鐘澄

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論我國國有土地糾紛解決機(jī)制的完善（下）*——如何發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)的作用

鐘澄**

英國和香港地區(qū)都建立了專門的土地糾紛解決機(jī)構(gòu)，其作為傳統(tǒng)司法體制的補(bǔ)充，充分發(fā)揮了審理者土地專業(yè)特長，為合法、合理地解決涉及土地的糾紛發(fā)揮了重要作用。為了發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)在解決國有土地糾紛中的作用，可以考慮在仲裁委員會(huì)下設(shè)土地仲裁院，聘請(qǐng)法律、規(guī)劃、估價(jià)等專業(yè)人士擔(dān)任仲裁員，專門解決土地糾紛。土地行政部門和法院應(yīng)當(dāng)在案件來源、調(diào)查取證和執(zhí)行上進(jìn)行配合，提高土地糾紛解決的效率。

國有土地糾紛 土地裁判所 土地仲裁 規(guī)劃師 估價(jià)師

本文的上半部分已經(jīng)提到，在將大多數(shù)國有土地糾紛定性為民事糾紛，通過民事糾紛解決機(jī)制進(jìn)行裁判的前提下，仲裁可以發(fā)揮其特有的優(yōu)勢。目前，按照深圳市政府的安排，深圳仲裁委員會(huì)和深圳市規(guī)劃國土行政主管部門正積極配合，研究土地仲裁的相關(guān)工作。接下來，筆者將就土地仲裁的相關(guān)事宜闡述自己的一些看法。

一、域外土地糾紛裁判所的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）香港土地審裁處和英國二級(jí)裁判所（土地庭）制度簡介

在英美法系國家，土地裁判機(jī)構(gòu)是較為常見的，但其性質(zhì)基本屬于法院的組成部分，所作出的裁決效力等同于法院判決，①與仲裁裁決不可同日而語。但是作為專門處理土地糾紛的機(jī)構(gòu)，其在案件審理上的一些經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。在此僅總結(jié)香港土地審裁處（Land Tribunal）和英國二級(jí)裁判所（土地庭）（Lands Chamber of the Upper Tribunal）的做法。

1.土地糾紛裁判機(jī)構(gòu)的受案范圍

在香港，土地審裁處有權(quán)受理以下案件：①（1）由于政府強(qiáng)制征收土地或土地權(quán)益，或終止、變更與土地有關(guān)的權(quán)利，或設(shè)立地役權(quán)，或批準(zhǔn)任何影響土地或土地權(quán)益的義務(wù)，所引發(fā)的政府補(bǔ)償額糾紛；（2）強(qiáng)制租客離開處所的糾紛；（3）與租金支付有關(guān)的糾紛；（4）其他糾紛。如果土地審裁處認(rèn)為案件非在自己的司法管轄權(quán)范圍內(nèi)或?yàn)楣鹨?，則可以將案件移交原訟法庭或區(qū)域法院。

