劉　亮

(武漢體育學(xué)院 藝術(shù)學(xué)院，湖北 武漢 430079)

基本體育公共服務(wù)均等化的重要意義與國際經(jīng)驗(yàn)*

劉亮

(武漢體育學(xué)院 藝術(shù)學(xué)院，湖北 武漢 430079)

摘要:當(dāng)前，公平發(fā)展已經(jīng)成為國家治理體系的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)以公平為核心價值追求的基本體育公共服務(wù)均等化，將是決定體育改革成效與成功的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)基本體育公共服務(wù)均等化既有利于彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展斷層，又有利于促進(jìn)體育深層次矛盾的解決，從而加速體育強(qiáng)國建設(shè)的進(jìn)程；既有利于不同群體共享公共體育資源，又有利于提高公眾的幸福指數(shù)。國外體育公共服務(wù)供給均等化的基本經(jīng)驗(yàn)包括：關(guān)注重點(diǎn)人群，擴(kuò)大體育公共服務(wù)覆蓋范圍；注重法制建設(shè)，提供“均等化”的制度保障；加強(qiáng)硬件建設(shè)，以“全覆蓋”促進(jìn)“均等化”；創(chuàng)新供給機(jī)制，注重發(fā)揮非營利組織的作用。

*基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目(12CTY007)。

關(guān)鍵詞：基本體育公共服務(wù)；均等化；國際經(jīng)驗(yàn)；公平發(fā)展；國家治理

中圖分類號：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-268X(2015)06-0006-04

Significance and International Experience of Basic

Sports Public Service Equalization

LIU Liang

(Sports Arts Dept.,Wuhan Sports Univ., Wuhan, 430079, China)

Abstract:Currently, the fair development has become the foundation for the national governance. The basic sports public service equalization with fairness as the core value is the key to the effect and success of the sports reform. The basic sports public service equalization can narrow the gap between the urban and rural development, solve the conflicts among different sports levels, accelerate the sports power construction, share public sports resource among different groups and enhance the happiness index. The experiences of the foreign public sports service include focusing on key group, enlarging the scope of public sports service, providing systematic guarantee of equalization, strengthening facility construction and exerting the function of the non-profit organizations.

Key words:basic sports public service; equalization; international experience; fair development; national governance

從黨的十六屆六中全會提出“公共服務(wù)均等化”，到黨的十七大強(qiáng)調(diào)“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，再到黨的十八大報告明確提出“到2020年總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)”，基本公共服務(wù)均等化作為國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，已然成為全面建成小康社會的必由之路。而“十三五”作為“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的關(guān)鍵時期，必將進(jìn)入公共服務(wù)改革的攻堅階段。那么，體育公共服務(wù)作為社會性公共服務(wù)不可或缺的組成部分，不僅迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，而且面臨著公共體育資源配置由失衡向均等化轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。

1實(shí)現(xiàn)基本體育公共服務(wù)均等化的意義

體育作為人的一項(xiàng)基本權(quán)利，已經(jīng)于1978年11月21日聯(lián)合國教科文組織大會第20次會議通過的《體育運(yùn)動國際憲章》得以確認(rèn)，并在很多國家的法律中有相應(yīng)體現(xiàn)。中華人民共和國國務(wù)院2009年8月頒發(fā)的《全民健身?xiàng)l例》，已明確表述過，“公民有依法參加全民健身的權(quán)利”。顯然，根據(jù)政府的供給能力，保證人們基本的、最低層面的體育需求，既是基本體育公共服務(wù)均等化的要義所在，也是人們共享現(xiàn)代化成果的重要舉措，更是改善民生、構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)。

1.1彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展斷層的“粘合劑”

