殷星辰

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京100101）

特大型城市流動(dòng)人口有序融入的對(duì)策探討
——基于北京市流動(dòng)人口的調(diào)研分析

殷星辰

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京100101）

近年來，北京市在流動(dòng)人口融入上采取了一些切實(shí)可行的措施，盡管取得了顯著成效，但仍存在不足，如限制人口合理、有序流動(dòng)的制度性障礙還沒有完全破除，傳統(tǒng)思維模式仍然禁錮著人們的頭腦，勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后等。為此，應(yīng)以流動(dòng)人口服務(wù)管理制度的規(guī)范性和系統(tǒng)性建設(shè)為切入點(diǎn)，通過不斷創(chuàng)新管理方式和機(jī)制，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，以促進(jìn)特大型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

特大型城市；北京市；流動(dòng)人口；有序融入；對(duì)策

健全特大型城市流動(dòng)人口有序融入的政策體系研究，剖析現(xiàn)有流動(dòng)人口服務(wù)管理中存在的缺陷與不足，有助于不斷豐富和完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體系的內(nèi)涵，創(chuàng)新現(xiàn)階段流動(dòng)人口服務(wù)管理的方式和機(jī)制，形成能夠有效調(diào)控流動(dòng)人口的服務(wù)管理體制，對(duì)社會(huì)治理體系建設(shè)將起著重要的示范作用，為實(shí)現(xiàn)特大型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定良好的人口環(huán)境基礎(chǔ)。本文主要探討北京市流動(dòng)人口融入問題，以對(duì)其他特大型城市相關(guān)問題研究提供借鑒。

一、北京市流動(dòng)人口有序融入的實(shí)踐探索

2001年以來，首都流動(dòng)人口工作從“重管理為主”進(jìn)入了“服務(wù)管理并重”的階段。為適應(yīng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，著眼于解決流動(dòng)人口最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，相關(guān)部門采取了一系列措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，穩(wěn)步提高對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理保障水平，讓流動(dòng)人口在為首都發(fā)展建設(shè)貢獻(xiàn)力量的同時(shí)，切實(shí)共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，使流動(dòng)人口融入北京的歸屬感和責(zé)任感不斷提升。實(shí)踐中，北京市通過逐步建立健全流動(dòng)人口就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等各方面的公共服務(wù)措施，積極促進(jìn)了流動(dòng)人口的有序融入和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。具體做法是：第一，研究制定了流動(dòng)人口公共衛(wèi)生醫(yī)療、保險(xiǎn)、住房等系列政策文件和規(guī)章制度，完善了流動(dòng)人口服務(wù)管理政策法規(guī)體系，提高了相關(guān)部門依法管理流動(dòng)人口的水平。第二，逐步建立起市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）流動(dòng)人口和出租房屋四級(jí)服務(wù)管理工作體系，為流動(dòng)人口服務(wù)管理工作提供了組織保障。第三，依托現(xiàn)有戶籍居住政策，著眼于前端控制，運(yùn)用行政與經(jīng)濟(jì)并舉的手段，著力于規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)控，形成了一些各具特色的管理模式，如“以房管人”、“以業(yè)引人”等服務(wù)管理措施。第四，著力抓試點(diǎn)、抓重點(diǎn)、抓難點(diǎn)，對(duì)治安秩序亂、環(huán)境衛(wèi)生差、群眾反映強(qiáng)烈的流動(dòng)人口聚居區(qū)進(jìn)行集中清理整頓，促進(jìn)了首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、流動(dòng)人口有序融入過程中存在的主要問題

通過實(shí)踐探索，北京市在促進(jìn)流動(dòng)人口有序融入方面取得了一定的成效，但仍存在許多不足，在一定程度上阻礙了首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）限制人口合理、有序流動(dòng)的制度性障礙還沒有完全消除