在英國，二級(jí)裁判所（土地庭）的受案范圍由以下三方面構(gòu)成：

（1）初審管轄權(quán)。二級(jí)裁判所（土地庭）受理初審案件的范圍包括： ①補(bǔ)償爭議。包括土地強(qiáng)制征收補(bǔ)償爭議、因公共工程的使用（如公路或機(jī)場噪音）造成的土地價(jià)值貶損時(shí)的補(bǔ)償爭議以及采煤區(qū)塌陷、海防工程、水庫、地面排水工程等引起的其他損失補(bǔ)償請(qǐng)求；②財(cái)產(chǎn)損失通知。根據(jù)1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第150 條的規(guī)定，因政府的規(guī)劃決議造成土地權(quán)利人利益受損時(shí)，在符合法定條件的情況下，土地權(quán)利人有權(quán)要求政府購買其土地權(quán)利，在政府以相反理由拒絕時(shí)，當(dāng)事人可將此爭議提交土地裁判所裁決；③限制性合同。根據(jù)1925年《財(cái)產(chǎn)法》第84條的規(guī)定，土地所有人或永佃權(quán)人在其土地利用受到用途、建筑物等方面的合同限制時(shí)，可向土地裁判所提出申請(qǐng)，土地裁判所可以裁決解除或修改限制性合同，也可裁定對(duì)土地權(quán)利人予以補(bǔ)償；④仲裁。土地裁判所可以作為一個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)，適用1996年《仲裁法》裁決雙方當(dāng)事人一致同意提交裁判所的案件。這類案件一般集中在有關(guān)土地價(jià)值的爭議領(lǐng)域；⑤土地稅收申訴。根據(jù)1970年《稅收管理法》第46D條的規(guī)定，公民對(duì)某些與土地價(jià)值相關(guān)的皇家稅務(wù)和海關(guān)機(jī)構(gòu)的決定不服時(shí)，可以向土地裁判所提起申訴；⑥采光權(quán)申請(qǐng)。當(dāng)某一建筑物的建設(shè)將會(huì)影響相鄰?fù)恋貦?quán)利人的采光權(quán)時(shí)，擬建建筑物的所有人可向土地裁判所提出申請(qǐng)，裁判所審查結(jié)束后發(fā)布公告并出具證明書，表明擬建建筑物所有人已有權(quán)享有阻卻相鄰?fù)恋夭晒鈾?quán)的權(quán)利，然后，擬建建筑物所有人持此證明向當(dāng)?shù)卣岢鲇嘘P(guān)建設(shè)許可申請(qǐng)。

（2）上訴管轄權(quán)。二級(jí)裁判所（土地庭）受理上訴案件的范圍包括： ( 1) 不服估價(jià)裁判所（Valuation Tribunal）裁決的上訴。土地占有人或空閑土地所有權(quán)人在繳納地方稅時(shí)，不服土地估價(jià)官的決定， 將其爭議交由估價(jià)裁判所裁決后，當(dāng)事人仍不服的，可向土地裁判所提出上訴。( 2) 不服租金評(píng)估裁判所（Leasehold Tribunal）裁決的上訴。根據(jù)2002年《不動(dòng)產(chǎn)和租金改革法》第175條和1996年《住宅法》的規(guī)定，當(dāng)事人不服租金評(píng)估裁判所的裁決，可以向土地裁判所上訴，但必須獲得許可。( 3) 不服住房裁判所（Residential Property Tribunal）裁決的上訴。根據(jù)2004年《住宅法》第231條的規(guī)定，不服住房裁判所的初始裁決，可以向土地裁判所上訴，但必須獲得許可。

（3）司法審查權(quán)。二級(jí)裁判所（土地庭）將像高等法院一樣行使部分司法審查權(quán)。根據(jù)英格蘭、威爾士法律和北愛爾蘭法律的授權(quán)， 當(dāng)事人可以向二級(jí)裁判所（土地庭）申請(qǐng)下述幾種救濟(jì)手段： ①強(qiáng)制令；②禁令；③調(diào)卷令；④宣告令；⑤禁止令。

2.土地糾紛裁判機(jī)構(gòu)的組成

香港土地審裁處由以下人員組成：①（1）一名庭長，由高等法院法官出任；（2）若干名法官，由區(qū)域法院法官及區(qū)域法院暫委法官出任；（3）審裁處成員，由符合《土地審裁處條例》第4條規(guī)定的下列人員擔(dān)任：執(zhí)業(yè)大律師、律師或訟辯人、司法常務(wù)官、區(qū)域法院副司法常務(wù)官或區(qū)域法院助理司法常務(wù)官、常任裁判官、死因裁判官、審判官、律政人員、法律援助署署長、法律援助署副署長、法律援助署助理署長或法律援助主任、破產(chǎn)管理署署長、助理破產(chǎn)管理署署長、知識(shí)產(chǎn)權(quán)署署長、知識(shí)產(chǎn)權(quán)署副署長、高級(jí)律師或律師、符合一定資質(zhì)的測量師。

