郭雪慧

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240）

論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)*
——對(duì)《民事訴訟法》第55條的思考

郭雪慧

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240）

我國(guó)《民事訴訟法》第55條對(duì)公益訴訟的有關(guān)規(guī)定并沒用明確該法以外的其它專門法規(guī)定公益民事訴訟原告主體資格的具體規(guī)則、具體條件，以及按照專門法規(guī)定具有公益民事訴訟原告資格的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織在個(gè)案中何者為適格原告主體等。職能相關(guān)性原則要求可以擔(dān)當(dāng)公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的職能與宗旨必須與公益訴訟標(biāo)的具有聯(lián)系性。有能力性原則要求具有公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)和組織在人力、財(cái)力、專業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力等方面具有比較充分的基礎(chǔ)和條件。對(duì)作為公益訴訟原告的組織的成立和開展符合其宗旨的活動(dòng)年限要求是衡量組織的公益活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)、公益活動(dòng)信譽(yù)的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份以監(jiān)督法律規(guī)定的有權(quán)提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)是否提起公益訴訟、是否合法正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公益訴訟為合適。在公益訴訟個(gè)案中，應(yīng)當(dāng)按照損害公益行為影響區(qū)域或者后果影響區(qū)域分層次協(xié)調(diào)；在適用機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先、組織提起公益訴訟居次原則前提下，確立具有提起公益訴訟資格的原告可以聯(lián)合起訴、組成公共原告的原則。

公益訴訟；原告資格；濫訴；訴訟信托

2012年修訂的我國(guó)《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織可以向人民法院起訴。該條規(guī)定突破了傳統(tǒng)的民事訴訟原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人這一訴訟主體當(dāng)事人資格理論基礎(chǔ)，確立了我國(guó)民事公益訴訟（以下簡(jiǎn)稱：公益訴訟）的基本原則和方向。我國(guó)《民事訴訟法》有關(guān)公益訴訟的規(guī)范只有這一條，就該條規(guī)定的內(nèi)容理解，《民事訴訟法》授權(quán)其它專門法律、法規(guī)具體規(guī)定公益訴訟原告資格的原則、具體規(guī)則，以及按照專門法律、法規(guī)規(guī)定具有公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)與有關(guān)組織在個(gè)案中，何者為適格原告主體等兩大決定公益訴訟實(shí)際運(yùn)行展開效果的因素并不清楚，需要從立法論和解釋論角度予以探究。

一、專門法規(guī)定可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的確定原則

雖然基于法定訴訟信托理論，原本與案件沒有直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織在法律作出明確規(guī)定的情況下，可以做公益訴訟的原告，①韓志紅：《關(guān)于公益訴訟若干問題的探討》，《經(jīng)濟(jì)法論叢》2012年第1期。但是，基于社會(huì)秩序的考慮、公益管理的政府職責(zé)的擔(dān)當(dāng)安排以及實(shí)際公益訴訟的有效展開等宗旨，在我國(guó)《民事訴訟法》之外的其他專門法律、法規(guī)規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織的抽象的公益訴訟原告訴訟主體資格必須遵循一些基本原則。

第一，職能相關(guān)性原則要求可以擔(dān)當(dāng)公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織必須是與公益訴訟的訴訟標(biāo)的具有在其職能和組織宗旨方面的聯(lián)系性。公益保護(hù)屬于社會(huì)管理事務(wù)范疇，通過訴訟保護(hù)公益更是社會(huì)管理事務(wù)之下的一項(xiàng)具體內(nèi)容。在憲法對(duì)國(guó)家政治權(quán)力和公共事務(wù)管理權(quán)力安排框架下，這種管理性事務(wù)涉及在由國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告資格授權(quán)，《民事訴訟法》第55條并沒有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)作“相關(guān)”的限定，在按照該條授權(quán)由專門法律、法規(guī)規(guī)定可以提起公益訴訟、作為公益訴訟原告的機(jī)關(guān)的情形下，調(diào)整專門的社會(huì)關(guān)系和事務(wù)的法律、法規(guī)會(huì)設(shè)定該專門社會(huì)關(guān)系和事務(wù)的管理職責(zé)及其相應(yīng)的職權(quán)機(jī)關(guān)；通常由該法定的職權(quán)機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告是具有對(duì)于欲保護(hù)的公共利益的熟悉性、聯(lián)系性以及取證等方面的便利性的。譬如，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作；其他行使國(guó)家海事海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門分區(qū)域行使海洋環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督職權(quán)。我國(guó)《水法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職權(quán)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。我國(guó)《教育法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)的教育事業(yè)；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域的教育工作。我國(guó)《文物保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家文化行政管理部門主管全國(guó)文物保護(hù)工作；地方各級(jí)人民政府保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的文物；各省、自治區(qū)、直轄市和文物較多的自治州、縣、自治縣、市可以設(shè)立文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的文物工作。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。這樣，對(duì)于環(huán)境污染、損害教育活動(dòng)、破壞國(guó)家文物行為、從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)等造成公益損害結(jié)果的，法律、法規(guī)規(guī)定的上述政府主管部門理應(yīng)具有對(duì)該類侵害的責(zé)任者、行為者提起公益民事訴訟的資格。

