邵澤開(kāi)+廖南貴

摘 要：村里長(zhǎng)在臺(tái)灣的地方自治中，原在于扮演政令倡導(dǎo)、輿情回饋的功能。但隨著數(shù)字化通信的蓬勃發(fā)展，除大眾所熟知的基層選舉的政治意涵外，村里治理還具有公民、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等諸多方面的意義。村里長(zhǎng)承擔(dān)信息轉(zhuǎn)介與溝通的功能似乎逐漸式微，村里治理功能正面臨轉(zhuǎn)型與重新定位。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)化社會(huì)、高齡化社會(huì)的趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)與預(yù)防可能成為村里長(zhǎng)可以重新定位的有利基礎(chǔ)和條件?；凇按謇镏卫怼备拍钸\(yùn)用花蓮縣25個(gè)村里長(zhǎng)的訪(fǎng)談資料，說(shuō)明基層地方自治意義，并剖析花蓮縣在村里治理上的狀態(tài)與成效，進(jìn)一步說(shuō)明村里治理對(duì)于“地方治理”的意義與貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：地方治理;村里治理;審議式民主;參與式民主;公民社會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D675.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）01-0104-08

一、村里治理的文獻(xiàn)回顧

二十世紀(jì)末以來(lái)的“治理”觀(guān)點(diǎn)，近年來(lái)不僅受到廣泛重視，更是倡導(dǎo)和帶動(dòng)了一波理論研究與實(shí)務(wù)的風(fēng)潮，甚至成為面對(duì)公共議題時(shí)的普遍用詞。在學(xué)術(shù)界，研究者更是視其為補(bǔ)充甚至取代新公共管理概念的另一蹊徑，同時(shí)賦予公共行政主動(dòng)響應(yīng)外界需求的使命;在實(shí)務(wù)界，治理則提供了“全球地方化”的行動(dòng)依據(jù)，包括國(guó)際組織、各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、公民社會(huì)組織，乃至于小區(qū)民眾，都可在此概念下相互整合以共同處理公共問(wèn)題。對(duì)于基層地方政府而言，地方治理亦提供了解決應(yīng)對(duì)地方公共問(wèn)題的新方向。同時(shí)，民間組織或團(tuán)體，除了可能是地方政府辦理各項(xiàng)事務(wù)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手外，也可能是共同合作、共享資源的伙伴。簡(jiǎn)言之，地方治理觀(guān)點(diǎn)期望在“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”與“官僚獨(dú)斷”之外，尋求地方公共問(wèn)題不同的詮釋與處理途徑[1]（pp.8-10）。

繼地方治理被重視之后，比地方治理更為基層、更為草根，可說(shuō)是被地方治理所涵蓋的“村里治理”（Neighbourhood Governance），在2000年以后被重新檢視，并賦予民主更新的價(jià)值與意涵[2][3]。所謂的Neighbourhood Governance，直譯來(lái)說(shuō)就是街坊鄰居的治理，按字句的解釋有著鄰近地區(qū)治理的概念，但在學(xué)術(shù)研究及實(shí)務(wù)上鄰近地區(qū)的治理意義較為模糊，實(shí)務(wù)運(yùn)作上也窒礙難行。Griggs等人在對(duì)英國(guó)15個(gè)地方當(dāng)局的一項(xiàng)研究中認(rèn)為^[4]，特許加入“核心服務(wù)交付”、增強(qiáng)小區(qū)參與和政治問(wèn)責(zé)是村里治理的做法，這使得村里的工作越來(lái)越趨向村里管理。其研究結(jié)論是“村里治理”作為新自由主義的“轉(zhuǎn)出”的策略可能是弄巧成拙，導(dǎo)致逐漸出現(xiàn)從治理轉(zhuǎn)回管理的趨勢(shì)。

目前關(guān)于臺(tái)灣村里議題的常有論述都偏向制度或以組織人事的存廢為主，以村里長(zhǎng)為治理平臺(tái)的研究論文較少。學(xué)術(shù)界以臺(tái)灣呂育誠(chéng)教授所著的《地方政府治理概念與落實(shí)途徑之研究》較為詳實(shí)^[1]。該書(shū)針對(duì)近年來(lái)地方政府研究廣受矚目的地方治理議題，從理論與實(shí)務(wù)兩個(gè)方面探討其落實(shí)途徑。首先，作者歸納理論與實(shí)務(wù)界對(duì)治理及地方治理的學(xué)說(shuō)與主張，以建構(gòu)整合性的地方治理落實(shí)架構(gòu)和配套考慮;其次，從臺(tái)灣村里制度與功能問(wèn)題的實(shí)證調(diào)查中，分析當(dāng)前村里治理的內(nèi)涵、特質(zhì)及未來(lái)發(fā)展前景。藉由理論與實(shí)務(wù)兩個(gè)層面的對(duì)照分析，該書(shū)除了描繪出落實(shí)地方政府治理的具體圖像外，