英國二級(jí)裁判所（土地庭）由主席（the Chamber President）、法官（Lands Chamber judges）、成員（Lands Chamber members)和書記員（registrar）組成。其中主席由大法官咨詢裁判所高級(jí)主席意見后任命，其應(yīng)當(dāng)是英國普通法院的法官, 或者至少具有七年執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的出庭律師。②土地裁判所的其他成員，應(yīng)該是出庭律師或者訴狀律師，或者是具有土地評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士，由大法官咨詢皇家特許測量師機(jī)構(gòu)主席的意見后任命。在主席出現(xiàn)臨時(shí)空缺或者喪失能力時(shí)，大法官得任命土地裁判所的其他成員作為代理主席。如果大法官認(rèn)為土地裁判所的成員不適合擔(dān)任或者無法勝任公職時(shí)，大法官可以徑直宣布其職務(wù)將被解除。③值得一提的是，目前，土地庭中的八名法官中有三名皇家御用大律師和5名法官，而所有的三名“其他成員”均為英國皇家特許測量師（FRICS）。①

3.案件審理者的組成和權(quán)利

在香港，土地審裁處的案件由一名或一名以上審裁處成員行使，如多人審理，則由資歷較高的成員主持聆訊。審理案件的成員可以委任對(duì)某一科目有專門知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的人參加法律程序，為自己提供協(xié)助。當(dāng)參與審理的成員之間意見有分歧時(shí)，須以過半數(shù)票決定；如票數(shù)均等，則主持聆訊的成員有權(quán)投第二票或決定票。如果案件出現(xiàn)法律論點(diǎn)，而參與案件審理的成員又無具有法律專業(yè)資格的人士，則該法律論點(diǎn)可由庭長或任何法官裁定。審裁處所擬備或發(fā)出的文件，可由主持聆訊的成員或司法常務(wù)官簽署。②

在英國，二級(jí)裁判所（土地庭）在爭議案件的審理人員確定問題上，如果僅涉及純粹的價(jià)值或法律問題，案件通常由一個(gè)具有測量師資格的成員或者具有法律經(jīng)驗(yàn)的成員獨(dú)任審理；如果爭議同時(shí)涉及法律和價(jià)值問題，通常由兩名成員（分別是具有法律和測量師資格）進(jìn)行審理；極其例外情況下，則由三名成員審理。一旦特定案件決定由某人處理，該人即具有此案件審理的最高權(quán)力，有權(quán)對(duì)這一案件作出任何決定和處理。而由多人處理的案件中，庭長一般會(huì)確定其中一人為主審官（the chairman），主審官除了具有一般成員所有的權(quán)力外，還可以更換或替代任何審判人員。案件一般不在聽證后立即作出裁決。如果必要，還要勘察爭議的土地和其它相關(guān)地點(diǎn)，書面做出裁決并送達(dá)各方當(dāng)事人。在公布裁決后，裁判所會(huì)發(fā)布一個(gè)簡短的正式命令說明裁決的效力。在限制性合同案件中，命令對(duì)爭議土地具有永久性效力。土地裁判所在決定法律問題時(shí)，需要受到上訴法院判決的約束。盡管土地裁判所沒有遵循自己先前裁決的義務(wù)，但這并不意味其在實(shí)際中不這樣做。遵循先例是保持行為連貫性的途徑，基本公正要求每一個(gè)裁決者保持行為的連貫性。然而，只有擁有一套可靠的收錄和公布裁決的系統(tǒng), 遵循先例才能成為可能。為此，土地裁判所所有裁決均以書面形式作出。除仲裁案件外，所有裁決都將登載于土地裁判所網(wǎng)站。

4.案件審理程序

在香港，土地審裁處可以在其認(rèn)為合適的范圍內(nèi)，沿用原訟法庭在審理民事案件時(shí)所采用的常規(guī)程序。1994年《土地審裁處規(guī)則》②對(duì)審裁處的審理規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，其中一般法律程序包括申請(qǐng)、送達(dá)、通知、排期聆訊、公開聆訊、公布初步法律論點(diǎn)、證據(jù)辯論等。除此之外，還可以因不同的案件對(duì)一般法律程序進(jìn)行修改，如根據(jù)《收回土地條例》、《地下鐵路（收回土地及有關(guān)規(guī)定）條例》、《道路（工程、使用及補(bǔ)償）條例》、《前濱及海床（填海工程）條例》、《建筑物條例》、《房屋條例》提出的法律程序等。