除了前述政府主管機(jī)關(guān)以外，我國(guó)《民事訴訟法》以外的專門法是否有必要規(guī)定其他的、與公益訴訟所欲保護(hù)的公共利益對(duì)應(yīng)的社會(huì)關(guān)系或者社會(huì)活動(dòng)非主管性的機(jī)關(guān)具有抽象的擔(dān)當(dāng)公益訴訟原告的資格呢？根據(jù)相關(guān)性原則，那些非主管性機(jī)關(guān)對(duì)于欲保護(hù)的公共利益的熟悉性、取證的便利性方面無疑是欠缺的，因此，不宜賦予非主管機(jī)關(guān)具有公益訴訟的原告資格。

就我國(guó)《民事訴訟法》55條規(guī)定的“組織”而言，因?yàn)樵摋l未對(duì)其作限定，其范圍就比較廣泛，一般理解是機(jī)關(guān)以外的組織，包括法人組織、非法人組織、法人中的企業(yè)組織和非企業(yè)組織，等等，均是這類組織。根據(jù)職能相關(guān)性原則的要求，一般來講，首先，提起公益訴訟欲保護(hù)的公共利益屬性與類型與有原告資格的組織的宗旨須有聯(lián)系性，即要求宗旨相關(guān)；其次，相關(guān)性原則要求提起公益訴訟請(qǐng)求承擔(dān)損害公共利益民事責(zé)任的行為類型與具有原告資格的組織的合法活動(dòng)范圍具有一致性、類似性；再次，發(fā)生損害公益的行為與具有原告資格的社會(huì)組織的活動(dòng)區(qū)域范圍一致。

第二，有能力性原則要求具有公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)和組織在人力、財(cái)力、專業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力等方面具有比較充分的基礎(chǔ)和條件。這是因?yàn)?，無論是基于法定訴訟信托理論，還是法定訴訟擔(dān)當(dāng)理論，與案件沒有直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織作為公益訴訟的原告，其均非自身直接利益受侵害，由其作為原告并非“必須為”和“只能為”，法定訴訟信托或者法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)谋举|(zhì)均有法律擬制具有公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)和組織自身利益受侵害的因素，所以，法律必須要求該等原告具有可擬制的條件，對(duì)除了前述職能相關(guān)性原則所要求的因素與條件之外，還要求該等機(jī)關(guān)和組織具有把公益擬制為自身利益的人力、財(cái)力、專業(yè)鑒別能力、訴訟舉證能力方面的基礎(chǔ)和條件。這是專門法律、法規(guī)在立法中以法定授權(quán)方式確定公益訴訟原告主體一般資格時(shí)必須作出的要求與規(guī)范；在受理公益訴訟案件的立案階段，法院需要確定具體的個(gè)案公益訴訟原告資格時(shí)，法院可以按照法律、法規(guī)的一般規(guī)定，要求提起公益訴訟的原告出具相關(guān)的初步證據(jù)，以審查其是否已具備法定的這些資格性條件。

