摘 要：誠信是維持現(xiàn)代社會良性發(fā)展的重要理念基石。誠信危機已不再局限于道德的窘境，更需要政策和法律等規(guī)范的匡正，甚至政府的干預(yù)。通過梳理中國社會誠信體系的建設(shè)進程，正式權(quán)威的正向功能和發(fā)展前景便展現(xiàn)于前。在理念層次，政府文明化和現(xiàn)代性的改革推動了誠信由觀點到體系的發(fā)展，誠信建設(shè)亦由政治宣示成為法治主張;在進程層面，國家和政府的行為驗證了法律、政令規(guī)章在維護誠信權(quán)利與推動誠信體系完善方面的積極作用;在未來的變革領(lǐng)域，政府也是促進誠信建設(shè)戰(zhàn)略化和規(guī)范化的重要力量。此外，非正式規(guī)則、社會組織在規(guī)范和監(jiān)督層次也構(gòu)成有益補充。由此，便形成了一幅完美的誠信建設(shè)路線圖。

關(guān)鍵詞：社會誠信體系;法治路線圖;誠信權(quán)利;非正式規(guī)則

中圖分類號：D64 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）01-0062-08

隨著《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的重大決定》的頒布，“法治中國”的頂層設(shè)計逐步加快了走向?qū)嵺`的步伐。作為法治夢想建構(gòu)的重要范疇，法治政府成為各級政府追尋的目標和努力方向。秉持法治思維，依法執(zhí)政，無疑成為政府所要遵循的最優(yōu)治理模式。面對日益嚴重的誠信危機，政府的處置應(yīng)對也必然會在法治的道路上前行。良好的施政理念需依托政府的行政行為和行政職能才會轉(zhuǎn)化為實際效果。國家和地方層面建構(gòu)社會誠信體系的努力，既凝聚著各方法治探索的心血，更傳遞出進一步改革和完善的訴求。毋庸置疑，社會誠信體系的法治建構(gòu)在未來會更重視統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的建設(shè)、誠信權(quán)利的保障，以及非正式規(guī)則的運用，從而以塑造誠信政府為基礎(chǔ)帶動和推進法治政府的建設(shè)。

一、社會誠信體系共識的形成：從“口號宣示”到“法律主張”

社會誠信體系理念共識的形成，伴隨的是政治現(xiàn)代化和文明化的進程。在最初的觀點形態(tài)中，誠信有兩個鮮明的發(fā)展階段，從隱蔽暗示到鮮明主張，是革命話語向政治話語轉(zhuǎn)變的過程。直至社會誠信體系理念被官方所認可，政府治理失信才進入正式的議事議程。

（一）革命與改革話語體系中的誠信觀點

誠信的理論淵源可以追溯到馬克思主義經(jīng)典作家的論述之中，同樣，中國社會主義思想理論體系的建構(gòu)與完善也滲透著誠信的理念，構(gòu)成法治誠信的思想基礎(chǔ)。從毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想到科學發(fā)展觀，政治理論體系與時俱進的發(fā)展，這本身就是誠信理念的體現(xiàn)。在具體實踐進程中，特別是在“革命”向“改革”主題轉(zhuǎn)變過程中，誠信理念得到真切體現(xiàn)，這也是我黨認識問題的重要方法，是保持生命力的重要砝碼。

在革命年代，誠信觀念主要體現(xiàn)于革命的立場與策略之中，主要是革命理論與具體情況的關(guān)系問題。毛澤東在《反對本本主義》一文中指出：“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)?！盵1]（p.109）在《改造我們的學習》中也指出：“馬克思、恩格斯、列寧、斯大林教導(dǎo)我們認真地研究情況，從客觀的真實情況出發(fā)，而不是從主觀的愿望出發(fā);我們的許多同志卻直接違反這一道理?！盵2]（p.797）在革命實踐中，毛澤東則強調(diào)：“以往革命的發(fā)動者，往往是起初用欺騙的手法騙得民眾信任，隨后革命成功，掌握政權(quán)，后來又逐漸讓人民認清了他們的本來面目，喪失了民眾的信任，‘盜賊之行……為虎作倀，惟利是嗜，又焉有絲毫計公益，恤民隱之心？以此欺人，夫誰信之！”[3]（p.459）除此之外，《反對黨八股》、《為人民服務(wù)》等眾多文獻也不乏誠信的思想。正是在實事求是精神的指引下，取信于民，依靠人民的支持，革命才走向了勝利。誠信成為引導(dǎo)革命勝利的重要因素。

