金 雁 王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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改革與創(chuàng)新南京社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制的研究

金 雁 王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)，圍繞“老有宜養(yǎng)”的目標(biāo)，南京確立了政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元合作供給的以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，解決了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的方向問(wèn)題，但是如何保障這種模式和體系充分實(shí)現(xiàn)它的效能并得以持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制還沒(méi)有真正建立和完善起來(lái)。體制機(jī)制的改革滯后已經(jīng)成為南京社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展最為重要的制約因素。

養(yǎng)老服務(wù)；體制機(jī)制；南京

一、引言

南京是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化行列的城市之一，而且老齡化的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，呈現(xiàn)出“五高”的顯著特征。一是高基數(shù)，截止到2013年底，60周歲以上的老年人已經(jīng)達(dá)到120.75萬(wàn)人，占戶籍人口的比重達(dá)到了18.5%。剔除在寧的100萬(wàn)大學(xué)生和駐軍，實(shí)際老齡化率已經(jīng)達(dá)到了23%，即已經(jīng)達(dá)到深度老齡化的程度；二是高增速。老年人口的增長(zhǎng)率達(dá)到4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)0.3%左右的人口自然增長(zhǎng)率；三是高齡化。2013年底，80周歲以上的老年人口為18萬(wàn)，占老年人口的比重達(dá)到15%；四是高素質(zhì)。南京老年人口中高中文化比重，尤其是大專以上文化程度的比重在全國(guó)城市里面幾乎是首屈一指；五是高需求。此外，南京的老齡化還伴隨著未富先老、家庭規(guī)模小型化、空巢化等現(xiàn)象，養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾更加突出。盡管南京市很早意識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的迫切性，在全國(guó)先行先試，但是，發(fā)展至今，各種發(fā)展瓶頸逐步顯現(xiàn)，如，用地難問(wèn)題、民辦養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)展問(wèn)題、醫(yī)養(yǎng)融合問(wèn)題、各類資源的整合問(wèn)題等等，這些發(fā)展瓶頸的背后實(shí)際上都是深層次的體制機(jī)制問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，雖然南京很早就確立了政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元合作供給的以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，解決了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的方向問(wèn)題，但是，如何保障這種模式和體系充分實(shí)現(xiàn)它的效能并得以持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制還沒(méi)有真正建立和完善起來(lái)，體制機(jī)制的改革滯后，已經(jīng)成為南京社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展最為重要的制約因素。

與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和單純的政府養(yǎng)老不同，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心是政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、個(gè)人等多元主體的合作供給，其運(yùn)作績(jī)效一方面取決于各供給主體的發(fā)育狀況和它們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的參與度，同時(shí)，更取決于各個(gè)主體間的合作狀況，即服務(wù)目標(biāo)的一體化、服務(wù)資源的整合化、服務(wù)供給過(guò)程的合作化。綜觀目前南京社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建與運(yùn)行狀況，還遠(yuǎn)未達(dá)到這種水平，甚至出現(xiàn)諸多合作困境，使養(yǎng)老服務(wù)的供給在一定程度上偏離公共價(jià)值，導(dǎo)致服務(wù)供給中的服務(wù)水平不高和服務(wù)資源的低效益。由此，我們認(rèn)識(shí)到：養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制研究的核心和關(guān)鍵是各類主體間的合作關(guān)系，只有正確認(rèn)識(shí)和把握這些關(guān)系，才能構(gòu)建起適合南京市情和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)在要求的體制機(jī)制。

二、南京社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新及成效

面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)，南京市委市政府以社會(huì)化為導(dǎo)向，確立了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)，把社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新大局進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、高位推進(jìn)，同時(shí)，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列的政策文件，為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提供良好的體制機(jī)制環(huán)境，構(gòu)建起具有南京特色的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

