桂 華

一、提出問題

十七屆三中全會(huì)決議規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)地制度改革基本定局。自十八屆三中全會(huì)以來，土地制度改革焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至建設(shè)用地領(lǐng)域，主要包括征地制度與農(nóng)村建設(shè)用地。2015年1月中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，隨后擬定在全國(guó)33 個(gè)縣市進(jìn)行深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)內(nèi)容包括征地制度、集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地三塊。農(nóng)村宅基地制度改革備受關(guān)注的原因是宅基地牽扯到征地制度、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地保護(hù)以及農(nóng)民城市化等諸多方面的問題。

財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村宅基地制度改革上的關(guān)鍵詞。在法律上，財(cái)產(chǎn)權(quán)即物權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)功能是確定財(cái)產(chǎn)主體與財(cái)物對(duì)象的關(guān)系。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)即具備排他性與可交易性的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地改革上存在著普世派與實(shí)踐派兩派觀點(diǎn)。普世派一般參照歐美國(guó)家的土地制度，提出按照一般財(cái)產(chǎn)制度對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改造，主張將其改造成為保護(hù)私人權(quán)利的財(cái)產(chǎn)制度。實(shí)踐派則認(rèn)為土地在我國(guó)不是私人財(cái)產(chǎn)對(duì)象，我國(guó)的土地制度原本就不是私有財(cái)產(chǎn)制度，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)只在一定限度內(nèi)有意義。

討論中，各方認(rèn)識(shí)問題的基本思路、前提假設(shè)、關(guān)注焦點(diǎn)、目標(biāo)指向等各不相同，造成農(nóng)村宅基地問題爭(zhēng)論中的話語混亂。土地制度改革在實(shí)踐中屬于利益調(diào)整過程，中央政府、地方政府、農(nóng)民等各方的利益訴求不同，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解也不相同。財(cái)產(chǎn)權(quán)話語混亂帶來我國(guó)宅基地制度改革中的諸多奇特現(xiàn)象。例如有學(xué)者拿少數(shù)城郊村才會(huì)有的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象來論證“農(nóng)地農(nóng)房”入市①周其仁:《允許農(nóng)地農(nóng)房入市，不會(huì)天下大亂》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2014年第10期。，殊不知“小產(chǎn)權(quán)房”只在城郊農(nóng)村出現(xiàn)則說明一般農(nóng)村的“農(nóng)地農(nóng)房”并無多少市場(chǎng)價(jià)值;還有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)用地指標(biāo)是財(cái)富，所以支持國(guó)土資源部出臺(tái)政策鼓勵(lì)某些地方政府拆除農(nóng)民房子來擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，殊不知國(guó)土資源部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)原本就是為了控制建設(shè)規(guī)模，如果確實(shí)有擴(kuò)大建設(shè)的需求，更經(jīng)濟(jì)的辦法是增加指標(biāo)下達(dá)。目前關(guān)于農(nóng)村宅基地的一些主張和做法，在局部看或許存在一定道理，但是放到全局和整個(gè)土地制度框架中來看就喪失意義。混亂話語下的很多制度創(chuàng)新由于忽視整體效應(yīng)而變成無謂“折騰”。農(nóng)村宅基地是當(dāng)前土地制度改革上“折騰”最多的一塊，本文將恢復(fù)認(rèn)識(shí)宅基地制度的初始意義，分析宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的多重意涵，并基于此剖析一些流行改革觀點(diǎn)與做法的邏輯混亂之處。

二、宅基地制度及其目標(biāo)內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地屬于允許農(nóng)民在集體土地上建設(shè)自住性建筑以滿足生產(chǎn)生活需求的一種特定用途土地。我國(guó)不存在單獨(dú)成文的宅基地制度，宅基地是制度集合產(chǎn)物，宅基地制度由各種法律法規(guī)中與宅基地相關(guān)的制度設(shè)置組合構(gòu)成?？傮w上看，我國(guó)宅基地制度分為三部分。

(一)地利共享的憲法性規(guī)定

《憲法》規(guī)定生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制，消滅人剝削人的制度，表現(xiàn)在土地上就是取消土地私人所有，避免出現(xiàn)私有制下的土地食利者。土地公有制分為集體所有與國(guó)家所有兩種。區(qū)位差異會(huì)帶來土地級(jí)差地租，尤其是在建設(shè)用地方面，城市近郊土地的市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)高于偏遠(yuǎn)地區(qū)的價(jià)值。二十世紀(jì)八十年代以后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深入，土地市場(chǎng)化需求出現(xiàn)，為適應(yīng)發(fā)展要求，我國(guó)開始實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用制度。在堅(jiān)持土地公有制原則下，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。1988年通過的憲法修訂案第二條規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年《土地管理法》修改時(shí)也落實(shí)這一點(diǎn)。修改后的《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。這在實(shí)踐中產(chǎn)生一個(gè)矛盾，假若集體土地的使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，那么城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來近郊農(nóng)村土地價(jià)值大幅上升。土地市場(chǎng)價(jià)值是社會(huì)財(cái)富的顯現(xiàn)，這將意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的好處將由近郊少數(shù)農(nóng)民享有，這些農(nóng)民通過集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓即可不勞而獲地享有社會(huì)財(cái)富，實(shí)質(zhì)成為土地食利者，與我國(guó)土地公有制“憲法原則”不符。另外，城市近郊土地非農(nóng)使用相對(duì)于農(nóng)業(yè)使用的巨大級(jí)差地租，必然激勵(lì)農(nóng)地向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化，既不利于保護(hù)耕地，也會(huì)擾亂城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。