長期以來，“非均衡化”的體育發(fā)展戰(zhàn)略與“城鄉(xiāng)二元”的體育管理體制，導(dǎo)致了體育區(qū)域差距與城鄉(xiāng)失衡的局面。體育資源配置區(qū)域之間的鴻溝不僅造成了體育發(fā)展的斷層，而且已成為構(gòu)建社會主義和諧社會的一大羈絆，與當(dāng)前統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)一體的國家發(fā)展戰(zhàn)略不相容。正如馬克思、恩格斯設(shè)想未來的社會不是固化城鄉(xiāng)的分裂，而是城鄉(xiāng)在新的基礎(chǔ)上平衡、協(xié)調(diào)，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合[1]。如何根據(jù)當(dāng)前這種“斷層”的現(xiàn)狀，構(gòu)建更為合理的利益均衡機(jī)制，以彌補(bǔ)體育斷層上的落差，“讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村”，已經(jīng)成為體育可持續(xù)發(fā)展的主要目標(biāo)?？疾鞂?dǎo)致這種體育發(fā)展斷層的因素可發(fā)現(xiàn)，政策、制度、體制等是主因，而這些又都是可以通過改革與完善加以摒除的主觀因素。政府推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化的措施如下：一方面，通過破除城鄉(xiāng)二元體育公共服務(wù)體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體育公共服務(wù)體制，引導(dǎo)體育資源向農(nóng)村流動，保障廣大農(nóng)民的體育權(quán)利；另一方面，通過對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予政策傾斜，加大體育資源投入力度，從而縮小區(qū)域體育發(fā)展差異。如果體育公共服務(wù)地區(qū)間差距過大，一些地區(qū)連正常的體育事業(yè)都難以維續(xù)，中央體育政策法規(guī)就不可能得到如實(shí)的貫徹，影響政策的整體效用。因此，通過體制改革與制度設(shè)計，彌補(bǔ)政策責(zé)任與發(fā)展理念的缺失，已成為縮小區(qū)域之間與城鄉(xiāng)之間體育發(fā)展差距的“催化劑”。

1.2建設(shè)體育強(qiáng)國的“加速器”

國家提出了由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對體育發(fā)展提出了更高的要求。實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國，必須找出當(dāng)前體育發(fā)展中的制約因素與深層次矛盾?？梢钥吹?，一方面，政府的公共體育服務(wù)職能還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，政府提供的公共體育服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量上與公眾的需求相比還有待提高，覆蓋面也有待不斷擴(kuò)大。如我國的人均體育場地、人均體育消費(fèi)與發(fā)達(dá)國家相比仍處在較低水平，人均體育場地面積僅為1.4平方米[2]，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家；群眾體育發(fā)展緩慢，仍然是體育事業(yè)的基礎(chǔ)性薄弱環(huán)節(jié)和突出“短板”；在競技體育領(lǐng)域，一些深層次的問題仍未得到解決等等。社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾和沖突在體育領(lǐng)域均有不同形式、不同程度的表現(xiàn)，這些矛盾和問題，已經(jīng)成為建設(shè)體育強(qiáng)國過程中的重要制約因素。另一方面，中國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，全社會公共需求增長迅速，而政府的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供則相對滯后，供給與需求的矛盾十分突出。體育公共服務(wù)亦是如此，隨著人民生活水平的提高與體育意識的覺醒，需求與供給之間的矛盾仍然存在。體育公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，通過政策與利益的調(diào)整，必然使體育資源普惠最廣大人群，將大大地激發(fā)公眾的體育意識與體育需求，這不僅能使弱勢群體的體育權(quán)利得到保障，起到助推體育需求增長的乘數(shù)效應(yīng)，而且通過體育發(fā)展理念與體制、機(jī)制創(chuàng)新，也能對影響體育可持續(xù)發(fā)展的深層次因素進(jìn)行改革。

1.3公共體育資源的“共享工程”

當(dāng)前，體育發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一個前所未有的高度。然而，正如有人指出，隨著社會對體育的關(guān)注，體育拉近了與公眾精神上的距離，卻未能拉近公眾與體育在物理上的距離。關(guān)注體育的人多，參與運(yùn)動的并未隨之增多。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，全國經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例僅為28.2%[3]。出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，有各種各樣的原因，而體育資源供給不足是一個重要的影響因素。同時，體育公共服務(wù)領(lǐng)域的過度市場化改革也從某種程度上剝奪了弱勢群體的體育權(quán)利。顯而易見，體育的快速發(fā)展成果并未惠及到所有個體。體育公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，將通過公共財政的完善，從制度上對體育資源配置做出統(tǒng)一安排，最大程度地實(shí)現(xiàn)公平正義。這將有效地減小弱勢群體在體育發(fā)展中的“離心力”，保障人民群眾實(shí)現(xiàn)基本體育權(quán)益和分享體育改革發(fā)展成果的需要，減小不同群體在體育發(fā)展中的落差。此外，體育作為一項(xiàng)社會福利，屬再分配范疇，根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，通過體育資源的轉(zhuǎn)移與重新配置，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)與弱勢群體共享體育資源，從整體上促進(jìn)資源配置效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化。因此，實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化供給，既是一項(xiàng)公共體育資源的“共享工程”，又是一項(xiàng)滿足城鄉(xiāng)基層群眾體育需求的創(chuàng)新工程，還是一項(xiàng)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)工程。

