我國大學(xué)自治權(quán)：政府干預(yù)與司法保護(hù)

姜國平

(浙江師范大學(xué) 科學(xué)研究院，浙江 金華 321004)

摘要：大學(xué)自治權(quán)是大學(xué)自治理念與制度在法律上的集中體現(xiàn)，一般由國家立法來規(guī)定和保障。我國大學(xué)在與政府分權(quán)過程中逐漸確立了公務(wù)法人地位，大學(xué)自治權(quán)是大學(xué)作為公務(wù)法人具有的依法自主辦學(xué)的權(quán)利以及部分政府委托其行使的權(quán)利，它是一種具有權(quán)力和權(quán)利性質(zhì)的復(fù)合權(quán)?；诖髮W(xué)公共性理由，政府可以干預(yù)大學(xué)自治權(quán)，但是范圍一般應(yīng)限于合法性監(jiān)督。大學(xué)自治權(quán)是憲法保護(hù)的基本權(quán)利，當(dāng)政府違法干預(yù)大學(xué)自治權(quán)時(shí)，大學(xué)可以對(duì)政府提起訴訟。對(duì)大學(xué)固有自治事項(xiàng)，提起撤銷或義務(wù)訴訟；對(duì)大學(xué)委托自治事項(xiàng)，提起給付或確認(rèn)訴訟。

關(guān)鍵詞：大學(xué)自治權(quán)；學(xué)術(shù)自由；政府干預(yù)；司法保護(hù)

收稿日期：*2014-10-12

作者簡介：姜國平(1978-)，男，浙江淳安人，浙江師范大學(xué)科學(xué)研究院副研究員。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“作為行政契約的公立大學(xué)章程研究”(11YJC880037)；浙江省社科聯(lián)重點(diǎn)項(xiàng)目“行政契約視野中的公立大學(xué)章程研究：以大學(xué)與政府關(guān)系為中心”(2011Z46)；浙江省高等教育學(xué)會(huì)一般課題“行政契約視野中的公立大學(xué)章程研究：以大學(xué)與政府關(guān)系為中心”(KT2011021)

中圖分類號(hào)：G640文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

大學(xué)自治是大學(xué)自主辦學(xué)的前提，要實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治，需要避免政府對(duì)大學(xué)的不當(dāng)干預(yù)。政府不當(dāng)介入大學(xué)自主辦學(xué)，侵害大學(xué)的合法權(quán)益時(shí)，大學(xué)能否提起訴訟，尋求司法救濟(jì)，這涉及到現(xiàn)行公立大學(xué)的法律地位、大學(xué)自治權(quán)的性質(zhì)以及司法制度，在實(shí)踐中存在不少困難。近些年由于大學(xué)對(duì)教師聘任和學(xué)生懲戒問題引發(fā)的法律糾紛比較多，學(xué)術(shù)界主要關(guān)注對(duì)大學(xué)自治權(quán)的司法審查研究，對(duì)大學(xué)自治的研究更多的是集中于大學(xué)自治權(quán)利分配的制度設(shè)計(jì)，而對(duì)大學(xué)自治權(quán)受到行政機(jī)關(guān)侵害后的司法救濟(jì)研究較少。因此，厘清大學(xué)自治權(quán)的法律性質(zhì)及其與政府權(quán)力的界限，探尋大學(xué)尋求司法救濟(jì)的路徑，成為一個(gè)亟需解決的問題。