(一)供給主體創(chuàng)新：形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的多元化格局

2006年，南京市在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于動(dòng)員社會(huì)加快發(fā)展老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，明確提出“充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和社會(huì)各方面積極性”、“吸引社會(huì)各界力量廣泛參與”、“投資主體多元化”、“運(yùn)作機(jī)制市場(chǎng)化”等養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的總體思路和基本原則。幾年來(lái)，政府一方面在制度建設(shè)、基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范等方面發(fā)揮對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的主導(dǎo)作用，另一方面，通過(guò)全方位的扶持政策為各種社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和初始動(dòng)力。例如，不斷降低社會(huì)組織準(zhǔn)入條件，特別是對(duì)申請(qǐng)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，不僅零門(mén)檻進(jìn)入還能獲得財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)于符合條件的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在規(guī)劃立項(xiàng)、資質(zhì)審批、稅收規(guī)費(fèi)等方面給予優(yōu)惠，并且給予建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的資金扶持。2013年底，全市有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)191家，床位20205張，分別占總數(shù)的62%和43.7%。在全市覆蓋城鄉(xiāng)的1200多家居家養(yǎng)老服務(wù)中心中，民營(yíng)的304家，占25%。養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元合作的格局已初步形成，社會(huì)組織已成為南京養(yǎng)老服務(wù)的主體和中堅(jiān)力量。

(二)合作機(jī)制創(chuàng)新：探索個(gè)性化多樣化的組織形態(tài)

政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元服務(wù)供給主體在養(yǎng)老服務(wù)體系中的職責(zé)分工不同、資源稟賦不同、運(yùn)作機(jī)制不同，因而，各主體間的合作互動(dòng)成為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的靈魂。在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，南京各區(qū)因地制宜、大膽探索，形成了運(yùn)作多元、南京特色鮮明的多種合作組織形態(tài)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，2003年，鼓樓區(qū)率先創(chuàng)立以“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、民間組織運(yùn)作”為特色，“項(xiàng)目委托”為運(yùn)作機(jī)制的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，被譽(yù)為“中國(guó)式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。近年來(lái)，這種合作形式日漸成熟，逐步覆蓋了全市城鄉(xiāng)各地。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，從2002年開(kāi)始，南京市“先行先試”，形成了公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)、公租民營(yíng)、公建民營(yíng)、公助民營(yíng)等多種各具特色的政府、社會(huì)、市場(chǎng)的合作方式。

(三)養(yǎng)老福利供給和輸送機(jī)制創(chuàng)新：建立政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制

作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)福利的重要組成部分，政府承擔(dān)著主導(dǎo)和重要的供給責(zé)任。如何合理高效地將政府提供的養(yǎng)老福利輸送給服務(wù)對(duì)象？南京以充分發(fā)揮社會(huì)主體作用，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、社會(huì)主力、市場(chǎng)補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)新格局為導(dǎo)向，積極探索、大膽創(chuàng)新。一是建立養(yǎng)老服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制。從2003年開(kāi)始，南京以鼓樓區(qū)為試點(diǎn)，探索建立了政府買(mǎi)單、民間組織運(yùn)作的“政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)制度”，為城市高齡困難獨(dú)居老人提供生活照料等家政服務(wù)，取得較好的效果，目前已在全市全面推開(kāi)。二是建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)貼機(jī)制。2006年南京率先出臺(tái)養(yǎng)老床位資助和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策，各區(qū)也積極出臺(tái)配套措施，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老床位建設(shè)。截止 2014年底，全市共吸引社會(huì)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)資金1.29億元；政府用406.7萬(wàn)元的床位補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會(huì)新增了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位1145張。

(四)資源整合機(jī)制創(chuàng)新：搭建了多層次多樣化的“橋梁性”平臺(tái)