改革開放以來，誠信在政治理論體系中越發(fā)受到重視，貫徹到政治、經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域。特別是在推動經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，鄧小平的誠信思想對于保持政策的連續(xù)性與經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大積極意義。1991年，鄧小平視察上海時專門提到了“經(jīng)濟與信用”的關(guān)系問題，“只要守信用，按照國際慣例辦事，人家首先會把資金投到上海，競爭就要靠這個競爭”[4]（p.366）。在具體經(jīng)濟工作中，鄧小平反對擾亂市場秩序的行為，要求“一切企業(yè)事業(yè)單位，一切經(jīng)濟活動和行政司法工作，都必須實行信譽高于一切，嚴格禁止坑害勒索群眾” [4]（p.366）。在解決香港問題時，鄧小平闡明了中國堅守誠信的立場：“人們擔心中國在簽署這個協(xié)議后，是否能始終如一地執(zhí)行……要告訴全世界的人：中國是信守自己的諾言的。”[4]（p.102）鄧小平的誠信思想得到了貫徹和繼承，后來的領(lǐng)導(dǎo)人對此多有論述。江澤民指出，“互信”是安全之本，“互信就是以誠相待、言而有信”。胡錦濤也要求以誠信的態(tài)度對待政績，否則“勢必嚴重削弱我們黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍的戰(zhàn)斗力，損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，影響黨和政府的公信力，最終妨礙全面建設(shè)小康社會宏偉目標的順利實現(xiàn)”^[5]。習近平則強調(diào)，“空談?wù)`國，實干興邦”。這在本質(zhì)上都是誠信理念的體現(xiàn)，推動著誠信由隱蔽走向明確，成為獨立的政治主張。

（二）社會誠信體系共識的形成：從“觀點”到“體系”的變化

從語源角度考察，誠信釋讀的文字表述在古今維度并不存在較大差異。然而，精神內(nèi)涵已大相徑庭，以階級和身份為標志的熟人誠信已逐步發(fā)展成為以平等、民主、法治為基礎(chǔ)的陌生誠信^[6]。與之相隨的是政治話語的流變，在中國的官方文件中，誠信已成為重要的價值理念，并以此籌謀出社會誠信體系建設(shè)的重要策略。

在政治話語中，“誠信”一詞在規(guī)范性文件中出現(xiàn)得相對較晚，卻迅速成為社會主義核心價值觀的組成部分，在政治發(fā)展中進行明確的“誠信宣示”。然而，隨著社會失信問題的日益突出，誠信的政治宣示進而轉(zhuǎn)換為更具體、更規(guī)范的法律形式，成為法治的重要內(nèi)容和基本要求。在官方文本中，誠信的內(nèi)容也愈為豐富，逐步發(fā)展成為獨立而完善的體系。

最初，“誠信”是國家推動道德建設(shè)的重要主張。2001年，中共中央印發(fā)的《公民道德建設(shè)實施綱要》明確提出，要在全社會大力倡導(dǎo)“愛國守法、明禮誠信、團結(jié)友善、勤儉自強、敬業(yè)奉獻”的基本道德規(guī)范。這是國家首次從戰(zhàn)略高度關(guān)注道德問題。2002年，十六大提出，社會主義思想道德體系建設(shè)要堅持“以誠實守信為重點”。2005 年，胡錦濤指出，“誠信友愛”是社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。2006 年，胡錦濤又提出了“八榮八恥”的社會主義榮辱觀;“以誠實守信為榮、以見利忘義為恥”的道德要求，明確了誠信在社會評價中的意義。2007年，十七大報告則再次強調(diào)，“以增強誠信意識為重點，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)，發(fā)揮道德模范榜樣作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責任、家庭責任”。誠信由此而在道德領(lǐng)域、政治場域受到持續(xù)重視。2012年，十八大報告對社會主義核心價值觀做了較為系統(tǒng)的概括，提出“倡導(dǎo)富強、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀”。其中，倡導(dǎo)“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”立足于社會主義核心價值觀的公民個人層面，“四位一體”，集中體現(xiàn)了社會主義國家公民的基本價值追求和道德準則要求^[7]。由此，誠信被提到新的高度，成為社會主義核心價值體系不可分割的重要組成部分。endprint

