楊志云

摘 要：以社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，全國(guó)各地推行了多姿多彩的公安改革。理解這些改革實(shí)驗(yàn)試圖解決的現(xiàn)實(shí)問題、理論假設(shè)和制度選項(xiàng)，解釋其背后的邏輯，將為全面深化公安改革提供科學(xué)決策的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和制度細(xì)節(jié)。多案例分析的結(jié)果表明：在編制和經(jīng)費(fèi)“硬約束”的前提下，公安改革傾向于通過組織體系變革來提高運(yùn)行效率，即組織和效率邏輯成為改革的主導(dǎo)邏輯。零星的個(gè)案涉及互動(dòng)治理來優(yōu)化警務(wù)職能和社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)制度驅(qū)動(dòng)的改革。未來的改革選項(xiàng)中，公安組織結(jié)構(gòu)體系的變革依然有很大空間;社會(huì)分權(quán)和治理轉(zhuǎn)型能釋放社會(huì)活力以提供更多的改革選項(xiàng);改革的復(fù)雜性需要考量不同邏輯選項(xiàng)在制度框架上的嵌套性和兼容性。

關(guān)鍵詞：公安改革;社會(huì)資本;地方實(shí)驗(yàn);改革邏輯

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）01-0037-10

一、問題的提出

中國(guó)的改革從一開始就選擇了“漸進(jìn)試錯(cuò)”策略，即“摸著石頭過河”。改革的漸進(jìn)性在一定程度上使每次邊際改革的收益都能繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性的制度支撐，同時(shí)蘊(yùn)含著作為增量改革過程的不徹底性。與漸進(jìn)式改革相關(guān)聯(lián)的是試驗(yàn)，即中國(guó)改革的過程就是一個(gè)將地方試驗(yàn)上升為國(guó)家規(guī)則的過程[1]（pp.123-160）。有學(xué)者提出“中央選擇性控制的試驗(yàn)”作為改革實(shí)踐機(jī)制的新解釋，即中央對(duì)于怎么改沒有明確的意識(shí)，不重視事前規(guī)則構(gòu)建而只根據(jù)目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行事后說明和確認(rèn)^[2]，這給改革試驗(yàn)留下了選擇空間。

公安改革過程也不例外。大量的地方創(chuàng)新實(shí)踐得到確認(rèn)和認(rèn)可為公安制度的改革變遷提供了智慧。例如，楓橋經(jīng)驗(yàn)是社會(huì)治安綜合治理的政策基礎(chǔ);濟(jì)南交警的成功經(jīng)驗(yàn)是“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”理念的智慧來源;“漳州110”是快速警務(wù)反應(yīng)機(jī)制的技術(shù)樣本等。這些地方性試驗(yàn)通過“自下而上”的擴(kuò)散移植和“自上而下”的確認(rèn)推廣，成為影響公安改革進(jìn)程的“大事件”。

2003年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》和第二十次全國(guó)公安會(huì)議從國(guó)家戰(zhàn)略高度提出了公安改革的任務(wù)、原則和方向。公安部推行了一系列有深遠(yuǎn)影響的改革，涵蓋“三基”工程、“三項(xiàng)”建設(shè)等項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)型的實(shí)踐和“開門評(píng)警”、跨區(qū)域警務(wù)合作等機(jī)制創(chuàng)新型的改革。與此同時(shí)，以社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，各地也探索了層級(jí)精簡(jiǎn)、部門整合、警民互動(dòng)等多姿多彩的改革。

地方改革在很大程度上試驗(yàn)了國(guó)家戰(zhàn)略層面的制度考量，實(shí)踐了原則基礎(chǔ)上的具體改革選項(xiàng)和制度細(xì)節(jié)。

具體而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，公安機(jī)關(guān)面臨著哪些“問題集”？什么情境觸發(fā)了地方公安改革議程？回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，地方公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)了哪些改革議題和改革選項(xiàng)？這些選項(xiàng)背后的理論假設(shè)和改革邏輯是什么？這些問題的回答，將為新一屆政府深化公安改革提供決策所需的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和頂層設(shè)計(jì)方向。

為此，本文首先對(duì)2003年以來全國(guó)各地涌現(xiàn)出的有代表性的6項(xiàng)公安改革試驗(yàn)的緣起和過程進(jìn)行描述，闡述改革的背景、啟動(dòng)的情境和針對(duì)的問題;然后對(duì)樣本地區(qū)公安改革的議題和理論假設(shè)進(jìn)行診斷性分析;接下來解釋多樣性改革背后的組織效率邏輯和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化邏輯;最后闡釋地方實(shí)驗(yàn)的限度、未來方向和值得注意的制度細(xì)節(jié)。

二、地方公安改革：一組實(shí)驗(yàn)樣本

自2003年以來，地方公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了多姿多彩的改革試驗(yàn)，蘊(yùn)含了各種警務(wù)新模式和新理念，如民意主導(dǎo)警務(wù)、創(chuàng)意警務(wù)、情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)、信息主導(dǎo)警務(wù)等。本文根據(jù)可介入性和代表性原則，從東中西部地區(qū)選取了湖州、蘇州、太原、大慶、新鄉(xiāng)、重慶6地公安改革樣本。這些改革內(nèi)容各不相同，展現(xiàn)公安改革的復(fù)雜性和多樣性（參見表1）。