分散于多元主體中的養(yǎng)老服務(wù)資源能否有效整合是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給體系的關(guān)鍵性制約因素。目前，南京已經(jīng)初步搭建起三類資源整合的“橋梁性”平臺(tái)。一是搭建市、區(qū)、社區(qū)三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，整合社會(huì)居家養(yǎng)老資源。2014年5月，南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)綜合中心投入運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)信息呼叫平臺(tái)、民政12349服務(wù)熱線、居家養(yǎng)老服務(wù)組織的孵化基地、培訓(xùn)中心、管理與技術(shù)支持中心、居家養(yǎng)老組織和服務(wù)評(píng)估等七項(xiàng)功能。全市各區(qū)均成立專業(yè)組織運(yùn)營(yíng)的虛擬養(yǎng)老院，承擔(dān)本區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呼叫、管理和指導(dǎo)功能，并作為市養(yǎng)老服務(wù)呼叫的二級(jí)平臺(tái)。城鄉(xiāng)社區(qū)則以居家養(yǎng)老服務(wù)站、日間照料中心、老年配餐中心、老年康復(fù)中心等為依托，為老人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等全方位的服務(wù)。二是建立行業(yè)組織聯(lián)盟平臺(tái)，整合各行業(yè)養(yǎng)老服務(wù)資源。2006年成立的南京市社會(huì)福利服務(wù)協(xié)會(huì)，作為各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“娘家”，成為行業(yè)利益的訴求者和協(xié)調(diào)者、行業(yè)行為的規(guī)范者、教育培訓(xùn)等行業(yè)服務(wù)的提供者以及政府工作的合作者，對(duì)推進(jìn)南京機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展起到了重要的作用。由市居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)牽頭，匯集全市10個(gè)服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、22個(gè)骨干品牌養(yǎng)老服務(wù)組織、13個(gè)培訓(xùn)組織、9個(gè)評(píng)估組織，建立了“南京市行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)席會(huì)議”、“南京市養(yǎng)老服務(wù)組織聯(lián)盟”、“南京市培訓(xùn)組織聯(lián)盟”和“南京市評(píng)估組織聯(lián)盟”等4個(gè)服務(wù)團(tuán)體聯(lián)盟。行業(yè)組織聯(lián)盟平臺(tái)的建立為行業(yè)內(nèi)各成員組織營(yíng)造了一個(gè)良好的交流、合作、發(fā)展的環(huán)境和氛圍，有效地促進(jìn)了行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合，規(guī)范了行業(yè)的發(fā)展、提高了各成員企業(yè)和社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)能力。三是搭建“醫(yī)養(yǎng)融合”平臺(tái)，整合醫(yī)療和養(yǎng)老資源。目前，南京已全面推廣“醫(yī)養(yǎng)融合”，通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)并低門(mén)檻納入醫(yī)保定點(diǎn)、對(duì)康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)實(shí)施床日單元結(jié)算、提高家庭病床報(bào)銷比例等多種途徑使“醫(yī)養(yǎng)融合”得到全面發(fā)展。全市醫(yī)養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)205家，占總數(shù)的71.4%；醫(yī)養(yǎng)型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心357個(gè)，占總數(shù)的29.7%。

三、制約南京養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的體制機(jī)制瓶頸

通過(guò)幾年的實(shí)踐，南京的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了很大的成效，形成了一些特色，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了很好的基礎(chǔ)。但是，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的每一項(xiàng)創(chuàng)新，都會(huì)遇到來(lái)自方方面面的困難和阻力，特別是體制機(jī)制方面問(wèn)題尤為突出。主要表現(xiàn)在：

(一)政府推進(jìn)機(jī)制不合理，主導(dǎo)作用未能充分顯現(xiàn)

養(yǎng)老服務(wù)的多元合作供給是南京養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的方向，在這一體系中，政府的職能定位和行政行為的合理化，具有關(guān)鍵性的意義。這是因?yàn)?，一方面，基于社?huì)養(yǎng)老服務(wù)的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，政府在其供給中應(yīng)處于主導(dǎo)地位；另一方面，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給正處于由政府單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，能否突破“全能政府”的路徑依賴，處理好政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系是多元合作體系發(fā)展的重要制約因素。從南京近年來(lái)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的推進(jìn)過(guò)程看，政府在理念上和行為上尚存在一定的偏差。

從職能定位看，政府在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的職能“缺位”與“越位”、“錯(cuò)位”并存?！叭蔽弧北憩F(xiàn)為政府在養(yǎng)老服務(wù)的體制機(jī)制和基礎(chǔ)環(huán)境方面的建設(shè)力度不夠。如，養(yǎng)老服務(wù)的立法進(jìn)程相對(duì)滯后、缺乏養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃、部分政策因缺乏可操作性而難以落實(shí)、對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給的引導(dǎo)和激勵(lì)不足、對(duì)社會(huì)養(yǎng)老福利觀念更新的引導(dǎo)不力等等，從而導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮；“越位”表現(xiàn)為政府在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中還沒(méi)有完全擺脫責(zé)任主體、服務(wù)主體、裁判主體于一身的狀況。如，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的管理體制中，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織發(fā)育不良，組織體系不完備，未能真正實(shí)現(xiàn)管辦分離、政會(huì)分離；“錯(cuò)位”表現(xiàn)為政府養(yǎng)老服務(wù)保基本“雪中送炭”不足，“錦上添花”有余。如，部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位，“托底”職責(zé)未充分體現(xiàn)，卻與“社會(huì)”和“市場(chǎng)”搶業(yè)務(wù)，其收住的“托底”與不能自理老人比例偏低，自費(fèi)和自理老人比例偏高，甚至有“包房”擠占公共養(yǎng)老資源的現(xiàn)象。

