周 琳

(太原學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系,山西 太原 030032)

非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品的制度研究
——以美國(guó)為例

周 琳

(太原學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系,山西 太原 030032)

美國(guó)是世界上公共產(chǎn)品供給最有效率的國(guó)家之一,在不斷的改進(jìn)和完善中,形成了政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織共同提供公共產(chǎn)品的格局,其中以非營(yíng)利組織對(duì)于公共產(chǎn)品的供給最有活力。回顧其歷史實(shí)踐活動(dòng),一系列合理的制度安排是保障供給效率的最重要因素。而制度之所以能對(duì)供給效率提供有效保障,則是通過(guò)其內(nèi)在的信任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制發(fā)揮著作用。

公共產(chǎn)品;非營(yíng)利組織;供給機(jī)制；美國(guó)

一、公共產(chǎn)品及其供給

所謂公共產(chǎn)品(Public good),一般指這樣一類(lèi)產(chǎn)品:具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益上的非排他性,與具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人產(chǎn)品相區(qū)別。如義務(wù)教育、道路設(shè)施、基本醫(yī)療、國(guó)防等,都屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的范疇。另外,從概念的準(zhǔn)確性上而言,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(Public service)有所不同,但就本質(zhì)而言,公共服務(wù)也是一種服務(wù)形態(tài)的公共產(chǎn)品,在不影響理解的前提下,本文將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)統(tǒng)一定義為公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品的供給一般來(lái)自三個(gè)部門(mén):政府部門(mén)、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織。純公共物品一般由政府供給;對(duì)于準(zhǔn)公共物品,世界上多數(shù)國(guó)家的做法都是盡量退出這類(lèi)產(chǎn)品的供給領(lǐng)域,依據(jù)公共產(chǎn)品的不同特性,將供給交給私人企業(yè)(也就是營(yíng)利組織)或非營(yíng)利組織提供。政府部門(mén)的供給以公益性為主,但往往缺乏效率;營(yíng)利部門(mén)的供給雖在市場(chǎng)機(jī)制作用下更有效率,但公益性卻有所不足;非營(yíng)利組織部門(mén)的供給則兼具了公益性和效率性,本文研究的重點(diǎn)正在于這一部門(mén)。

二、美國(guó)的非營(yíng)利組織

非營(yíng)利組織(non-profit organization),在相當(dāng)多的文獻(xiàn)中也被稱(chēng)為非政府組織(NGO)、公民自治組織、志愿組織、獨(dú)立部門(mén)、第三部門(mén)。在我國(guó),1998年國(guó)務(wù)院將原先設(shè)立于民政部之下的社會(huì)團(tuán)體管理局,改為民間組織管理局，“民間組織”成為我國(guó)“非營(yíng)利組織”的官方用語(yǔ)。準(zhǔn)確說(shuō)來(lái),這些概念的內(nèi)涵并不完全重合,但都是描述政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)之外的第三種社會(huì)部門(mén),即本文所述的非營(yíng)利組織。值得注意的是:非營(yíng)利組織是可以贏利的,只是不能以營(yíng)利為目的,產(chǎn)生的盈利也可以在組織內(nèi)進(jìn)行分配。

美國(guó)的非營(yíng)利組織規(guī)模很大,2011年在稅務(wù)局注冊(cè)的非營(yíng)利組織已超過(guò)158萬(wàn)個(gè),總資產(chǎn)5.84萬(wàn)億美元,年收入4.12萬(wàn)億美元。①數(shù)據(jù)來(lái)源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013).若考慮到還存在年收入不足5000美元的組織未注冊(cè)、宗教類(lèi)組織不注冊(cè)也可享有免稅條款的情況,非營(yíng)利組織的規(guī)模將更大,按照Guidestar的估計(jì),總量應(yīng)該超過(guò)220萬(wàn)個(gè)。從結(jié)構(gòu)來(lái)看,公共慈善組織是美國(guó)非營(yíng)利組織的主要形式。2012年,全美公共慈善組織共計(jì)104.7萬(wàn)個(gè),占整個(gè)非營(yíng)利組織部門(mén)約60%。慈善組織中數(shù)量最多的又是宗教組織,占公共慈善組織的比重超過(guò)1/4。②數(shù)據(jù)來(lái)源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013);Internal Revenue Service, IRS Data Book.美國(guó)的社會(huì)本身是一個(gè)小政府、大社會(huì)的公民社會(huì),在公共產(chǎn)品供給上,一方面政府致力于縮小行政直接控制范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入的不斷放松,使非營(yíng)利組織蓬勃發(fā)展;另一方面監(jiān)管卻不斷加強(qiáng),不斷改革制度設(shè)計(jì),保持社會(huì)公共產(chǎn)品供給的公益性和效率性。