二、以組織作為公益訴訟原告需要什么特別的條件

因法律、法規(guī)授權(quán)的相關(guān)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)主管機(jī)關(guān)一般是惟一的，所以，適用職能相關(guān)性原則就能確定機(jī)關(guān)作為某類公益訴訟的原告資格；然而，市場(chǎng)是開放的、社會(huì)公益性活動(dòng)也是開放的，機(jī)關(guān)以外的組織的宗旨和活動(dòng)范圍的同質(zhì)性、同類性是不能用法律、法規(guī)予以限制和設(shè)定惟一性的，所以，用職能相關(guān)性原則和有能力原則還不能有序地確定作為公益訴訟原告的組織的資格。這樣，就需要設(shè)定其他的原則和條件對(duì)組織作為公益訴訟原告資格進(jìn)行特別的要求。

第一，對(duì)組織的成立和開展符合組織宗旨內(nèi)的活動(dòng)的年限條件。

對(duì)作為公益訴訟原告的組織的成立和開展符合其宗旨的活動(dòng)年限要求，是衡量組織的公益活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)、公益活動(dòng)信譽(yù)的具體體現(xiàn)。對(duì)這種條件，各國(guó)做法不一，印度與歐洲的很多國(guó)家都對(duì)公益訴訟主體做了較嚴(yán)格的限制。例如，要求組織要進(jìn)行過合法注冊(cè)，成立需要符合一定的年限要求。在對(duì)環(huán)保組織的時(shí)間要求上各個(gè)國(guó)家有很大的不同。如美國(guó)對(duì)環(huán)保組織的成立時(shí)間沒有限制，而德國(guó)則要求環(huán)保組織要達(dá)到一定的成立年限要求。②李勁：《環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟主體資格探究》，《行政與法》2014年第3期。

2014年修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，有權(quán)就環(huán)境污染損害公共利益的向法院提起訴訟的組織應(yīng)具備專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上并沒有違法記錄的條件。這體現(xiàn)了專門法律、法規(guī)對(duì)以組織為公益訴訟原告在組織宗旨、活動(dòng)范圍等以外的公益活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)性、信譽(yù)性方面的要求和條件。對(duì)于以訴訟擔(dān)當(dāng)或者訴訟信托理論為依據(jù)的公益訴訟原告確定規(guī)則而言，這個(gè)條件是必須的，人民不可能通過法律、法規(guī)把公益訴訟的訴權(quán)和原告資格授予缺乏公益保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)的社會(huì)組織，把維護(hù)公共利益的訴訟大任委托授予缺乏公益保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)的社會(huì)組織。

第二，明確機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先、組織提起公益訴訟居次的原則。

維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公共利益是政府的職責(zé)，對(duì)損害公共利益的行為責(zé)任者提起停止侵害公益、填平公益損失的訴訟，本來也是代表政府行使對(duì)各類社會(huì)秩序和活動(dòng)管理職能的機(jī)關(guān)的職責(zé)。法律規(guī)定機(jī)關(guān)具有公益訴訟的原告資格，由管理某一類社會(huì)關(guān)系和活動(dòng)的主管機(jī)關(guān)對(duì)侵害與該類社會(huì)關(guān)系和活動(dòng)直接聯(lián)系的公共利益的行為和責(zé)任者提起公益訴訟，并沒有改變機(jī)關(guān)這種職責(zé)和職能，只是在傳統(tǒng)的行政法律授權(quán)機(jī)關(guān)具有行政執(zhí)法、行政處罰職責(zé)和職能，并充當(dāng)行政管理執(zhí)法主體和行政處罰主體，追究違反社會(huì)關(guān)系管理法律、損害社會(huì)利益行為責(zé)任者的行政法律責(zé)任的模式下，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展而創(chuàng)新地在民事訴訟法、行政法和其他法律中，授權(quán)機(jī)關(guān)具有資格對(duì)侵害與某一類社會(huì)關(guān)系和活動(dòng)相聯(lián)系的公共利益的行為責(zé)任者提起民事訴訟，在公益訴訟中充當(dāng)原告。如此，機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告、提起公益民事訴訟也是維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公共利益的政府職責(zé)的體現(xiàn)；從機(jī)關(guān)的國(guó)家責(zé)任、人民責(zé)任、公益責(zé)任等要求出發(fā)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起公益訴訟是其職責(zé)。這種責(zé)任與法律規(guī)定的組織提起公益訴訟的權(quán)利（對(duì)組織而言，其提起公益訴訟不是職責(zé)、責(zé)任，而是權(quán)利性的）而言，其是第一性的，法律規(guī)定的組織提起公益訴訟的訴權(quán)是第二性的。所以，就組織充當(dāng)公益訴訟原告資格的條件而言，只有在法律規(guī)定的相關(guān)的機(jī)關(guān)沒有提起公益訴訟的條件下，法律規(guī)定的相關(guān)的組織才有必要提起公益訴訟，充當(dāng)公益訴訟的原告。在公益訴訟的個(gè)案處理方面，法院在受理由組織提起的公益訴訟時(shí)，可以要求提起公益訴訟的組織提交前述法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)沒有提起公益訴訟的證據(jù)。當(dāng)然，這只是法律規(guī)定的組織作為公益訴訟原告資格中所要求的條件之一，并不是如某些觀點(diǎn)所認(rèn)為的法律規(guī)定的組織在提起公益訴訟時(shí)的前置程序。③參見趙欣：《民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)探析》，《河北法學(xué)》2009年第12期。因?yàn)?，如果它是法律?guī)定的組織提起公益訴訟的前置程序，那未經(jīng)過這種前置程序就不得啟動(dòng)并進(jìn)入后一程序——公益訴訟。值得注意的是，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)沒有提起公益訴訟的事實(shí)屬于消極性的，這種證據(jù)的提供可以通過向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)或者投訴，有關(guān)機(jī)關(guān)沒有在規(guī)定期限內(nèi)處理或者處理不符合法律規(guī)定的積極性事實(shí)來實(shí)現(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告是否適格