從工作體制看，老齡委、老齡辦等老齡工作部門(mén)相對(duì)弱勢(shì)，無(wú)權(quán)、無(wú)錢(qián)、人手不足，缺乏必要的強(qiáng)制力和協(xié)調(diào)手段，同時(shí)，與老齡工作相關(guān)的其他政府部門(mén)又缺乏主動(dòng)配合的內(nèi)在動(dòng)力，被動(dòng)應(yīng)付或推脫，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)工作常常是民政等少數(shù)部門(mén)唱“獨(dú)角戲”。目前養(yǎng)老服務(wù)工作中的許多困境，如醫(yī)養(yǎng)融合、用地難等等皆源于此。

從行為方式看，大多采取行政化和運(yùn)動(dòng)式的推進(jìn)方式，這種方式在現(xiàn)階段雖有必要，但在一定程度上影響了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)際效果，出現(xiàn)諸多“盆景”現(xiàn)象。如，“一刀切”的硬性的養(yǎng)老服務(wù)床位和居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的數(shù)量指標(biāo)和時(shí)限指標(biāo)，未能考慮各地區(qū)、各社區(qū)的特點(diǎn)和具體情況，基層單位為達(dá)標(biāo)或是只顧數(shù)量而忽視結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，或是弄虛作假、濫竽充數(shù)，從而加劇養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致許多社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站只是掛牌而未能發(fā)揮實(shí)效。

(二)激勵(lì)機(jī)制不完善，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給頻現(xiàn)“志愿失靈”窘境

社會(huì)組織是養(yǎng)老服務(wù)體系的主體力量。目前，由于缺乏外在的和內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，這些組織多陷入運(yùn)行甚至生存的困境。突出表現(xiàn)在：

一是缺乏可持續(xù)運(yùn)行的資金投入機(jī)制，導(dǎo)致資金嚴(yán)重短缺。養(yǎng)老服務(wù)組織大多是非營(yíng)利性的，其建設(shè)和運(yùn)行資金主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)、政府投入和服務(wù)收費(fèi)。囿于我國(guó)社會(huì)慈善發(fā)育程度不高、養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不良以及養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，目前，政府投入是養(yǎng)老服務(wù)組織最為重要的資金支撐。從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老看，雖然近幾年南京養(yǎng)老床位補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和維修補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)已有較大幅度的提高，但是與上海、北京、杭州等城市對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的每張10000—20000元左右的床位資助標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然偏低，相對(duì)于南京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本而言，更是杯水車薪；而且，由于物價(jià)上漲等因素，服務(wù)人員工資、水電費(fèi)、取暖費(fèi)、伙食等支付成本越來(lái)越高，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金短缺，后續(xù)發(fā)展壓力很大。從社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老看，市級(jí)財(cái)政和鼓樓、玄武、秦淮等部分區(qū)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的開(kāi)辦予以了補(bǔ)貼，但是，開(kāi)辦后的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用無(wú)從解決，大部分居家養(yǎng)老服務(wù)中心均面臨“收少支多、入不敷出”的困境，僅“掛牌”而沒(méi)有實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的“空殼”現(xiàn)象較為普遍。

二是缺乏養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)的激勵(lì)和約束制度，用地用房成為制約社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的最大瓶頸。開(kāi)發(fā)商沒(méi)有動(dòng)力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而舊小區(qū)的問(wèn)題則更加難以解決；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“租巢養(yǎng)鳳”面臨居民的抵制和租金上漲的雙重困境；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)受制于老城區(qū)社區(qū)用房緊張而難以充分展開(kāi)。