在英國，為確保土地裁判所公正、獨(dú)立地處理案件，裁判所雖然不適用普通民事法院遵循的《民事訴訟規(guī)則》，但同樣也有自己的裁判程序。1996年《土地裁判所規(guī)則》根據(jù)案件性質(zhì)將其程序類型分為標(biāo)準(zhǔn)程序、特別程序、簡易程序和書面陳述程序：（1）大多數(shù)案件適用標(biāo)準(zhǔn)程序。標(biāo)準(zhǔn)程序包括提交申請(qǐng)、案件陳述、受理、文書送達(dá)、聽證和裁決等環(huán)節(jié)；（2）案情復(fù)雜、標(biāo)的較大以及重要的案件適用特別程序處理。根據(jù)裁判所主席的指示，這些案件從開始就由裁判所的一個(gè)成員或幾個(gè)成員負(fù)責(zé)。通常需要庭前審查程序，以便確定案件爭議、審理步驟和具體日程表；（3）簡易程序。為了節(jié)省時(shí)間和費(fèi)用，某些爭議明晰、標(biāo)的較小的案件，經(jīng)上訴人或者起訴人同意，裁判所將選擇簡易程序進(jìn)行審理。這類聽證是非正式的、允許特許測量師既當(dāng)代理人又當(dāng)專家證人、證人不用宣誓、通常沒有訴訟費(fèi)用；（4）書面陳述程序。如果案件爭議較小且雙方當(dāng)事人對(duì)審理程序達(dá)成一致意見, 裁判所可采用書面陳述程序。與前述三種程序不同, 這一程序不需要開庭, 只憑當(dāng)事人雙方的書面材料進(jìn)行審理。它通常適用于根據(jù)1925 年《財(cái)產(chǎn)法》第84 條的“解除和修改限制性合同”案件。

5.救濟(jì)

在香港，當(dāng)事人可以在獲得司法常務(wù)官或上訴法庭許可的前提下，針對(duì)司法常務(wù)官作出的指明判決、命令或決定向上訴法庭提出上訴。其中上訴許可就在有關(guān)判決、命令或決定中出現(xiàn)的某特定爭論點(diǎn)而批予。②

在英國，對(duì)裁判所的裁決不服，當(dāng)事人可以向上訴法院上訴或向高等法院申請(qǐng)司法審查。上訴是涉及裁判所所作決定正確與否的問題，而司法審查則只涉及裁判所所作決定合法與否的問題。土地裁判所通常會(huì)在裁決中載明，如果當(dāng)事人不服的，依法享有向英格蘭和威爾士上訴法院、北愛爾蘭上訴法院或者蘇格蘭判決法院的上訴權(quán)。在上訴案件中，土地裁判所扮演著高級(jí)記錄法院的角色，當(dāng)事人如果試圖上訴，必須事先獲得上訴法院的許可，申請(qǐng)期限是裁判所做出裁決后28天內(nèi)。除此之外，根據(jù)1981年《最高法院法》第31條的規(guī)定，當(dāng)事人享有申請(qǐng)司法審查的權(quán)利。當(dāng)土地裁判所的裁決適用法律錯(cuò)誤時(shí)，《裁判所、法院和執(zhí)行法》第140條授予高等法院以撤銷并直接作出替代性裁決的權(quán)力。

6.費(fèi)用

香港《土地審裁處條例》第12條規(guī)定，香港土地審裁處進(jìn)行的所有法律程序的訟費(fèi)及附帶訟費(fèi)均由審裁處酌情決定，審裁處有一切決定誰須支付何種訟費(fèi)及支付范圍的權(quán)力。而隨后制定出臺(tái)的《土地審裁處（費(fèi)用）規(guī)則》，詳細(xì)地規(guī)定了不同案件的收費(fèi)金額。

英國二級(jí)裁判所（土地庭）制定了自己的收費(fèi)規(guī)則，①根據(jù)不同的案件類型在一定幅度內(nèi)收取費(fèi)用，但大法官（Lord Chancellor）有權(quán)減免費(fèi)用。

（二）香港土地審裁處和英國土地裁判所制度經(jīng)驗(yàn)