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議的決議——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決議》中提出要“加強(qiáng)法律監(jiān)督”、“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為此，需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告資格進(jìn)行分析。

目前，相關(guān)文獻(xiàn)研究檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟原告資格一般均會(huì)以域外的立法和法律適用經(jīng)驗(yàn)為例證，認(rèn)為在大陸法系的很多國(guó)家，檢察官在公共秩序或者利益受到侵害時(shí)都有提起公益訴訟的權(quán)利。例如，法國(guó)《新民事訴訟法典》規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定之情形外，在有妨害公共秩序的事實(shí)出現(xiàn)時(shí)，檢察院可以為維護(hù)公共秩序而進(jìn)行訴訟?！蓖瑯樱谟⒚婪ㄏ档暮芏鄧?guó)家，檢察官也都可以代表公共利益而提起公益訴訟，其在公益保護(hù)方面發(fā)揮著重要的作用。④孟淼淼：《對(duì)我國(guó)檢察院介入民事公益訴訟的探討》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

我國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)。從職能相關(guān)性原則要求和有條件原則要求看，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，其并不具備管理某一類社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)的專業(yè)職責(zé)和能力，同時(shí)，其提起民事訴訟、以原告身份參與訴訟中運(yùn)用專門法律的能力和條件比較欠缺。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，是向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和執(zhí)行檢察權(quán)的機(jī)關(guān)，其與政府管理社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)的職責(zé)和活動(dòng)分立性較明顯，如果把行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟、充當(dāng)公益訴訟原告作為其法定授權(quán)的職責(zé)的話，那么，由檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履行公益訴訟的法定職責(zé)則是完全符合其宗旨和職權(quán)的。從現(xiàn)實(shí)情況看，由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的監(jiān)督者，其是完全能夠適應(yīng)所要求的專業(yè)法律能力的。檢察院可以在這個(gè)意義上和實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)履行保護(hù)社會(huì)公共利益的職能，充當(dāng)公益訴訟的主體。所以，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份以監(jiān)督法律規(guī)定的有權(quán)提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)是否提起公益訴訟、是否合法正當(dāng)?shù)貐⒓庸嬖V訟為合適。這也有利于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和專業(yè)行政機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面的分工。⑤徐敬文、毛燕：《論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第6期。檢察機(jī)關(guān)的這種公益訴訟的身份在訴訟法律性質(zhì)上其實(shí)已經(jīng)不是民事公益訴訟的原告了，而是行政公益訴訟的原告。

四、個(gè)案中具有起訴資格的機(jī)關(guān)與組織間的協(xié)調(diào)