三是缺乏對(duì)民辦小型、家庭式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的制度傾斜。嵌入在居民區(qū)中的收費(fèi)相對(duì)低廉的小型、家庭式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深受低收入老人的歡迎，擁有較大的市場(chǎng)需求。然而，按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可前置條件，這些小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是難以通過(guò)審批取得合法地位的。如，消防驗(yàn)收和備案不僅需要消防設(shè)施齊全，而且需要房屋有產(chǎn)權(quán)證，要求房屋用地是商業(yè)或醫(yī)衛(wèi)慈善用地而不是家庭住宅用地，導(dǎo)致部分靠租用農(nóng)村集體土地用房或利用家庭住房開(kāi)辦的養(yǎng)老院無(wú)法通過(guò)驗(yàn)收或備案，從而成為“黑戶”或被迫關(guān)停，更無(wú)法獲得政府給予養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織各種稅收優(yōu)惠和扶持政策。因此，有必要在規(guī)范的基礎(chǔ)上出臺(tái)針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)消防和環(huán)評(píng)辦法，適當(dāng)簡(jiǎn)化申辦要求，降低辦理難度。

四是缺乏人力資源激勵(lì)機(jī)制，極大地制約了民辦養(yǎng)老組織服務(wù)水平的提高。目前，南京的養(yǎng)老服務(wù)基本上以生活照料、文化娛樂(lè)、康復(fù)護(hù)理為主，服務(wù)范圍窄、層次低、技術(shù)含量不高，屬于較低水平的養(yǎng)老照護(hù)。究其原因，除了資金短缺的直接約束外，另一個(gè)最為重要的約束因素是民辦養(yǎng)老服務(wù)組織的人力資源困境。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員不僅薪酬待遇低、職業(yè)發(fā)展空間小、社會(huì)認(rèn)可度不高、工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大，而且，相關(guān)的人力資源激勵(lì)和管理制度嚴(yán)重缺失，專職工作人員往往面對(duì)戶口、檔案管理、人事流動(dòng)、職稱、工資、福利、社會(huì)保障等方面的一系列困難，這些都成為制約民辦養(yǎng)老服務(wù)組織吸引和留住優(yōu)秀人才的重要限制因素。南京現(xiàn)有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員隊(duì)伍總體呈現(xiàn)“三低一高”的特點(diǎn)，即人數(shù)配比偏低、文化素質(zhì)偏低、收入偏低和工作強(qiáng)度偏高。

五是民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏自主性和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，不利于改善服務(wù)、提升效率。南京的民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)組織，相當(dāng)一部分本身就是由政府推動(dòng)至上而下建立起來(lái)的，其行政依附性不言而喻，即使是那些自發(fā)建立的草根組織，也因?yàn)樾枰@得政府的財(cái)政補(bǔ)貼和各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策而產(chǎn)生一定的依附性。這種行政依附性限制了養(yǎng)老服務(wù)組織的主動(dòng)性、開(kāi)拓性和自主空間。他們提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、檔次和方式，不是根據(jù)老人的實(shí)際需求，而是完成政府下達(dá)的指標(biāo)，因而其服務(wù)產(chǎn)品不夠細(xì)化、針對(duì)性不強(qiáng)。另一方面，目前南京的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中有相當(dāng)部分是采用非競(jìng)爭(zhēng)性(項(xiàng)目委托)方式，這種方式雖然在現(xiàn)階段有其必然性，但同時(shí)也造成了政府購(gòu)買(mǎi)行為的內(nèi)部化和缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，容易形成養(yǎng)老服務(wù)供給方的壟斷地位，導(dǎo)致其服務(wù)質(zhì)量下降與效率低下。

(三)整合機(jī)制不夠完善，養(yǎng)老服務(wù)資源整合的廣度和績(jī)效都有待提高

盡管南京近年來(lái)探索了形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)資源整合路徑，但是大多還剛剛起步，其運(yùn)作機(jī)制尚不完善，不論是資源整合的廣度還是績(jī)效都不盡如人意，需要進(jìn)一步地深入探索。

從廣度看，各政府部門(mén)所掌握的養(yǎng)老服務(wù)資源，如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務(wù)、信息資訊、服務(wù)人員等，由于分屬不同部門(mén)條塊管理，缺少有效的協(xié)調(diào)溝通、合理整合，呈現(xiàn)出條塊分割的“碎片化”狀態(tài)，未能形成合力；多元化的養(yǎng)老資源和服務(wù)能力，如家庭、宗教組織、高校志愿者、低齡老人等等，還需要進(jìn)一步發(fā)掘和整合；各種不同性質(zhì)的養(yǎng)老資源，如政府與社會(huì)組織、企業(yè)之間還沒(méi)有形成合理分工、有機(jī)融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同作用的關(guān)系；機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家養(yǎng)老之間的互動(dòng)與整合不足，未能真正形成“三位一體”的運(yùn)作格局。