限制人口合理、有序流動(dòng)的制度性障礙還沒有從根本上完全消除，流動(dòng)人口管理政策法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，成為依法管理流動(dòng)人口的主要限制因素。一是法規(guī)的規(guī)范性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，二是法規(guī)的針對(duì)性不強(qiáng)，三是部門間的法律法規(guī)約束性不強(qiáng)，如市、區(qū)（縣）流動(dòng)人口協(xié)同共管機(jī)制尚不健全。由于流動(dòng)人口治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及發(fā)展改革、財(cái)政、衛(wèi)生、公安、民政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等20多個(gè)政府部門及工、青、婦、計(jì)生協(xié)會(huì)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織，管理主體多元分散、協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致服務(wù)管理效率不高。目前，盡管市、區(qū)（縣）都相繼成立了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、齊抓共管的工作機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，并且完善了部門責(zé)任考核體系和倒查體系，但在實(shí)際落實(shí)中很多政策和制度基本流于形式，難以形成工作合力。

（二）重管理輕服務(wù)、重防范輕保障的傳統(tǒng)思維模式?jīng)]有得到根本改變

目前，重管理輕服務(wù)、重防范輕保障的傳統(tǒng)思維模式還沒有得到根本改變，流動(dòng)人口難以真正享受依附于戶口上的基本公共服務(wù)?，F(xiàn)在，首都城市戶籍人口保障制度基本形成，而流動(dòng)人口在教育、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育等社會(huì)保障方面總體上處于正在建立或保障缺失狀態(tài)。由于流動(dòng)人口的服務(wù)管理過分地依賴于市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府宏觀調(diào)控明顯不夠，這就非常容易引發(fā)流動(dòng)人口對(duì)政府的信任危機(jī)，同時(shí)一定范圍內(nèi)影響著區(qū)域的和諧與穩(wěn)定。以北京市昌平區(qū)為例，建筑領(lǐng)域流動(dòng)人口（農(nóng)民工）上訪討薪問題時(shí)有發(fā)生，充分說明依法健全流動(dòng)人口用工保障制度體系，是當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)管理的一項(xiàng)重大命題。

（三）勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后

勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后成為提升流動(dòng)人口服務(wù)和管理水平的瓶頸。目前，各級(jí)政府對(duì)流動(dòng)人口勞動(dòng)力市場(chǎng)提供的公共服務(wù)信息明顯不足，這既與正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的服務(wù)功能欠缺、勞資信息、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)化服務(wù)體系尚未健全密切相關(guān)，同時(shí)也與政府缺少對(duì)多種形式的勞動(dòng)就業(yè)中介服務(wù)組織進(jìn)行必要的引導(dǎo)有直接的關(guān)系。因此，部分地區(qū)流動(dòng)人口就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大、流動(dòng)的盲目性較強(qiáng)等諸多現(xiàn)實(shí)問題，在一定程度上加劇了流動(dòng)人口的無序流動(dòng)，使其合法權(quán)益難以得到真正的保障。

（四）流動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息嚴(yán)重缺失，基層管理相對(duì)薄弱

流動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的缺失嚴(yán)重影響到流動(dòng)人口管理決策的科學(xué)性和針對(duì)性。目前，流動(dòng)人口還主要是以靜態(tài)管理形式為主，這一方面造成了流入地和流出地信息不對(duì)稱的被動(dòng)局面，流動(dòng)人口的雙向管理難以實(shí)施；另一方面各級(jí)政府服務(wù)管理部門也很難根據(jù)流動(dòng)人口的信息和特征，為流動(dòng)人口提供職業(yè)介紹、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障等公共服務(wù)。

流動(dòng)人口基層管理所需的人員、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)等體制機(jī)制很不完善，主要表現(xiàn)為宏觀決策和微觀管理有脫節(jié)現(xiàn)象。流動(dòng)人口基層政權(quán)服務(wù)管理機(jī)制建設(shè)滯后，社區(qū)的服務(wù)管理職能相對(duì)弱化。如城市管理的一級(jí)基層政府組織——村（社區(qū)）的作用發(fā)揮不明顯，也就是說社區(qū)居民群眾的廣泛參與性未被調(diào)動(dòng)和激發(fā)出來，流動(dòng)人口服務(wù)和管理呈現(xiàn)出“條塊分割、條強(qiáng)塊弱”的管理局面。另外，流動(dòng)人口基層服務(wù)站的工作人員服務(wù)管理工作的積極性不高，基本能力素質(zhì)也無法適應(yīng)工作需要。