也為讀者提供運(yùn)用相關(guān)概念時(shí)的思考素材及行動(dòng)指引。實(shí)務(wù)上，廖南貴所撰寫(xiě)的《地方制度法中村里行政人員角色功能與定位的探討——以花蓮縣為例》^[5]一文，對(duì)花蓮縣村里行政人員（村里長(zhǎng)與村里干事）做普查式的問(wèn)卷調(diào)查，再佐以六個(gè)深度訪(fǎng)談個(gè)案，并對(duì)村里長(zhǎng)與村里干事、村里辦公處及小區(qū)組織的角色功能項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)合關(guān)系的比較，提出實(shí)證分析的調(diào)查結(jié)果。

除大眾所熟知的基層選舉的政治意涵外，學(xué)術(shù)界對(duì)“村里治理”的公民參與、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等方面的功能做了深入研究。

1.就公民參與的功能而言，村里治理可以改善過(guò)去精英主導(dǎo)的政府管理，透過(guò)參與村里、周邊的社會(huì)與公共事務(wù)，從而可以建立社會(huì)資本，擴(kuò)大水平網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，進(jìn)而將政治溝通中的邊陲團(tuán)體、個(gè)人納入社群當(dāng)中。個(gè)人也能從公共事務(wù)的參與中，增強(qiáng)政治效能感^[6]。

村里治理不僅是投票選舉的政治領(lǐng)域參與，也是對(duì)于日常社會(huì)生活議題的意見(jiàn)表達(dá)，形成共同意見(jiàn)。從民主行政的角度看，村里長(zhǎng)可說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的派出單位，也是最低層級(jí)的民選首長(zhǎng)，對(duì)于當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)，如空間規(guī)劃、傳統(tǒng)文化保存、小區(qū)意識(shí)凝聚等，不能僅有村里長(zhǎng)或是小區(qū)理事長(zhǎng)一人獨(dú)斷，更應(yīng)該有民眾的學(xué)習(xí)及參與，讓現(xiàn)代與過(guò)去相結(jié)合。這一點(diǎn)，筆者在訪(fǎng)談原住民村落中發(fā)現(xiàn)，頭目與耆老的參與積極性尤為明顯。

2.就村里治理的社會(huì)功能而言，當(dāng)前社會(huì)發(fā)生的劇烈結(jié)構(gòu)變化，也對(duì)社會(huì)融合產(chǎn)生沖擊與影響。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)化社會(huì)、高齡化社會(huì)的趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)與預(yù)防可能成為村里與基層社會(huì)團(tuán)體重新定位的公共使命。對(duì)于具有民主意涵的公共治理、地方治理而言，中央政府通常會(huì)經(jīng)過(guò)正式的結(jié)構(gòu)與過(guò)程，將資源配置到客觀(guān)條件不利的地區(qū)與村落^[7]。但是，有時(shí)候這些政策或方案未必能夠切合村里、部落的需要，或者有比較大的落差，因而村里、部落迫切需要有制度性方式（如里民大會(huì)、部落會(huì)議）來(lái)吸引當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c，將需求反映給上層機(jī)關(guān)，進(jìn)而改變?nèi)粘Q策，落實(shí)基層參與民主以及提升效能感^[8]。

3.就村里治理的經(jīng)濟(jì)功能而言，在地方治理的趨勢(shì)下，村里、部落的經(jīng)濟(jì)功能逐漸受到重視。加上文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的推波助瀾，有些村里在政府政策的協(xié)助下，制造、販賣(mài)具有地方特色的小額商品，加上村里的訓(xùn)練、協(xié)助，更能讓小型技藝擴(kuò)大普及成為小區(qū)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成文化商圈，從而讓更多偏遠(yuǎn)地方的村里有發(fā)展地方特色商品的空間。

村里、部落是當(dāng)?shù)孛癖娙粘Ｉ钆c互動(dòng)的空間，村里、部落邀請(qǐng)居民參加各種當(dāng)?shù)氐恼缴鐣?huì)團(tuán)體或非營(yíng)利小區(qū)組織，參加各種集體活動(dòng)，與其他居民接觸，相互扶持，既能共同塑造日常生活的特性，感受同村里、同部落的歸屬感，也能討論村里、部落的問(wèn)題，甚至嘗試通過(guò)公共參與方式，共同解決生活上面臨的同樣問(wèn)題^[9]。endprint

綜合來(lái)說(shuō)，通過(guò)村里治理的視野，我們應(yīng)該探討評(píng)估村里、部落在日常共同生活上有何問(wèn)題，能否共同解決這些問(wèn)題。這包括：（1）村里、

部落在共同生活上，有哪些社會(huì)問(wèn)題？（2）目前針對(duì)上述問(wèn)題，地方政府有沒(méi)有計(jì)劃或方案可以解決？（3）村（里）民或部落是否設(shè)法影響公所、要求公所改善？（4）民眾反映問(wèn)題是否曾造成公所決策或方案的改變？

二、研究設(shè)計(jì)：花蓮縣村里制度結(jié)構(gòu)