針對(duì)以上問題，隨后1994年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》以及1998年修改后的《土地管理法》都規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)才可在城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)上依法出讓或轉(zhuǎn)讓。相關(guān)法律逐漸關(guān)閉農(nóng)村集體所有土地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)之門。這樣一來，《憲法》關(guān)于土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在集體所有土地上就具體化為，耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)，其它農(nóng)用地以及未利用地使用權(quán)也可通過“四荒”承包辦法流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)讓)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，不過集體組織內(nèi)部房屋轉(zhuǎn)讓行為不被禁止，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在集體內(nèi)部實(shí)際發(fā)生。以上顯示，我國(guó)土地制度是在實(shí)踐中逐步完善。1988年《憲法》修正案第二條確定我國(guó)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地制度改革大方向，之后系列法律制度是對(duì)《憲法》規(guī)定的具體化。以1988年《憲法》中的“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”條款，來反對(duì)當(dāng)前《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，是沒有理解上位法與下位法的關(guān)系。

通過對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)的限制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)，城市發(fā)展帶來的土地升值由國(guó)家獲得，通過土地“漲價(jià)歸公”制度實(shí)現(xiàn)地利共享目標(biāo)。這一制度意味著農(nóng)村所有土地不具有參與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)的財(cái)產(chǎn)性。農(nóng)村宅基地盡管在土地用途分類中也屬于建設(shè)用地，但它作為集體所有土地而喪失房地產(chǎn)功能。這就決定農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性與國(guó)有建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)性完全不同。

(二)保護(hù)耕地的用途規(guī)定

二十世紀(jì)八十年代我國(guó)確定“珍惜合理利用每一寸土地”的基本國(guó)策。1986年最早通過的《土地管理法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為”。1998年修改的《土地管理法》將珍惜合理利用土地的基本國(guó)策操作為土地用途管制制度，開始編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地三類，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)施特殊保護(hù)。土地用途分類管理制度的意義在于，限制農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，促進(jìn)未利用地開發(fā)為農(nóng)用地。該目標(biāo)通過兩項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)。

一是新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)制度。為落實(shí)建設(shè)用地總量控制，國(guó)土資源部每年下達(dá)一定量的新增建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃，地方政府獲得指標(biāo)才能從事建設(shè)，從源頭上限制濫用耕地行為。1998年修改的《土地管理法》將農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地統(tǒng)一納入“建設(shè)用地”管理范疇，審批農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地也占用下達(dá)給當(dāng)?shù)卣哪甓扔?jì)劃指標(biāo)。國(guó)土資源部在2004年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“省(區(qū)、市)在下達(dá)給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中，可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的指標(biāo)?！h(市)國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)”。農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)占地共享建設(shè)用地年度指標(biāo)，將宅基地與城市建設(shè)用地捆綁一起。

二是耕地“占補(bǔ)平衡”政策。1997年4月出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，具體指，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”。在此基礎(chǔ)上逐步形成“占一補(bǔ)一”、“先補(bǔ)后占”、“質(zhì)量對(duì)等”等“占補(bǔ)平衡”政策。該政策倒逼地方政府建設(shè)與農(nóng)民建房減少占用耕地，強(qiáng)制要求占地主體進(jìn)行耕地開發(fā)。耕地“占補(bǔ)平衡”政策目標(biāo)是在城鄉(xiāng)建設(shè)不可避免的情況下實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡。

在農(nóng)村建設(shè)方面，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)避免占用耕地。1963年中央下達(dá)的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)償規(guī)定的通知》規(guī)定生產(chǎn)隊(duì)劃分宅基地要盡量利用閑散地。八十年代以來的多數(shù)涉及農(nóng)村宅基地的政策法規(guī)也都強(qiáng)調(diào)農(nóng)民建房盡量不占耕地。保護(hù)耕地政策與農(nóng)村宅基地按需供給、應(yīng)有盡有原則存在一定張力。對(duì)此，主要有兩點(diǎn)化解辦法，一是各地出臺(tái)政策對(duì)宅基地占地面積作出限制性規(guī)定;二是提高集體內(nèi)部資源配置效率，實(shí)施“一戶一宅”政策、宅基地退出機(jī)制、閑置宅基地再分配制度等。土地用途管理制度建立未利用地、農(nóng)用地與建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)化規(guī)則，為當(dāng)前一些制度創(chuàng)新做法奠定基礎(chǔ)。

(三)地盡其利的使用制度

當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度中最受爭(zhēng)議的一點(diǎn)是，宅基地使用權(quán)是否具備交易權(quán)能。在國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)制度下，《憲法》中土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的原則性規(guī)定，在建設(shè)用地方面具體化為依照《城市房地產(chǎn)法》與《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地不屬于《城市房地法》規(guī)范對(duì)象，宅基地使用權(quán)缺乏依法轉(zhuǎn)讓條件，不能參與市場(chǎng)交易。我國(guó)先后兩次發(fā)布的“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”將保障居住權(quán)列入人權(quán)范圍，規(guī)定保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于“基本生活水準(zhǔn)權(quán)利”。城鎮(zhèn)居民主要通過城市房地產(chǎn)市場(chǎng)解決居住問題，為解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房問題，政府針對(duì)市民制定相應(yīng)的住房保障政策。農(nóng)村不存在房地產(chǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地具有滿足“居有所居”的保障性質(zhì)。承認(rèn)宅基地的社會(huì)保障功能，即意味著宅基地使用權(quán)不純粹是用益物權(quán)，它還屬于社會(huì)法規(guī)范對(duì)象①鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。。