三、逐步健全流動(dòng)人口有序融入的政策體系

流動(dòng)人口管理已經(jīng)成為影響我國特大型城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重大問題與關(guān)鍵因素。正確把握人口流動(dòng)的規(guī)律性以及變動(dòng)特點(diǎn)，逐步健全有序融入的政策體系，對(duì)我國特大型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定意義深遠(yuǎn)。

（一）以健全法規(guī)體系為核心，為流動(dòng)人口服務(wù)管理納入法制化、規(guī)范化、屬地化體系營造有利環(huán)境

為流動(dòng)人口有序融入提供有利環(huán)境，必須緊緊抓好以下幾方面工作：一是圍繞積極穩(wěn)妥推進(jìn)首都流動(dòng)人口服務(wù)管理的法制化進(jìn)程，及時(shí)總結(jié)、補(bǔ)充、調(diào)整、細(xì)化近年來在流動(dòng)人口服務(wù)管理制度建設(shè)中的做法，結(jié)合首都地位功能，適時(shí)推出全市統(tǒng)一、權(quán)威的流動(dòng)人口服務(wù)管理政策法規(guī)體系。二是在現(xiàn)有流動(dòng)人口管理體制法規(guī)的基礎(chǔ)上，突出區(qū)（縣）功能定位、區(qū)情和流動(dòng)人口的特性，就深化流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、編制等進(jìn)行區(qū)域個(gè)性量化規(guī)范，進(jìn)一步健全和豐富首都區(qū)域性、功能性流動(dòng)人口服務(wù)管理法規(guī)體系。三是建立基層流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理重心下移的長效工作機(jī)制，解決“條強(qiáng)塊弱”的被動(dòng)局面。通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)和行政調(diào)控并用的手段，強(qiáng)化基層流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等保障作用，進(jìn)一步提高政府有效資源的管理效能，穩(wěn)定基層社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理的基礎(chǔ)，將流動(dòng)人口服務(wù)管理真正納入社區(qū)基層政權(quán)組織體系。四是借鑒和固化北京市順義區(qū)、海淀區(qū)“以業(yè)引人”、“以業(yè)控人”的前端管理模式，通過居住政策新規(guī)的推出，深化“以房管人”的末端管理措施，構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)與行政手段并舉，以結(jié)構(gòu)調(diào)控規(guī)模，實(shí)現(xiàn)信息暢通、合理引導(dǎo)、服務(wù)完善的有序融入預(yù)警信息系統(tǒng)。

（二）加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的規(guī)范性和系統(tǒng)性建設(shè)，提升流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理機(jī)構(gòu)調(diào)控功能

要走出流動(dòng)人口固有的管理觀念上的誤區(qū)，基于人性化、公平化的服務(wù)理念，充分認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口在首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用，真正把流動(dòng)人口看作是與北京戶籍人口一樣的首都建設(shè)者，處理好流動(dòng)人口與其他相關(guān)群體的利益關(guān)系，讓他們與其他利益群體一道，共享首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。要通過不斷完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制、法規(guī)的規(guī)范性、系統(tǒng)性和針對(duì)性，進(jìn)而提升流動(dòng)人口服務(wù)管理職能部門間的約束性，最終提升對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平。當(dāng)前應(yīng)以解決區(qū)（縣）流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)分散為切入點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)情定位，建立高效專職、權(quán)威統(tǒng)一、多層次具有合力的流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，使流動(dòng)人口服務(wù)管理工作由部門行為真正轉(zhuǎn)為政府行為，為發(fā)揮政府對(duì)流動(dòng)人口的宏觀調(diào)控功能提供組織支撐。