在公益訴訟的個(gè)案中，出現(xiàn)了多個(gè)具有公益訴訟原告資格的組織與機(jī)關(guān)都提起訴訟的情形也是會(huì)發(fā)生的，對(duì)此，需要法律加以規(guī)范，明確確定公益訴訟案件的原告的原則。

第一，按照損害公益行為影響區(qū)域或者后果影響區(qū)域分層次協(xié)調(diào)。

在出現(xiàn)有區(qū)域性層級(jí)制的機(jī)關(guān)和組織都提起公益訴訟的情形下，可以以損害公益行為影響區(qū)域或者后果影響區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，按照區(qū)域從大到小的層級(jí)來確定機(jī)關(guān)和組織的公益訴訟原告資格。以侵害消費(fèi)者公共利益的公益訴訟為例，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟”；按照分層次協(xié)調(diào)原則，對(duì)于消費(fèi)者公益訴訟，各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以實(shí)行分層管理，即區(qū)、縣的消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)于本區(qū)、縣的消費(fèi)者公益訴訟有向法院提起的資格；省、自治區(qū)、直轄市消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)自己本省、自治區(qū)、直轄市的消費(fèi)者公益訴訟有提起公益訴訟的資格；對(duì)于跨省的、跨自治區(qū)與直轄市的消費(fèi)者公益訴訟，則交由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起訴訟。類似地，縣級(jí)以上的國(guó)家機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)，可以按照損害公益行為影響區(qū)域或者后果影響區(qū)域分層次協(xié)調(diào)的原則，以損害公益行為或者其后果的影響所涉及的區(qū)域來確定哪個(gè)行政機(jī)關(guān)具有起訴權(quán)。如果公益訴訟涉及單個(gè)行政區(qū)域，提起公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)則歸屬于該行政區(qū)域的相關(guān)國(guó)家主管機(jī)關(guān)；如果公益訴訟跨行政區(qū)域，那么，則由其共同的上級(jí)主管機(jī)關(guān)提起訴訟。

第二，在適用機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先、組織提起公益訴訟居次原則前提下，確立具有提起公益訴訟資格的原告可以聯(lián)合起訴、組成公共原告的原則。

在國(guó)家機(jī)關(guān)與公益訴訟協(xié)調(diào)這個(gè)問題上，首先，應(yīng)遵循機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先、組織提起公益訴訟居次原則，法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)有優(yōu)先提起公益訴訟訴的權(quán)利和地位，這也是國(guó)家機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)的要求。同時(shí)應(yīng)該看到，機(jī)關(guān)和組織作為公益訴訟原告的資格的取得和形成并非他們與受到侵害的公共利益有直接的利害關(guān)系，其一般既不是受侵害公共利益的所有者，也不是公共利益的法定受益者，他們只是由法律授權(quán)的需要訴訟保護(hù)的公共利益的信托者、擔(dān)當(dāng)者，在公益訴訟中和公益訴訟勝訴以后他們只是訴訟判決確定的以補(bǔ)償性利益為典型代表的公共利益的管理者、維護(hù)者，所以，如果在具體的個(gè)案中出現(xiàn)多個(gè)符合法律規(guī)定的、具有現(xiàn)實(shí)的提起公益訴訟權(quán)利的原告，包括出現(xiàn)多個(gè)符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織的情形的，法律應(yīng)當(dāng)允許他們聯(lián)合組成原告一方，共同提起公益訴訟。當(dāng)然，為了能夠在訴訟中和訴訟后妥善處理原告各方之間的關(guān)系，法院在受理他們提起的公益訴訟時(shí)，需要審查他們之間是否形成決定聯(lián)合起訴和對(duì)訴訟中以及訴訟后公共利益的管理與維護(hù)作出的協(xié)議，以及該協(xié)議是否完備與合法。所以，需要有關(guān)法律明確的是：在適用機(jī)關(guān)提起公益訴訟優(yōu)先、組織提起公益訴訟居次前提下，具有提起公益訴訟資格的原告可以聯(lián)合起訴、組成共同原告的原則。

（責(zé)任編輯：聞海）

D F728

A

1005-9512（2015）01-0157-05

郭雪慧，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生。

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“維護(hù)司法公正和社會(huì)公平正義研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10&zd043）的階段性成果；河北省人力資源與社會(huì)保障廳研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：JRS-2014-7013）的階段性成果。