從以上介紹中可以發(fā)現(xiàn)，作為專門解決土地糾紛的特別司法機(jī)構(gòu)，香港土地審裁處和英國二級(jí)裁判所（土地庭）有著以下共同的特點(diǎn)：（1）審理案件類型多集中在關(guān)于土地、房產(chǎn)征收和買賣的給付金額糾紛；（2）審理人員以法官為主，但必須輔之以專業(yè)人士，主要是土地估價(jià)師（測量師）；（3）審理程序上在一般的司法程序基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的類型進(jìn)行調(diào)整；（4）費(fèi)用可根據(jù)不同的案件類型制定詳細(xì)的費(fèi)用列表。

應(yīng)當(dāng)說，從其發(fā)展歷程及現(xiàn)狀來看（特別是英國裁判所）, 主要有以下幾點(diǎn)意義：②

1.專業(yè)裁決土地爭議。土地裁判機(jī)構(gòu)最基本的職能就是裁決。有別于法院行使司法審查權(quán)，在審查行政決定時(shí)，土地裁判機(jī)構(gòu)并不局限于某項(xiàng)決定的“合法與否”；也有別于議會(huì)的行政監(jiān)察員，僅僅注重一個(gè)決定是否因不當(dāng)而導(dǎo)致了不公正的結(jié)果，土地裁判機(jī)構(gòu)可以決定法律問題、事實(shí)問題和政策問題，而且，還可以用其對(duì)以上問題所做出的裁決來替代最初決定者的決定。總之，土地裁判機(jī)構(gòu)超脫政治影響之外而獨(dú)立做出裁決，有效地調(diào)處了公共政策與法律原則的沖突，為土地爭議的解決提供了一種較為迅速、經(jīng)濟(jì)、便捷、公正的裁判方式。

2、減輕法院負(fù)擔(dān)。土地裁判機(jī)構(gòu)具有程序簡易、時(shí)效迅速、成本低廉和高度專業(yè)性的優(yōu)勢，使其成為司法體系的重要補(bǔ)充。一般來說，由法院來裁決的土地爭議案件，主要集中在某些純粹由法律問題引發(fā)的爭議方面，但是，在有的土地爭議案件中，可能一部分爭議問題由法院來判決合理，而另一部分爭議問題由裁判所來裁判更合理。例如在征地爭議案件中，強(qiáng)制征收決定是否有效、政府征收權(quán)行使是否合法等，主要由法院來決定；而征地補(bǔ)償是否合理，則由土地裁判機(jī)構(gòu)來裁決。

3.平衡公共政策。土地裁判機(jī)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)在于其的“非法律專業(yè)”，它可以更好地保持決策的連貫性，并且更有能力通過對(duì)法律所規(guī)定問題的現(xiàn)實(shí)狀況的解釋分析和對(duì)當(dāng)今社會(huì)條件的反映，而對(duì)當(dāng)前法律背后的政策產(chǎn)生影響。知識(shí)型非專業(yè)人士作為裁判人員，比法律人士更有能力預(yù)見他們決定的潛在影響，因此更能避免決策中潛在的異常或不一致情況。

二、建立土地仲裁院的若干要素

從上述英國和香港的經(jīng)驗(yàn)可以看出，建立專門的土地爭議裁判機(jī)構(gòu)有利于更好地解決土地糾紛。就我國而言，在土地行政部門不適宜進(jìn)行直接裁決、法院案件數(shù)量巨大的情況下，可以考慮發(fā)揮仲裁的優(yōu)勢，在仲裁委員會(huì)下設(shè)立專門的土地仲裁院，與政府、法院配合，幫助當(dāng)事人合法、公平地解決糾紛。土地仲裁院的建立需要考慮以下要素：

（一）政府支持

仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是仲裁制度的前提。然而，與西方仲裁機(jī)構(gòu)是在商人的意思自治下產(chǎn)生和發(fā)展不同，我國仲裁機(jī)構(gòu)是依靠行政權(quán)力建立，并從行政機(jī)關(guān)脫胎而來的。從目前全國整體情況來看，仲裁機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，與政府之間的“臍帶”尚未完全解開。①而從國際和國內(nèi)視角來看，仲裁機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)作也必須得到政府的支持。②本文上半部分已經(jīng)提到，土地案件中，政府扮演著不同的角色。因此，在當(dāng)前體制下，無論是在機(jī)構(gòu)建立，①還是在案件來源、調(diào)查取證、仲裁裁決執(zhí)行方面，都需要政府的支持，下文中將分別論及。