從績(jī)效看，深入而卓有成效的資源整合必須建立在利益協(xié)調(diào)、利益分享、合作共贏的基礎(chǔ)上，但是，南京目前的資源整合大多還是淺層次的，或是行政手段的“拉郎配”，或是通過(guò)智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的信息串聯(lián)，如何進(jìn)一步突出需求導(dǎo)向、強(qiáng)化利益紐帶、擴(kuò)大集群效應(yīng)，從而達(dá)到更為穩(wěn)定持續(xù)高效的整合績(jī)效，尚有許多問(wèn)題需要研究。

四、創(chuàng)新體制機(jī)制完善南京社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系

(一)優(yōu)化制度環(huán)境，完善工作機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)作用

首先，政府的觀念要轉(zhuǎn)、推進(jìn)方式要變。也就是說(shuō)，政府必須改變直接通過(guò)行政系統(tǒng)進(jìn)行推動(dòng)和管理的思維定勢(shì)和行為習(xí)慣，要探索通過(guò)法律和規(guī)劃的手段來(lái)優(yōu)化制度環(huán)境，以制度來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的治理模式。政府的主導(dǎo)作用，絕對(duì)不是權(quán)利和資源的高度集中，大包大攬，而是體現(xiàn)在推動(dòng)立法、制訂規(guī)劃、訂立標(biāo)準(zhǔn)、政策引導(dǎo)、財(cái)政投入、依法監(jiān)管等方面。

其次，要健全制度架構(gòu)，形成政府依法管理、社會(huì)公眾依法參與的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局。一是加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化法治保障。作為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市，南京不論是理念還是政策創(chuàng)制一直處在全國(guó)前列，具有較為成熟的地方立法條件，同時(shí)，南京養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展已到了一個(gè)瓶頸約束期，多元主體間的各種關(guān)系和行為迫切需要通過(guò)法律法規(guī)予以調(diào)整和規(guī)范，因此，應(yīng)提請(qǐng)市人大將《南京市社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》列入立法計(jì)劃，對(duì)全市的養(yǎng)老服務(wù)體系做出全面的制度設(shè)計(jì)；二是完善規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)。不僅要加強(qiáng)對(duì)老齡事業(yè)“十三五”規(guī)劃等總體規(guī)劃的研究制定力度，而且要提升規(guī)劃層次，將其納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，同時(shí)，要加快《南京養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃的制定與落實(shí)。

再次，完善養(yǎng)老服務(wù)工作體制，推動(dòng)法律法規(guī)、規(guī)劃及各項(xiàng)政策的切實(shí)“落地”。特別要強(qiáng)調(diào)以“大老齡工作”的理念來(lái)修正政府各部門(mén)的觀念、整合各部門(mén)的資源，齊抓共管，形成合力；要強(qiáng)化組織保障，增強(qiáng)老齡委的統(tǒng)籌決策和管理職能，完善基層老齡工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成黨政主導(dǎo)、民政牽頭、各部門(mén)配合、區(qū)街主抓的縱向到底、橫向到邊的工作網(wǎng)絡(luò)和“能統(tǒng)籌、有權(quán)威、可協(xié)調(diào)、易追責(zé)”的管理體制；要注重發(fā)展指標(biāo)和扶持政策的科學(xué)性、合理性、可操作性，突出需求導(dǎo)向，同時(shí)考慮現(xiàn)實(shí)條件約束，制定出多層次、有區(qū)別的發(fā)展指標(biāo)和扶持政策，減少“一刀切”、“齊步走”的做法。

(二)拓展養(yǎng)老服務(wù)資金渠道，形成多元投資的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

目前，南京的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展普遍面臨著資金短缺的問(wèn)題，公共投入單支柱傾向突出，社會(huì)和市場(chǎng)投入不足，為此，必須拓展養(yǎng)老服務(wù)資金渠道，建立多元化的投資機(jī)制。