（三）以強(qiáng)化勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

加強(qiáng)流動(dòng)人口勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)從以下幾方面抓起：一是進(jìn)一步明確調(diào)控思路，規(guī)范法規(guī)制度保障。按照個(gè)人需要崗位、工作吸引人口的規(guī)律，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)流動(dòng)人口合理有序流動(dòng)。近幾年，北京市順義區(qū)圍繞高端、高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，吸引了一批技術(shù)和資源密集型的大企業(yè)，通過對(duì)流動(dòng)人口崗位培訓(xùn)，使之適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。二是各區(qū)縣功能定位、調(diào)控目標(biāo)的運(yùn)作需出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，要著力于規(guī)范和強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，多渠道、多形式、多內(nèi)容、多手段加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)培訓(xùn)，以提升流動(dòng)人口素質(zhì)為有序融入的切入點(diǎn)，為“以業(yè)引人”提供和創(chuàng)造條件；要規(guī)范和健全流動(dòng)人口就業(yè)的基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)和管理，健全就業(yè)登記與企業(yè)用工報(bào)備制度化和社會(huì)保險(xiǎn)登記規(guī)范化；勞動(dòng)部門主管的職介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理要實(shí)現(xiàn)法制化，規(guī)范和發(fā)揮流動(dòng)人口就業(yè)的主渠道作用。另外，要不斷完善流動(dòng)人口就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以結(jié)構(gòu)調(diào)控規(guī)模的有序融入目標(biāo)。

（四）創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理工作機(jī)制和載體，加強(qiáng)基層管理

流動(dòng)人口配合不到位，是當(dāng)前屬地基層流動(dòng)人口服務(wù)管理工作面臨的突出難題。不但基層服務(wù)站“被動(dòng)上門管理”不被流動(dòng)人口理解，而且“主動(dòng)上門服務(wù)”也難獲理解和支持，其中，工作機(jī)制缺乏創(chuàng)新是主要原因。因此，要主動(dòng)創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理的方式手段和服務(wù)管理載體，積極拓展流動(dòng)人口服務(wù)管理的工作模式。一要充分利用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代媒體（介）手段加大對(duì)流動(dòng)人口的政策法規(guī)宣傳和引導(dǎo)；二要深化融合性社會(huì)組織建設(shè)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法管理、共建共享、促進(jìn)融合的原則，深入推進(jìn)融合性社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，健全完善融合性社會(huì)組織品牌培育體系；三要強(qiáng)化基層流動(dòng)人口管理員的規(guī)范化建設(shè)，從問題較突出的編制、待遇、年輕化等保障機(jī)制和制度上切入，提升基層管理員的穩(wěn)定性和積極性，不斷強(qiáng)化村（社區(qū)）、企業(yè)在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中的主體地位和基礎(chǔ)保障作用，以解決宏觀決策與微觀管理相脫節(jié)的問題，不斷促進(jìn)特大型城市乃至我國的社會(huì)和諧穩(wěn)定。

In recent years，some effective countermeasures have been made about integration of floating population in Beijing City，which gets prominent effect.While，there are still some deficiencies，for example，system obstacle of ordered floating has not been eliminated，traditional thinking model has restrained people，and construction of social service system of labor market has lagged behind.Hence，we should begin from construction of standardization and systematization of system of service management of floating population，and then strengthen construction of social service system of labor market by innovating management mode and mechanism，promoting sustainable development of economics and society in Beijing.

Beijing City；floating population；ordered integration；countermeasure

責(zé)任編輯 李雯

Discussion on Countermeasure of Ordered Integration of Floating Population in First-tier Cities

YIN Xing-chen
（BeijingAcademy of Social Science，Beijing100101，China）

D63

A

1009-1203（2015）06-0051-03

2015-10-02

殷星辰（1962-），男，河北元氏人，北京市社會(huì)科學(xué)院首都社會(huì)治安綜合治理研究所所長，研究員，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、社會(huì)治安及社會(huì)穩(wěn)定。