集體內(nèi)部宅基地按需供給制度有可能造成宅基地低效利用，在政策制度中需處理宅基地制度社會(huì)保障性內(nèi)涵與珍惜合理利用土地的關(guān)系。1990年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示通知》提出，進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)工作。之后的試點(diǎn)過程中，出現(xiàn)基層管理部門借宅基地審批亂收費(fèi)情況，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，1993年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》終止宅基地有償使用制度，2015年開始的深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作中又包括探索宅基地有償使用的內(nèi)容。設(shè)計(jì)宅基地有償使用制度目標(biāo)是通過宅基地使用成本激勵(lì)資源有效利用，但在操作中存在有償使用標(biāo)準(zhǔn)不易確定難題。

在缺乏農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)情況下，宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)要么是由村民自治商議決定，要么是公開競(jìng)拍獲得。如果是通過商議決定，必然要照顧大多數(shù)普通收入群體，按照保障性質(zhì)確定較低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)踐中很難約束超占多占行為。如果通過競(jìng)拍定價(jià)，則會(huì)造成宅基地資源被村莊中的高收入群體獲得，低收入群體得不到公平照顧。浙江省某鎮(zhèn)一直實(shí)施宅基地競(jìng)拍機(jī)制，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二十多年實(shí)踐結(jié)果是宅基地資源在高收入群體與低收入群體間出現(xiàn)占有嚴(yán)重不均，有些富人老板占地幾畝建設(shè)價(jià)值千萬的豪華別墅，普通低收入群體普遍宅基地面積狹小。競(jìng)價(jià)機(jī)制帶來農(nóng)村“住房地位群體”②劉銳、劉小峰:《農(nóng)村階層分化與“住房地位群體”》，《人文雜志》2014年第5期。，資源分配上出現(xiàn)村莊內(nèi)部高收入群體擠壓低收入群體情況，與宅基地保障性質(zhì)沖突。

另一種辦法是，對(duì)符合條件農(nóng)民實(shí)行宅基地?zé)o償分配，對(duì)超占多占面積實(shí)行有償使用制度，并且制定能夠迫使農(nóng)民退出超占多占或者閑置宅基地的足夠高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種辦法既滿足宅基地保障功能，也實(shí)現(xiàn)有償使用目的。對(duì)超出規(guī)定面積的宅基地制定足夠高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際具有處罰性質(zhì)。這種辦法的關(guān)鍵在于，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者是否能將政策執(zhí)行下去。對(duì)超占面積實(shí)行懲罰性收費(fèi)是要求農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地，其初始目的是促進(jìn)公共資源管理，而非增加集體收入。通過懲罰性收費(fèi)迫使農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地，與通過其他手段強(qiáng)制農(nóng)民退出超占多占閑置宅基地目標(biāo)是一樣的?，F(xiàn)有政策已經(jīng)賦予集體這方面的權(quán)力，或者村民自治已經(jīng)具備這方面合法功能，但是大部分村莊卻沒有實(shí)施，說明這是基層治理意義上的政策執(zhí)行問題。進(jìn)一步而言，如果基層不具備較強(qiáng)治理能力，懲罰性收費(fèi)的辦法也必然落空。

在少占耕地情況下，用有限資源盡可能滿足農(nóng)民的居住需求，體現(xiàn)宅基地制度的地盡其利內(nèi)涵。集體內(nèi)部的宅基地管理具備公共資源管理性質(zhì)。集體管理有效，則有限資源不僅能夠公平分配，而且得到合理利用，實(shí)現(xiàn)效用最大化。集體組織管理不力則會(huì)造成資源浪費(fèi)且分配不公。集體內(nèi)部宅基地管理具體包括兩個(gè)方面，一是合理有效的宅基地分配制度，二是對(duì)農(nóng)民利用宅基地行為的管理。前一方面討論的較多，比如當(dāng)前國(guó)家政策關(guān)心的宅基地退出機(jī)制問題。后一方面學(xué)界與政策上的討論較少。農(nóng)民利用宅基地建房屬于村莊建設(shè)問題?？茖W(xué)的村莊規(guī)劃與農(nóng)民建房管理，既帶來個(gè)體農(nóng)民建房投資合理，也帶來村莊建設(shè)良好局面，提高宅基地使用效率和農(nóng)民福利。

三、財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的政策所指

從2000年左右開始，有關(guān)農(nóng)村宅基地制度的討論中引入財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。保護(hù)農(nóng)民在宅基地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，通常有兩種內(nèi)涵。一是農(nóng)民組成集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有宅基地所有權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，二是農(nóng)民個(gè)體擁有的宅基地使用權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地制度是包括社會(huì)財(cái)富分配、耕地保護(hù)、社會(huì)保障與促進(jìn)資源利用等功能的一項(xiàng)綜合性制度，不僅財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵本身不統(tǒng)一，而且各種改革觀點(diǎn)所指向的目標(biāo)也不同，這造成財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的復(fù)雜性?，F(xiàn)總結(jié)不同語境下宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的真實(shí)所指。

(一)指向憲法性規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)