一、我國大學(xué)自治權(quán)及其分類

大學(xué)自治是西方大學(xué)存在的基礎(chǔ)，它作為一種大學(xué)制度或者說一種大學(xué)管理的理念是在中世紀(jì)確立的。但在古希臘的柏拉圖學(xué)院，就產(chǎn)生了作為學(xué)術(shù)價(jià)值觀的大學(xué)自治。不過在我國正式的教育立法與文件中，并未使用“大學(xué)自治權(quán)”這一術(shù)語，而是使用了“辦學(xué)自主權(quán)”，如1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，1998年《高等教育法》第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出要“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的提出，有特定的時(shí)代背景和特定的內(nèi)涵。與西方傳統(tǒng)的大學(xué)自治權(quán)相較，它們?cè)诔霭l(fā)點(diǎn)、文化傳統(tǒng)、歷史演進(jìn)和內(nèi)涵上有一定的差異，但在本質(zhì)上有一定的相似之處，內(nèi)在邏輯具有一致性，都是大學(xué)對(duì)發(fā)展學(xué)術(shù)、追求真理的本質(zhì)賦予其合理性。我國大學(xué)自主權(quán)與西方大學(xué)自治權(quán)的目的都是為了尋求合理的“度”，以協(xié)調(diào)與平衡大學(xué)與政府及社會(huì)之間的關(guān)系。[1]可見，二者都是為了保證大學(xué)的自主地位，進(jìn)而保障和實(shí)現(xiàn)大學(xué)的“學(xué)術(shù)自由”。因此，為了避免語義的混淆，本文不對(duì)二者作出細(xì)分，統(tǒng)一使用“大學(xué)自治權(quán)”這一概念。

1.大學(xué)自治權(quán)界定

從字面意思來看，自治即自己管理或者治理自己。馬克斯·韋伯認(rèn)為“自治”是“他治”的對(duì)立面，“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程(而且不管它是如何進(jìn)行的)”。[2]阿部齊認(rèn)為，自治本來的含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個(gè)極端的概念。[3]在行政法上，自治指自治團(tuán)體的自治事項(xiàng)由法律規(guī)定，自治行政指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自治機(jī)關(guān)自主處理自身事務(wù)，并對(duì)自主處理決定負(fù)責(zé)，國家不能予以干涉。大學(xué)自治則是自治行政的一種形式，對(duì)大學(xué)自治的含義，學(xué)界至今也未取得一致意見。愛德華·希爾斯認(rèn)為大學(xué)自治是大學(xué)作為法人實(shí)體不受國家、教會(huì)、任何其他私人或公共的法人社團(tuán)以及任何諸如統(tǒng)治者、政治家、政府官員、教會(huì)負(fù)責(zé)人、政策評(píng)論家或?qū)崢I(yè)家等個(gè)人干涉的自由。[4]林來梵認(rèn)為大學(xué)自治是指大學(xué)以及其他與之可比照的教育、研究團(tuán)體對(duì)其內(nèi)部的管理和運(yùn)作享有一定的程序上的自主的權(quán)利，不受外部的肆意干涉。[5]高家偉認(rèn)為大學(xué)自治是指為了實(shí)現(xiàn)基本法規(guī)定的科學(xué)自由和藝術(shù)自由，國家保障大學(xué)自主安排教學(xué)科研活動(dòng)和其他內(nèi)部事務(wù)。[6]從不同的定義中可以歸納出大學(xué)自治的一些特征：從大學(xué)自治的主體來看，包括校長、教師和學(xué)生在內(nèi)的大學(xué)自身是大學(xué)自治的主體；從大學(xué)自治的內(nèi)容來看，大學(xué)自治的事務(wù)主要是學(xué)校的教育教學(xué)等學(xué)術(shù)性事務(wù)及其他管理事務(wù)；從大學(xué)自治的目的來看，大學(xué)自治主要是抵制國家、社會(huì)或其他組織的非法干預(yù)，保證大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)服從真理標(biāo)準(zhǔn)。大學(xué)自治是相對(duì)于大學(xué)之外的國家和社會(huì)而言的自治，大學(xué)一旦成立，作為設(shè)立者的國家對(duì)大學(xué)的干預(yù)事務(wù)必須依法進(jìn)行，將大學(xué)與政府之間的關(guān)系框定在法治的范圍之內(nèi)。從大學(xué)自治的特征來看，它與地方自治有著明顯的不同。地方自治的依據(jù)是作為憲法上國家組織結(jié)構(gòu)的地方制度保障，而大學(xué)自治的依據(jù)則是作為公民基本權(quán)利的學(xué)術(shù)自由。