犯罪高發(fā)和警務(wù)運(yùn)行不順暢是大慶市公安實(shí)施警務(wù)體制改革的原因。改革前，組織缺乏活力，買官賣官現(xiàn)象嚴(yán)重;命案?jìng)善坡嗜〉箶?shù)第一，社會(huì)治安滿意度低。2004年7月，在學(xué)習(xí)借鑒遼源市、白山市和鐵嶺市設(shè)立警署或者大派出所的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，大慶市公安局設(shè)計(jì)了改革方案并進(jìn)行了可行性論證，強(qiáng)力啟動(dòng)改革^[3]：以“無增長(zhǎng)改善論”為導(dǎo)向，通過“垂直管理、減少層次、整合機(jī)構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新”等改革實(shí)踐，回應(yīng)“機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)、部門和警種協(xié)調(diào)不力、警力資源配置倒置”等難題。經(jīng)過近七年的持續(xù)探索，大慶市公安局不僅內(nèi)部管理得到改革，管理效率提高;而且執(zhí)法服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)，公眾滿意度大幅提升，連續(xù)六年在全省排名第一[3]（pp.10，17）。警務(wù)客觀績(jī)效和主觀績(jī)效、結(jié)果績(jī)效和過程績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)意味著改革設(shè)計(jì)的有效性。

2008年4月，內(nèi)外部危機(jī)和壓力促使太原市公安局啟動(dòng)新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革。2005年“太原警察打死北京警察”的惡性案件使太原市公安局成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn);太原市公安局連續(xù)兩年在全市政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議中位居末位，市局黨委班子在全市市管領(lǐng)導(dǎo)班子年度考評(píng)中也連續(xù)被評(píng)為“較差領(lǐng)導(dǎo)班子”^[4]。內(nèi)外部壓力導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層被調(diào)整，也為改革開啟了“機(jī)會(huì)之窗”。新的領(lǐng)導(dǎo)班子采取強(qiáng)硬措施，開展“開門整風(fēng)、從嚴(yán)治警”活動(dòng)，政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議結(jié)果迅速?gòu)牡箶?shù)第一位躍升至全市第三位。為從根本上扭轉(zhuǎn)社會(huì)治安“嚴(yán)打-反彈-再嚴(yán)打-再反彈”和隊(duì)伍建設(shè)“整頓-反復(fù)-再整頓-再反復(fù)”的局面，太原市公安局以干部人事制度改革為突破口，圍繞警官任用、工作考核和組織變革進(jìn)行制度建設(shè)，提供良好的內(nèi)部人事激勵(lì)機(jī)制和公共安全的制度基礎(chǔ)。

面對(duì)流動(dòng)人口輸入型犯罪不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)和警察數(shù)量增長(zhǎng)空間有限的現(xiàn)實(shí)，蘇州市公安局于2009年初在全國(guó)率先提出“創(chuàng)意警務(wù)”理念?！皠?chuàng)意警務(wù)”又稱“智慧警務(wù)”，是通過激發(fā)每個(gè)民警的創(chuàng)新潛能，推進(jìn)警務(wù)機(jī)制和警務(wù)手段革新，最大限度地將智力成果轉(zhuǎn)化為警察隊(duì)伍能力，推動(dòng)公安工作由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型[5]（p.209）。創(chuàng)意警務(wù)不僅注重發(fā)揮每個(gè)民警的智慧，而且重視通過警民互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的改革創(chuàng)新。內(nèi)部互動(dòng)和警民互動(dòng)帶來了治理績(jī)效的改進(jìn)，蘇州市的違法犯罪案件下降了30%，公眾滿意度由全省第九位躍升至第一位，安全感從全省第六位升至第三位。endprint

為回應(yīng)業(yè)務(wù)績(jī)效卓越但與公眾的安全感和滿意度并不匹配的困惑，湖州市公安局積極主動(dòng)探索警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革。2009年5月，湖州市安吉縣公安局開創(chuàng)的“平安和諧大家談”活動(dòng)，融合警民懇談會(huì)、“大接訪”和“大接訪”的經(jīng)驗(yàn)，利用廣場(chǎng)、街頭、公園、廠房等地搭建警民直接互動(dòng)平臺(tái)，成為“警務(wù)廣場(chǎng)”的發(fā)端和雛形。這種開放式的溝通平臺(tái)，解決民眾最關(guān)心、最急需解決的問題，以民意引導(dǎo)警務(wù)活動(dòng)的開展。2009年7月，湖州在全市推廣安吉經(jīng)驗(yàn)，開展“警務(wù)廣場(chǎng)”行動(dòng)計(jì)劃，推出“警務(wù)e廣場(chǎng)”，構(gòu)建警務(wù)共同體，開創(chuàng)了民意導(dǎo)向的警務(wù)實(shí)踐[6]（p.3）。

2010年2月，重慶市公安局針對(duì)警務(wù)分工過細(xì)、警種職能單一帶來的警力資源不足的難題，設(shè)立交巡警以整合多個(gè)警種的職能，實(shí)現(xiàn)一警多能的復(fù)合型警務(wù)改革?！按驌舴缸锔鼜氐?、服務(wù)百姓更直接”成為警務(wù)改革的目標(biāo)訴求^[7]。交巡警平臺(tái)將警務(wù)資源分散配置在街面，實(shí)現(xiàn)了快速反應(yīng)和迅速調(diào)動(dòng)警力資源的目的。交巡警改革，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行重新定位，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化警種職能、理順部門間職責(zé)關(guān)系的意圖。

2010年6月，面對(duì)公安管理層級(jí)多、效率低下、警力資源倒置、部門和警種多等共同難題，新鄉(xiāng)市啟動(dòng)了“撤銷分局、建大派出所”和“一警多能”的警務(wù)改革。2010年8月，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到新鄉(xiāng)、鄭州、濟(jì)源、商丘四地，11月在全省推廣。河南的警務(wù)改革試圖通過強(qiáng)化派出所的職能、擴(kuò)大派出所的權(quán)限、加強(qiáng)派出所的技術(shù)力量，實(shí)現(xiàn)警力下沉，提高公安執(zhí)法的效率和滿意度^[8]。但是，派出所的法律地位，派出所與區(qū)縣法院和檢察院的對(duì)接等制度細(xì)節(jié)導(dǎo)致改革受到很多質(zhì)疑。