財(cái)產(chǎn)權(quán)通常被理解為一項(xiàng)民事權(quán)利，在一般語境下指私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地能否成為私人財(cái)產(chǎn)對(duì)象，首先取決于土地所有制。在土地私有制社會(huì)中，土地理所當(dāng)然允許成為私人財(cái)產(chǎn)物，個(gè)人在土地上的權(quán)利屬于受法律保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)實(shí)施土地公有制，討論宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題時(shí)不宜忽視它的憲法性規(guī)定。目前從法律上研究我國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的主要是從事憲法學(xué)與民法學(xué)研究?jī)蓚€(gè)專業(yè)的學(xué)者。這從側(cè)面反映出宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)既是私權(quán)問題也是公權(quán)問題。

指向宅基地憲法性規(guī)定的研究，通常關(guān)注征地拆遷問題。政府實(shí)施的征地拆遷行為能夠消滅宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)與房屋所有權(quán)。征地拆遷集中體現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力邊界與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受保護(hù)情況。拋開征地拆遷復(fù)雜法理問題來看，對(duì)該問題的討論最終聚焦于農(nóng)村宅基地作為建設(shè)用地，能否不經(jīng)過征地程序享有與國(guó)有建設(shè)用地同等入市權(quán)利。從這個(gè)角度提出宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，指向宅基地憲法性規(guī)定是否堅(jiān)持。

城市建設(shè)用地需求是由城市發(fā)展帶動(dòng)的，即整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的結(jié)果。指向憲法性規(guī)定的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，本質(zhì)涉及到社會(huì)財(cái)富如何分配，這一直是土地制度改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。形成通常所說的“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸私”兩種主要觀點(diǎn)。針對(duì)征地拆遷制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地差別提出賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革主張，一般持有“漲價(jià)歸私”觀點(diǎn)。

政策界較早在此意義上提出宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的人是原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元。2001年國(guó)土資源部幾個(gè)部門在蘇州市聯(lián)合召開土地制度創(chuàng)新座談會(huì)，李元在講話中提出保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是土地制度創(chuàng)新的核心，并談及建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，承認(rèn)農(nóng)村建設(shè)用地包括在宅基地在內(nèi)具備入股、聯(lián)營(yíng)、抵押和繼承的財(cái)產(chǎn)權(quán)能①李元:《保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)》，《中國(guó)土地》2001年第3期。。李元將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)定位為承認(rèn)農(nóng)民分享社會(huì)發(fā)展成果。所謂宅基地入股、聯(lián)營(yíng)等，就是繞過征地制度直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)。這種做法在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和一些試點(diǎn)地區(qū)存在。

周其仁是學(xué)界中持續(xù)關(guān)注該問題的代表。周其仁一直對(duì)我國(guó)征地制度持批評(píng)態(tài)度，他曾從減少社會(huì)沖突角度分析廣東南海等地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地變相入市做法的優(yōu)點(diǎn)，從中推出取消征地制度的建議②周其仁:《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》第4 卷第1期。。征地本身反映的是財(cái)富分配，征地過程中政府與農(nóng)民發(fā)生博弈甚至沖突，具有爭(zhēng)奪利益的性質(zhì)。減少?zèng)_突的辦法是規(guī)范征地過程和實(shí)施合理補(bǔ)償，而非取消征地制度。因此周其仁的推論存在問題。劉守英也重點(diǎn)關(guān)注這個(gè)問題，他分析北京市鄭各莊的案例，提出取消征地制度的“農(nóng)村自主城市化”道路③劉守英:《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第11期。。鄭各莊是靠違法違規(guī)發(fā)展起來的，且獨(dú)具地理位置優(yōu)勢(shì)，該個(gè)案不具有代表性，也缺乏說服力。

這個(gè)意義上的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)話語致力于打破國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)制度，指向“農(nóng)地農(nóng)房”入市，觸動(dòng)作為我國(guó)土地制度根基的公有制。這種指向的財(cái)產(chǎn)權(quán)盡管目前被最多討論，但暫時(shí)還沒有變成全面政策實(shí)踐。當(dāng)前正推行的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃條件下直接入市的試點(diǎn)，也僅限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不包括農(nóng)村宅基地。

(二)指向社會(huì)功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)

在是否放開宅基地自由交易的辯論中，反對(duì)者主要理由之一是宅基地具有福利保障性質(zhì)，社會(huì)保障權(quán)利是維持生存底線，經(jīng)濟(jì)利益最大化理由對(duì)于宅基地制度改革無效，宅基地不具備一般財(cái)產(chǎn)物的交易功能。從個(gè)體農(nóng)民角度看，獲得宅基地屬于保障性權(quán)利，從整體社會(huì)角度看，宅基地制度發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)功能。當(dāng)前我國(guó)快速城市化蘊(yùn)含巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，宅基地為農(nóng)民保留退路，建立社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制。社會(huì)保障功能與社會(huì)保險(xiǎn)功能都顯示宅基地制度的公共價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民占有使用宅基地的權(quán)利，具有民生與社會(huì)意義。由此產(chǎn)生指向宅基地社會(huì)功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)話語。

2011年12月溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議上發(fā)表講話，講話中指出，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護(hù)農(nóng)民以土地作為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)讓他們帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利”①溫家寶:《中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第1期。。溫家寶提出保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有很強(qiáng)的針對(duì)性。在這個(gè)講話之前的幾年，很多地方政府開展各種形式農(nóng)村土地制度創(chuàng)新活動(dòng)，包括“土地?fù)Q社?！薄ⅰ罢?fù)Q住房”、“拆村并居”等。一些地方政府在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”一類的改革名義下開展土地制度創(chuàng)新，實(shí)際是為獲得土地或者建設(shè)用地指標(biāo)，造成農(nóng)民利益受損。溫家寶代表中央政府提出保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是為約束地方政府行為。