事實(shí)上，英國裁判所建立的初衷也在于政府希望構(gòu)建能全面而公正地實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益賠償和糾紛解決的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)普通法院法官和陪審團(tuán)不具備專業(yè)技能或知識(shí)，必須遵循先例且程序復(fù)雜成本較高等問題。②起初，裁判所也是政府的組成部分，這也引起了這種司法權(quán)的轉(zhuǎn)移是否削弱了法治的基礎(chǔ)的爭論。③應(yīng)當(dāng)說這種立法與司法，行政與司法交叉的形態(tài)是社會(huì)改革時(shí)期必然出現(xiàn)的結(jié)果，隨著社會(huì)變革和政府轉(zhuǎn)型的完成，各部門之間權(quán)利的規(guī)范、司法理念的發(fā)展，裁判所自身功能的調(diào)整，經(jīng)歷了曲折以后，裁判所才逐漸向司法機(jī)關(guān)靠攏。④而在我國，仲裁機(jī)構(gòu)雖然還受到行政部門的各種影響，但畢竟已經(jīng)在法律上取得了獨(dú)立性，從目前的運(yùn)作來看，也基本能夠依法公平公正地裁決案件。

（二）仲裁員構(gòu)成

仲裁與司法的一大區(qū)別在于仲裁員多元化的專業(yè)背景，除了必不可少的法律專業(yè)人士外，仲裁員還包括了其他領(lǐng)域的專業(yè)人士。土地糾紛解決涉及到諸如城市規(guī)劃、房屋土地測繪勘察、房屋土地評(píng)估等專業(yè)問題，而對(duì)這些專業(yè)問題的認(rèn)證往往是決定裁決結(jié)果的關(guān)鍵因素。

目前，深圳醫(yī)患關(guān)系仲裁院的仲裁員由運(yùn)動(dòng)醫(yī)學(xué)、呼吸科、心內(nèi)科、內(nèi)科、外科、臨床醫(yī)學(xué)、中醫(yī)、婦產(chǎn)科、法醫(yī)等醫(yī)學(xué)方面的專家和法律專家組成。參照此做法，土地仲裁院也可以按照《仲裁法》“三八兩高”的要求，聘請(qǐng)除法律專業(yè)以外的相關(guān)專業(yè)人士作為仲裁員，如規(guī)劃師、測量師、估價(jià)師等，他們可以來自房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)紀(jì)、估價(jià)企業(yè)，規(guī)劃院，設(shè)計(jì)院，高校院所，研究機(jī)構(gòu)等。

（三）案件來源

仲裁庭的管轄權(quán)源于當(dāng)事人的約定。實(shí)踐中，仲裁條款多是合同中的“落日條款”，即當(dāng)事人就合同主要權(quán)利義務(wù)談判一天后筋疲力盡時(shí)才進(jìn)行協(xié)商的條款，很多情況下都是直接使用格式合同的條款。因此，在不違背仲裁“尊重當(dāng)事人意思自治”精神的前提下，除了土地仲裁庭自身的宣傳工作外，還需要政府部門的積極引導(dǎo)。目前，大多數(shù)《國有土地使用權(quán)出讓合同》、《國有土地租賃合同》、《征地補(bǔ)償合同》等均是政府制定的格式合同，可以采取優(yōu)先排列土地仲裁院作為爭議解決機(jī)構(gòu)的方式，或是在合同簽訂時(shí)進(jìn)行推薦選擇。

三、處理土地仲裁案件的若干要素

土地仲裁院作為專門審理土地糾紛的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行關(guān)注，以為當(dāng)事人提供更加專業(yè)的服務(wù)。

（一）受案范圍

根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁機(jī)構(gòu)受理“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”案件。土地仲裁院的受案范圍可以包括：（1）建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛；（2）建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛；（3）建設(shè)用地使用權(quán)抵押合同糾紛；（4）國有土地租賃合同糾紛等。如果將來能將土地收回、收購，征地補(bǔ)償協(xié)議的糾紛解決納入民事救濟(jì)解決機(jī)制，則土地仲裁院同樣能夠受理。

