鐘驍勇

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新型城鎮(zhèn)化背景下征地相關(guān)問題破解路徑探析

鐘驍勇

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

通過分析新型城鎮(zhèn)化背景下的征地拆遷、失地農(nóng)民安置、市民化等社會問題，認為當前征地政策制度不完善且執(zhí)行不到位、土地管理制度不健全以及現(xiàn)行財稅制度和政績考核制度等深層次體制機制是根本原因。因此，降低新型城鎮(zhèn)化過程中的外部效應，有效破解征地相關(guān)問題必須以維護農(nóng)民權(quán)益為中心完善征地制度，以明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、提高管理水平為重點完善土地管理制度，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為導向深化財稅、政績考核、社會保障、司法等深層次體制機制改革。

新型城鎮(zhèn)化；征地；問題；成因；路徑

黨的十八大提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。其中，新型城鎮(zhèn)化就是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。辜勝阻認為城鎮(zhèn)化每提高一個百分點就有數(shù)以千萬計的農(nóng)民“市民化”[1]，征地拆遷難，失地農(nóng)民的安置、就業(yè)和社會保障問題是當前影響城鎮(zhèn)化的主要問題。推動征地制度改革，解決征地過程中出現(xiàn)的社會問題，才能提高城鎮(zhèn)化水平，促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

本文旨在通過分析新型城鎮(zhèn)化背景下征地相關(guān)問題，從征地政策制度、土地管理制度以及深層次體制機制角度揭示問題成因，并提出針對性的征地制度改革路徑，以期降低新型城鎮(zhèn)化過程中的外部效應，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

1 問題闡述

1.1 征地和拆遷引發(fā)的社會風險

征收農(nóng)村集體土地實現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是我國現(xiàn)行土地制度下支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑，在此過程中由于農(nóng)民利益受到損害，致使全國各地大量群體性暴力沖突案件層出不窮。從河南項城的官民沖突到遼寧盤錦的征地槍擊事件，從江蘇通安的征地暴力事件到全球關(guān)注的烏坎事件，農(nóng)村征地沖突頻繁上演并逐漸升級。因征地和拆遷引發(fā)的群體性事件屬于體制外的非常規(guī)行為，在一定范圍、一定時間內(nèi)打破了原有社會秩序的協(xié)調(diào)性，如果預防和處理不當，將長期對社會秩序、社會穩(wěn)定和政府形象產(chǎn)生消極、負面影響。

1.2 失地農(nóng)民生計問題

目前，我國失地農(nóng)民人數(shù)在5100萬-5525萬人之間，每年新增失地農(nóng)民375萬-450萬人，其中近60%的失地農(nóng)民沒有穩(wěn)定收入來源，存在生計問題[2]。由于現(xiàn)行征地補償安置途徑不完善，造成諸多失地農(nóng)民低保無份、再就業(yè)無門，征地獲得的少量貨幣補助一旦坐吃山空很快就會返貧，有的被征地農(nóng)民進入城市后因就業(yè)無技能，社會無保障，轉(zhuǎn)變成新的城市貧民。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，失地農(nóng)民生計問題已經(jīng)不再是農(nóng)民的個體風險問題，而是一個影響深遠的社會群體風險問題。

1.3 被征地農(nóng)民市民化問題

城鎮(zhèn)化過程是部分農(nóng)村土地變成城市用地的過程，更是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程。城鎮(zhèn)化的真正標志是人的城鎮(zhèn)化，即進城農(nóng)民得到充分就業(yè)和完全的市民權(quán)益。但是，我國城鎮(zhèn)化進程中卻出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。國土資源部副部長胡存智透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍；中國社會科學院發(fā)布的《2012-2013年中國城市發(fā)展狀況報告》顯示，2011年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險的比例分別僅為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%。這意味著大部分被征地農(nóng)民沒有獲得城市戶籍，也無法享受城市公民應有的公共服務和社會權(quán)益，淪為“二等公民”。

2 問題成因

2.1 征地政策制度不完善且執(zhí)行不到位

(1)征地范圍界定不明確，一些地方執(zhí)行寬泛。根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，“公共利益”是征地實施的前置條件，但對“公共利益”的內(nèi)涵和外延卻沒有明確的法律界定[3]，地方政府為了政績需求不斷擴大征地規(guī)模，造成失地農(nóng)民不斷增加，因征地引發(fā)的糾紛沖突日益增多。