不過，“大學(xué)自治”并不等同于“大學(xué)自治權(quán)”。大學(xué)自治是作為理念與制度而言的，大學(xué)自治權(quán)則是作為大學(xué)自治的內(nèi)容、體現(xiàn)與核心要素。當(dāng)然，在成熟的法治社會(huì)，大學(xué)自治一般會(huì)體現(xiàn)為一種法律上的大學(xué)自治權(quán)，由國家的立法來規(guī)定和保障大學(xué)的自治權(quán)。[7]我國大學(xué)自治權(quán)是大學(xué)作為公務(wù)法人具有的依法自主辦學(xué)的權(quán)利以及部分政府委托其行使的權(quán)利，它是一種具有權(quán)力和權(quán)利性質(zhì)的復(fù)合權(quán)。我國1995年頒布的《教育法》第二十八條規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)享有的9項(xiàng)自主權(quán)。1998年頒布的《高等教育法》第三十二條至第三十八條規(guī)定了高校在招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)、國際交流與合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、財(cái)產(chǎn)管理與使用等七個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)。

2.大學(xué)自治權(quán)的分類

我國在改革大學(xué)與政府關(guān)系的過程中逐漸確立了大學(xué)的法人地位，但是很多人認(rèn)為大學(xué)的法人地位就是其民事主體地位，只與大學(xué)的民事權(quán)利義務(wù)有關(guān)，而與大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)沒有必然的聯(lián)系。在行政法上，大學(xué)與政府分權(quán)是行政內(nèi)部分權(quán)，而不是法律分權(quán)，它不具備行政法意義上獨(dú)立的法律地位。這種分權(quán)缺乏法律根據(jù)，無法獲得法律保護(hù)，因而可以被政府隨時(shí)隨意剝奪。隨著改革的推進(jìn)和研究的深入，人們認(rèn)識(shí)到大學(xué)具有公法人地位。公法人作為實(shí)現(xiàn)特定行政任務(wù)的組織手段，是國家間接履行公共任務(wù)的一種方式。高等教育活動(dòng)不同于一般公務(wù)活動(dòng)，它所需要的精神自由是普通行政官僚制度不能提供的，因而大學(xué)需要被確立為公法人。大學(xué)在行政活動(dòng)中與在民事活動(dòng)中一樣，都具有獨(dú)立的法律地位，大學(xué)與政府分權(quán)是兩個(gè)公法人間的法律分權(quán)，而不僅僅是行政分權(quán)。20世紀(jì)70年代以來我國進(jìn)行的高等教育體制改革的著眼點(diǎn)，一般是以法律形式確認(rèn)大學(xué)所應(yīng)具有的自主權(quán)，而沒有明確確認(rèn)的權(quán)利歸于政府。這種分權(quán)與德國的分權(quán)有相同之處。大學(xué)自治權(quán)屬自治行政，而政府權(quán)力屬直接行政，政府也可以將大學(xué)非固有事務(wù)委托其管理，這屬于委托行政。

因此大學(xué)自治權(quán)可以分為兩種類型，一是大學(xué)作為公法人具有的權(quán)利。大學(xué)在確立公法人地位之前，它所享有的任何權(quán)利本質(zhì)上都是政府的公權(quán)力，大學(xué)沒有法律意義上的自主權(quán)。當(dāng)法律正式確認(rèn)大學(xué)為公法人，并通過立法對(duì)大學(xué)的自治權(quán)做了明確規(guī)定后，這部分大學(xué)自治權(quán)就不再是政府的權(quán)力，而是大學(xué)的公權(quán)利(力)。大學(xué)公法人的權(quán)利只能由大學(xué)享有并行使，只要行使合法正當(dāng)，就不受政府公權(quán)力的干預(yù)。只有當(dāng)這些權(quán)力被大學(xué)不當(dāng)或違法地行使，政府才可以介入，以一定的方式予以干預(yù)。二是政府委托給大學(xué)行使的權(quán)利。大學(xué)作為公法人所具有的自治權(quán)利，一般集中在與學(xué)術(shù)自由相關(guān)的領(lǐng)域。大學(xué)在公務(wù)之外的人事、財(cái)政、衛(wèi)生等其他領(lǐng)域的權(quán)力，仍歸屬于政府。但政府可以以授權(quán)或委托的形式將這些權(quán)力轉(zhuǎn)讓給大學(xué)，使之成為大學(xué)的自治權(quán)利。不過這部分委托的權(quán)利盡管由大學(xué)行使，具有自治的性質(zhì)，但它在本質(zhì)上是政府的權(quán)力，政府可以撤銷授權(quán)或委托，將其收回。[8]107-110