“誠信”更是制度的關(guān)注焦點與目標追求，是法治建設(shè)的基本內(nèi)容和重要范疇。在2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》深刻指出：“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度，是建設(shè)現(xiàn)代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策?！?011年2月，溫家寶指出：“現(xiàn)在影響我們整個社會進步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進一步?！?011年10月，十七屆六中全會強調(diào)大力推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為的懲戒力度，在全社會廣泛營造守信光榮、失信可恥的氛圍。2012年，十八大報告又提出，“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理，加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。法律在多重層次透漏出對誠信的重視，誠信不僅是對立法的底線要求，也是法律實踐的價值與意義所在。

可見，“誠信”已儼然成為法治的主要話語，從最初的“口號宣示”到現(xiàn)今政策文本中的“正式規(guī)劃”，失信問題已納入法律治理的范疇之內(nèi)。而誠信理念也從晦暗不明到明確主張，話語地位發(fā)生了重大變化。正是在這種背景下，學界和實務(wù)界興起了研究誠信和建構(gòu)社會誠信體系的熱潮。毋庸置疑，政治誠信的流變促進了法律誠信的研究與探討，而由“口號治理”向“法治探索”的轉(zhuǎn)換也是誠信治理的必然趨勢。

二、國家層面社會誠信體系建設(shè)的部署與舉措

國家是構(gòu)建社會誠信體系的主體力量，特別是中央政府的規(guī)劃設(shè)計與基本舉措，關(guān)乎體系建構(gòu)的成敗。自2007年中央政府關(guān)注“社會信用體系”以來，誠信治理的范疇、責任機構(gòu)、依循規(guī)則日益明確化和規(guī)范化。然而，在法治進程中，國家依然需要認可公民的誠信權(quán)利來增強社會誠信重構(gòu)的效果。

（一）社會誠信建設(shè)的政策進程與機制設(shè)計

隨著社會誠信從政治宣示到法律實踐的轉(zhuǎn)化，在黨的“十八大報告”和國家“五年規(guī)劃”等權(quán)威性宏觀規(guī)范的指導(dǎo)下，國家在社會誠信體系層面進行了一系列的頂層設(shè)計。自2007年始，國家層面即出臺了規(guī)范性文件——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》，并建立了社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，由國務(wù)院辦公廳牽頭負責并指導(dǎo)社會信用工作，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合監(jiān)管的原則，根據(jù)具體業(yè)務(wù)范圍和各部門的職責分工，分別指定有關(guān)部門具體負責日常監(jiān)管，落實監(jiān)管責任①。2008年，國家將社會信用體系建設(shè)的牽頭單位調(diào)整為人民銀行，增加最高人民法院等機關(guān)與機構(gòu)為成員單位②。2012年，國家又將牽頭單位調(diào)整為國家發(fā)改委與人民銀行，并增加中央政法委、最高人民檢察院、司法部等機關(guān)與機構(gòu)為成員單位。可見，在社會信用體系建設(shè)過程中，國家保持了穩(wěn)定性和連續(xù)性。在微觀層次，重點突出，社會誠信體系建設(shè)主要集中于經(jīng)濟金融領(lǐng)域，通過成員單位的組成即可看到此種趨勢。不論牽頭單位和成員單位如何調(diào)整，國家發(fā)改委、人民銀行、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等關(guān)涉社會主義市場經(jīng)濟體制運行的關(guān)鍵部門，都是聯(lián)席會議的核心成員，關(guān)于社會誠信體系建設(shè)的決策都要依靠這些業(yè)務(wù)管理部門的執(zhí)行與實踐。而同樣作為核心成員的國務(wù)院法制辦和公安部，則在國家信用規(guī)范的制定、審核與執(zhí)行方面發(fā)揮著積極的保障作用③。

此外，國家推進的社會誠信體系建設(shè)已經(jīng)突破了經(jīng)濟誠信的邊界，拓展到政務(wù)、司法等領(lǐng)域。2012年，國家在部際聯(lián)席會議職責中就增加了新的規(guī)定——“推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”④。同時，隨著最高人民法院和最高人民檢察院相繼成為成員單位，司法誠信等公共領(lǐng)域的誠信建設(shè)日益受到重視。這種趨勢有助于推進誠信建設(shè)的進程，但也給現(xiàn)有社會誠信體系建設(shè)的頂層設(shè)計提出了挑戰(zhàn)。國家必須改進和加強頂層設(shè)計，提高社會誠信體系建設(shè)的效率，促進全國性誠信體系的形成。