1.4鋪筑民生體育的“幸福路徑”

2010年的政府工作報告中首次提出“要讓人民生活更加幸福、更有尊嚴(yán)”，當(dāng)“幸?！背蔀檎ぷ鲌蟾娴囊粋€熱詞，也就意味著提高公眾“幸福指數(shù)”將成為今后政府的施政理念。我國“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“大力發(fā)展公共體育事業(yè)，加強(qiáng)公共體育設(shè)施建設(shè)，廣泛開展全民健身運(yùn)動，提升廣大群眾特別是青少年的體育健身意識和健康水平。”顯而易見，大力發(fā)展民生體育，提高公眾的幸福指數(shù)，也必將成為體育行政部門的施政導(dǎo)向。在體育資源匱乏的年代，體育是為國家、為政治服務(wù)的，國家的需求就是公眾的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步，在國家與社會逐漸分化的今天，體育已由社會生活的“奢侈品”變?yōu)椤氨匦杵贰?。對公眾來說，幸福不再是數(shù)據(jù)，而是實(shí)實(shí)在在的感覺。體育公共服務(wù)均等化的實(shí)施與推進(jìn)，將對基層的體育需求給予充分關(guān)注，通過發(fā)展理念創(chuàng)新與發(fā)展模式改革，擴(kuò)大體育公共服務(wù)的覆蓋面，切實(shí)保障公眾體育權(quán)利，促使人人公平享受體育、共同占有體育資源，將提高人們幸福指數(shù)注入體育發(fā)展全過程，讓體育惠及百姓，實(shí)現(xiàn)體育本質(zhì)的回歸。

2體育公共服務(wù)均等化的國際經(jīng)驗(yàn)

在不同國家或地區(qū)以及不同的歷史發(fā)展階段，因意識形態(tài)、政治理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同以及財政支付能力的差異，基本體育公共服務(wù)的范圍和特點(diǎn)也存在差異。如對歐洲的一些福利型國家來說，由于社會福利較高，公平導(dǎo)向十分明顯，幾乎全民享受著從搖籃到墳?zāi)归L時間跨度的、多樣化的、較高水平的社會福利，體育公共服務(wù)均等化水平也較高。因此，考察世界各國，尤其是西方發(fā)達(dá)國家體育公共服務(wù)的歷史軌跡、發(fā)展取向以及體制改革，對推動我國基本體育公共服務(wù)均等化建設(shè)具有重要的啟示意義。

2.1關(guān)注重點(diǎn)人群，擴(kuò)大體育公共服務(wù)覆蓋范圍

綜觀西方發(fā)達(dá)國家體育公共服務(wù)供給的過程，重點(diǎn)就是加強(qiáng)對重點(diǎn)人群體育公共服務(wù)的供給，包括青少年、老年人、殘疾人以及婦女與兒童，并以此為契機(jī)，推動本國社會體育的均衡發(fā)展。比如，俄羅斯十分重視青少年體育的發(fā)展，曾在國家層面多次頒布針對青少年體育的發(fā)展計劃，甚至動用總統(tǒng)儲備資金。其公布的《十年規(guī)劃》更是反映了對青少年群體的關(guān)注，明確提出科學(xué)合理地制定青少年兒童體育發(fā)展教育綱要以及制定適合不同層次對象身心健康的制度。同時，俄羅斯還制定了《2009-2015年青少年運(yùn)動發(fā)展》綱要并納入《十年規(guī)劃》之中，顯示出對青少年兒童的關(guān)注。英國政府也于2007年出臺了青少年十年規(guī)劃，并調(diào)撥1億英鎊作為青少年發(fā)展基金(the Youth Opportunity and Youth Capital Funds)。這項(xiàng)規(guī)劃使得青少年在空閑時間能夠使用最近的設(shè)施，參加提高技能的活動。韓國2006年成立了“大韓殘疾人體育會”，為殘疾人體育業(yè)務(wù)的執(zhí)行提供了法律和制度上的保障。芬蘭則采取措施讓更多的50歲以上老人參與到體育活動中來：如政府與全國性組織簽署合作協(xié)議，為老年人體育提供保障；為促進(jìn)老年人健身制定具有廣泛基礎(chǔ)的計劃；成立50歲以上老年人問題全國工作小組，提供全國性戰(zhàn)略的實(shí)施平臺。加拿大則于2007年1月1日實(shí)施了兒童健康免稅的措施，16歲以下孩子的父母可以申請500加元的免稅額度，用來支付包括體育在內(nèi)的促進(jìn)孩子身心健康活動的開支，這有效地提高了他們的體育參與水平和健康水平。在德國，德國體聯(lián)通過頒布了一系列專門的規(guī)章來加強(qiáng)學(xué)校體育工作，以示對青少年體育的關(guān)注。