三、美國(guó)非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品的歷史實(shí)踐

(一)美國(guó)非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品的制度萌芽

相比于其他西方國(guó)家,美國(guó)自由結(jié)社的傳統(tǒng)更加根深蒂固。自從17世紀(jì)第一批歐洲移民來(lái)到北美,共同簽訂了《五月花號(hào)公約》,自愿結(jié)成自治團(tuán)體以謀求生存和發(fā)展,無(wú)政府的移民內(nèi)部結(jié)社活動(dòng)已出現(xiàn)萌芽。同時(shí),美國(guó)建國(guó)前由13塊殖民地構(gòu)成,當(dāng)時(shí)作為宗主國(guó)的英國(guó)對(duì)北美采取的是分而治之的殖民辦法,從習(xí)慣上阻礙了統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力的形成。美國(guó)獨(dú)立之后,聯(lián)邦與地方共同分享政治權(quán)力,更強(qiáng)化了自治習(xí)慣?！白栽浮?、“自治”的觀念逐漸內(nèi)化于國(guó)民潛意識(shí)當(dāng)中。所以,美利堅(jiān)民族本身有著的源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的自治傳統(tǒng)使得美國(guó)人在對(duì)公共產(chǎn)品的需求上,似乎更愿意向身邊的非政府組織尋求幫助。這些非政府組織成為非營(yíng)利組織的雛形,在政府監(jiān)管下由非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品的制度也由此萌芽并逐漸發(fā)展起來(lái)。

(二)羅斯福時(shí)代的政府公共職能擴(kuò)張,非營(yíng)利組織收縮

美國(guó)非營(yíng)利組織的第一次大變動(dòng)以羅斯福新政為分水嶺。在1929年大蕭條之前,美國(guó)極度信仰自由主義的市場(chǎng)模式,因而大部分公共產(chǎn)品由私人和非營(yíng)利組織供給,非營(yíng)利組織發(fā)展迅速。而大蕭條使人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)市場(chǎng)的缺陷,凱恩斯的政府干預(yù)主義受到推崇,蕭條破壞了社會(huì)生產(chǎn)力,大量企業(yè)破產(chǎn),富人一夜之間赤貧,慈善事業(yè)中斷,完全由私人或非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品變得非常困難。在羅斯福新政的推動(dòng)下,公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)。

作為二戰(zhàn)唯一的利益獲得者,美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中大發(fā)橫財(cái),使政府更有經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給,非營(yíng)利組織進(jìn)一步萎縮。可以說(shuō),大蕭條直接導(dǎo)致了在公共產(chǎn)品供給上,政府和非營(yíng)利組織間出現(xiàn)權(quán)力更迭,政府供給擴(kuò)張而非營(yíng)利組織供給逐漸收縮,二戰(zhàn)則進(jìn)一步強(qiáng)化了這種供給結(jié)構(gòu)。

(三)里根政府的新公共管理政策使政府公共職能收縮,非營(yíng)利組織擴(kuò)張

第二次變革以“里根革命”為分水嶺。20世紀(jì)70年代后,政府逐漸無(wú)力負(fù)擔(dān)過(guò)重的公共產(chǎn)品供給,里根政府展開(kāi)名為“新公共管理政策”的改革,為了減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),恢復(fù)性地提高市場(chǎng)自由度,減少政府供給公共產(chǎn)品的領(lǐng)域。進(jìn)入80年代,以美國(guó)為代表的各發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家喊出“政府再造”的口號(hào),重新定位政府的職能,確定以提高政府治理能力、改善制度性保障為行政重點(diǎn),非營(yíng)利組織的發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。90年代前后,在克林頓政府的改革中,為非營(yíng)利組織發(fā)展提供了更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)和更合理的激勵(lì)機(jī)制。