二、我國大學(xué)自治權(quán)的政府干預(yù)及其限度

大學(xué)“自治”是大學(xué)良好運(yùn)行和有效辦學(xué)的條件，但是大學(xué)自治是相對(duì)的，而不是無限度的。大學(xué)的發(fā)展也需要政府適度的干預(yù)，只有堅(jiān)持大學(xué)自治和政府干預(yù)平衡，才能實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主辦學(xué)和服務(wù)社會(huì)功能的有機(jī)統(tǒng)一。

1.政府干預(yù)大學(xué)自治權(quán)的正當(dāng)性

高等教育已經(jīng)走出象牙塔，與國家和社會(huì)發(fā)展形成了緊密聯(lián)系。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，大學(xué)成了社會(huì)的“動(dòng)力站”，大學(xué)與政府的關(guān)系更加密切。大學(xué)具有教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等基本職能。大學(xué)是社會(huì)公共事業(yè)，需要滿足公眾需求，提供公共服務(wù)。政府向公立大學(xué)提供主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，是大學(xué)的主要人才消費(fèi)機(jī)構(gòu)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制定者，也是民主文化的守護(hù)者和科學(xué)發(fā)展的推動(dòng)者，因此政府有責(zé)任對(duì)大學(xué)財(cái)政進(jìn)行必要的監(jiān)督，防止大學(xué)濫用或不當(dāng)使用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；有責(zé)任促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等，保證公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)；有責(zé)任督促大學(xué)為社會(huì)作出更大貢獻(xiàn)。大學(xué)自主權(quán)受政府監(jiān)督和管理是保證大學(xué)合法實(shí)現(xiàn)其功能的主要條件?！熬拖駪?zhàn)爭意義太重大不能完全交給將軍決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全交給教授們決定?！盵9]政府在其與高等學(xué)校的關(guān)系中起主導(dǎo)作用，可以對(duì)學(xué)術(shù)自治進(jìn)行某些限制，因此可以對(duì)大學(xué)自主辦學(xué)進(jìn)行一定限度的干預(yù)。

2.政府干預(yù)大學(xué)自治權(quán)的措施

政府干預(yù)大學(xué)辦學(xué)行為，包括事前、事中和事后監(jiān)督。例如政府可以通過立法對(duì)大學(xué)的行為作出規(guī)范，并采取事前預(yù)防性監(jiān)督的方式，對(duì)大學(xué)章程進(jìn)行審核，行使對(duì)大學(xué)的監(jiān)督。在大學(xué)的辦學(xué)過程中，政府采取要求大學(xué)告知、檢查、評(píng)估的方式監(jiān)督大學(xué)的行為。對(duì)于大學(xué)出現(xiàn)違法辦學(xué)情形，政府則可以采取一定的處罰措施。如德國監(jiān)督機(jī)關(guān)采取駁斥或下令等干預(yù)性監(jiān)督、代撤銷與代履行等執(zhí)行性監(jiān)督、解散大學(xué)委員會(huì)、關(guān)閉大學(xué)等措施。[10]153-155法國政府規(guī)定高校校規(guī)受政府監(jiān)督，學(xué)區(qū)長官可向行政法院起訴請(qǐng)求撤銷大學(xué)的違法規(guī)章，而且學(xué)區(qū)長官可以命令直接停止執(zhí)行嚴(yán)重違法的行為，不過停止執(zhí)行不能超過三個(gè)月期限。[8]93我國政府對(duì)大學(xué)的管理方式已經(jīng)由“直接辦學(xué)”轉(zhuǎn)為“指導(dǎo)和監(jiān)督辦學(xué)”，政府通過對(duì)大學(xué)投資、規(guī)劃與監(jiān)督辦學(xué)、合理劃定中央與地方政府的高等教育管理權(quán)限、控制和影響意識(shí)形態(tài)、選拔任命校長、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)影響學(xué)術(shù)評(píng)定等形式對(duì)大學(xué)辦學(xué)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕槿牒透深A(yù)。政府對(duì)大學(xué)違法辦學(xué)，可以采取宣告行為無效、直接糾正不當(dāng)行為、削減或剝奪經(jīng)費(fèi)、限制評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、警告與通報(bào)批評(píng)等申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰處理措施。