現(xiàn)在的社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度并非實體性機構(gòu)，主要由人民銀行和國家發(fā)改委牽頭實施誠信建設(shè)，日常工作機制不完善，會議間隔太久，如2007年3月建立部際聯(lián)席會議制度，直到2009年3月才召開第二次會議，等等?？梢姡浅B(tài)化的工作機制難以及時有效地回應(yīng)社會突發(fā)問題，現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機構(gòu)解決失信問題的效力受到質(zhì)疑。此外，最高人民檢察院和最高人民法院的法律地位高于國務(wù)院組成部門，由國家發(fā)改委和人民銀行牽頭不僅不能將司法公信建設(shè)提到與經(jīng)濟（金融）誠信并重的地位，也缺乏足夠的合法性依據(jù)。因此，國家頂層設(shè)計重在明確或成立實體性的中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強全面的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃^[8]。

（二）誠信權(quán)利（知情權(quán)、隱私權(quán)與信用權(quán)）的法律保護

知情權(quán)的法律保護有充足的法理依據(jù)。在中國的法律體系中，雖至今未有關(guān)于知情權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但

2002年十六大報告已經(jīng)提及“知情權(quán)”概念⑤。憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的實現(xiàn)離不開對知情權(quán)的保障。中國憲法第三十五條明確規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由;憲法第四十一條也指出，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。憲法中列舉的上述基本權(quán)利要正當合法地實現(xiàn)，都有賴于對事實真相的了解。如若不能通過合理的制度設(shè)計保障公眾知情權(quán)，權(quán)利實踐只能是空談?？梢哉f，在某種意義上而言，知情權(quán)是不可剝奪的基本權(quán)利。正如中國憲法同樣沒有將生命權(quán)納入正式文本的權(quán)利規(guī)定體系，但不能因此否認生命權(quán)作為基本權(quán)利的地位。因為基本權(quán)利的定位取決于權(quán)利本身的性質(zhì)和屬性，不能因缺少法定依據(jù)而否定其在權(quán)利體系中的地位和作用。此外，《世界人權(quán)宣言》第十九條的規(guī)定為加強知情權(quán)保障提供了直接依據(jù)，即“人人都有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由……通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。endprint

隱私權(quán)在事實層面受到現(xiàn)行法律的保護。在中國法律體系中，隱私權(quán)主要屬于民事權(quán)利的范疇。在《民法通則》（1986年）所列舉的具體人格權(quán)中并未包含隱私權(quán)的內(nèi)容，早期的司法實踐只是將隱私權(quán)納入名譽權(quán)保護的范疇，這在一定程度上限制了權(quán)益保護的力度和范圍。而隨著司法經(jīng)驗的積累，隱約的隱私權(quán)意識和概念已發(fā)展成為法律所確認的權(quán)利。2009年全國人大常委會通過的《侵權(quán)責任法》第二條明確規(guī)定，“侵害民事權(quán)益，應(yīng)當依照本法承擔侵權(quán)責任。本法所稱民事權(quán)益，包括生命權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)、監(jiān)護權(quán)、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標專用權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)、股權(quán)、繼承權(quán)等人身、財產(chǎn)權(quán)益”。由此，隱私權(quán)在法律體系獲得相對獨立的地位，公民相關(guān)權(quán)利救濟也因而有法可依。在現(xiàn)有法律體系中，中國憲法雖然沒有關(guān)于隱私權(quán)的明確規(guī)定，但第三十八、三十九、四十條的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容性質(zhì)上與隱私權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容基本一致。特別是法條中關(guān)于“人格尊嚴不受侵犯”、“住宅不受侵犯”、“通信秘密受法律保護”的規(guī)定，與上文述及的《世界人權(quán)宣言》等國際條約中的內(nèi)容都有相同或類似之處，是尊重人權(quán)的文本反映。這些規(guī)定實質(zhì)上又將權(quán)利保護引入兩個維度，即生活安寧和私人秘密;而這恰好是隱私權(quán)的主要內(nèi)容。由此可見，中國的憲法和法律都在公法與私法意義上以及事實層面支持對隱私權(quán)的保護。