與訪(fǎng)談的抽樣

臺(tái)灣花蓮縣面積是全臺(tái)各縣市中最大的，但其中適宜居住的平原僅占7%。因?yàn)榈乩韰^(qū)域狹長(zhǎng)，通?？梢苑譃榛ㄉ彵眳^(qū)（秀林鄉(xiāng)、新城鄉(xiāng)、花蓮市、吉安鄉(xiāng)）、花蓮中區(qū)（壽豐鄉(xiāng)、鳳林鎮(zhèn)、萬(wàn)榮鄉(xiāng)、光復(fù)鄉(xiāng)、豐濱鄉(xiāng)）、花蓮南區(qū)（瑞穗鄉(xiāng)、玉里鎮(zhèn)、卓溪鄉(xiāng)、富里鄉(xiāng)）。目前花蓮縣共有1市、2鎮(zhèn)、10鄉(xiāng)13個(gè)行政區(qū)，177個(gè)村里，合計(jì)約33.5萬(wàn)人。在村里方面，成立小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)組織者有165個(gè)，也就是說(shuō)，少數(shù)村里未成立小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，或是1個(gè)村里出現(xiàn)兩個(gè)以上的小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)。在花蓮縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的轄區(qū)之內(nèi)，以花蓮市所轄的里數(shù)最多（45個(gè)里），最少的是豐濱鄉(xiāng)（5個(gè)里）。

本研究采取非隨機(jī)抽樣的立意式抽樣方式，根據(jù)研究的需要與目的，取樣出較具代表性且所處區(qū)域環(huán)境較相同的3組為深入訪(fǎng)談對(duì)象?；ㄉ徔h四大族群（閩南、客家、外省、原住民）分布較其他縣市平均，因地形南狹長(zhǎng)、城鄉(xiāng)差距較為明顯。因此，北區(qū)花蓮市、吉安鄉(xiāng)同組，中區(qū)的鳳林

鎮(zhèn)、光復(fù)鄉(xiāng)同組，南區(qū)玉里鎮(zhèn)、瑞穗鄉(xiāng)為一組等，除地域考量及男女性別平衡外，在人選上，以下列出2010年6月12日花蓮縣第19屆村里長(zhǎng)選

舉后的狀況。此外，研究過(guò)程主要由筆者攜帶訪(fǎng)談?wù){(diào)查表拜訪(fǎng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市取樣對(duì)象（參見(jiàn)表1、表2、表3），就研究題目有關(guān)的關(guān)鍵性要點(diǎn)進(jìn)行面對(duì)面訪(fǎng)談，以探求對(duì)問(wèn)題具有建設(shè)性和針對(duì)性的說(shuō)明，從而更深入地了解基層組織問(wèn)題所在。

根據(jù)前述的村里分布狀況、同額競(jìng)選或是競(jìng)爭(zhēng)與否①、是否兼任小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)等條件，本文以立意抽樣方法，挑選25位村里長(zhǎng)，最多的是花蓮市占7位，其次是吉安、光復(fù)與玉里，大體符合人口、村里的分布狀況。

三、村里長(zhǎng)的角色定位

村里長(zhǎng)是村里治理制度設(shè)計(jì)的核心角色，是村里治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

村里長(zhǎng)通過(guò)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所、村里干部、鄰長(zhǎng)產(chǎn)生互動(dòng)來(lái)履行其角色。

從不同的法令規(guī)定可以看出村里長(zhǎng)的角色大體可以歸納為如下四個(gè)方面。

（一）行政性角色

一般而言，村里基本上是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)推動(dòng)市政工作上的行政協(xié)助角色，就上級(jí)部門(mén)交辦事項(xiàng)是村里長(zhǎng)兩大項(xiàng)工作之一而言，即可看出端倪。雖然交辦事項(xiàng)中包含的文化、體育、衛(wèi)生、健康、福利、救助、環(huán)保、綠化等在屬性上為文化及社會(huì)性工作，但本質(zhì)上這些都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政或區(qū)政工作中，村里民及村里長(zhǎng)需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所配合辦理的事項(xiàng)。此外，即便是諸如應(yīng)村里民要求開(kāi)具證明書(shū)的為民服務(wù)事項(xiàng)，廣義上也屬于行政配合的工作。因此，筆者認(rèn)為在這些工作的推動(dòng)上，村里長(zhǎng)都是扮演一種行政配合及執(zhí)行工作的角色。

（二）自治性角色

村里除執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所的“交辦事項(xiàng)”外，還承擔(dān)執(zhí)行“村里公務(wù)”的責(zé)任。因此，村里長(zhǎng)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著許多自治性的事務(wù)。如，從“村里公務(wù)事項(xiàng)”中可以看出，村里長(zhǎng)可以擬定年度工作計(jì)劃，可以主動(dòng)建議在村里內(nèi)推動(dòng)小型工程或公共設(shè)施等工作。這些工作實(shí)際是村里長(zhǎng)自發(fā)協(xié)調(diào)、自愿推動(dòng)的工作，一定程度上顯現(xiàn)出村里長(zhǎng)自治性角色的管理特征。