以上改革樣本，圍繞中央關(guān)于公安管理體制和工作機(jī)制改革的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了試驗(yàn)和嘗試，證實(shí)或證偽了一系列的改革選項(xiàng)。2003年《中共中央進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》和第二十次全國(guó)公安會(huì)議，系統(tǒng)總結(jié)公安改革的基本經(jīng)驗(yàn)，診斷現(xiàn)實(shí)問題，明確改革原則和方向。中央提出的改革清單包括：完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人事管理制度;理順上下級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和指揮關(guān)系;有效整合警力資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)解決分工過細(xì)、職責(zé)交叉、警力分散問題;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少層次、合理配置警力，使警力向一線實(shí)戰(zhàn)部門傾斜;等等。這為地方公安改革提供了政策設(shè)計(jì)的“藍(lán)圖”。地方公安改革以上述政策工具為基礎(chǔ)，從一個(gè)或多個(gè)維度探索了解決體制機(jī)制問題的政策選項(xiàng)。

三、地方公安改革：理論假設(shè)與制度選項(xiàng)

理解改革的緣由和回應(yīng)的問題僅僅描繪了“事實(shí)”層面，而厘清改革設(shè)計(jì)的“原理”和價(jià)值層面，需要“解剖”改革背后具體的理論假設(shè)和核心的制度選項(xiàng)，以及連接二者的制度細(xì)節(jié)。理論假設(shè)、制度選項(xiàng)和制度細(xì)節(jié)蘊(yùn)含著改革的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制。本文將對(duì)每一項(xiàng)改革試驗(yàn)的理論假設(shè)、制度選項(xiàng)及其細(xì)節(jié)進(jìn)行闡釋（參見表2）。

（一）結(jié)構(gòu)重組、關(guān)聯(lián)機(jī)制與大慶公安改革

大慶選擇了“問題導(dǎo)向”的改革策略，對(duì)公安管理體制進(jìn)行“問題診斷”，自上而下地實(shí)施了以“垂直管理、減少層次、整合機(jī)構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新”為主要內(nèi)容的警務(wù)改革。改革策略的選擇在很大程度上基于結(jié)構(gòu)重組與優(yōu)化警力資源配置、提升警務(wù)運(yùn)行績(jī)效的相關(guān)性假設(shè)，以及完善制度細(xì)節(jié)的關(guān)聯(lián)機(jī)制。

假設(shè)a1：結(jié)構(gòu)重組策略能夠減少管理和指揮鏈條，降低協(xié)調(diào)成本，提高警務(wù)績(jī)效。

公安組織結(jié)構(gòu)重組包括以下兩個(gè)方面。一是縱向的層級(jí)過多，市、區(qū)縣公安（分）局和派出所三級(jí)管理體制導(dǎo)致指揮鏈條過長(zhǎng)，內(nèi)部效率損耗嚴(yán)重。解決之道是層級(jí)精簡(jiǎn)。二是橫向的部門、警種過多，相互之間信息封鎖、協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。改革選項(xiàng)是按照大部門體制的思路，將職能相近、業(yè)務(wù)趨同的事項(xiàng)有機(jī)整合，同時(shí)實(shí)施職能綜合化的“一警多能”改革。大慶公安在縱向和橫向兩個(gè)維度同時(shí)實(shí)施結(jié)構(gòu)重組。在城市地區(qū)，根據(jù)出警半徑、治安狀況等因素，把市區(qū)70個(gè)派出所和10個(gè)分局合并，整合設(shè)置20個(gè)公安分局，取消市區(qū)分局下的派出所建制。考慮到農(nóng)村地區(qū)的出警半徑、交通情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口等因素，實(shí)行兩個(gè)或兩個(gè)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所合并建立中心所，將4個(gè)縣的61個(gè)派出所合并為31個(gè)，撤銷后的派出所保留為警務(wù)室，以方便提供服務(wù)。同時(shí)，整合機(jī)構(gòu)和警種，新的公安局內(nèi)設(shè)社區(qū)警務(wù)、治安巡防、刑事偵查、法治綜合“三個(gè)警種、一個(gè)部門”，分局強(qiáng)調(diào)綜合性，市局突出專業(yè)性，并給予分局技術(shù)支持和服務(wù)，以優(yōu)化警務(wù)制度結(jié)構(gòu)①。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家的警務(wù)改革遵循同樣的邏輯，即“去專業(yè)化”和減少官僚層級(jí)，在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略下實(shí)施組織結(jié)構(gòu)重構(gòu) ^[9]。

假設(shè)b1：結(jié)構(gòu)重組需要警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)聯(lián)，制度細(xì)節(jié)是決定警務(wù)改革成功與否的重要變量。

實(shí)施警務(wù)改革、優(yōu)化警力配置絕非簡(jiǎn)單的層級(jí)精簡(jiǎn)和部門整合，相反，與結(jié)構(gòu)重組相配套的運(yùn)行機(jī)制等制度細(xì)節(jié)更為關(guān)鍵?！白陨隙隆钡貙?duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行“頂層建構(gòu)”，設(shè)計(jì)的邏輯在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)情境可能會(huì)出現(xiàn)紕漏。大規(guī)模削減派出所的疑惑是出警半徑的擴(kuò)大是否會(huì)影響到警察的反應(yīng)速度。如何在層級(jí)精簡(jiǎn)與服務(wù)便捷之間進(jìn)行取舍？大慶公安改革的成功之處就在于其配套銜接機(jī)制的縝密性和城鄉(xiāng)分立的改革策略。由于交通技術(shù)和信息技術(shù)的進(jìn)步，在市區(qū)和縣城范圍內(nèi)，過多的層級(jí)導(dǎo)致驚人的技術(shù)效率和配置效率“內(nèi)耗”，取消派出所效果顯著。與之配套的是實(shí)行“網(wǎng)格化管理、動(dòng)態(tài)式勤務(wù)”機(jī)制以彌補(bǔ)反應(yīng)速度損耗。在農(nóng)村地區(qū)，實(shí)行派出所有限合并，以及將取消的派出所改為警務(wù)室，與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略有機(jī)銜接，兼顧提供直接服務(wù)的便捷性。警務(wù)體制改革、警務(wù)機(jī)制配套和警察精細(xì)化管理共同構(gòu)成了一種“全方位改革”。