到近年來(lái),布什政府、奧巴馬政府面對(duì)巨額財(cái)政赤字和軍費(fèi)開(kāi)支,在不能增加稅收的情況下,只能減少財(cái)政支出,更多地從公共產(chǎn)品供給中退出,從而在今天的美國(guó)社會(huì),形成了政府、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織三大板塊共同提供公共產(chǎn)品的格局。

四、美國(guó)非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品的制度形成

(一)寬松的準(zhǔn)入制度

美國(guó)政府原本就不是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家,如前所述,自建國(guó)伊始美國(guó)自上而下“自治”的意識(shí)就非常濃厚,非營(yíng)利組織準(zhǔn)入制度的寬松程度甚于世界上絕大多數(shù)國(guó)家。

在美國(guó),非營(yíng)利組織的建立甚至不必得到政府允許,只要不違反法律,可以自行成立并組織活動(dòng)。但若想得到政府的資金支持和稅收優(yōu)惠,就必須以注冊(cè)法人資格的形式得到政府許可。但這也并不困難,只需提交一份簡(jiǎn)單的組織章程,內(nèi)容涵蓋機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、目標(biāo)以及不為任何私人謀利益的宗旨,經(jīng)州內(nèi)政司批準(zhǔn)即可,宗教性非營(yíng)利組織甚至不需要注冊(cè)登記便可享受免稅。

當(dāng)然,寬松準(zhǔn)入制度的背后,也有賴(lài)于政府在營(yíng)造公平市場(chǎng)氛圍及降低進(jìn)入和退出壁壘等方面的努力,使各組織之間能夠展開(kāi)充分競(jìng)爭(zhēng),保障公共產(chǎn)品的供給效率。

(二)嚴(yán)格的監(jiān)督制度

在寬松的準(zhǔn)入制度之下,是經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的監(jiān)管制度以保證供給效率,美國(guó)政府對(duì)于非營(yíng)利組織的監(jiān)督主要集中在兩個(gè)方面:保持組織的非營(yíng)利性和財(cái)務(wù)在公眾面前的絕對(duì)透明,并在聯(lián)邦和州兩個(gè)層面上予以管理。

聯(lián)邦政府層面上的監(jiān)督主體是聯(lián)邦稅務(wù)局。稅務(wù)局有認(rèn)定非營(yíng)利機(jī)構(gòu)免稅資質(zhì)的權(quán)利,接受非營(yíng)利組織免稅資質(zhì)的登記、申報(bào)和審查,已獲登記的免稅非營(yíng)利組織(除宗教性非營(yíng)利組織外)必須每年向聯(lián)邦稅務(wù)局提交其財(cái)務(wù)狀況和活動(dòng)情況的申報(bào)表,即990表。若非營(yíng)利組織違背其承諾的非營(yíng)利目標(biāo),稅務(wù)局可取消免稅資質(zhì)。

州級(jí)政府的監(jiān)督審查則更為具體。各州設(shè)專(zhuān)職負(fù)責(zé)非營(yíng)利組織調(diào)查的副檢察官,規(guī)范非營(yíng)利組織的建立、管理、運(yùn)行,協(xié)調(diào)解決利益沖突、對(duì)組織的資金使用情況審計(jì)和對(duì)外披露,并對(duì)確鑿的違規(guī)違法行為向法院提起訴訟,一般處罰都非常嚴(yán)厲。同時(shí),公眾和媒體也在監(jiān)督中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,法律賦予任何人了解非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)情況的權(quán)利,近十年來(lái),政府更為增加信息透明度而不斷修訂相關(guān)法律,以利于公眾和媒體監(jiān)督的展開(kāi)。

(三)有效的稅收制度

美國(guó)相關(guān)的稅收制度的設(shè)計(jì)簡(jiǎn)潔而有效。以慈善為目的可以免稅,營(yíng)利為目的則不可免稅。若違背初始的非營(yíng)利目標(biāo),或有政治尋租、謀取私利行為,聯(lián)邦稅務(wù)局均可以吊銷(xiāo)其免稅資格。