（三）溝通性角色

對(duì)于縣市政等上級(jí)部門(mén)行政性的倡導(dǎo)和要求，村里長(zhǎng)需配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所履行公務(wù)職責(zé)，性質(zhì)上屬自愿辦理事項(xiàng)，所以在《臺(tái)北市里鄰長(zhǎng)服務(wù)要點(diǎn)》上列為里的公務(wù)事項(xiàng)②，而不是交辦事項(xiàng)。但村里長(zhǎng)需召開(kāi)村里民大會(huì)、基層建設(shè)座談會(huì)及村里鄰工作會(huì)報(bào)，同時(shí)，對(duì)民情要加以反映?？陀^(guān)上，村里長(zhǎng)毫無(wú)疑問(wèn)地扮演著政府與村里民之間溝通者的角色。

（四）政治性角色

村里長(zhǎng)為民選，自然會(huì)有民意的壓力，而村里長(zhǎng)為了勝選，在區(qū)域極小的選舉區(qū)內(nèi)，憑借自身人脈的優(yōu)勢(shì)，會(huì)比用理念或政見(jiàn)來(lái)贏(yíng)得選舉要容易許多。因此，村里長(zhǎng)的政治性角色是自然形成的。所謂政治性角色，是指它的角色的扮演，具有選民動(dòng)員或選票動(dòng)員的被期待性。從臺(tái)灣的政治環(huán)境看，一部分村里長(zhǎng)在選舉時(shí)被認(rèn)為是地方上的“大樁腳”，而在地方派系的研究里，村里長(zhǎng)也常常是派系里“恩主與派下”的侍從關(guān)系中最基層的派下。因此，村里長(zhǎng)也被認(rèn)為是一種政治性的角色。

其實(shí)作為地方政治的基層分支，以政治結(jié)構(gòu)和政治邏輯而言，村里長(zhǎng)角色的定位較為多重、混淆。形式上，他是一個(gè)民選的最基層行政首長(zhǎng)，但實(shí)際上尚在層級(jí)節(jié)制的行政體系中，他幾乎是完全受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)長(zhǎng)，本身并無(wú)多少自主決策權(quán)。至于歸屬村里的行政業(yè)務(wù)，也大都由享受公務(wù)員待遇的村里干事處理。因而，里長(zhǎng)所能發(fā)揮的行政功能并不大。如果就民選的性質(zhì)看，他又具有反映基層民意的民代功能，但實(shí)際上村里長(zhǎng)又無(wú)法如其他各級(jí)民代一樣，擁有質(zhì)詢(xún)行政單位與審核預(yù)算的權(quán)力。換言之，在角色上，村里長(zhǎng)既不像公務(wù)人員，也不像民代，在功能上定位也同樣不清楚。結(jié)果反而因?yàn)樗哂羞x舉動(dòng)員功能，而成為政黨派系與其他各項(xiàng)選舉候選人爭(zhēng)取支持的焦點(diǎn)，甚至發(fā)展成為地方選舉的基層“樁腳”。

綜而言之，村里長(zhǎng)同時(shí)扮演“村里聯(lián)絡(luò)人、意見(jiàn)反映人、基層服務(wù)工作者、政令倡導(dǎo)者、社區(qū)活動(dòng)主導(dǎo)人”等角色，是服務(wù)基層的法定干部，雖為不須具學(xué)歷的廣義公務(wù)員，但在村里行政體系中，仍有其值得肯定的地位。

四、村里治理的功能分析

關(guān)于村里長(zhǎng)的功能，學(xué)者紀(jì)俊臣認(rèn)為應(yīng)定位為：協(xié)調(diào)功能多于管理功能;建言功能多于決策功能;溝通功能多于作為功能?；诖耍疚闹饕獜囊韵滤膫€(gè)方面來(lái)分析和探討村里治理的功能。

（一）公民參與功能endprint

因社會(huì)多元化之后，民意不易求得一致性，而此整合的工作應(yīng)由基層做起，村里長(zhǎng)在社會(huì)公民參與角色的扮演上，遠(yuǎn)比其政治角色重要^[10]。

從本研究的訪(fǎng)談中似乎可以發(fā)現(xiàn)，花蓮縣村里長(zhǎng)對(duì)于公共參與基本上可以分為積極型和普通消極型兩種態(tài)度。所謂積極型的村里長(zhǎng)，在訪(fǎng)談過(guò)程明顯表示出對(duì)于干部、義工、志工參與的樂(lè)觀(guān)、積極態(tài)度，肯定提案過(guò)程中公眾參與的價(jià)值。如受訪(fǎng)者A2認(rèn)為，“因?yàn)槊恳淮蔚拇謇镄^(qū)考核，上級(jí)機(jī)關(guān)都會(huì)實(shí)地探勘、關(guān)注我們里民的凝聚力、向心力與團(tuán)結(jié)力，也會(huì)觀(guān)察我們以往的執(zhí)行成果，造假的計(jì)劃很容易被識(shí)破，我們平時(shí)努力做事就是與上級(jí)建立關(guān)系的橋梁”。因此，這些積極型的村里長(zhǎng)較能運(yùn)用眾人力量，向上級(jí)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，不僅較能夠提升向心力，對(duì)于上級(jí)政策配合度也比較充分，往往能夠建立較好的府際關(guān)系。如受訪(fǎng)者A4提到，他所在的村里擬定一項(xiàng)三千多萬(wàn)元的大計(jì)劃案，主旨在于徒步區(qū)的改善工程，并向縣政府提出計(jì)劃案，得到了廣泛的支持和反饋。