(2)補償標準總體偏低，存在政策空白和補償差異。目前征地補償范圍窄，僅限于直接損失，補償費用計算標準不合理，補償總體標準遠低于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后的土地增值價值部分，征地補償標準與被征地農(nóng)民期望相去甚遠。此外，補償標準執(zhí)行層面也存在諸多問題。如青苗補償費和地上附著物補償沒有明確標準，集體所有土地房屋征地拆遷管理存在政策空白，不同項目、區(qū)域補償標準存在差異、新舊政策銜接等問題。

(3)補償安置方式單一，社會保障薄弱。由于失地農(nóng)民基數(shù)大且文化程度低、沒有其他勞動技能，一次性貨幣安置仍是各地征地補償安置的主要手段，再加上被征地農(nóng)民社會保障制度不完善，各地被征地農(nóng)民社會保障水平參差不齊，保障金落實和監(jiān)管不足，很難做到“失地農(nóng)民生活水平不因征地而下降，長遠生計有保障”。

(4)征地程序有待規(guī)范，救濟機制還需完善。當前的征地程序缺乏與被征地農(nóng)民協(xié)商溝通的步驟，被征地農(nóng)民的參與權(quán)沒有落到實處，農(nóng)民的真實意愿無法真正體現(xiàn)；征地實施步驟缺乏細致的操作規(guī)范和有效的監(jiān)管，法定程序執(zhí)行不到位的情況較為普遍。此外，征地糾紛裁決救濟機制缺失，因征地引起的矛盾沒有及時排解的渠道，缺少代表農(nóng)民利益的合法組織，農(nóng)民的合理訴求無法及時傳達，容易造成矛盾升級引發(fā)沖突[4]。

2.2 土地管理制度不健全

(1)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利尚不明確。隨著新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度開始得到重視。2014年中央一號文件提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，并賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”[5]，但現(xiàn)行的法律法規(guī)中“集體所有權(quán)”主體依然不明確、成員權(quán)利不清晰、土地權(quán)能不完整、權(quán)利實現(xiàn)方式單一，特別是集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)等使用權(quán)之間的關(guān)系還不明確，一旦涉及征地等土地權(quán)屬變更行為就容易產(chǎn)生矛盾。

(2)土地規(guī)劃制度還不完善，農(nóng)村土地管理相對薄弱。表面上看土地規(guī)劃層次性強、結(jié)構(gòu)嚴謹，在土地管理中處于龍頭地位，但在實際操作中卻存在規(guī)劃法律效力不足，調(diào)整改動相對頻繁且主觀隨意性大，公眾參與不足等問題。此外，村莊土地規(guī)劃缺位，管理相對薄弱，農(nóng)村建設(shè)用地合理需求無法滿足與農(nóng)村建設(shè)違規(guī)、違法、超標等問題交織共存。

(3)審批方式有待改革，審批程序還需優(yōu)化。根據(jù)《土地管理法》關(guān)于征地的相關(guān)規(guī)定，土地征收審批權(quán)基本集中于國務院和省級人民政府。這種審批方式不利于了解征地的具體情況，也難以對具體實施征地的單位實行有效監(jiān)督。同時，審批前置條件多，過程相對復雜，造成審批周期拉長、征地申報和征地實施時隔較長，容易發(fā)生征地補償政策調(diào)整等銜接問題。

(4)執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，違法違規(guī)處置難度大。當前對于違法違規(guī)征地行為的懲處方式主要是罰款，處罰力度低，追究責任力度不足。而且，部分地方政府、國家和省級重點項目是違法用地主體，國土資源主管部門沒有強制執(zhí)法手段，在服務經(jīng)濟發(fā)展與嚴格執(zhí)行國家土地管理政策時，往往處于兩難境地[6]。

2.3 深層次體制機制問題未解決

(1)經(jīng)濟發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，政績考核體制急需完善。目前資源利用粗放浪費的經(jīng)濟發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營仍處于初級階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平有待提高；再加上地方政府政績考核體系不健全，地方政府出于招商引資需求，往往盲目擴大征地規(guī)模，低價征地高價出讓，激化社會矛盾。

(2)土地增值收益驅(qū)動征地，現(xiàn)行財稅制度有待完善。2014年1-7月，地方土地出讓收入為24961億元，同比增幅為22.20%，而同期地方財政收入為46637億元，土地出讓收入占地方財政收入比重仍然居高不下[7]。巨大的土地增值收益驅(qū)動地方政府經(jīng)營土地，征地規(guī)模難以控制、強征強拆一時難以杜絕。再加上現(xiàn)行較低的征地成本和“高流轉(zhuǎn)、低保有”的土地稅賦結(jié)構(gòu)，刺激政府和企業(yè)多圈地、多用地，造成征地規(guī)模擴大、土地資源利用的低效浪費，損害農(nóng)民權(quán)益。