稅收制度作用于三個(gè)主體:一是個(gè)人或私人組織,如果個(gè)人或包括企業(yè)在內(nèi)的私人組織向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)財(cái)物,則其收入可以減免稅賦。在這種制度下,即便不是很有錢(qián)的人也有動(dòng)力拿出一部分錢(qián)做慈善,以免交部分所得稅。因此慈善在美國(guó)是很普遍的現(xiàn)象,使非營(yíng)利組織融資更加容易;二是非營(yíng)利組織,幾乎所有注冊(cè)了的美國(guó)非營(yíng)利組織都能夠享受到政府的免稅,包括財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等等,非營(yíng)利組織就能把更多的錢(qián)用在公共物品的生產(chǎn)和供給上;三是政府,如果直接補(bǔ)貼非營(yíng)利組織,對(duì)于非營(yíng)利組織如何使用補(bǔ)貼的監(jiān)督成本也是非常高的,但是減免稅收,既激勵(lì)了更為普遍的慈善行為,又能促使非營(yíng)利組織提高供給效率,還節(jié)省了監(jiān)督成本,這比政府直接補(bǔ)貼效率更高,輕松實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)者、非營(yíng)利組織和政府三方共贏。

(四)企業(yè)化的治理模式

美國(guó)非營(yíng)利組織的治理結(jié)構(gòu)類(lèi)似于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu):董事會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu),由類(lèi)似總經(jīng)理的行政執(zhí)行官負(fù)責(zé)日常事務(wù),另設(shè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。這種治理模式下,組織擁有類(lèi)似于企業(yè)的較強(qiáng)管控能力,在人事、財(cái)務(wù)等方面的自主權(quán)比較大,以促進(jìn)主動(dòng)性和創(chuàng)造性,提高組織運(yùn)作效率。官員可以成為董事,但不能主導(dǎo)董事會(huì)。董事須義務(wù)為非營(yíng)利組織工作,一般沒(méi)有工資報(bào)酬,但對(duì)所參與的事務(wù)要負(fù)相應(yīng)責(zé)任。因此要求董事既要有較強(qiáng)的使命感,有責(zé)任心,又要有相當(dāng)?shù)墓芾砟芰Α?/p>

不同的是,非營(yíng)利組織中沒(méi)有股東,即使捐贈(zèng)數(shù)額巨大,也不能成為股東來(lái)左右非營(yíng)利組織。政府在一定程度上扮演了股東大會(huì)和監(jiān)事會(huì)的角色,與非營(yíng)利組織簽訂合同,監(jiān)督非營(yíng)利組織的活動(dòng),防止合同履約中出現(xiàn)腐敗,并考核其實(shí)施效率。

企業(yè)化的治理模式顯然更有效率,董事會(huì)、行政執(zhí)行官、監(jiān)事會(huì)、政府多方權(quán)利相互制約和監(jiān)督,這也較為有效地避免了貪污腐敗和過(guò)高的監(jiān)管成本。

(五)以公信力建設(shè)為目標(biāo)的信息披露制度

信息披露在美國(guó)是非營(yíng)利組織最重要的一項(xiàng)法定義務(wù),前述嚴(yán)格的監(jiān)管制度、有效的稅收制度、獨(dú)特的資金制度和組織治理模式,均為信息披露制度奠定了良好的基礎(chǔ),任何公民都可以便利地查閱,政府可以很容易地對(duì)非營(yíng)利組織是否有違規(guī)行為、是否偏離了非營(yíng)利的屬性進(jìn)行監(jiān)管。信息披露制度使非營(yíng)利組織的正規(guī)性與合法性為公眾所了解和認(rèn)可,并成為打造非營(yíng)利組織公信力的重要手段。

而這種制度本身對(duì)非營(yíng)利組織也是一個(gè)自警,非營(yíng)利組織的所有信息暴露在政府、公眾、媒體的面前,使管理者不敢越雷池一步。此外,還存在一些營(yíng)利和非營(yíng)利組織專(zhuān)門(mén)從事這方面信息的整理和效果評(píng)估,例如美國(guó)基金會(huì)中心(The Foundation Center)本身作為非營(yíng)利組織,收集整理并分析美國(guó)基金會(huì)行業(yè)信息,定期對(duì)外發(fā)布披露。