信用權(quán)保護是誠信法治的內(nèi)在要求。信用權(quán)的立法保護卻是學界的一致主張。趙萬一、胡大武等學者曾總結(jié)了國際上信用權(quán)保護的七種模式，翟云嶺教授也主張對信用權(quán)進行直接保護⑥。中國法律體系至今未有關(guān)于信用權(quán)直接保護的規(guī)定，《民法通則》、《侵權(quán)責任法》等法律的條文中都未列舉信用權(quán)的內(nèi)容。但是，值得關(guān)注的是，信用權(quán)已被納入立法議程，2002年12月23日提請全國人大法工委首次審議的《中華人民共和國民法（草案）》在第一編總則和第六編人格權(quán)法中分別對信用權(quán)做了列舉和規(guī)定。信用權(quán)的保護關(guān)系到社會主體的具體誠信（信用）權(quán)益，是社會誠信體系中個體權(quán)利的直接體現(xiàn)。特別是隨著社會失信問題的日益突出和社會誠信體系建設(shè)步伐的加快，信用權(quán)應(yīng)盡快明確為私法的重要權(quán)益，在法律中得到明確保護^[9]。

三、地方政府推進社會誠信體系建設(shè)的總體概況

在誠信治理理念日益規(guī)范化與法治化的宏觀背景下，社會誠信體系建設(shè)從中央到地方迅速普及，而地方的角色更為活躍，已成為社會誠信體系建設(shè)的主角。中國31個省、直轄市與自治區(qū)⑦都進行了關(guān)于社會誠信體系建設(shè)的積極探索并積累了諸多有益經(jīng)驗。

（一）政令規(guī)章在地方社會誠信建設(shè)的規(guī)范保障方面占有重要地位

在地方社會誠信體系的建設(shè)過程中，地方性權(quán)威規(guī)范占有重要地位，是規(guī)則體系的主體部分。無一例外，31個省級地方政府的誠信建設(shè)都以相關(guān)的規(guī)范文件為依據(jù)和準則。其中，江蘇、浙江、上海、北京等省市規(guī)范性文件相對完善，自成體系。在社會誠信建設(shè)過程中，地方政府已經(jīng)建立了關(guān)于誠信治理的諸多規(guī)范——4個省份發(fā)布了地方性法規(guī)（陜西、海南、湖南、廣東），16個省份擁有自己的地方政府規(guī)章（北京、上海、天津、重慶、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、浙江、福建、廣東、安徽、湖北、湖南、海南、四川，約計三十一部地方政府規(guī)章），每個省份都有以政府組成部門或工作部門主體制定的其他權(quán)威性規(guī)范文件。其中，2007年廣東省人大常委會制定公布的《企業(yè)信用信息公開條例》是全國首部關(guān)于信用建設(shè)的地方性法規(guī);2011年的《陜西省公共信用信息條例》是國內(nèi)首部公共信用信息方面的地方性法規(guī)，對使用公共信息做出了明確界定;此外，《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于大力推進社會信用建設(shè)的決議》、《海南省人大常委會關(guān)于加強信用建設(shè)的決定》也是現(xiàn)今地方性法規(guī)的重要組成部分。在地方政府規(guī)章層面，各省多采用政令的形式發(fā)布，在內(nèi)容上比地方性法規(guī)的規(guī)定更為寬泛，是地方社會誠信建設(shè)中較有代表性的規(guī)則形式;但需注意的是，以政令形式發(fā)布的規(guī)則并非都是政府規(guī)章，如《廣東省人民政府關(guān)于加強我省信用建設(shè)工作的通知》（粵府[2002]24號）、《浙江省人民政府關(guān)于建設(shè)“信用浙江”的若干意見》（浙政發(fā)[2002]15號）等。在地方社會誠信建設(shè)中，真正占據(jù)規(guī)則體系主體部分的是誠信建設(shè)牽頭部門或相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門發(fā)布的權(quán)威規(guī)范，對社會誠信機制建設(shè)做了詳細規(guī)定，如《關(guān)于印發(fā)黑龍江省公務(wù)員誠信建設(shè)方案的通知》（黑人保發(fā)[2010]95號）。