3.政府干預(yù)大學(xué)自治權(quán)的限度

政府代表公共利益，它在公共領(lǐng)域內(nèi)行使公共權(quán)力，不能越過公共領(lǐng)域邊界，否則政府行為就失去其合法性。大學(xué)雖然具有公共性，但并非所有大學(xué)事務(wù)都是公共事務(wù)，因此政府不是對(duì)所有大學(xué)事務(wù)都能干預(yù)。這是因?yàn)榇髮W(xué)的活動(dòng)都是與知識(shí)活動(dòng)相聯(lián)系的，而獨(dú)立性和創(chuàng)造性是知識(shí)活動(dòng)的一個(gè)重要特點(diǎn)。在受高等教育機(jī)會(huì)的分配、高等教育質(zhì)量、大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的分配與使用、教師與學(xué)生權(quán)利、科學(xué)研究公共安全與倫理等大學(xué)外部事務(wù)中，政府可以對(duì)大學(xué)進(jìn)行適度的干預(yù)。

政府對(duì)大學(xué)的監(jiān)督是同時(shí)包括合法性與合理性監(jiān)督，還是僅限于合法性監(jiān)督，這涉及到行政監(jiān)督與大學(xué)自治權(quán)之間的關(guān)系。我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)大學(xué)的行政監(jiān)督限于合法性監(jiān)督，根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第一百六十二條規(guī)定，公私立教育文化機(jī)構(gòu)受臺(tái)灣當(dāng)局監(jiān)督，臺(tái)灣當(dāng)局在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)大學(xué)自治進(jìn)行監(jiān)督，并且需要符合臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第二十三條規(guī)定的法律保留原則。[11]也有國家規(guī)定行政監(jiān)督既包括合法性監(jiān)督，也包括合理性監(jiān)督。如德國認(rèn)為國家負(fù)有保護(hù)人民享有教育和工作等權(quán)利的保障義務(wù)，因此，允許國家機(jī)關(guān)高度介入大學(xué)自治的領(lǐng)域，并可基于合目的性或?qū)嵸|(zhì)理由，對(duì)大學(xué)訂定的學(xué)習(xí)和考試規(guī)則拒絕給予許可。[10]36我國當(dāng)前的現(xiàn)狀是一方面政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)情形過多，大學(xué)自主權(quán)受到很大的限制，其實(shí)現(xiàn)存在較多困難；另一方面相關(guān)的教育法律法規(guī)還不健全，如果僅限于合法性監(jiān)督，則不能有效保護(hù)大學(xué)成員的合法利益。因此為充分實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主權(quán)，政府一般應(yīng)采取合法性監(jiān)督為宜。但是如果大學(xué)行為恣意武斷或顯失公平，政府可以基于合理性監(jiān)督適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行干預(yù)。

三、我國大學(xué)自主權(quán)的司法保護(hù)及其路徑

政府的監(jiān)督與干預(yù)應(yīng)該適度，不能侵害大學(xué)的自主性。但是政府權(quán)力客觀上具有易腐性、擴(kuò)張性和對(duì)權(quán)利的侵犯性，在行使過程中極易侵犯大學(xué)自治權(quán)。 “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵12]司法是社會(huì)公正的最后一道防線，為了避免政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，侵害大學(xué)自主權(quán)，必須運(yùn)用司法約束政府權(quán)力，這是法治原則的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)政府依法行政、保護(hù)大學(xué)自治權(quán)的必然要求。