一是完善財(cái)政投入機(jī)制。財(cái)政投入的作用是雙重的，不僅是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要資金支撐，而且擔(dān)負(fù)著對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)資金的拉動(dòng)和導(dǎo)向作用。因此，一方面，要加大投入。要明確各級(jí)政府的投入責(zé)任、要納入預(yù)算、要建立穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，其增幅不應(yīng)低于區(qū)域內(nèi)老齡人口的增幅和財(cái)政收入的增幅，同時(shí)建立與南京人均可支配收入增幅和物價(jià)水平掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；另一方面，要明確財(cái)政投入重心，創(chuàng)新財(cái)政投入方式。財(cái)政投入重心要向“五類老人”(城鎮(zhèn)三無(wú)及農(nóng)村五保老人、低保及低保邊緣老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人、70歲以上計(jì)生特扶老人、百歲老人)傾斜，以體現(xiàn)政府的托底責(zé)任；要向民辦養(yǎng)老服務(wù)組織傾斜；向居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老傾斜。財(cái)政投入的方式要注意保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、有利于資源的充分利用和尊重老年人的選擇權(quán)，更多地采取明補(bǔ)、補(bǔ)需方和差別化等方式。二是多管齊下，吸引社會(huì)資金投入。一方面，要讓渡發(fā)展空間。政府確保“托底”責(zé)任，除了提供適量有限的基礎(chǔ)性、保障性、示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目外，其他養(yǎng)老服務(wù)主要通過(guò)民辦公助、公建民營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量來(lái)提供。另一方面，要加大吸引力。通過(guò)資金補(bǔ)貼、稅收減免、用地政策優(yōu)惠等多種扶持政策降低社會(huì)資金提供養(yǎng)老服務(wù)的成本，提高其服務(wù)收益，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；通過(guò)輿論宣傳、公開(kāi)表彰、樹(shù)功德碑、出讓冠名權(quán)等多種形式提高社會(huì)各界對(duì)投資養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的認(rèn)知度和美譽(yù)度，強(qiáng)化精神激勵(lì)。

三是培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)需求來(lái)拉動(dòng)投入。培育市場(chǎng)，需要從供給方和需求方共同著力。從供給方看，因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)具有福利性和公益性，所以，政府要加大扶持力度，使從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)能夠在較低的價(jià)格下獲得合理的利潤(rùn)；企業(yè)則要大力開(kāi)發(fā)適合老年人的產(chǎn)品，通過(guò)規(guī)?；蛡€(gè)性化生產(chǎn)提高效益。從需求方看，要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，改變老年人的消費(fèi)觀念，鼓勵(lì)其花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)、買(mǎi)健康、買(mǎi)快樂(lè)，點(diǎn)燃老年人的消費(fèi)熱情；要提高老年服務(wù)的可及性，通過(guò)搭建信息平臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)組織社區(qū)化等方式使老年人能夠方便快捷地獲得所需的服務(wù)；要提高老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支付能力，為此，不僅要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高老年人的養(yǎng)老金收入，而且要重點(diǎn)關(guān)注和化解老年人的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前最為迫切的是建立長(zhǎng)期護(hù)理保障制度。

四是充分發(fā)揮金融的支持作用。通過(guò)信貸和保險(xiǎn)政策創(chuàng)新，緩解養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金困境，同時(shí)提高老年人的收入和支付能力。

(三)完善整合機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系由結(jié)構(gòu)型向融合式發(fā)展轉(zhuǎn)型

目前，南京的養(yǎng)老服務(wù)從總體上看，依然分屬于不同的部門(mén)、區(qū)域、行業(yè)，呈現(xiàn)出相互獨(dú)立的條塊式、分層式、結(jié)構(gòu)型的服務(wù)體系，因此，必須依據(jù)不同類型資源的特性，針對(duì)不同的整合目標(biāo)，探索出不同的整合途徑和機(jī)制，促進(jìn)其橫向融合，縱向滲透，形成合力。

一是以破除部門(mén)分割、行業(yè)壁壘、政策限制為突破口，通過(guò)部門(mén)聯(lián)手攻關(guān)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題的解決。當(dāng)前，亟待通過(guò)聯(lián)合攻關(guān)解決“醫(yī)養(yǎng)融合”和社區(qū)居家養(yǎng)老中的政策瓶頸、現(xiàn)實(shí)約束和利益矛盾，加快相關(guān)政策的切實(shí)落地。