以深圳為例，除了上述幾大類的涉土地糾紛外，還有一個(gè)特殊情況，即原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位土地使用權(quán)糾紛。由于相當(dāng)數(shù)量的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位占有的土地為完成征地轉(zhuǎn)地手續(xù)，因此長期屬于政府未能實(shí)際管控，繼受單位使用又違法的狀態(tài)。隨著深圳市土地管理制度改革的深入，該部分土地必將進(jìn)入市場運(yùn)行機(jī)制。2013年1月出臺(tái)的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法》已經(jīng)規(guī)定了“尚未完善征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)且符合規(guī)劃的工業(yè)用地”進(jìn)入市場的辦法，但其前提是“繼受單位先行厘清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除”。由于之前這些土地實(shí)際處于“無法可依”的自由市場運(yùn)作下，可以料想繼受單位在將土地使用權(quán)納入合法的交易市場前，處理相關(guān)利益關(guān)系時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生大量的使用權(quán)糾紛。由于此類糾紛涉及到復(fù)雜的歷史問題和巨大的利益，并不能完全適用現(xiàn)行國家法律對(duì)其進(jìn)行簡單處理，而是要在尊重歷史的前提下妥善處理各方利益，定紛止?fàn)?。此外，雖然目前出臺(tái)的法律文件只涉及到工業(yè)用地，但是可以設(shè)想未來的居住、商業(yè)用地也可能在一定程度上參照以上做法，為理順土地上的法律關(guān)系而產(chǎn)生的糾紛也會(huì)相應(yīng)地增多。因此，在上述領(lǐng)域中，土地仲裁院的專業(yè)性可以得到充分的發(fā)揮。

（二）仲裁庭組成

根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁庭由一名或者三名仲裁員組成。因此土地仲裁院在組庭問題上不能采取香港和英國的“兩人庭”模式。鑒于土地仲裁的專業(yè)性，也不宜僅以標(biāo)的額為標(biāo)準(zhǔn)確定采用獨(dú)任庭或是合議庭，而是要視具體案情而定：（1）一般情況下應(yīng)由三名仲裁員組成合議庭，其中應(yīng)當(dāng)包括有法律專業(yè)人士和土地估價(jià)專業(yè)人士。當(dāng)事人有權(quán)根據(jù)《仲裁法》進(jìn)行選擇，仲裁院也可以加以引導(dǎo)。在當(dāng)事人沒有選擇，尤其是雙方當(dāng)事人無法就首席仲裁員的人選達(dá)成一致的情況下，仲裁院在代為指定時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人已選擇仲裁員的專業(yè)背景來確定首席仲裁員；（2）如果案情較為簡單，當(dāng)事人對(duì)法律關(guān)系沒有爭議，僅對(duì)土地價(jià)值有爭議，則可由一名估價(jià)師擔(dān)任獨(dú)任仲裁員；（3）如果當(dāng)事人對(duì)法律關(guān)系存在爭議，但土地價(jià)值較為清楚，則可由一名法律專業(yè)人士擔(dān)任獨(dú)任仲裁員。

（三）仲裁庭自行調(diào)查的權(quán)力和政府部門的配合

根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁庭有調(diào)查的權(quán)力。但如本文上半部分所述，由于政府部門在土地糾紛案件中扮演的角色，仲裁庭在查明案件事實(shí)時(shí)，特別是時(shí)間較為久遠(yuǎn)，法律關(guān)系比較復(fù)雜的案件，需要向相關(guān)政府部門調(diào)查必要的資料，如土地合同資料、權(quán)屬登記資料、規(guī)劃資料、地價(jià)資料等。為了更好地解決糾紛，行政部門應(yīng)當(dāng)予以配合，而不是以種種借口搪塞。

（四）仲裁裁決的承認(rèn)和執(zhí)行

現(xiàn)行的《民事訴訟法》和《仲裁法》對(duì)仲裁裁決的承認(rèn)和執(zhí)行的條件和程序作出了明確的規(guī)定，無論其是否合理，①每一份裁決的承認(rèn)和執(zhí)行都不能突破其既定框架。就這一點(diǎn)來說，法院對(duì)于土地仲裁院作出的仲裁裁決也不能有所例外。而其實(shí)，一份仲裁裁決真正要落到實(shí)處，仍有賴于法院能將裁決執(zhí)行真正落到實(shí)處。