在積極型的村里長(zhǎng)看來(lái)，他們是村里與小區(qū)的整合平臺(tái)。受訪(fǎng)者C2表示：“我們里長(zhǎng)的角色扮演就是在資源的整合再利用，各社團(tuán)當(dāng)然有不同的計(jì)劃與活動(dòng)在運(yùn)作，我們里也必須要借重各社團(tuán)的意見(jiàn)來(lái)做整體性的統(tǒng)合與提報(bào)，各社團(tuán)是以較軟件的活動(dòng)為主，里辦公處則是以較硬件的基礎(chǔ)建設(shè)為主，我們彼此有合作的默契存在，在公共事務(wù)上相互配合，讓各項(xiàng)活動(dòng)與建設(shè)都能融入大眾的意見(jiàn)和資源，進(jìn)而對(duì)整個(gè)小區(qū)和居民都有正面的幫助?！?/p>

至于普通或消極型的村里長(zhǎng)，在訪(fǎng)談中就能感受到他們對(duì)于公共討論的抱怨，他們認(rèn)為公民參與“打高空，不切實(shí)際”，不認(rèn)為成員能夠提出建設(shè)性意見(jiàn)，大多是理事長(zhǎng)自行處理。訪(fǎng)談數(shù)據(jù)顯示，這類(lèi)型的村里長(zhǎng)較少認(rèn)知到可以向上級(jí)政府通過(guò)提案申請(qǐng)補(bǔ)助，因此也不太會(huì)向上級(jí)遞交提案申請(qǐng)補(bǔ)助。

從積極的村里治理與普通消極型的實(shí)際治理效果看，前者更能夠建立正面、正向的回饋關(guān)系，不僅配合政府政策，向上級(jí)遞交提案爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，在眾人參與之下，通常也能切實(shí)執(zhí)行與核銷(xiāo)，而后續(xù)經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)金等也會(huì)源源不絕，進(jìn)而回饋村里與小區(qū)，也就是通過(guò)辦理活動(dòng)來(lái)確保村里向心力的提升。

前述有關(guān)公民參與的價(jià)值與認(rèn)知態(tài)度，會(huì)影響到村里如何解決共同面臨的問(wèn)題。通常來(lái)說(shuō)，村里所共同面臨的問(wèn)題，一般集中在環(huán)境清潔、綠化、小區(qū)巡守等，較為復(fù)雜的有中年失業(yè)所引發(fā)的酗酒家暴、獨(dú)居老人照護(hù)、高風(fēng)險(xiǎn)家庭情況的通報(bào)等。從實(shí)踐中看，在村里長(zhǎng)的動(dòng)員與組織下，通過(guò)公共參與、討論與上級(jí)部分經(jīng)費(fèi)保障，加上村里內(nèi)公益團(tuán)體及民間組織志工的共同參與，能夠達(dá)到村內(nèi)共同體意識(shí)的建立與維系的效果。

向上級(jí)（公所）反映地方問(wèn)題是村里長(zhǎng)另一個(gè)重要職責(zé)。在訪(fǎng)問(wèn)中受訪(fǎng)者F2告訴筆者：“各村有建設(shè)需求，就透過(guò)村里長(zhǎng)向各機(jī)關(guān)或單位反映，村長(zhǎng)有很強(qiáng)的轉(zhuǎn)呈功能。”臺(tái)灣花蓮縣因受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)非官派，施政無(wú)法直接貫徹到公所。目前主要有直接打電話(huà)到公所、縣長(zhǎng)親民時(shí)間、與民代互動(dòng)等施政方式。即使村里民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)向政府反映問(wèn)題，但比較常使用的方法，仍是通過(guò)村里長(zhǎng)作為與政府溝通的主要媒介。當(dāng)前，為適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，新北市政府推動(dòng)“智慧里長(zhǎng)項(xiàng)目”，即通過(guò)電子計(jì)算機(jī)的應(yīng)用，使里長(zhǎng)為民服務(wù)時(shí)能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)地反映民情^[11]。由此可見(jiàn)，即便反映民意的渠道日益多元化，但村里長(zhǎng)仍是民眾與政府不容取代的媒介。