(六)強(qiáng)調(diào)使命感的慈善文化

西方非營(yíng)利組織的誕生,從宏觀上來(lái)看產(chǎn)生于因社會(huì)變遷而變遷的公共產(chǎn)品的提供方式,從社會(huì)微觀心理上看則產(chǎn)生于西方慈善文化。慈善文化中普遍為美國(guó)人所認(rèn)同的價(jià)值觀為非營(yíng)利組織的不斷發(fā)展提供了必然性。

這種慈善文化的源頭是基督教文化中的“普世文化”:人類(lèi)應(yīng)保持善良、仁慈、博愛(ài)、互助的品質(zhì),追求民主、法治、公正、進(jìn)步。社會(huì)公眾也普遍認(rèn)同“擁巨富而死者以恥辱終”的慈善觀點(diǎn),愿意將自己的私人財(cái)富奉獻(xiàn)于慈善事業(yè),造福社會(huì)。幾乎所有的非營(yíng)利組織的宗旨都與這些追求或美德息息相關(guān),以追求其自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?？陀^上,純粹的信仰也使美國(guó)非營(yíng)利組織總的來(lái)說(shuō)自律性普遍比較強(qiáng)。

五、美國(guó)非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制

上文對(duì)美國(guó)非營(yíng)利組織的形成動(dòng)因和制度環(huán)境進(jìn)行了比較全面系統(tǒng)的分析,在此基礎(chǔ)上,可以發(fā)現(xiàn)其供給公共產(chǎn)品的制度之所以充滿(mǎn)活力,主要有以下三個(gè)方面的內(nèi)在機(jī)制性的因素:

(一)信任機(jī)制

首先,在前述的監(jiān)管制度、稅收制度和信息披露制度下非營(yíng)利組織的運(yùn)作和發(fā)展都被限制在這樣一個(gè)嚴(yán)格的框架之內(nèi),政府、公眾與媒體隨時(shí)可監(jiān)控其是否偏離了非營(yíng)利的目標(biāo)、是否有腐敗的嫌疑,任何超出框架的行為都確定無(wú)疑會(huì)受到懲罰,直至退出供給市場(chǎng),嚴(yán)格的框架足以在很大程度上降低公共產(chǎn)品提供和交易的不確定性,強(qiáng)化政府和非營(yíng)利組織之間的信任關(guān)系。

其次,從非營(yíng)利組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看,企業(yè)化的法人治理模式也是美國(guó)非營(yíng)利組織的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新,這種治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建了新的信任機(jī)制。董事所必須遵循的信義義務(wù)確保他們管理非營(yíng)利組織時(shí),因受到組織的信任而負(fù)有誠(chéng)信、謹(jǐn)慎、勤勉的義務(wù),即使無(wú)薪無(wú)酬,也必須毫無(wú)保留地代表他所服務(wù)對(duì)象的最大利益,否則將受到來(lái)自監(jiān)事會(huì)、政府和公眾的問(wèn)責(zé)。

(二)激勵(lì)機(jī)制

第一,市場(chǎng)激勵(lì)。一方面,準(zhǔn)公共產(chǎn)品按市場(chǎng)化原則提供,社會(huì)成員可以根據(jù)需求自由創(chuàng)辦非營(yíng)利組織,并通過(guò)募捐和申請(qǐng)政府資助及免稅來(lái)提供產(chǎn)品,所提供的公共產(chǎn)品更有針對(duì)性。另一方面以公共服務(wù)合同出租為主要形式的市場(chǎng)化取向,激發(fā)了非營(yíng)利組織的效率。政府以合同形式直接購(gòu)買(mǎi)非營(yíng)利組織的某種服務(wù),把服務(wù)質(zhì)量量化為一些指標(biāo)引入競(jìng)爭(zhēng),將具體任務(wù)出租給最有效率的私人或非營(yíng)利組織,自己只負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核,不僅大大降低行政成本,而且提高了公共產(chǎn)品的供給效率和供給質(zhì)量。