由于土地的特殊價(jià)值，其在執(zhí)行時(shí)往往要得到行政部門的配合，最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》也證明了這一事實(shí)。具體而言，土地行政主管部門在對(duì)土地使用權(quán)查封、過戶、拍賣、變賣須依法配合法院，才能使土地仲裁院的仲裁裁決真正落到實(shí)處，達(dá)到維護(hù)當(dāng)事人利益和法律秩序的目的。

綜上，為了更加合法、合理、有效地解決土地糾紛，土地仲裁院應(yīng)當(dāng)一方面提高專業(yè)水平，完善審理程序，另一方面也可以考慮與法院、土地行政主管部門簽署工作紀(jì)要，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)相互協(xié)助，提高工作效率。

（責(zé)任編輯：莫海恩）

On the Improvement of State-owned Land Dispute Resolution in P.R.C (the bottom half)——what role should the arbitration institution play?

By Zhong Cheng

Land tribunals have become a useful supplement to traditional justice in U.K. and H.K. for a long time, which play an important role in land dispute resolution by its professional. It is considerable to set up a land arbitration institution under arbitration commission in China, which could appoint legal, city planning and land appraisal professional as arbitrators. In order to solve the state-owned land dispute, the land authority and courts of law shall give assistant to land arbitration institution in the area of arbitration agreement, investigation and enforcement of arbitral awards under law.

Stated-owned Land Dispute Land Tribunal Land Arbitration Planner Appraiser

*本文為2013年上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目“我國土地征收法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YS080）階段性成果。

**深圳市房地產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心法律部主管，法學(xué)博士，副研究員，深圳仲裁委員會(huì)仲裁員。

① 如香港《土地審裁處條例》第3條規(guī)定“土地審裁處是一所記錄法庭”。英國2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》明確規(guī)定裁判所屬于英國司法體系，其司法獨(dú)立性受到保障。

① 《土地審裁處條例》第8條。

① 《土地審裁處條例》第4條。

②（November 2011）

③ Land Tribunal Act, 1949.

① www.justic.gov.uk/tribunal/lands，2013年1月19日訪問。

② 《土地審裁處條例》第8條。

① 《土地審裁處條例》第10條。

② 《土地審裁處條例》第11條。

①（SI 2009 No. 1114）.

② 沈開舉、鄭磊：“英國土地裁判所制度探微”，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第3期，第45-48頁。

① 袁發(fā)強(qiáng)：“中國仲裁機(jī)構(gòu)往何處去——國內(nèi)部分仲裁機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況調(diào)研報(bào)告”，載《北京仲裁》第71輯，第116頁。

② 如香港國際仲裁院的1元房租，北京仲裁委員會(huì)的自收自支管理等。

① 如2010年1月22日深圳市人民政府以政府令（第214號(hào)）的形式發(fā)布了《深圳市醫(yī)患糾紛處理暫行辦法》，該辦法第十八條第三款規(guī)定：“市政府應(yīng)當(dāng)依法完善仲裁委員會(huì)的醫(yī)患糾紛仲裁機(jī)制”。2010年9月14日，深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)以深編[2010]55號(hào)文件批準(zhǔn)深圳仲裁委員會(huì)設(shè)立“醫(yī)患糾紛仲裁院”。根據(jù)上述政府令和編委文件的精神，深圳仲裁委員會(huì)于2010年10月12日正式設(shè)立“深圳醫(yī)患糾紛仲裁院”。

② A.H. Manchester,, Butterworths Tolley, 1980: 89.

③ A.V. Dicey: “The Development of Administrative Law in England ”, 311915.

④ 劉筱娟：“英國裁判所制度剖析——以土地裁判所為例”，中國政法大學(xué)2010年碩士論文，第9頁。

① 陳忠謙：“論仲裁裁決的撤銷與不予執(zhí)行——兼談中國《仲裁法》的修改”，載《仲裁研究》2006年第2期，第6-17頁。