（二）分類晉升、績(jī)效考核與太原公安改革

太原市公安局有八千多名警察，占全市公務(wù)員的五分之三，占全省警察總數(shù)的五分之一，擴(kuò)充警力的外生增長(zhǎng)模式?jīng)]有空間。規(guī)范警察行為、變革組織運(yùn)行機(jī)制、激活警力存量、重塑人事管理制度成為可行選擇。針對(duì)警察領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“稀缺”導(dǎo)致的晉升激勵(lì)不足和混亂，太原市公安局創(chuàng)新干部人事管理制度，實(shí)施警官和警員分類管理;制定嚴(yán)格規(guī)范的績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制和外部責(zé)任有機(jī)融合的新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。endprint

假設(shè)a2：在警察領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“稀缺”的背景下，實(shí)施警官序列和警員序列的分類管理是打破“制度瓶頸”的基礎(chǔ)。

公共選擇理論基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)將來自個(gè)人間相互交易的收益概念移植到政治領(lǐng)域，提出官僚具有追求職務(wù)晉升和個(gè)人利益“最大化”的偏好[10]（p.19）。在職務(wù)與權(quán)力、經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和福利集中于更高職務(wù)層級(jí)的“政治市場(chǎng)”中，有效的職務(wù)晉升規(guī)則成為激發(fā)民警活力的制度基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)相比其他政府職能部門同一級(jí)別的實(shí)職崗位更“稀缺”，這意味著多數(shù)民警因職數(shù)限制而激勵(lì)不足。缺乏晉升空間導(dǎo)致許多民警尋求工作實(shí)績(jī)之外的途徑，如“走后門”、“拉關(guān)系”，用“票子”和“條子”來買官要官。實(shí)施警官和警員分類管理，變“職數(shù)準(zhǔn)入”為“條件準(zhǔn)入”，打破警官和警員之間的“瓶頸”，從制度上激活了警力資源：一方面，警員和警官在各自的序列都具有晉升空間;另一方面，警官只有績(jī)效保持優(yōu)等才能持續(xù)擔(dān)任警官職務(wù)，否則達(dá)到一定年齡必須轉(zhuǎn)聘同等警員。這從根本上打破了“能進(jìn)不能出、能上不能下”的僵化體制，保證了警官序列的年輕化。

假設(shè)b2：壓力型體制下規(guī)范量化的績(jī)效考核和數(shù)目字管理能防止機(jī)會(huì)主義。

科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考核是保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和晉升機(jī)制有效運(yùn)行，防止“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為的基礎(chǔ)性制度[11]（pp.756-775）。首先，通過制度規(guī)范構(gòu)建行為導(dǎo)向制度。太原市公安局對(duì)民警行為規(guī)范、內(nèi)務(wù)管理規(guī)范和警務(wù)活動(dòng)規(guī)范進(jìn)行了制度化設(shè)計(jì)②。其次，在壓力型體制下搭建規(guī)范和量化的績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)考核與續(xù)聘、晉升、降級(jí)等激勵(lì)機(jī)制相關(guān)聯(lián)。通過制定考核評(píng)議辦法和考核評(píng)議細(xì)則，實(shí)現(xiàn)考核制度規(guī)范化和考核結(jié)果定量化。難以量化的工作，采用上下互評(píng)、同級(jí)互評(píng);窗口單位實(shí)行群眾實(shí)時(shí)評(píng)議?？?jī)效考核不僅有明確制度，而且實(shí)現(xiàn)了考核主體的多元化、常態(tài)化和定量化，最大限度克服了機(jī)會(huì)主義。

（三）知識(shí)資本、協(xié)商民主與蘇州公安改革

蘇州市生產(chǎn)總值位居全國(guó)城市第五位，轄區(qū)實(shí)際人口1200萬，其中，流動(dòng)人口達(dá)600萬，警察卻不足12000人。傳統(tǒng)的事后警務(wù)和被動(dòng)警務(wù)加劇了警力資源與犯罪增長(zhǎng)之間的張力。學(xué)習(xí)和移植創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的做法，開發(fā)創(chuàng)意平臺(tái)，激發(fā)每個(gè)民警的創(chuàng)意潛能;搭建警民懇談平臺(tái)，激發(fā)公眾參與的潛能，用創(chuàng)意和民意等知識(shí)密集型替代勞動(dòng)密集型的警力。

假設(shè)a3：知識(shí)具有分立性屬性，治安治理和警務(wù)創(chuàng)意需要每個(gè)民警的智慧。

自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克在解釋整個(gè)經(jīng)濟(jì)秩序是如何實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)難題時(shí)，闡述了知識(shí)的分立性屬性，“……知識(shí)并不是集中在任何單個(gè)人腦中的知識(shí)，而僅僅是作為不計(jì)其數(shù)的不同的個(gè)人的分立的知識(shí)而存在的”，從而每個(gè)社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)運(yùn)行所依賴的大多數(shù)事實(shí)也都處于無知的狀態(tài)[12]（p.11）。與警務(wù)有關(guān)的知識(shí)分散在每個(gè)民警的頭腦之中，有關(guān)警務(wù)改革的問題診斷和政策創(chuàng)意需要每個(gè)民警的智慧。蘇州市警隊(duì)半數(shù)以上的民警具有本科學(xué)歷，有3000名國(guó)內(nèi)最一流警校的畢業(yè)生，具有知識(shí)密集型創(chuàng)意所需的知識(shí)基礎(chǔ)。為此，蘇州市公安局專門開發(fā)了“創(chuàng)意警務(wù)之窗”，包括“金點(diǎn)子論壇”、“他山之石”等七大載體;組建警察學(xué)術(shù)團(tuán)體、聘請(qǐng)創(chuàng)意警務(wù)高級(jí)顧問，發(fā)揮社會(huì)力量和智庫的作用;拓建創(chuàng)意警務(wù)隨崗培訓(xùn)基地;建立績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)意警務(wù)的制度化[5]（pp.93-101）。