二是以搭建信息和交易平臺(tái)為主要手段，建立養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的無(wú)縫對(duì)接機(jī)制，整合社會(huì)居家養(yǎng)老服務(wù)資源。應(yīng)將建立和完善各級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)中心作為平臺(tái)建設(shè)的主要方向。市級(jí)平臺(tái)主要著眼于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)管理、組織、指導(dǎo)和培訓(xùn)；各區(qū)創(chuàng)辦“虛擬養(yǎng)老院”，通過(guò)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老人員的全覆蓋和動(dòng)態(tài)掌控；城鄉(xiāng)社區(qū)則以解決養(yǎng)老服務(wù)的可及性為主要目標(biāo)，依托居家養(yǎng)老服務(wù)站、日間照料中心、老年配餐中心、老年康復(fù)中心等，為老人提供方便可及的助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等全方位的服務(wù)。

三是以產(chǎn)業(yè)鏈、集群化整合市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)資源。利益共享共贏是促使?fàn)I利性、市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)資源整合的最主要機(jī)制。可以通過(guò)扶持龍頭企業(yè)、實(shí)施品牌戰(zhàn)略、吸引各類專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)中小企業(yè)，形成一批產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、覆蓋領(lǐng)域廣的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群，提高養(yǎng)老服務(wù)資源整合的廣度和深度；可以通過(guò)搭建企業(yè)聯(lián)盟平臺(tái)，進(jìn)行跨界互補(bǔ)式操作、同界聯(lián)合運(yùn)作，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度上整合社會(huì)、行業(yè)資源。

四是以居家養(yǎng)老服務(wù)需求為引力，扶持政策為推力，整合機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)資源，形成“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)格局。可以大力推進(jìn)“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸服務(wù)社區(qū)”的模式，既盤(pán)活了現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的閑置資源，使其擺脫生存困境，又可解決居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所和服務(wù)資源缺乏的問(wèn)題，對(duì)社區(qū)托老和居家養(yǎng)老產(chǎn)生極大的輻射和帶動(dòng)作用，可謂一舉多得。

五是以自助、互助的精神和機(jī)制，整合社區(qū)內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)資源。通過(guò)發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)作用、培養(yǎng)老年人社區(qū)領(lǐng)袖、建立“時(shí)間銀行”等方式，大力發(fā)展老年人和鄰里互助組織；通過(guò)推廣“家屬照料型”居家養(yǎng)老模式、探索實(shí)施“喘息服務(wù)”等手段給予家庭照料者必要的幫助，提升其照料能力和積極性，充分調(diào)動(dòng)家庭養(yǎng)老服務(wù)資源。

(四)完善培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制，破解養(yǎng)老服務(wù)人才瓶頸

一是壯大養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的規(guī)模和質(zhì)量。通過(guò)健全志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，如，制定《南京市養(yǎng)老志愿服務(wù)實(shí)施辦法》，探索“時(shí)間銀行”等志愿服務(wù)社會(huì)回饋制度，完善志愿服務(wù)社會(huì)評(píng)價(jià)體系，實(shí)施志愿服務(wù)認(rèn)證制度，吸引更多社會(huì)公眾參與養(yǎng)老服務(wù)。通過(guò)完善引進(jìn)、培訓(xùn)、培養(yǎng)等機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平。

二是增加職業(yè)吸引力。要逐步健全養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的薪酬體制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；探索入職補(bǔ)貼政策；要拓展養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展空間，如，建立傾斜性的專業(yè)職稱評(píng)定機(jī)制、表彰和激勵(lì)有突出貢獻(xiàn)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員、通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)的連鎖化與綜合化拓展職業(yè)發(fā)展空間等等，使養(yǎng)老服務(wù)人員擁有升職空間和職業(yè)前景。

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[4]南京“十度”打造養(yǎng)老新政[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/ article/zwgk/dfxx/201408/20140800689220.shtml.

(責(zé)任編輯:育 東)

2015-09-11

金雁(1962-)，女，浙江省嵊州市人，中共南京市委黨校副教授，研究方向：社會(huì)政策、收入分配。王玉珍(1955-)，女，江蘇省南京市人，中共南京市委黨校教授，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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1672-1071(2015)06-0089-06