(3)城鄉(xiāng)二元體制束縛，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進展緩慢。長期以來我國實行城鄉(xiāng)二元分割的管理體制，擴大了工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別，二元的土地、戶籍、社會保障、住房制度等構(gòu)成目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、失地農(nóng)民市民化過程最大的“制度障礙集”。

(4)社會轉(zhuǎn)型期民眾利益訴求多元化，政府管理水平亟需提高。當前我國已進入社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，呈現(xiàn)利益主體多元化、利益需求多樣化和利益糾結(jié)復雜化等多種特征。征地矛盾既是社會經(jīng)濟發(fā)展特殊階段的縮影，也是土地管理制度矛盾的焦點之一，化解征地拆遷矛盾是一項復雜的系統(tǒng)工程，對政府管理水平要求越來越高。一些地方對社會變化不夠敏感，對農(nóng)民權(quán)益不夠尊重，工作方式方法簡單粗暴，極易引發(fā)惡性事件和群體性事件。

3 對策建議

3.1 完善征地相關(guān)法律法規(guī)，維護農(nóng)民權(quán)益

第一，縮小征地范圍，明確限定公共利益。嚴格限制政府的征地權(quán)，逐步收縮征地規(guī)模，嚴禁將農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍。加快建立公益性項目用地目錄，將征地條件限定為重大公益性項目用地，探索推進一般性公益用地和非公益性用地退出征地范圍。同時出臺政策，明確規(guī)定只要是以盈利為目的的用地，即可判為非公共利益，這類用地不得通過征收獲得[8]。

第二，完善征地補償政策，提高補償標準。改革當前征地補償辦法，采取人、地、房分開補償?shù)姆绞浇o予農(nóng)民足額的補償及妥善的安置，以對土地所有權(quán)、使用權(quán)等地權(quán)，堅持按原用途的未來收益貼現(xiàn)額進行補償，年收益標準隨價格指數(shù)、經(jīng)濟增長進行動態(tài)調(diào)整；房屋拆遷按可重置原則進行差別化處理：能夠安排宅基地自建的，房屋按重置價補償，不能安排宅基地自建的，按合法房屋面積實行實物對等補償或按國有土地房屋市場價給予貨幣補償；對于被征地人員的安置補償，應根據(jù)安置人口、被征地前后的農(nóng)民生活成本變化和規(guī)定的過渡年限計算。同時建立征地補償評估制度，促進補償程序公開、公平、公正。

第三，豐富補償安置方式，保障失地農(nóng)民的基本生活。堅持因地制宜的安置原則，農(nóng)村遠郊地區(qū)，主要實施農(nóng)地安置，盡量不改變農(nóng)民現(xiàn)有的生產(chǎn)生活方式；城鎮(zhèn)近郊地區(qū)，在貨幣補償、就業(yè)安置等基礎(chǔ)上，可探索土地留權(quán)安置等安全性較高的新模式。在條件具備的地方，鼓勵農(nóng)民把安置補償費以入股方式用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，解決被征地農(nóng)民再就業(yè)和長遠發(fā)展問題。

第四，規(guī)范征地拆遷程序，暢通農(nóng)民利益訴求渠道。改革完善“兩公告一登記”制度，探索征地拆遷協(xié)商協(xié)議制度，確保農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。全面實行“先補償安置后征地拆遷”的制度，鼓勵由原土地使用權(quán)人自主拆遷，減少征地拆遷工作中的摩擦。建立健全征地拆遷土地行政調(diào)解和復議制度，確保農(nóng)民的申訴權(quán)，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

3.2 健全相關(guān)土地管理制度，提高政府管理水平

第一，明晰農(nóng)民土地權(quán)利，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。強化集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)，突出農(nóng)民在集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的主體地位，把土地權(quán)益落實到農(nóng)戶或單位等土地使用權(quán)人；修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等完整的財產(chǎn)權(quán)能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價；進一步完善土地登記、變更登記等相關(guān)制度，確保土地權(quán)屬清晰。

第二，嚴格土地規(guī)劃，加強執(zhí)法監(jiān)管。提高土地利用總體規(guī)劃的科學水平，提高規(guī)劃的公眾參與度，明確安置被征地農(nóng)民的用地空間和指標；控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量，調(diào)節(jié)開發(fā)整理增加農(nóng)用地及耕地的總量，避免隨意調(diào)整和頻繁修改，切實維護規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性。推進土地管理信息公開，加大督察執(zhí)法力度，對于違規(guī)征地事件一律“先凍結(jié)后調(diào)查”，優(yōu)先賠付受損農(nóng)民權(quán)益。