假設(shè)b3：警民懇談會(huì)是一種互信機(jī)制，在參與和協(xié)商治理過程中增進(jìn)信任。

懇談會(huì)首創(chuàng)于浙江臺(tái)州，從預(yù)算向計(jì)生、警務(wù)等領(lǐng)域移植和擴(kuò)展。參與主體的多元性、平等對(duì)話、制度化的表達(dá)以及參與式?jīng)Q策屬性被視為商議合作型治理模式或協(xié)商民主的典范^[13]。警民懇談會(huì)作為參與治理在警務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐，是轄區(qū)民警傾聽民意、解決民眾訴求而進(jìn)行的面對(duì)面交流互動(dòng)的活動(dòng)[14]（pp.75-81）。蘇州市公安局從2009年5月開始每月定期召開社區(qū)警民懇談會(huì)，吸納城管、稅務(wù)、工商等部門共同參與，搭建互動(dòng)治理的平臺(tái)。警民懇談會(huì)其實(shí)是重建警察與社區(qū)之間的信任關(guān)系。離開公眾的信任，基于同意的警務(wù)就不可能實(shí)現(xiàn)，公眾的安全感將會(huì)受到影響。因此，警務(wù)改革需要包括角色和使命，以及效率和承諾義務(wù)的執(zhí)行^[15]。

（四）社會(huì)資本、合作治理與湖州公安改革

湖州公安改革的起點(diǎn)是如何提高公眾的滿意度，解決這一問題的邏輯前提包括承認(rèn)主觀績(jī)效的價(jià)值和獲取公眾不滿意的信息“輸入”兩個(gè)方面。湖州的改革選項(xiàng)是搭建合作治理的警務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，即警務(wù)廣場(chǎng)，通過民意導(dǎo)向機(jī)制來提升主觀績(jī)效并進(jìn)一步改進(jìn)客觀績(jī)效。

假設(shè)a4：警務(wù)績(jī)效包括客觀業(yè)務(wù)績(jī)效和公眾主觀績(jī)效，后者更具價(jià)值評(píng)判意義。

主觀績(jī)效和客觀績(jī)效二分基于數(shù)據(jù)采集的來源差異，前者是基于公民產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，后者是機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)^[16]。Kelly通過對(duì)50個(gè)地區(qū)的警察和消防服務(wù)的績(jī)效與公眾的滿意度進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)采集的硬數(shù)據(jù)和公眾評(píng)價(jià)的軟數(shù)據(jù)之間沒有相關(guān)性^[17]。盡管如此，布魯?shù)悄岷陀⒏裉m德從公私聯(lián)合生產(chǎn)的角度重新審視主觀績(jī)效評(píng)估的價(jià)值^[18]。珀西和帕克斯將公眾知覺和期望等中間變量引入警察主觀績(jī)效評(píng)估，實(shí)地實(shí)驗(yàn)和多元回歸分析的結(jié)果表明，客觀績(jī)效更關(guān)注投入，公眾關(guān)注的是效果;在客觀指標(biāo)和主觀之間存在中間變量，客觀指標(biāo)通過中間變量來影響主觀知覺，由此揭示出主客觀績(jī)效之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)^[19]。湖州“警務(wù)廣場(chǎng)”制度創(chuàng)新，在警民互動(dòng)過程中，能夠獲取公眾關(guān)于警察服務(wù)需求、警察服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)分配等知覺信息，并進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)主客觀績(jī)效的統(tǒng)一^[20]。endprint

假設(shè)b4：公眾參與和警民互動(dòng)的警務(wù)共同體有助于增進(jìn)公眾對(duì)警察的信任和滿意度。

參與和互動(dòng)能夠增進(jìn)公眾對(duì)警察的信任，這與蘇州公安改革具有相同的內(nèi)在假設(shè)?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”學(xué)習(xí)和整合了警民懇談會(huì)、大走訪、大接訪等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將合作治理、回應(yīng)性治理的理念和信息技術(shù)應(yīng)用于警務(wù)領(lǐng)域，并且通過績(jī)效評(píng)估工具予以制度化從而成為一種正式的責(zé)任機(jī)制。警察的績(jī)效評(píng)價(jià)從發(fā)案率和破案率轉(zhuǎn)向更多地以公眾的滿意度和安全感為標(biāo)準(zhǔn)。在參與和互動(dòng)的過程中，問題得以解決，信任得以培育，滿意度和安全感也獲得提升。

（五）見警率、警務(wù)生產(chǎn)策略與重慶公安改革

重慶公安以警種整合和交巡警平臺(tái)建設(shè)為基本的改革工具，其理念假設(shè)有二：一是警察學(xué)有關(guān)見警率、警民關(guān)系改善與公眾安全感和滿意度提升之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制;二是在警力資源約束條件下，警務(wù)生產(chǎn)策略是影響警察服務(wù)績(jī)效和公眾滿意度的關(guān)鍵變量。