（二）政府是地方社會誠信建設(shè)的主導(dǎo)力量

政府是地方社會誠信體系建設(shè)的主要建構(gòu)主體。在具體實踐過程中，政府職能部門分擔著建構(gòu)社會誠信的具體任務(wù)。在地方負責組織實施社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門主要分為三類，即地方政府組成機構(gòu)、日常辦公機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。其中，地方政府組成機構(gòu)包括?。ㄊ校┙?jīng)濟信息化委員會（北京、上海、江蘇、廣東）、省商務(wù)廳（吉林、青海、新疆、云南）、省發(fā)展和改革委員會（遼寧、浙江、安徽、陜西）、省經(jīng)濟貿(mào)易委員會（福建、江西、甘肅）、省工商局（山西），以及人民銀行各省支行（河北、山東、河南、海南、貴州、西藏）;地方政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)則是指相關(guān)省市、自治區(qū)的金融管理辦公室（天津、內(nèi)蒙古、湖南、寧夏）與整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序辦公室（重慶）;而政府日常辦公機構(gòu)是指各省的政府辦公廳（黑龍江、湖北、廣西、四川）。作為牽頭部門，這些機構(gòu)肩負承上啟下、上傳下達的角色和使命，向省級政府或社會誠信建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)負責，并負責傳達和執(zhí)行相關(guān)決議與任務(wù)。除此之外，政府在組織建設(shè)方面也著力不少，31個省份都建立了社會誠信建設(shè)的總體協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要有兩種形式，即社會誠信建設(shè)聯(lián)席會議與領(lǐng)導(dǎo)工作小組制度。其中，12個省份建有聯(lián)席會議制度。

（三）社會力量參與不充分是地方社會誠信建設(shè)的短板

在地方社會誠信體系建設(shè)中，社會力量開始有限度地參與社會誠信規(guī)范制定與專業(yè)人才的培育工作。特別是在保障誠信的非正式規(guī)則方面，社會誠信（信用）服務(wù)行業(yè)協(xié)會等社會組織不同程度地參與了各省的社會誠信建設(shè)。以上海為例，2005年成立的上海市信用服務(wù)行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成為上海社會誠信自律規(guī)范體系的主角，先后于2007年和2013年牽頭制定了《商業(yè)征信準則》和《關(guān)于進一步加強上海社會誠信體系建設(shè)的意見》。前者是行業(yè)標準，適用于上海市轄域內(nèi)所有征信機構(gòu)的商業(yè)征信活動;后者是政策建議，被政府部門采納，正如上海市經(jīng)信委副主任陳躍華所言：“意見框架思路清晰、舉措創(chuàng)新、扎實推進，為上海市人民政府正式發(fā)布《關(guān)于進一步加強上海市社會信用體系建設(shè)的意見》提供了依據(jù)。”^[10]而在人才培育方面，高校等教育組織發(fā)揮了積極作用。盡管社會力量開始參與社會誠信體系的建設(shè)進程，但主要限于精英力量的參與，參與面小，影響力弱，并未進入社會誠信建設(shè)的核心層次，亟需進一步發(fā)揮更為積極的力量。endprint

（四）網(wǎng)絡(luò)成為地方社會誠信建設(shè)的主要陣地

網(wǎng)絡(luò)是地方社會誠信體系建設(shè)運用最廣的媒介。中國31個省份都有自己的官方誠信網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)在地方社會誠信建設(shè)中占有重要地位和作用。這些網(wǎng)站通常包括信用公示、信用查詢、政策法規(guī)、征信管理等內(nèi)容。政府等社會誠信體系的建構(gòu)主體可以通過網(wǎng)站發(fā)布權(quán)威規(guī)范文件，向社會展示建設(shè)的進程。在各省信用網(wǎng)站中，浙江省的信用網(wǎng)站架構(gòu)較為合理，信息較為全面、更新及時，值得借鑒參考?！靶庞谜憬本W(wǎng)站由“信用浙江”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主辦，省發(fā)改委主管，將信息整合為“個人信用”、“企業(yè)信用”和“政府信用”三個板塊，板塊之間各有不同。個人信用信息系統(tǒng)和企業(yè)信息系統(tǒng)主要提供信息查詢和負面信息公示業(yè)務(wù)，負面信息由業(yè)務(wù)主管部門或?qū)诓块T提供，如法院提供“個人未履行生效裁判失信信息”、司法局提供“律師年度獎懲情況信息”，等等。政府信用板塊則包括三項內(nèi)容：信息公開、網(wǎng)絡(luò)問政和網(wǎng)上辦事，目的在于服務(wù)社會公眾，這也是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。三個板塊有機結(jié)合，為社會公眾提供方便快捷的誠信服務(wù)。然而，值得注意的是，各省的社會誠信建設(shè)網(wǎng)站往往“各自為戰(zhàn)”，缺乏協(xié)調(diào)和信息的溝通，未能實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)，存在一定程度的信息割據(jù)，給公民查閱信息帶來了一定程度的不便。