1. 大學(xué)自治權(quán)的基本權(quán)利性質(zhì)

以司法來保護(hù)大學(xué)自治權(quán)需要解決兩個(gè)問題：一是大學(xué)自治權(quán)是否是權(quán)利，因?yàn)樗痉ūＷo(hù)均是以權(quán)利救濟(jì)為其主要目的；二是需要確定大學(xué)是否是享有自治權(quán)利的主體。

權(quán)力與權(quán)利都可以使用“權(quán)”字作簡稱，如果不考慮具體的語境，人們既可以將大學(xué)自治理解為權(quán)力，也可以將它理解為權(quán)利。自治的二元面相在根本上來源于自治的兩個(gè)向度。就大學(xué)自治的角度而言，大學(xué)自治要求大學(xué)的事務(wù)通過一定的內(nèi)部民主結(jié)構(gòu)來決定，并在此基礎(chǔ)上予以執(zhí)行。在大學(xué)內(nèi)部管理活動(dòng)中，大學(xué)自治權(quán)與學(xué)生、教師形成管理與被管理的“非對(duì)等”關(guān)系。在本質(zhì)上，大學(xué)自治是一種類似于國家行政過程，會(huì)出現(xiàn)大學(xué)決定否定少數(shù)師生員工意見的情形，甚至是對(duì)個(gè)別師生員工的強(qiáng)制，如學(xué)校開除學(xué)生、教師。這時(shí)的大學(xué)自治權(quán)具有明顯的強(qiáng)制性和單向性，表現(xiàn)為一種權(quán)力，因此大學(xué)自治具有權(quán)力性質(zhì)。而從大學(xué)團(tuán)體自治的角度來看，相對(duì)于政府的教育管理權(quán)，大學(xué)自治權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利，是大學(xué)法律權(quán)利的具體化。只要其不侵犯師生的合法利益，就不應(yīng)受到限制。這方面大學(xué)自治與個(gè)人權(quán)利沒有本質(zhì)區(qū)別，具有權(quán)利性質(zhì)。

大學(xué)自治不僅是一項(xiàng)權(quán)利，而且還是一項(xiàng)基本權(quán)利。大學(xué)自治是學(xué)術(shù)自由的制度保障，學(xué)術(shù)自由是個(gè)人主觀公權(quán)利。主觀公權(quán)利是指行政相對(duì)人根據(jù)實(shí)定法規(guī)范的規(guī)定，可為自己的利益，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)作出一定行為或不作出一定行為的資格。[13]學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利具有消極防御性，它能夠保障學(xué)術(shù)活動(dòng)主體在從事學(xué)術(shù)活動(dòng)過程中免受國家干預(yù)。不過依據(jù)積極制度保障理論，大學(xué)自治不僅僅是學(xué)術(shù)自由的制度性保障，也是一項(xiàng)憲法基本權(quán)利。因此大學(xué)自治可以得到憲法的雙重保護(hù)。一方面，大學(xué)可以防御立法者通過創(chuàng)設(shè)法律使大學(xué)自治制度核心部分免受侵害；另一方面，大學(xué)有權(quán)利要求立法者制定法律確認(rèn)大學(xué)自治，并積極建立具體的制度使大學(xué)自治獲得實(shí)現(xiàn)，而且針對(duì)違反者，大學(xué)可以通過違憲性審查的方式來尋求救濟(jì)。