（二）政令倡導(dǎo)功能

臺(tái)灣村里長(zhǎng)機(jī)制的設(shè)計(jì)，除輿情反映外，另一個(gè)重要的功能即是政令倡導(dǎo)。通過(guò)訪(fǎng)談得知，有些村里長(zhǎng)能夠善用鄰長(zhǎng)等機(jī)制，將上級(jí)和公所的政策或測(cè)量血壓、免費(fèi)體檢、防臺(tái)、防災(zāi)與防汛等服務(wù)訊息傳遞給村里民知曉。垃圾車(chē)、廣播系統(tǒng)等是常見(jiàn)的倡導(dǎo)政策的途徑。村里長(zhǎng)未必認(rèn)識(shí)所有村里民，不須挨家挨戶(hù)發(fā)放文宣，但是通過(guò)鄰長(zhǎng)發(fā)放倡導(dǎo)公文，如受訪(fǎng)者C1認(rèn)為這樣“有效率而且事半功倍，能與民眾聯(lián)絡(luò)”。

根據(jù)臺(tái)灣地方制度法的規(guī)定，村里是民選的派出單位，村里長(zhǎng)是最低層級(jí)的民選首長(zhǎng)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的指揮監(jiān)督③。訪(fǎng)談過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，政令倡導(dǎo)功能的發(fā)揮也同樣有積極型和消極型之分。有的村里長(zhǎng)能夠全身心投入以落實(shí)，有的村里長(zhǎng)從言談中就感覺(jué)較為被動(dòng)、消極。但絕大多數(shù)村里長(zhǎng)自我認(rèn)同民代身份，在輿情反映與回饋工作上都能秉持熱情，認(rèn)真做好呈上轉(zhuǎn)下的溝通倡導(dǎo)功能。

（三）風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)與預(yù)防功能

當(dāng)前臺(tái)灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，同時(shí)高齡化、少子化社會(huì)特征日益突出。在花蓮地區(qū)離婚率偏高④，單親家庭增加迅速，獨(dú)居老人增加、部落地區(qū)隔代養(yǎng)育、年輕人失業(yè)、貧富差距加大等問(wèn)題也逐漸凸顯，這些都對(duì)社會(huì)融合產(chǎn)生不利的沖擊與影響。對(duì)此，政府通常會(huì)通過(guò)正式的組織機(jī)構(gòu)與程序過(guò)程，將資源、福利服務(wù)配置到不發(fā)達(dá)地區(qū)，例如為交通不便無(wú)公交車(chē)到達(dá)的花蓮中、南區(qū)設(shè)置復(fù)康巴士行駛線(xiàn)，在老人的醫(yī)療照護(hù)上提供便捷的服務(wù)等。臺(tái)灣各縣市福利政策的執(zhí)行過(guò)程大同小異⑤，都是通過(guò)民政系統(tǒng)讓村里長(zhǎng)發(fā)揮社福通報(bào)及守望相助的功能。在村里干事協(xié)助下，村里長(zhǎng)進(jìn)行防災(zāi)通報(bào)以及家暴、受虐兒、獨(dú)居老人的通報(bào)等。村里長(zhǎng)扮演了福利需求的偵測(cè)者與高風(fēng)險(xiǎn)家庭的警示者的角色，承擔(dān)起了風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)與預(yù)防功能。

在訪(fǎng)談中我們發(fā)現(xiàn)，有的村里長(zhǎng)（如受訪(fǎng)者C2）會(huì)“主動(dòng)發(fā)掘需要需求的個(gè)案，針對(duì)行動(dòng)不便、經(jīng)濟(jì)不好者，注意各種補(bǔ)助方案”，有的村里長(zhǎng)會(huì)主動(dòng)探訪(fǎng)獨(dú)居老人、督促村里的中輟生上學(xué)等。村里長(zhǎng)身處第一線(xiàn)，對(duì)于地方較為熟識(shí)，對(duì)于有需要協(xié)助的家庭、個(gè)人，能夠面對(duì)面溝通，傾聽(tīng)需求，安撫情緒。當(dāng)然，消極的村里長(zhǎng)對(duì)此功能的發(fā)揮持否定態(tài)度，如有受訪(fǎng)者表示“村長(zhǎng)幫不上忙，僅能被通知到場(chǎng)”，認(rèn)為那是社會(huì)局、衛(wèi)生局、警察局的工作。但總的來(lái)說(shuō)，村里長(zhǎng)基本發(fā)揮了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防控的功能。

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)化社會(huì)、高齡化社會(huì)的趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)偵測(cè)與預(yù)防可能成為村里長(zhǎng)可以重新定位的有利基礎(chǔ)和條件。花蓮位居臺(tái)灣后山，就業(yè)機(jī)會(huì)不如北部或西部地區(qū)，青壯年離鄉(xiāng)到西部地區(qū)謀生者甚多，尤以花蓮中、南區(qū)與原住民部落地區(qū)更為明顯，而此造就花蓮地區(qū)獨(dú)居老人、單親家庭、隔代教養(yǎng)問(wèn)題。此外，花蓮縣域所轄城鄉(xiāng)差距較大。村里治理制度的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，使得在公權(quán)力所不及的末梢端，村里長(zhǎng)仍可為民眾打造、守護(hù)一個(gè)溫暖友愛(ài)的共同體。endprint