溫家寶從“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”角度強(qiáng)調(diào)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，反映相關(guān)制度改革中的央地博弈關(guān)系。站在中央政府立場(chǎng)上，宅基地制度改革要服務(wù)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，要具有民生意義。而地方政府更多關(guān)心城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、GDP 指數(shù)增長(zhǎng)等，這些都受城市建設(shè)用地指標(biāo)制約，因此地方政府創(chuàng)新宅基地制度的動(dòng)力是在土地(指標(biāo))而非民生上。面對(duì)地方政府積極突破現(xiàn)有土地管理制度的沖動(dòng)，中央政府從社會(huì)功能角度引入宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，起到政策平衡作用。

(三)指向耕地保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化占地與耕地保護(hù)目標(biāo)發(fā)生沖突，一方面要堅(jiān)持耕地紅線，另一方面是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行城市建設(shè)時(shí)必須占用部分耕地。保護(hù)耕地、提高資源利用效率就成為我國(guó)土地管理工作核心內(nèi)容之一。國(guó)土資源部作為主管部門，當(dāng)前推動(dòng)土地制度創(chuàng)新的首要目標(biāo)是解決耕地保護(hù)問題。土地具有位置固定性，我國(guó)通過耕地“占補(bǔ)平衡”政策實(shí)行耕地動(dòng)態(tài)平衡。落實(shí)“占補(bǔ)平衡”政策主要靠開發(fā)未利用地、荒地以及閑置地等耕地后備資源。廢棄村莊、空心村等也屬于耕地補(bǔ)充來源。城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，包括宅基地在內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀用地約2 億畝，農(nóng)村人口逐步進(jìn)城將帶來農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的巨大空間。農(nóng)村宅基地作為耕地后備資源進(jìn)入政策制定者視野。

這方面的問題在于，農(nóng)村宅基地復(fù)墾耕地較一般耕地開發(fā)的難度大、成本高，地方政府缺乏相應(yīng)的積極性。為調(diào)動(dòng)地方政府復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地積極性，國(guó)土資源部設(shè)計(jì)出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。2004年國(guó)務(wù)院第28 號(hào)文首次提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，2008年國(guó)土資源部下發(fā)第138 號(hào)文件，對(duì)“增減掛鉤”政策做詳細(xì)規(guī)定。該政策能夠激勵(lì)地方政府的原因在于，在項(xiàng)目范圍內(nèi)，減少農(nóng)村建設(shè)用地不但能夠增加耕地，而且可將節(jié)余建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大地方政府用地規(guī)模。實(shí)施“增減掛鉤”政策，中央達(dá)到保護(hù)耕地目標(biāo)，地方政府也突破建設(shè)用地指標(biāo)緊張局面，一舉兩得。

實(shí)施“增減掛鉤”需要農(nóng)民退出宅基地，因此該政策關(guān)鍵是如何體現(xiàn)農(nóng)民利益。一些地方政府運(yùn)用行政手段強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，出現(xiàn)“趕農(nóng)民上樓”情況，違背保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策要求。以成都市、重慶市為代表的部分地區(qū)，將“增減掛鉤”政策與“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”結(jié)合起來，村莊整治、集中居住等形式讓農(nóng)民退出部分宅基地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，可獲得價(jià)值補(bǔ)償。成都市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)每畝二三十萬元。成都市、重慶市運(yùn)用政策手段(如“地票”)單獨(dú)設(shè)置建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化。

農(nóng)村宅基地所包含的建設(shè)用地指標(biāo)財(cái)產(chǎn)性，被一些學(xué)者視為重大制度創(chuàng)新。如周其仁將成都改革做法概括為“還權(quán)賦能”，并總結(jié)說，“這場(chǎng)改革是參照城鎮(zhèn)居民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下已獲得的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，成都明確新一輪農(nóng)村產(chǎn)改的綱領(lǐng)是‘還權(quán)賦能’，即不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵”①北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組:《“新土改”成都實(shí)踐》，《西部大開發(fā)》2011年第2期。。在多重制度綜合作用下，農(nóng)村宅基地超越建設(shè)用地的級(jí)差地租規(guī)律，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地也具備價(jià)值，產(chǎn)生一種特殊形式的農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)與我國(guó)耕地保護(hù)政策密切相關(guān)，只在特定政策背景下有意義。

四、制度創(chuàng)新的混亂邏輯

宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)話語缺乏統(tǒng)一所指，多重話語內(nèi)涵帶來當(dāng)前農(nóng)村宅基地的學(xué)術(shù)討論與實(shí)踐探索方面的混亂邏輯。

(一)同地同權(quán)的謬誤

同地同權(quán)是指賦予包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等權(quán)利。持這種改革觀點(diǎn)的人認(rèn)為，當(dāng)前集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)不平等，造成土地制度上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)按照所有權(quán)平等保護(hù)原則實(shí)施改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一。同地同權(quán)主張所依據(jù)的理由是民法上不同主體權(quán)利平等保護(hù)原則，存在將所有制與所有權(quán)混淆的謬誤。國(guó)家通過壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)地利共享目標(biāo)的制度設(shè)置，合法性基礎(chǔ)是全民所有與部分勞動(dòng)群眾集體所有的差別。全民所有屬于“大公”，部分勞動(dòng)群眾集體所有屬于“小公”，二者具有不平等政治關(guān)系。用抽象民法原則對(duì)抗我國(guó)土地制度的憲法性規(guī)定，存在法理困境。