2.2注重法制建設(shè)，提供“均等化”的制度保障

在提供體育公共服務(wù)的實(shí)踐中，通過法制建設(shè)為“均等化”提供保障，是國外很多國家的有效做法與經(jīng)驗(yàn)。如美國上世紀(jì)90年代制定、實(shí)施的《健康公民2000年》規(guī)劃中明確規(guī)定：要保持每個地區(qū)社區(qū)體育中心的發(fā)展大致均衡，每1萬人擁有1英里的健身小道，每2.5萬人要建一個公共游泳池，每1000人擁有4英畝開放式休閑體育場地與公園。在俄羅斯，其公布的《俄羅斯聯(lián)邦2006—2015年體育運(yùn)動發(fā)展》聯(lián)邦計劃綱要(《十年規(guī)劃》)，體現(xiàn)出其均等化地保證公民享有體育公共服務(wù)這一福利的努力，通過制度上的完善，來提升公民的體育運(yùn)動興趣并保證其公民的基本體育權(quán)利。芬蘭則通過法律的高度為國民參與體育運(yùn)動和身體活動創(chuàng)造了良好的條件[4]。比如：1998年頒布的《體育法》規(guī)定了體育的平等權(quán)和公平權(quán)，保證人們都有權(quán)利和機(jī)會參與體育活動；體育機(jī)構(gòu)可以通過促進(jìn)體育平等而得到國家的資助；中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度為地方政府的體育服務(wù)提供保障，地方政府也可以根據(jù)本地的實(shí)際情況來確定體育服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)與水平。英國方面，英格蘭體育理事會2005年6月頒布了《體育平等標(biāo)準(zhǔn)》，有效地提高了體育參與率。而德國《黃金計劃》的頒布與實(shí)施，則為公眾廣泛、公平地參與體育提供了政策保障。此外，德國從1955年到1985年，三個《黃金計劃》的連續(xù)實(shí)施與相關(guān)配套政策的頒布，都極大地促進(jìn)了場館設(shè)施與體育組織的發(fā)展，有效地振興了德國體育，對提高公民體育意識，為不同地區(qū)、不同群體獲取相對均等、便利的體育公共服務(wù)起到了關(guān)鍵作用。

2.3加強(qiáng)硬件建設(shè)，以“全覆蓋”促進(jìn)“均等化”

加強(qiáng)體育硬件建設(shè)，提高覆蓋水平，是國外促進(jìn)公民公平地享受體育公共服務(wù)化的普遍做法。德國曾實(shí)施耗資巨大的三個“黃金計劃”，通過體育場地設(shè)施的改造與重建，實(shí)現(xiàn)了體育場地設(shè)施覆蓋的最大化，縮小了其東、西部的差距。在德國第一個“黃金計劃”實(shí)施的15年中，體育硬件設(shè)施建設(shè)步伐很快(見表1)[5]。在俄羅斯，每萬人使用的游泳池、體育館和體育設(shè)施密度保障每年增長2%，體育運(yùn)動中心的數(shù)量，2015年將達(dá)到每十萬人可擁有三十個體育活動場所。愛爾蘭于2007年1月24日公布了愛爾蘭有史以來最大的全國體育發(fā)展計劃(NDP)：2007-2013年，政府將投資9.91億歐元建設(shè)體育基礎(chǔ)設(shè)施。而英格蘭體育理事會的“活躍空間”計劃則為全國的公共體育設(shè)施勾畫了一幅廣闊的藍(lán)圖，幫助地方當(dāng)局和體育組織明確了在體育設(shè)施提供上存在的差距，并明確了未來的投資戰(zhàn)略。