在一般情形下，基本權(quán)利的主體只能是自然人。但德國公法學(xué)者卻從基本權(quán)利的客觀價(jià)值作用角度考慮，認(rèn)為憲法應(yīng)該保障大學(xué)的學(xué)術(shù)自由生活領(lǐng)域，并進(jìn)一步引申出學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的基本權(quán)利。學(xué)術(shù)自由有個(gè)人的和團(tuán)體的兩條不同的主線，[14]團(tuán)體的學(xué)術(shù)自由權(quán)利就是大學(xué)自治。在承認(rèn)大學(xué)自治的現(xiàn)代各國憲法中，普遍地將大學(xué)作為基本權(quán)利主體。如在德國憲法中，主張基本權(quán)利保障的資格被稱為“基本權(quán)利能力”。德國基本法將基本權(quán)利的主體從自然人有條件地?cái)U(kuò)大到包括大學(xué)在內(nèi)的法人。而德國聯(lián)邦憲法法院對(duì)公法人的基本權(quán)利能力一直持否定態(tài)度，但卻認(rèn)為教會(huì)、公立大學(xué)(及其學(xué)院)以及公法上之廣播電視機(jī)構(gòu)法人是特例。[15]美國憲法判例從實(shí)體上和程序上保障大學(xué)主張憲法基本權(quán)利的資格，從19世紀(jì)末以后，聯(lián)邦最高法院擴(kuò)大解釋了憲法第十四條修正案中的“人”，認(rèn)為不但包括自然人，也包括法人，以此來保護(hù)法人的基本權(quán)利。[16]1978年，美國聯(lián)邦最高法院在貝克(Bakke)案的判決中正式確認(rèn)了學(xué)術(shù)自由的團(tuán)體權(quán)利，從此學(xué)術(shù)界普遍接受了大學(xué)自治是學(xué)術(shù)自由的重要組成部分這一觀念。[14]日本實(shí)行國立大學(xué)法人化后，大學(xué)與政府之間的關(guān)系成為具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律關(guān)系，而非行政隸屬關(guān)系。政府依據(jù)法律監(jiān)督大學(xué)辦學(xué)，大學(xué)可對(duì)政府侵犯其法律權(quán)利提起訴訟救濟(jì)。[17]我國大學(xué)自主權(quán)的憲法依據(jù)是《憲法》第四十七條，該條款規(guī)定“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由?！彪m然該條款只是規(guī)定了公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，而并未直接規(guī)定大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)利，但我們可以從中推導(dǎo)出大學(xué)自主權(quán)的合憲性。大學(xué)是一個(gè)學(xué)術(shù)共同體，主要從事學(xué)術(shù)活動(dòng)，公民從事學(xué)術(shù)活動(dòng)的自由可以成為大學(xué)獲得自主權(quán)的依據(jù)。

2.大學(xué)自治權(quán)司法保護(hù)的路徑

在大學(xué)向行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟時(shí)，有學(xué)者主要從大學(xué)作為行政相對(duì)人的角度，討論大學(xué)自主權(quán)權(quán)益受到侵害，并提出相應(yīng)的行政訴訟救濟(jì)解決途徑。[18]將大學(xué)作為行政相對(duì)人，其實(shí)是仍將公立大學(xué)定位于政府的附屬地位，不利于實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。而且如果將大學(xué)定位為公法人，其作為享有一部分權(quán)利能力的行政主體，在享有部分權(quán)利能力的范圍內(nèi)與國家上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)分屬兩個(gè)不同行政主體，是否應(yīng)視為行政相對(duì)人需要重新審視。因此大學(xué)自治權(quán)受到政府侵犯后，不應(yīng)以行政相對(duì)人身份提起司法救濟(jì)。我們可以借鑒西方國家的機(jī)關(guān)訴訟制度來解決大學(xué)與政府之間權(quán)限爭議。機(jī)關(guān)訴訟是指“行政主體之間因行政權(quán)限的存在或行使而發(fā)生爭議，由法院通過訴訟程序解決的訴訟類型?！盵19]美國的政府訴訟、英國的特權(quán)令、德國的地方組織爭議訴訟、法國的越權(quán)之訴、日本的機(jī)關(guān)訴訟都具有“機(jī)關(guān)訴訟”的核心內(nèi)涵。機(jī)關(guān)訴訟將政治性的爭議法律化，實(shí)現(xiàn)客觀地確認(rèn)法律秩序，因此是法律訴訟。韋納(F. Werner)將該制度稱為“自治法的守護(hù)者”。[20]關(guān)于機(jī)關(guān)訴訟，大陸法系主要有兩種模式。第一種是司法機(jī)關(guān)或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)模式，由普通司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)限爭議作出裁決，如日本、法國等。第二種是憲法法院模式。由憲法法院裁決國家權(quán)力之間、國家與地方之間以及地方之間的權(quán)限爭議，如德國、意大利、奧地利和西班牙等。我國沒有機(jī)關(guān)訴訟這一法定用語，現(xiàn)有法律也未確立機(jī)關(guān)訴訟制度，因此可以從行政訴訟立法目的出發(fā)，通過司法解釋擴(kuò)大現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍，將政府與大學(xué)之間的權(quán)限爭議納入到行政訴訟受案范圍，或者通過修改現(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定機(jī)關(guān)訴訟作為一種單獨(dú)的新的訴訟類型，大學(xué)可以對(duì)政府提起機(jī)關(guān)訴訟。