四、戰(zhàn)略化與規(guī)范化：社會誠信體系建設(shè)的未來景象

目前，社會誠信體系的建構(gòu)已在覆蓋領(lǐng)域、權(quán)利的法律保護、政府規(guī)章建設(shè)等方面取得了一定的成績。然而，社會誠信體系建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，更需從戰(zhàn)略和規(guī)范層面進行深入完善，加強頂層設(shè)計，制定長遠發(fā)展規(guī)劃，保證社會誠信體系建設(shè)的穩(wěn)定性和社會效果的實現(xiàn)。

（一）明確領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一推進社會誠信體系建設(shè)進程

領(lǐng)導(dǎo)力弱、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力是當前中國社會誠信體系建設(shè)的通病，這是中央和地方政府亟需重視的問題。在現(xiàn)行體制下，牽頭部門或協(xié)調(diào)機構(gòu)通常由政府組成部門負責，權(quán)威不足，效用不符合理想⑧。因此，要推進社會誠信體系建設(shè)的進程，必須繼續(xù)完善社會誠信體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

綜合中央和地方社會誠信體系建設(shè)的現(xiàn)狀，可從兩方面籌劃改革舉措。一是由立法機關(guān)或其常設(shè)機構(gòu)人大常委會負責規(guī)劃統(tǒng)籌社會誠信體系的建設(shè)，同時兼顧司法公信體系和政務(wù)誠信體系;政府及相關(guān)部門，主要是市政府辦公廳和人民銀行，分別負責政府自身公共誠信與個人誠信體系的建設(shè)。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。此種設(shè)計符合憲法架構(gòu)，有一定的法定權(quán)威，具有形式合理性和合法性。在目前情況下，社會誠信體系建設(shè)的效果取決于人大實際地位的強化，此種設(shè)計可能仍然存在關(guān)于效力問題的質(zhì)疑。二是由黨的常設(shè)機關(guān)或成立專門的“誠信建設(shè)小組”統(tǒng)籌社會誠信體系建設(shè)，由中央政治局委員以上或地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)（至少是常委）擔任組長協(xié)調(diào)黨政各個機關(guān)推進社會誠信體系建設(shè)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。推進社會誠信建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一。

（二）強化規(guī)范的保障作用，推動社會誠信法律體系建設(shè)進程

在社會誠信建設(shè)過程中，官方制定的規(guī)范必須形成統(tǒng)一體系。既要強化政府政令規(guī)章的既有作用和地位，更要具有法治意識，出臺法律或地方性法規(guī)，以法律的形式推動社會誠信體系建設(shè)。目前，中央層面還未提出或出臺相關(guān)的立法動議，地方政府在誠信立法領(lǐng)域反而走在了前面，全國已有4個省份制定發(fā)布了地方性法規(guī)。

除在國家層面完善法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章，使之完善形成統(tǒng)一不悖的法律體系外，按照國家和地方治理的通行做法，制定更具指導(dǎo)作用和核心統(tǒng)帥地位的“規(guī)劃”勢所難免。這些政策規(guī)劃通常是由政府組成部門制定，經(jīng)人大批準后施行，主要籌謀未來的工作重點。社會誠信體系“規(guī)劃”由社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門組織制定，向社會公眾或相關(guān)主體征詢建議和意見后，以政府的名義提交人大或人大常委會批準，然后向社會公布并依照執(zhí)行。這既能增強社會誠信體系建設(shè)的合法性基礎(chǔ)，也能有助于社會誠信體系建設(shè)的整體布局和統(tǒng)一謀劃。

（三）注重接受社會監(jiān)督，正視非正式規(guī)則的作用

“禮失而求諸野?！痹谡\信法治的理性建構(gòu)之外，社會誠信體系建設(shè)不能忽視本土資源的利用和誠信自發(fā)秩序的演化。國家法治之外的“非法之法”，更貼近于社會生活，是現(xiàn)實中的法，更能體現(xiàn)社會主體的誠信意愿，是自發(fā)演化的“自然秩序”。推進社會誠信體系建設(shè)必須有開放的視野，應(yīng)該承認行業(yè)標準等非正式規(guī)則的作用。行業(yè)組織的主要作用主要體現(xiàn)在規(guī)范規(guī)定、誠信評估和失信懲戒機制建設(shè)等層面。特別是在食品安全領(lǐng)域，更應(yīng)該以社會自治為基礎(chǔ)，認可行業(yè)協(xié)會規(guī)則正當性，使之能夠發(fā)揮懲戒作用。如承認“火鍋協(xié)會”的準則的約束力，使行業(yè)能夠自治，政府才能抽身集中進行監(jiān)管。此外，社會誠信體系建設(shè)的牽頭部門要主動進行信息公開，接受社會監(jiān)督，特別是新聞媒體和非政府組織的監(jiān)督，讓更多有益的意見融入社會誠信體系的建設(shè)范疇，以增強社會認同和推進既定目標的實現(xiàn)。