第三，改革征地審批制度，提高管理效率。探索實施征收轉(zhuǎn)用許可和征收轉(zhuǎn)用相分離的辦法，建立土地轉(zhuǎn)用許可制度，定期下達土地轉(zhuǎn)用許可額度；簡化征地審批程序，下放審批權(quán)限，明確國家、省和市、縣基層政府責任，形成中央、地方和土地利益相關(guān)人各守其責、共同參與的征地管理模式。

3.3 破解影響土地管理制度運行的體制機制問題，營造和諧征地氛圍

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，完善政績考核制度。轉(zhuǎn)變農(nóng)村單產(chǎn)、粗放的生產(chǎn)方式，通過發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，增加農(nóng)民收入；改革目前GDP主導的政績考核制度，增加對民生、環(huán)境的考核比重，改變土地財政為主的發(fā)展模式，抑制征地動機，緩解社會矛盾。

第二，改革現(xiàn)行財稅制度，合理分配土地增值收益。完善地方土地稅收體系，改革房產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地使用權(quán)出讓收支使用辦法，促進形成地方穩(wěn)定的稅收來源。明確將土地增值收益按一定比例專門用于被征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)型安置、社會保障和可持續(xù)發(fā)展。

第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體制，加快失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變。推進被征地農(nóng)民新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的相互銜接，提高養(yǎng)老保險整體水平，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，提高農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平。重點解決失地農(nóng)民就業(yè)困難問題，落實中等職業(yè)教育學費減免政策，加快戶籍制度改革，縮小城鄉(xiāng)公共服務水平的差距，實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

第四，建立違法征地責任追究機制，健全司法救濟手段。加快《土地管理法》修訂和《集體土地征收補償條例》的研究制定，對征地拆遷過程中因政府原因造成極端事件的，追究有關(guān)領(lǐng)導和具體執(zhí)行人員的行政責任，觸犯刑法的，依法追究刑事責任；探索設(shè)立準司法性質(zhì)的征地糾紛仲裁機制，保障被征地農(nóng)民在征地拆遷過程中的參與權(quán)與救濟權(quán)。

[1]辜勝阻．通過戶籍改革使農(nóng)民工市民化[EB/OL]．(2013-01-08) [2014-10-20]．http：//finance．sina．com．cn/ hy/20130108/095114217181．shtml．

[2]黃建偉．失地農(nóng)民可持續(xù)生計問題研究[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社,2012．

[3]張玉飛,徐友民．關(guān)于征地制度改革的若干建議和思考[J]．資源導刊,2013(3)：16-17．

[4]張金娟,葉桂芳,劉金鵬．集體土地征收補償制度中的問題及完善建議[J]．農(nóng)村經(jīng)濟與科技,2012(23)：49-50．

[5]中共中央,國務院．中共中央國務院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[Z]．北京：中共中央,國務院,2014．

[6]舒滿菊．縣級土地執(zhí)法監(jiān)察現(xiàn)狀及對策研究[J]．國土資源導刊,2014(5)：50-52．

[7]中債資信評估有限責任公司．2014年前7個月地方公共財政收入持續(xù)放緩,支出壓力加大,土地出讓收入分化加深[EB/OL]．(2014-08-28) [2014-10-20]．http：// www．chinaratings．com．cn/news/6645．html．

[8]黨國英．應建立不同的農(nóng)地征收補償機制[J]．農(nóng)村經(jīng)營管理,2013(1)：31．

Solution to the Issues Regarding Land Expropriation under the Background of New Urbanization

ZHONG Xiaoyong
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper points out that poor land expropriation policy and system, inefficient implementation, unsound land management system, current fiscal and taxation system, and performance evaluation system have been the constituents of the root causes of social problems such as land acquisition and demolition, settlement for peasants who lose land by requisition, citizenization. Therefore, this paper argues that in order to reduce the external effects in the process of new urbanization and effectively crack the issues related to land expropriation, we must develop land expropriation system with a view to defending the interest of farmers. At the same time, defining the property rights of farmland and raising the management level must be the focus of our efforts to improve the land management system. In addition, we must deepen reform of finance and tax system, performance evaluation system, social security system, and justice system guided by the transformation of the mode of development.

new urbanization; land expropriation; problem; cause; path

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）03-0025-04

2014-10-30；

2014-11-15

鐘驍勇（1990-），男，江西省貴溪市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習員，管理學碩士，主要從事土地經(jīng)濟與資源管理研究。