（四）彌補(bǔ)公共部門(mén)福利失靈功能

在公共福利和公共服務(wù)方面，雖然臺(tái)灣公共部門(mén)的福利持續(xù)性及照顧范圍較為全面，但依然存在明顯的“福利失靈”現(xiàn)象。

首先，其行政協(xié)調(diào)常常緩不濟(jì)急，而且社工限于人員編制，無(wú)法主動(dòng)提供協(xié)助，加之部分福利必須遵循呈報(bào)、核準(zhǔn)、撥款等必要的行政程序，對(duì)于有福利需求的家庭，從申請(qǐng)到實(shí)地訪(fǎng)查，常需等待一個(gè)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，很難及時(shí)、適時(shí)地提供幫助。綜合幾位受訪(fǎng)者的意見(jiàn)，花蓮偏遠(yuǎn)地區(qū)的村里長(zhǎng)能夠較好地運(yùn)用私部門(mén)的社會(huì)資源，積極借助地方廟宇及公益團(tuán)體等慈濟(jì)系統(tǒng)的“馬上關(guān)懷機(jī)制”，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能實(shí)時(shí)地提供食物及金錢(qián)的援助，提供適時(shí)、富有彈性且切合實(shí)際的關(guān)懷。

其次，政府的各項(xiàng)社會(huì)福利服務(wù)并不能實(shí)際切合民眾需要，例如臺(tái)灣政府在為杜絕濫用社會(huì)福利資源提高審核標(biāo)準(zhǔn)后，有些實(shí)際上很困苦且緊急但達(dá)不到政府救助標(biāo)準(zhǔn)者被剔除在外。相較之下，臺(tái)灣慈濟(jì)、世界展望會(huì)、蘋(píng)果日?qǐng)?bào)慈善基金會(huì)等民間慈濟(jì)組織能及時(shí)補(bǔ)政府之不足。數(shù)位受訪(fǎng)者曾提到，在協(xié)助家庭困苦者辦理喪事時(shí)，通常會(huì)幫助他們向各民間團(tuán)體申請(qǐng)補(bǔ)助，通常一個(gè)基金會(huì)可以補(bǔ)助到一萬(wàn)，然后再考慮村民的實(shí)際情況做區(qū)別與分配，以幫助他們順利渡過(guò)難關(guān)。這是村里長(zhǎng)在處理政府社會(huì)福利體系核準(zhǔn)線(xiàn)邊緣無(wú)法補(bǔ)助的問(wèn)題時(shí)，在實(shí)務(wù)上變通處理的方式，客觀(guān)上彌補(bǔ)了政府福利失靈。

五、村里治理的反思與展望

從花蓮縣的村里治理經(jīng)驗(yàn)看，積極型的村里長(zhǎng)可能型塑出公民社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)綿密的村里，村里治理的方式除行政機(jī)關(guān)規(guī)定的職務(wù)范圍外，對(duì)外在的社團(tuán)、協(xié)會(huì)或基金會(huì)等活動(dòng)力擴(kuò)張性較強(qiáng)所獲致的資源也較豐富而多元，其各方面的表現(xiàn)總是強(qiáng)過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)稀疏的村里;公民社會(huì)較為成熟的村里，相對(duì)于公民社會(huì)精神薄弱的村里，在社會(huì)進(jìn)步、公民參與以及民主制度運(yùn)作等方面的成就都較成功。因?yàn)楣窬W(wǎng)絡(luò)和規(guī)范可以建立制度化的社會(huì)互動(dòng)，建立社會(huì)互惠規(guī)范和社會(huì)信任^[12]，這些都有利于降低集體行動(dòng)的困境，促進(jìn)良善村里治理。

臺(tái)灣村里制度演變至今衍生諸多問(wèn)題，使得基層村里建設(shè)難以推動(dòng)或成效不彰，乃至有村里制度必須變革之倡議不斷地出現(xiàn)。村里長(zhǎng)在地方自治中，原在于扮演政令倡導(dǎo)、輿情回饋的功能，但隨著電子化政府與數(shù)字化通信的蓬勃發(fā)展，村里長(zhǎng)承擔(dān)信息轉(zhuǎn)介與溝通的功能似乎逐漸式微，加上擁有社團(tuán)法人地位的小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)之建立與社造政策的協(xié)助，小區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)也承擔(dān)不少村里長(zhǎng)建立共同體意識(shí)的功能。根據(jù)種種跡象看來(lái)，村里治理功能似乎正面臨轉(zhuǎn)型與重新定位的過(guò)程?？偠灾?，花蓮縣的村里治理呈現(xiàn)的是多樣的形態(tài)與成效，進(jìn)一步證明了村里治理對(duì)于“地方治理”具有特殊意義與獨(dú)特貢獻(xiàn)。