假設(shè)a5：街面見警率和警民關(guān)系的改善有助于公眾安全感、滿意度提升。

由于警種分工過細(xì)，部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行成本高，警力資源內(nèi)耗問題突出。例如，交警和巡警之間行動(dòng)空間具有很強(qiáng)的同質(zhì)性，差別在于分工帶來的職能配置的不同。在執(zhí)法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)交警無權(quán)及時(shí)處理街面的治安問題，巡警由于警力資源有限，一般只對(duì)重點(diǎn)地段進(jìn)行機(jī)動(dòng)車巡邏，出現(xiàn)大量的巡邏真空[21]（pp.727-742）。為釋放公安組織內(nèi)部的警力資源，重慶進(jìn)行交警和巡警之間的整合，街面見警率的提高和開放式交巡警平臺(tái)的搭建，讓公眾安全感和滿意度迅速提升。關(guān)于見警率與犯罪減少、公眾的安全感和滿意度之間的關(guān)系，西方國(guó)家進(jìn)行了很多實(shí)證研究和檢驗(yàn)。1973年美國(guó)警察基金會(huì)選擇在新澤西州的紐瓦克等28個(gè)城市進(jìn)行步巡的效果評(píng)估實(shí)驗(yàn)。實(shí)證研究的結(jié)果表明，盡管步巡可能不會(huì)減少犯罪，但可以減少公民對(duì)犯罪的擔(dān)心，居民會(huì)越來越認(rèn)為他們的社區(qū)安全宜居，對(duì)警察服務(wù)更滿意^[22]。1983年Esbensen和Taylor在阿什維爾的追蹤實(shí)驗(yàn)也表明步巡與犯罪率降低之間沒有顯著相關(guān)性，也沒有證據(jù)支持積極的步巡會(huì)導(dǎo)致犯罪轉(zhuǎn)移，但實(shí)驗(yàn)所揭示的步巡對(duì)提升警察和社區(qū)關(guān)系值得關(guān)注^[23]。

假設(shè)b5：在警力資源既定的外在約束下，警務(wù)生產(chǎn)策略的選擇有助于提升警察服務(wù)的績(jī)效。

埃莉諾·奧斯特羅姆等的實(shí)證研究表明，在警務(wù)資源既定條件下，公眾與警察之間的關(guān)系以及警務(wù)生產(chǎn)的策略是影響警務(wù)績(jī)效的兩個(gè)基本因素。警務(wù)生產(chǎn)策略包括任務(wù)導(dǎo)向的警務(wù)和巡邏導(dǎo)向的警務(wù)[24]（p.62）。任務(wù)導(dǎo)向型的生產(chǎn)策略強(qiáng)調(diào)高度專業(yè)化分工，設(shè)置很多專門機(jī)構(gòu)和配置較少的巡邏人員;巡邏導(dǎo)向的警務(wù)生產(chǎn)策略則依賴派遣巡邏力量來提供廣泛的警察服務(wù)。交巡警平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了巡邏導(dǎo)向的警務(wù)生產(chǎn)策略將警力資源置于街面的意圖，便于公眾直接與民警進(jìn)行交流，參與警務(wù)活動(dòng)，監(jiān)督警務(wù)運(yùn)行。此外，讓警察“嵌入”社會(huì)，本身也是實(shí)踐社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)的基本理念。哈佛大學(xué)警察學(xué)教授馬克·莫爾就認(rèn)為社區(qū)警務(wù)重新定義了警務(wù)的目的與手段，強(qiáng)調(diào)建立警察與社區(qū)之間的伙伴關(guān)系來減少犯罪和增強(qiáng)安全感。盡管采納這一新的組織策略面臨政治化、降低犯罪打擊效果、強(qiáng)化警察權(quán)力等風(fēng)險(xiǎn)，但增進(jìn)社區(qū)安全使得風(fēng)險(xiǎn)值得^[25]。

（六）層級(jí)精簡(jiǎn)、制度不兼容與新鄉(xiāng)公安改革

新鄉(xiāng)公安改革與大慶市采取了同樣的邏輯，即組織結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)。為了增加基層警力，減少指揮層級(jí)，新鄉(xiāng)市將公安分局全部撤銷，建立大派出所。但制度細(xì)節(jié)的嵌套性帶來的復(fù)雜性最終導(dǎo)致新鄉(xiāng)的警務(wù)改革在全省推廣后因制度不兼容而“擱淺”。

假設(shè)a6：機(jī)關(guān)與基層警力倒置和警務(wù)運(yùn)行不暢的原因在于層級(jí)過多，權(quán)力鏈條過長(zhǎng)，層級(jí)精簡(jiǎn)特別是削減分局能強(qiáng)化基層、減少指揮層級(jí)。

科層結(jié)構(gòu)帶來的管理困境在新鄉(xiāng)、大慶、太原等地的警務(wù)改革具有共性的假設(shè)邏輯。機(jī)構(gòu)設(shè)置繁復(fù)、職能交叉、職責(zé)不清，突出表現(xiàn)在警種林立、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多、層級(jí)過多。全國(guó)各地的公安組織在同樣的制度環(huán)境中有大體相同的組織結(jié)構(gòu)，都存在執(zhí)行效率和協(xié)調(diào)效率問題。20世紀(jì)西方國(guó)家警察組織在結(jié)構(gòu)形式和功能上都在發(fā)生變革以回應(yīng)技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)組織和政治治理的改變，警察組織結(jié)構(gòu)的改變集中在命令指揮領(lǐng)域和巡邏領(lǐng)域^[26]。

假設(shè)b6：警務(wù)改革的效率邏輯優(yōu)于法制邏輯，部門邏輯優(yōu)于嵌套邏輯。

新鄉(xiāng)警務(wù)改革與大慶警務(wù)改革雖然選擇了同樣的組織邏輯，但在效率與法制、部門改革與體制配套方面的假設(shè)“簡(jiǎn)約”了改革的復(fù)雜性和忽視了制度嵌套和不兼容的后果。例如，派出所在法律上不具有審批、訴訟、裁決等只有公安分局才能行使的職權(quán)，因而派出所無法與法院、檢察院等刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)接。對(duì)此，公安部門無法賦予“大派出所”相應(yīng)的法律地位^[27]，改革缺乏法律支撐。為了從制度細(xì)節(jié)上進(jìn)行“修復(fù)”和嵌套，不得不在派出所的基礎(chǔ)上成立“中心派出所”來協(xié)調(diào)原分局范圍內(nèi)的其他派出所。這實(shí)際上增加了新的層級(jí)，科層吸納的后果是改革回到了原有的層級(jí)數(shù)量，而且還增加了協(xié)調(diào)成本。此外，大量派出所的行政級(jí)別和行政職數(shù)的實(shí)質(zhì)性提升導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)質(zhì)疑。