表1實(shí)施第一個《黃金計劃》后西德體育設(shè)施發(fā)展情況

設(shè)施類型1960年1975年全民健身活動中心32800個(12690萬m2)55100個(20730萬m2)兒童游戲場18500個(1200萬m2)42800個(5925萬m2)室內(nèi)游泳池730個(11萬m2)2980個(75萬m2)室外游泳池3030個(320萬m2)3580個(470萬m2)網(wǎng)球場5300個16000個

數(shù)據(jù)來源：林顯鵬，《國際大眾體育現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，國家體育總局體育信息研究所，2001.

2.4創(chuàng)新供給機(jī)制，注重發(fā)揮非營利組織的作用

各國體育管理體制有所差異，有的國家是政府管理型，如東歐各國、古巴、朝鮮等；有的國家屬社會管理型，如美國等；還有的國家采取兩者相結(jié)合的管理體制，如德國、英國、法國等。但總的看來，大多發(fā)達(dá)國家為公眾提供體育公共服務(wù)的思路是，政府參與或主導(dǎo)體育公共服務(wù)的供給改革，但政府并不決定一切。他們很早就意識到體育公共服務(wù)涉及公眾切身利益，與社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展密切相關(guān)，單純地由政府供給滿足不了公眾的多元需求，單一的市場化手段配置會因市場失靈而產(chǎn)生問題[6]，因此，作為政府與市場的補(bǔ)充，社會供給機(jī)制的介入，對推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化具有非常重要的作用。從國外的實(shí)踐來看，一方面，政府購買服務(wù)的方式已經(jīng)成為一種常態(tài)和趨勢，如有數(shù)據(jù)顯示，美國聯(lián)邦政府每年“買服務(wù)”所涉及的經(jīng)費(fèi)金額占聯(lián)邦總開支的14%。另一方面，自愿提供機(jī)制已成為推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化的重要力量。

自愿提供機(jī)制是指各種非營利組織或公民社會團(tuán)體以志愿、相互幫助或自我服務(wù)的方式，從事體育公共服務(wù)的組織流程或活動方式。如加拿大的“參與計劃”，作為一個非營利性慈善組織，從20世紀(jì)70年代以來，一直致力于提高加拿大人的身體健康和體育活動參與水平。加拿大政府于2006年11月開始實(shí)施“參與計劃”，僅2006-2007與2007-2008兩個年度就向該計劃分別資助了140萬、360萬加元。而在德國，14歲以上的居民中，一成以上在體育領(lǐng)域參與志愿服務(wù)，其中的90%以上是在體育俱樂部當(dāng)志愿者。澳大利亞1999年推出了一項(xiàng)名為“志愿者管理計劃/俱樂部與協(xié)會管理計劃”，有超過430萬18歲及以上的澳大利亞人，在2000年接受調(diào)查前的12個月內(nèi)從事過志愿活動，其中體育休閑活動志愿者的數(shù)量排名第一(110萬)。英格蘭也推出過“經(jīng)營體育”計劃，這項(xiàng)計劃與VIP計劃形成合力，共同推動了體育志愿活動的發(fā)展。2002年的調(diào)查結(jié)果顯示，有超過500萬人從事體育志愿活動，占志愿者總?cè)藬?shù)的26%。2005年英格蘭體育理事會實(shí)施的體育志愿者戰(zhàn)略伙伴計劃鼓勵人們參加志愿者，其中體育志愿者比例達(dá)47%。芬蘭1980年通過的體育法，資助地方體育協(xié)會、全國體育組織，同時鼓勵私人和社會組織多角度參與[7]。

3結(jié)束語

當(dāng)前，公平發(fā)展已經(jīng)成為國家治理體系的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)以公平為核心價值追求的基本體育公共服務(wù)均等化，將是決定體育改革成效與成功的關(guān)鍵。因此，借鑒國外在體育公共服務(wù)供給的成熟模式，通過全面深化體育改革，確定與我國具體國情相適應(yīng)的基本體育公共服務(wù)均等化推進(jìn)路徑，確保體育改革與發(fā)展成果全民共享，已是政府義不容辭的責(zé)任。

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收稿日期：(2015-10-29)