《物權(quán)法》分別規(guī)定國(guó)有土地上的“建設(shè)用地使用權(quán)”與農(nóng)村集體土地上的“宅基地使用權(quán)”，原因是兩種使用權(quán)內(nèi)涵本來不同。在城市建設(shè)用地市場(chǎng)中，土地出讓包括特定地塊及其規(guī)劃許可，位置臨近同等面積的兩塊不同用途與不同容積率土地所謂價(jià)格完全不同，差別不在物質(zhì)上，而是由規(guī)劃許可差別造成。農(nóng)村宅基地與城市建設(shè)用地也存在規(guī)劃許可上的差別。政府行使規(guī)劃許可權(quán)力審批農(nóng)民建房，農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)在地包含農(nóng)民自住自用性質(zhì)。農(nóng)村宅基地不允許交易并禁止進(jìn)行商品房開發(fā)由規(guī)劃管制造成。土地區(qū)別為集體所有與國(guó)有兩種所有權(quán)，實(shí)際發(fā)揮規(guī)劃管制功能。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同性質(zhì)的大框架下，行政主管部門再依照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃將每宗地塊上的規(guī)劃許可審批給用地主體。國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，表面上看是控制地塊的出讓權(quán)利，實(shí)質(zhì)是出讓規(guī)劃許可。因此，有學(xué)者認(rèn)為在建設(shè)用地城鄉(xiāng)差別中，所有權(quán)差別是表象，關(guān)鍵是管制上的差別②華生:《城市化轉(zhuǎn)型的土地陷阱》，東方出版社2013年版。。我國(guó)約有2 億畝農(nóng)村建設(shè)用地，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的建設(shè)統(tǒng)計(jì)資料顯示，城市建成區(qū)面積從2004年的4545 萬畝擴(kuò)大到2013年的7185 萬畝，十年間共擴(kuò)大2640 萬畝。過去十年是我國(guó)“土地城市化”最快時(shí)期，當(dāng)前已經(jīng)確定我國(guó)不再進(jìn)行“攤大餅”式城市建設(shè)思路，未來建設(shè)用地供給主要靠挖掘存量潛力。這不僅意味著農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城市開發(fā)的可能性較小，而且若實(shí)施同地同權(quán)，允許農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，反而會(huì)帶來近郊村的土地管理難度，不利于控制“城市邊界”。

同地同權(quán)主張?jiān)趯?shí)踐也不可行。持同地同權(quán)觀點(diǎn)的人以保護(hù)農(nóng)民利益和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)。若是按照同地同權(quán)原則改革土地制度，受土地位置固定性質(zhì)限制，則只有城中村與城郊村的建設(shè)用地可參與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地沒有這種機(jī)會(huì)，且前者只占我國(guó)全部農(nóng)村的極少數(shù)。同地同權(quán)后果是農(nóng)村宅基地的實(shí)際不同權(quán)。允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，反而會(huì)拉大少數(shù)近郊農(nóng)村與一般農(nóng)村的差距，與城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)相悖③賀雪峰:《地權(quán)的邏輯Ⅱ》，東方出版社2013年版。。

(二)“增減掛鉤”的異化

依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，當(dāng)前各個(gè)地方政府廣泛開展以農(nóng)村宅基地為載體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四化”同步建設(shè)等改革創(chuàng)新活動(dòng)。這類實(shí)踐活動(dòng)的核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)，可獲得一定補(bǔ)償。有些地方直接進(jìn)行房屋置換，如山東地區(qū)的“撤村并居”行動(dòng);有些地方是進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，如成都市、重慶市的“地票”交易。在這類改革實(shí)踐中，一些地方政府單純?yōu)楂@得建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民利益反而被損害;另外一些地區(qū)，農(nóng)民享受較多好處，如在我們調(diào)查的常熟市某鎮(zhèn)，農(nóng)民退出宅基地和房屋，能夠獲得實(shí)物、貨幣補(bǔ)償近150 萬元。

“增減掛鉤”政策造成很多人陷入宅基地財(cái)富幻覺。周其仁在東北地區(qū)調(diào)查看到當(dāng)?shù)貙⑥r(nóng)場(chǎng)廢棄建設(shè)用地復(fù)墾，覺得很可惜，認(rèn)為這些建設(shè)用地本來可以在市場(chǎng)中獲得一大筆收益①周其仁:《以土地轉(zhuǎn)用抑制土地財(cái)政，成都模式可行》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2011年11月31日。。2013年湖北省在全省范圍選擇21 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“四化”同步建設(shè)試點(diǎn)，政府落實(shí)工作的主要手段是向每個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)一定量的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由地方政府運(yùn)用“增減掛鉤”政策實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)本來是一項(xiàng)土地管理手段，現(xiàn)在卻被很多人看作財(cái)富來源。假若如此，國(guó)土資源部只需要擴(kuò)大下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)即可。