大學(xué)針對(duì)政府提起哪一種訴訟類型，應(yīng)視侵害大學(xué)自治權(quán)的類型而定。政府對(duì)公立大學(xué)自治事項(xiàng)進(jìn)行的法律監(jiān)督措施原則上是一種國家對(duì)于大學(xué)公法人的行政處分，大學(xué)對(duì)影響其自治范圍的政府的監(jiān)督命令或措施有訴訟權(quán)能。公立大學(xué)在自治事務(wù)范圍內(nèi)與政府是兩個(gè)獨(dú)立行政主體的關(guān)系，因此政府對(duì)公立大學(xué)自治事項(xiàng)的監(jiān)督，是具有“對(duì)外”發(fā)生法律效果的行政處分。[21]因此公立大學(xué)對(duì)政府監(jiān)督不服提起的救濟(jì)，是撤銷訴訟或義務(wù)訴訟，即要求政府撤銷已作出的具體行政行為，或者作出其拒絕作出的或并未作出的(通常是授益性的)具體行政行為。而政府對(duì)大學(xué)委辦事項(xiàng)的專業(yè)監(jiān)督，由于大學(xué)在該范圍內(nèi)沒有訴訟權(quán)能，大學(xué)與政府之間并非兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利主體的關(guān)系，而是典型的命令服從關(guān)系，沒有侵害大學(xué)“自己”權(quán)益的可能，不符合行政處分概念要素之一的“對(duì)外效果”。但是也會(huì)存在因監(jiān)督行為超越委辦事項(xiàng)范圍，波及大學(xué)自治權(quán)限等因素，侵害大學(xué)權(quán)利的情形，因此應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律，提起給付訴訟或確認(rèn)訴訟，即要求法院判決政府履行法定義務(wù)，或請(qǐng)求法院判決是否存在政府與大學(xué)之間的某種特定法律關(guān)系或者確認(rèn)政府做出的具體行政行為自始無效。

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On Decision-making Rights of Domestic Universities:

Government Intervention and Judicial Protection

JIANG Guoping

(ScienceResearchInstitute,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

Abstract:The decision-making rights of a university are the embodiment of the idea and rules of university autonomy, which are generally regulated and guaranteed by the national legislation. In China, universities have acquired the status of public corporation in the process of decentralization between the government and universities. The decision-making rights of universities have the features of both power and rights, which are composed of rights of the university as a public corporation and rights delegated by the government. The government may intervene in the university, based on the aspect of a university being “public”, but only to the extent of the lawful supervision. The decision-making rights of universities are basic rights endowed by the constitution and once the government intervenes in the university autonomy illegally, the university is entitled to seek for judicial relief by means of litigation. University may file revocation or obligation litigation on autonomous power disputes and file payment or confirmation litigation on delegated power disputes.

Key words:decision-making rights of the university; academic freedom; government intervention; judicial protection

(責(zé)任編輯張麗珍)