四、地方公安改革的內(nèi)在邏輯、

限度與未來空間

地方公安改革的議題、政策工具和制度選項(xiàng)各不相同，但基本上蘊(yùn)含著近似的邏輯。各地公安改革都受到警力和經(jīng)費(fèi)的“硬約束”，內(nèi)外部壓力觸發(fā)后很容易轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镒h程和行動(dòng)。改革的出發(fā)點(diǎn)和“硬約束”在很大程度上決定了制度選擇的邏輯，即組織和效率邏輯。只有湖州等少數(shù)個(gè)案以社會(huì)滿意度為改革取向，選擇以參與和信任來實(shí)現(xiàn)治理觀念與治理技術(shù)的變革。人事激勵(lì)、部門整合、層級(jí)精簡(jiǎn)是選擇機(jī)構(gòu)邏輯實(shí)現(xiàn)組織驅(qū)動(dòng)的改革;民意主導(dǎo)、創(chuàng)意導(dǎo)向是選擇職能邏輯實(shí)現(xiàn)制度驅(qū)動(dòng)的改革（參見圖1）。當(dāng)然，兩種改革邏輯之間并非截然二分，改革的復(fù)雜性決定了改革策略的一定程度的復(fù)合性。endprint

從邏輯前提看，公安編制和經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)空間已經(jīng)逼近最大化，粗放式的增長(zhǎng)必須轉(zhuǎn)型。1949年我國(guó)公安警察的組織規(guī)模僅13萬（定編19萬，但缺額4000多名中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、19000多名處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和4萬多名一般干部）[28]（p.247），到2008年達(dá)到190萬[29]（p.47），2014年估計(jì)已經(jīng)超過200萬，增長(zhǎng)了15倍?！叭珖?guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)有警力總數(shù)約占全國(guó)公務(wù)員總數(shù)的四分之一。在部分地區(qū)，公安民警人數(shù)已超過當(dāng)?shù)仄渌行姓C(jī)關(guān)公務(wù)員總?cè)藬?shù)。在個(gè)別縣、市，公安民警人數(shù)甚至是其他所有行政機(jī)關(guān)公務(wù)員總?cè)藬?shù)的兩倍以上?！盵30]（p.55）根據(jù)地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料的數(shù)據(jù)，全國(guó)地方公安經(jīng)費(fèi)支出從1988年的不足40億增長(zhǎng)到2009年的2292億[31]（p.116），2005年至2009年就增長(zhǎng)了一倍（參見圖2）。另一方面，犯罪卻不斷攀升，從20世紀(jì)80年代的八萬多起增長(zhǎng)到五百多萬起，有學(xué)者預(yù)測(cè)到2020年我國(guó)的刑事犯罪案件總量將達(dá)到1200萬起[32]（p.76）。顯然，依靠粗放式的增長(zhǎng)，不僅編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)越來越有限，而且無力應(yīng)對(duì)犯罪高發(fā)的態(tài)勢(shì)。正因如此，樣本地區(qū)都選擇了“無增長(zhǎng)改善論”或內(nèi)涵式增長(zhǎng)作為改革的前提。

在這樣的前提條件和約束環(huán)境下，如何調(diào)動(dòng)治理資源來維護(hù)治安、提供服務(wù)和維護(hù)秩序就成為公安改革創(chuàng)新的動(dòng)力。機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革和治理體系的變革成為制度選擇的著眼點(diǎn)。前者包括縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度，后者包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（特別是信息和知識(shí)）以及政府與社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。根據(jù)調(diào)動(dòng)資源的不同和改革維度的差異，可以構(gòu)建一個(gè)“內(nèi)部機(jī)構(gòu)和外部互動(dòng)”、“組織效率和社會(huì)效果”構(gòu)成的二維改革邏輯模型分布（參見圖3）。太原和新鄉(xiāng)完全立足于內(nèi)部改革，前者選擇人事晉升和分類管理工具，后者選擇橫向結(jié)構(gòu)整合和縱向?qū)蛹?jí)精簡(jiǎn)的工具，改革的結(jié)果都在于釋放內(nèi)部活力和提升效率。大慶和重慶的改革更多側(cè)重內(nèi)部改革，除了追求效率，在一定程度上也結(jié)合了社會(huì)需求。蘇州公安改革重在調(diào)動(dòng)治理的內(nèi)外部知識(shí)資源，除了民警的創(chuàng)意，也通過警民懇談吸納社會(huì)參與。湖州的改革直接以社會(huì)滿意為取向，以警務(wù)廣場(chǎng)的制度形式優(yōu)化警察的職能和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)合作治理。

二維邏輯分布模型清晰的表明：從內(nèi)部和效率邏輯出發(fā)而非從外部和效果等制度機(jī)制著手，是地方公安改革的主要選項(xiàng)。復(fù)雜的公安改革被“簡(jiǎn)約化”為機(jī)構(gòu)改革，導(dǎo)致多樣化改革背后的同質(zhì)化，暗含了地方實(shí)驗(yàn)的限度。改革結(jié)果的可持續(xù)性、方案的科學(xué)性、內(nèi)容的合法性、成本的經(jīng)濟(jì)性都有待檢驗(yàn)，一些地方的改革動(dòng)機(jī)也受到質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段警務(wù)改革著眼于警務(wù)效率，多是一種技術(shù)策略的改革，沒有釋放社會(huì)活力，也缺乏對(duì)警察權(quán)力的規(guī)范和公民權(quán)利的保障，其結(jié)果是改革重體制內(nèi)資源整合輕頂層設(shè)計(jì)、改革方案與法律之間存在張力、單方面改革公安系統(tǒng)缺乏法院和檢察院的配套、改革提升效率激活警力的同時(shí)存在補(bǔ)償職級(jí)嫌疑^[33]。