農(nóng)民退出宅基地獲得建設(shè)用地指標(biāo)收益，本是政府為擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模而實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)施“增減掛鉤”時(shí)，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異很大。常熟市某鎮(zhèn)拆除兩個(gè)農(nóng)戶即可獲得1 畝建設(shè)用地指標(biāo)，政府需補(bǔ)償投入近300 萬元，湖北省沙洋縣每畝補(bǔ)償給農(nóng)民不足2.5 萬元，浠水縣是1.5 萬元左右。建設(shè)用地指標(biāo)本身不產(chǎn)生財(cái)富，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府財(cái)力決定。宅基地不是財(cái)富之源，拆除宅基地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)也不是財(cái)富之源，它們是政府公共財(cái)政支出傾向農(nóng)村的政策工具。當(dāng)前一些地方試圖通過制度創(chuàng)新從宅基地中挖掘財(cái)富的做法屬于本末倒置。

除了誤會(huì)宅基地財(cái)富性質(zhì)之外，“增減掛鉤”政策還存在其他問題。從耕地保護(hù)方面看，“增減掛鉤”政策可看做是耕地“占補(bǔ)平衡”政策的升級(jí)。“增減掛鉤”產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)在異地落地所占用的耕地，正好由農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾補(bǔ)充?！霸鰷p掛鉤”也實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡，但成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通耕地開發(fā)方式的成本。有沒有必要通過拆農(nóng)民房子來解決耕地保護(hù)問題，值得懷疑②賀雪峰:《農(nóng)民利益、耕地保護(hù)與土地征收制度改革》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。。

另外，“增減掛鉤”政策賦予農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)這種特殊財(cái)產(chǎn)價(jià)值，破壞原有的宅基地自發(fā)退出機(jī)制。實(shí)施“增加掛鉤”政策之前，我國(guó)土地整治中就包含“遷村騰地”內(nèi)容，復(fù)墾廢棄村莊和宅基地，增加耕地卻不產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，一般也不需要給予農(nóng)民補(bǔ)償。自實(shí)施“增減掛鉤”政策以來，不僅地方政府為避免擠占“增加掛鉤”政策空間而不再實(shí)施“遷村騰地”項(xiàng)目，而且農(nóng)民也拒絕無償將廢棄宅基地復(fù)墾為耕地。對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)償?shù)念A(yù)期，讓農(nóng)民寧可將土地廢棄閑置也不愿意復(fù)墾種地。中科院的相關(guān)研究顯示，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地有1.49億畝復(fù)墾空間③黃文山:《填補(bǔ)“空心村”整治政策空白》，《中國(guó)土地》2012年第11期。。當(dāng)前國(guó)土部每年下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)約40 萬公頃，2013年“增減掛鉤”安排周轉(zhuǎn)指標(biāo)約6 萬公頃。這意味著可納入“增減掛鉤”政策的農(nóng)村宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于可開發(fā)總量。從資源開發(fā)角度看，傳統(tǒng)農(nóng)民自發(fā)退出機(jī)制瓦解，而新的政策又不能解決問題，由“增減掛鉤”這種特殊政策帶來的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，造成絕大部分農(nóng)村閑置宅基地被鎖定無效利用局面。初始目的為珍惜合理利用土地的政策設(shè)計(jì)，卻帶來資源浪費(fèi)結(jié)果，顯示制度創(chuàng)新的混亂邏輯。

(三)公共資源管理難題

宅基地管理上的一個(gè)重要難題是人地關(guān)系矛盾。農(nóng)村宅基地采取按戶申請(qǐng)分配政策，人口變得帶來一定時(shí)期重新調(diào)整土地的需求。一部分家庭人口增加后分戶，符合宅基地分配條件，另外一部分家庭人口減少或者銷戶，需要退出宅基地。為減少農(nóng)村建設(shè)占用耕地資源，相關(guān)政策一直強(qiáng)調(diào)宅基地分配盡量利用村內(nèi)空地或者閑置宅基地，這就發(fā)生集體內(nèi)部公共資源管理問題。當(dāng)前快速城市化加劇這個(gè)矛盾。解決農(nóng)村人口流出后的宅基地退出問題是當(dāng)前制度創(chuàng)新的重要方面。

部分地區(qū)試行“宅基地?fù)Q房”政策，政府提供城鎮(zhèn)住房換取農(nóng)民退出宅基地。這種辦法以政府雄厚財(cái)力為基礎(chǔ)，缺乏全國(guó)推廣性。學(xué)者提供的宅基地財(cái)產(chǎn)化思路是賦予農(nóng)民處置宅基地權(quán)利，通過市場(chǎng)交易解決資源配置問題。這種思路缺乏經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。放開宅基地交易，并不等于宅基地就可以實(shí)現(xiàn)交易。在農(nóng)村人口總體流出背景下，農(nóng)村內(nèi)部的宅基地整體呈現(xiàn)剩余狀態(tài)，農(nóng)村內(nèi)部宅基地交易空間不大。允許農(nóng)村宅基地交易最可能出現(xiàn)的情況是，城市居民到交通便利、風(fēng)景優(yōu)美的農(nóng)村購(gòu)買宅基地作為休閑之用。這種逆城市化的宅基地配置方式不僅與城市化大方向違背，而且與減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、節(jié)余土地資源的制度創(chuàng)新初衷違背。既然設(shè)計(jì)宅基地交易制度是為解決農(nóng)民變成城市市民后的宅基地退出問題，當(dāng)然也就不允許市民再返鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地。