公共治理、民主治理的概念，正由地方治理向下延伸到村里治理，鼓勵(lì)最基層的公共組織承擔(dān)起民主行政的功能，并且在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)中扮演社會(huì)福利與警示功能。村里治理在地方治理中更是具體而微的治理關(guān)鍵，因?yàn)榇謇镏卫淼姆秶c對(duì)象是最貼近基層的村里辦公處與村里居民。不過(guò)，在推動(dòng)村里治理的初期，應(yīng)當(dāng)搭建起凝聚村里共識(shí)的治理平臺(tái)。這里所謂的村里共識(shí)型的治理平臺(tái)，不必理想化地囊括所有或大部分村里居民參與接觸小區(qū)相關(guān)事務(wù)的決定，而應(yīng)當(dāng)聚焦于村里士紳、意見(jiàn)領(lǐng)袖的參與討論。換言之，在推動(dòng)村里治理的初期，新興民主理論的審議式民主（Deliberative Democracy）或參與式民主（Participatory Democracy）等模式的公共事務(wù)決策體系應(yīng)當(dāng)至少在主要行動(dòng)參與者和利益相關(guān)者中推廣。因此，村里治理旨在落實(shí)基層民主，提升村里居民的生活環(huán)境與質(zhì)量，并通過(guò)集體行動(dòng)的參與培養(yǎng)出榮辱與共的村里意識(shí)，繼而培植健全的公民社會(huì)。

注釋?zhuān)?/p>

①挑選連任者訪(fǎng)談，比較能夠掌握上一屆的施政狀況，且能夠連任也能說(shuō)明其在地方治理上有所成效，在抽樣上相對(duì)更有分析價(jià)值和代表性?xún)r(jià)值。

②《臺(tái)北市里鄰長(zhǎng)服務(wù)要點(diǎn)》關(guān)于里鄰長(zhǎng)的公務(wù)事項(xiàng)的規(guī)定如下：（1）里年度工作之策定及執(zhí)行;（2）里公文之批閱及處理;（3）里民大會(huì)、基層建設(shè)座談會(huì)及里鄰工作會(huì)之召開(kāi);（4）市政宣導(dǎo)及民情反映;（5）里長(zhǎng)證明事項(xiàng);（6）里干事下里服勤之督導(dǎo);（7）鄰長(zhǎng)工作之指揮監(jiān)督;（8）里內(nèi)公共建設(shè)之推動(dòng);（9）里內(nèi)緊急災(zāi)害之反映及應(yīng)變。

③地方制度法第五十九條：村（里）置村（里）長(zhǎng)一人，受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）長(zhǎng)之指揮監(jiān)督，辦理村（里）公務(wù)及交辦事項(xiàng)。

④2013年6月戶(hù)口統(tǒng)計(jì)資料：100年6月離婚對(duì)數(shù)為4，900對(duì)，折合年粗離婚率為2.57‰，與上年同月相同。就縣市而言，粗離婚率最高為花蓮縣3.42‰， 其次為新北市3.06‰，再其次為基隆市3.03‰，最低為連江縣0‰。

⑤在實(shí)務(wù)的運(yùn)作上，其他縣市的政策可供參考。1.臺(tái)北市。臺(tái)北市政府結(jié)合民間組織擴(kuò)大推動(dòng)家庭危機(jī)預(yù)防工作，透過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的早期介入及運(yùn)用以?xún)和瘍?yōu)先、家庭為中心、小區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)模式，對(duì)小區(qū)中高風(fēng)險(xiǎn)及危機(jī)家庭個(gè)案提供服務(wù)，建立小區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，以減緩其問(wèn)題之惡化，進(jìn)而能協(xié)助其家庭自助自立。藉由與民間單位合作，擴(kuò)大增進(jìn)個(gè)案服務(wù)領(lǐng)域及服務(wù)能量，并充分運(yùn)用小區(qū)資源、整合建立個(gè)案服務(wù)輸送系統(tǒng)，提升高風(fēng)險(xiǎn)及危機(jī)個(gè)案服務(wù)質(zhì)量及效益，達(dá)到全面性預(yù)防高風(fēng)險(xiǎn)家庭的目標(biāo)。2.新北市。新北市政府于101年成立高風(fēng)險(xiǎn)家庭服務(wù)管理中心，以建構(gòu)高風(fēng)險(xiǎn)家庭整合型安全網(wǎng)，透過(guò)主動(dòng)篩選清查，并整合社政、勞政、教育、衛(wèi)生、民政、戶(hù)政、警政、消防、工務(wù)、原住民、司法等單位資源，提供支持性及整合性的服務(wù)。新北市的預(yù)防策略：（1）以區(qū)公所為據(jù)點(diǎn)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)集會(huì)活動(dòng)推動(dòng)社會(huì)福利相關(guān)服務(wù)理念與資源倡導(dǎo);（2）落實(shí)鄰里小區(qū)守望相助、主動(dòng)關(guān)懷及各項(xiàng)服務(wù)倡導(dǎo)，并加強(qiáng)兒童及少年保護(hù)、家庭暴力與性侵害防治倡導(dǎo);（3）加強(qiáng)學(xué)校老師及教育人員等積極主動(dòng)關(guān)懷、發(fā)掘?qū)W生特殊狀況并適時(shí)提供服務(wù);（4）透過(guò)媒體加強(qiáng)倡導(dǎo)家庭服務(wù)方案及服務(wù)咨詢(xún)管道。endprint

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[責(zé)任編輯：楊 健]endprint