從成功的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題出發(fā)，公安改革新的制度基礎(chǔ)和未來空間在于組織結(jié)構(gòu)體系的改革仍將長(zhǎng)期堅(jiān)持;社會(huì)分權(quán)和治理轉(zhuǎn)型能釋放社會(huì)的活力提供更多的改革選項(xiàng);改革的復(fù)雜性需要考量不同邏輯選項(xiàng)在制度框架上的嵌套性和兼容性。

在組織結(jié)構(gòu)體系層面，機(jī)構(gòu)改革和組織效率邏輯存在很大的改進(jìn)空間，今后仍是改革的基本選項(xiàng)。中國(guó)行政體制改革過程中機(jī)構(gòu)的合并與拆分，部門之間“職責(zé)板塊的水平化移動(dòng)”是一種常態(tài)^[34]，政府機(jī)構(gòu)改革的過程就是一個(gè)權(quán)力拆分與組合的過程[35]（p.394），因此，作為外在表現(xiàn)的機(jī)構(gòu)名稱總是處于變動(dòng)之中。公安部是1949年以來少數(shù)名稱未發(fā)生變化的部委之一，這從一個(gè)側(cè)面說明其核心職能邊界的清晰性。但是，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的過度專業(yè)化和指揮層級(jí)過多問題突出，例如公安部有22個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，縣市公安局一般高達(dá)40多個(gè)。因此，公安改革需要在內(nèi)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)的整合，在專業(yè)化分工和適度降低協(xié)調(diào)成本之間進(jìn)行選擇，換句話說，組織邏輯仍然會(huì)成為追求效率的突破口。

在公安職能和互動(dòng)治理層面，公安持續(xù)改進(jìn)的制度選項(xiàng)在于向社會(huì)分權(quán)，通過激發(fā)社會(huì)的活力，實(shí)現(xiàn)警務(wù)職能的優(yōu)化和警務(wù)供給方式的多樣化，為新的改革選項(xiàng)提供更好的治理結(jié)構(gòu)。如果缺乏社會(huì)參與空間，公安改革和社會(huì)管理創(chuàng)新停留在政府管理創(chuàng)新層面，無法超越傳統(tǒng)的管理邏輯③。多中心治理、參與式治理和合作治理的理論和經(jīng)驗(yàn)表明，面對(duì)棘手的治安問題，依靠公安單方面的力量不可能實(shí)現(xiàn)有效的治安秩序④。對(duì)此，向黨從警務(wù)理念、警察職能、警察權(quán)力配置角度系統(tǒng)闡述了“服務(wù)型警察”的設(shè)計(jì)方略[36]（p.95）。以公民為導(dǎo)向，共同行動(dòng)、聯(lián)合結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，將作為外在秩序控制和管理的警務(wù)轉(zhuǎn)變成內(nèi)在秩序維護(hù)和服務(wù)的警務(wù)，給社會(huì)自治留下空間。而警務(wù)模式的自主化、市場(chǎng)化和社會(huì)化能夠承接警務(wù)職能轉(zhuǎn)移，并釋放更大的改革空間和提供更多的改革選項(xiàng)。

在全面深化公安改革的制度設(shè)計(jì)層面，改革的邏輯選擇、制度選項(xiàng)和制度細(xì)節(jié)之間有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)機(jī)制，漸進(jìn)式改革需要關(guān)注制度框架的嵌套性和兼容性。這種兼容性和嵌套性主要考量三重關(guān)系：改革選項(xiàng)的創(chuàng)新性與合法性之間的支撐關(guān)系，改革方案在突破現(xiàn)有體制機(jī)制障礙時(shí)，還需要具有法律依據(jù);公安改革與整個(gè)司法體制的嵌套關(guān)系，改革選項(xiàng)的選擇需要考慮與司法體制框架相兼容;改革邏輯、目標(biāo)與選項(xiàng)的多樣性關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)同樣的改革訴求，可以選擇完全不同的邏輯，同樣的改革邏輯也可以有完全不同的制度選項(xiàng)。為了維護(hù)支撐關(guān)系、嵌套關(guān)系和多樣性關(guān)系的制度細(xì)節(jié)往往更為重要。

注釋：

①筆者于2013年7月2日在大慶市公安局的訪談。

②太原市公安局：《新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制》，太原市公安局內(nèi)部資料，2009年7月。太原市公安局的新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制手冊(cè)包含規(guī)范篇、考評(píng)篇、聘任篇和機(jī)構(gòu)職位代碼手冊(cè)4卷。

③公安改革由于缺乏分權(quán)帶來了嚴(yán)重的社會(huì)后果。最近，重慶公安和太原公安暴露出來的問題和教訓(xùn)再次說明警察的執(zhí)法權(quán)與行政管理權(quán)、行政管理權(quán)與政治之間必須保持適當(dāng)?shù)木嚯x。endprint

④2006年美國(guó)公共行政評(píng)論（PAR）特別刊發(fā)了一期合作治理的?？到y(tǒng)討論了合作治理的邊界管理、跨部門合作、復(fù)雜治理等理論及其實(shí)踐問題。公共行政學(xué)界越來越多的在“治理”前面添加新的修辭來表達(dá)復(fù)雜問題治理的新理論。

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[責(zé)任編輯：張英秀]endprint