對(duì)于農(nóng)村人口流出與宅基地閑置的矛盾，賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅不能提供解決問題的新辦法，反而會(huì)破壞現(xiàn)有制度包含的辦法。農(nóng)民進(jìn)城是以家庭為單位的，每個(gè)村莊都有一部分農(nóng)民留在村莊，一部分進(jìn)城，還有一部分家庭是在進(jìn)城與返鄉(xiāng)之間“徘徊”。農(nóng)民缺乏一次性進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)能力，絕大部分農(nóng)民進(jìn)城是經(jīng)歷多次往返之后才最終決定。這種進(jìn)城方式造成村莊中閑置宅基地的“插花格局”。宅基地“插花格局”既是空間上的，也表現(xiàn)為不同家庭處置意愿不同，并且這些宅基地縱然是復(fù)墾為耕地，也因地塊插花細(xì)碎和基礎(chǔ)設(shè)施不健全而無法耕種。鑒于此，適宜采用漸進(jìn)自發(fā)式的宅基地退出辦法。一方面，鼓勵(lì)村內(nèi)閑置宅基地向村內(nèi)無房戶、住房困難戶轉(zhuǎn)讓，連帶地完成宅基地重新配置。另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃許可政策以控制建房行為，對(duì)于那些實(shí)際進(jìn)城的農(nóng)民不再審批新宅基地以及在原址上拆舊建新。再結(jié)合未來農(nóng)村人口減少大趨勢(shì)，科學(xué)制定村莊規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地核定面積標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)農(nóng)民按照規(guī)劃新建、翻建房屋，逐步引導(dǎo)宅基地集中。農(nóng)民進(jìn)城方式所造成的閑置宅基地“插花格局”，必須結(jié)合“村莊更新”才能解決。

以上辦法實(shí)施的前提是宅基地權(quán)利在集體與個(gè)體之間的合理設(shè)置。宅基地按需供給制度原本就是滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，宅基地分配政策的核心是“使用”，符合使用條件便可分配，脫離農(nóng)村生活且無使用需求的那些真正進(jìn)城農(nóng)民理當(dāng)退出宅基地。現(xiàn)有制度一方面保護(hù)符合條件農(nóng)民占有使用宅基地的合法權(quán)利，一方面維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織在一定條件下收回閑置宅基地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部公共資源有效管理。如果通過改革將宅基地變成農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)對(duì)象，則農(nóng)民占有使用宅基地的權(quán)利永久受保護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織就無權(quán)收回閑置宅基地，堵死宅基地退出通道。宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)固化特定主體與宅基地的關(guān)系，違背人口快速變動(dòng)趨勢(shì)下土地政策目標(biāo)，激化城鎮(zhèn)化背景下人地矛盾。

余 論

在長(zhǎng)期土地管理實(shí)踐過程中，我國(guó)宅基地方面已經(jīng)形成一套完備制度體系，較好實(shí)現(xiàn)資源有效配置與對(duì)附著土地上社會(huì)財(cái)富的公平分配，對(duì)于保障個(gè)體權(quán)益與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展總體有效。另一方面，當(dāng)前城市化進(jìn)程也引發(fā)農(nóng)村宅基地管理方面的一些問題，帶來宅基地制度調(diào)整動(dòng)力。部分學(xué)者缺乏對(duì)中國(guó)土地制度的整體認(rèn)識(shí)，過分放大現(xiàn)有土地制度不合理一面，看不到制度總體有效一面，形成土地制度改革上的普世派。普世派學(xué)者相信存在一種全世界通用的理想土地制度，認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)有土地制度弊端很大，唯有推倒重建才能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。普世派代表性人物如楊小凱，他認(rèn)為中國(guó)必須實(shí)施土地私有化改革①楊小凱:《中國(guó)土地所有權(quán)私有化的意義》，http://www.aisixiang.com/data/425.html。。楊小凱被稱為離諾貝爾獎(jiǎng)最近的華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他的觀點(diǎn)不僅有代表性，而且影響很大。近年來部分法學(xué)學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者借用物權(quán)法或者產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理，論證農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化改革合理性，試圖瓦解我國(guó)現(xiàn)有土地制度體系，體現(xiàn)普世派的改革思路。

與普世派相對(duì)的是實(shí)踐派的改革主張。這部分人反對(duì)用一般經(jīng)濟(jì)學(xué)原理或者法律條文衡量中國(guó)土地制度，也反對(duì)抽象地進(jìn)行國(guó)內(nèi)外土地制度比較，他們不相信存在世界通用的理想土地制度，認(rèn)為中國(guó)土地制度改革要從實(shí)踐中來。實(shí)踐派從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)層面，對(duì)土地制度合理性進(jìn)行實(shí)證性考察，區(qū)分現(xiàn)存土地制度中的利弊兩端。實(shí)踐派主張?jiān)诠兄婆c現(xiàn)行土地制度總體框架下，對(duì)具體制度和政策做出針對(duì)性調(diào)整，解決現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題。本文認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在實(shí)施社會(huì)財(cái)富公平分配與發(fā)揮宅基地社會(huì)功能方面基本不存在問題，當(dāng)前面臨的主要問題是構(gòu)建城市化過程中的宅基地退出機(jī)制，以提高資源配置效率。因此改革的重點(diǎn)是解決宅基地管理中的人地矛盾。文中分析農(nóng)民進(jìn)城模式與農(nóng)村宅基地“插花格局”，提出強(qiáng)化集體管理公共資源功能、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施“村莊更新”等解決問題的辦法。文中建議較宅基地財(cái)產(chǎn)化改革主張更有操作性，顯示從實(shí)踐出發(fā)的改革思路。