綜上所述，無論是在社會誠信體系共識的形成階段，還是在社會誠信體系的建設(shè)階段，甚至于在前景的展望中，政府或國家都是不可忽視的力量，在建設(shè)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府的現(xiàn)代化改革成為凝聚誠信體系共識的推動力量，法治成為廣受認可的約束誠信的重要規(guī)范。以此為基礎(chǔ)，規(guī)劃、政策、政令規(guī)章也成為建設(shè)誠信的規(guī)范屏障，在形成建設(shè)戰(zhàn)略和維護誠信主體的知情權(quán)、隱私權(quán)和信用權(quán)方面發(fā)揮著積極作用。與此同時，行業(yè)規(guī)范、社會組織也成為社會誠信體系建設(shè)的重要參與力量。由此，社會誠信體系建設(shè)的法治路線圖便展現(xiàn)于前——以政府推動為主線，以社會力量參與為補充，強化戰(zhàn)略性和規(guī)范性約束與保障，以追求社會秩序重塑的宏大目標。

注釋：

①具體規(guī)定參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》（國辦發(fā)[2007]17號）。

②具體規(guī)定參見《關(guān)于同意調(diào)整社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議職責和成員單位的批復(fù)》（國函[2008]101號）。endprint

③社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議較大規(guī)模的調(diào)整有兩次：2007年成立之初，牽頭單位為國務(wù)院辦公廳，成員單位還有國家發(fā)改委、公安部、商務(wù)部（全國整規(guī)辦）、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局和國信辦。2008年調(diào)整后，成員單位增加到18個，即國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、公安部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局、最高人民法院。2012年的調(diào)整將更多機構(gòu)納入其中，新增加了中央紀委、中央宣傳部、中央政法委、中央文明辦、高檢院、教育部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、農(nóng)業(yè)部、文化部、衛(wèi)生部、預(yù)防腐敗局、公務(wù)員局、知識產(chǎn)權(quán)局、食品藥品監(jiān)管局，社會信用體系建設(shè)向非經(jīng)濟領(lǐng)域拓展。

④具體規(guī)定參見《國務(wù)院關(guān)于同意調(diào)整社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議職責和成員單位的批復(fù)》（國函[2012]88號）。

⑤在十六大報告中，知情權(quán)第一次被正式提出——“擴大黨員和群眾對干部選撥任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。除此之外，黨的重要文件《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》也明確提及關(guān)于知情權(quán)的內(nèi)容——“推進決策科學化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。

⑥趙萬一、胡大武教授總結(jié)的七種模式分別為：智利—德國模式、俄羅斯模式、法國模式、荷蘭模式、日本模式、意大利模式、臺灣地區(qū)模式。翟云嶺教授認為，目前我國采用《反不正當競爭法》進行的間接保護模式并非完備，應(yīng)該支持信用權(quán)納入民法典作為單獨的權(quán)利進行保護。具體參見趙萬一，胡大武：《信用權(quán)保護的立法研究》，《現(xiàn)代法學》2008年第2期;翟云嶺，任毅：《我國誠信體系構(gòu)建中的若干法律問題》，《法治論壇》2008年第1期。

⑦我國的主權(quán)區(qū)域和領(lǐng)土范圍包括兩岸四地，即大陸地區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū);而本文的研究對象主要指大陸地區(qū)的省份，不包括香港、澳門、臺灣在內(nèi)，后文的相同表述也包含此意。

⑧以31個省級地方政府為例，辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)廳等部門是各省進行社會誠信體系建設(shè)所依托的主要機構(gòu)：有3個省份將商務(wù)廳作為牽頭部門;辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委、經(jīng)貿(mào)委則分別被4個省份共計16個省級政府列為社會誠信建設(shè)的牽頭部門。除此之外，金融辦等地方政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、人民銀行地方支行也不同程度地參與了各省的社會誠信體系建設(shè)。在此情境下，由于政治地位的限制，牽頭或協(xié)調(diào)部門的作用主要集中在自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，難以有足夠權(quán)威對其他部門形成影響。

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[責任編輯：楊 健]endprint