第二,志愿激勵(lì)。非營(yíng)利組織以志愿活動(dòng)為主,其成員加入的目的不是獲得物質(zhì)報(bào)酬,而是通過(guò)志愿活動(dòng)獲得精神上的滿(mǎn)足,在非營(yíng)利宗旨的承諾下,雖然缺乏有吸引力的工資,但是志愿者還是要對(duì)工作承擔(dān)完全的責(zé)任。因此工作的動(dòng)力主要來(lái)自于信仰和使命感,這是志愿激勵(lì)的核心內(nèi)容。一是核心價(jià)值觀激勵(lì)。美國(guó)社會(huì)普遍的宗教信仰與慈善傳統(tǒng)關(guān)系密切,使非營(yíng)利組織有了廣泛而強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ),宗教信仰可視為美國(guó)社會(huì)的核心價(jià)值觀的基礎(chǔ),政府也廣泛支持行善、濟(jì)貧、愛(ài)人的宗教觀念,對(duì)志愿者形成價(jià)值觀激勵(lì);二是政府對(duì)志愿者培訓(xùn)進(jìn)行投入。短期來(lái)看似乎是增加了財(cái)政支出,但長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),志愿者在培訓(xùn)中得到了價(jià)值觀的激勵(lì),并提高了自身的道德素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能,同時(shí)也引導(dǎo)新志愿者加入,形成鼓勵(lì)志愿活動(dòng)的良好社會(huì)氛圍。

第三,聲譽(yù)激勵(lì)。非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的,追求的是社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),所以相比于其他部門(mén),聲譽(yù)激勵(lì)的效果更好。非營(yíng)利組織的聲譽(yù)主要體現(xiàn)在社會(huì)公信力,公眾通過(guò)事前觀察其非營(yíng)利的目標(biāo),事后觀察其活動(dòng)結(jié)果予以評(píng)價(jià)。聲譽(yù)激勵(lì)的重點(diǎn)是事后激勵(lì),事后的聲譽(yù)建立在績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上,而績(jī)效評(píng)估又建立在信息披露基礎(chǔ)上,政府將主要的精力用于完善信息披露制度,無(wú)論是稅收制度、資金制度、監(jiān)管制度、合作關(guān)系構(gòu)建均以此為核心。

(三)問(wèn)責(zé)機(jī)制

在早期的非營(yíng)利組織供給公共產(chǎn)品實(shí)踐中,由于政府缺位而時(shí)有丑聞。例如1992年美國(guó)慈善組織聯(lián)合勸募會(huì)丑聞案后,公信力驟降,地方分會(huì)紛紛脫離總會(huì),捐款人數(shù)和捐款數(shù)額均出現(xiàn)嚴(yán)重下降。所以,非營(yíng)利組織的管理者同樣是“經(jīng)濟(jì)人”,其自利性可能會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果。問(wèn)責(zé)機(jī)制在一定程度上對(duì)追求私利的沖動(dòng)有很好的抑制作用。對(duì)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制主要從三個(gè)方面發(fā)揮作用。

首先是來(lái)自公眾的問(wèn)責(zé)。如前所述,公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)監(jiān)督非營(yíng)利組織確實(shí)作用很大,但這有賴(lài)于信息披露制度的健全。而且公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制的發(fā)揮具有很大的不確定性,按照安東尼·唐斯的“理性的無(wú)知(rational ignorance)”理論理解,作為公眾中的個(gè)體,由于信息搜尋成本的高昂,會(huì)傾向于認(rèn)為監(jiān)督的預(yù)期收益太小、個(gè)人力量也很微弱而不可能通過(guò)問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督,于是壓根不愿浪費(fèi)時(shí)間關(guān)心腐敗或者偏離非營(yíng)利目標(biāo)等行為,因此公眾問(wèn)責(zé)效果還取決于公眾自覺(jué)。

其次是來(lái)自非營(yíng)利組織內(nèi)部的問(wèn)責(zé)。既包括倫理道德方面的自我約束,也包括部門(mén)內(nèi)部各個(gè)組織之間的相互監(jiān)督。美國(guó)有大量民間自律組織,如有美國(guó)聯(lián)邦獨(dú)立部門(mén)、指南星還有前面提到的美國(guó)基金會(huì)中心等。這些自律組織大多也是非營(yíng)利性的,對(duì)于整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)的信息披露做了大量收集、整理、分析工作。但這種問(wèn)責(zé)同樣具有不確定性,需要組織自身的自律和成員高尚的精神追求。

鑒于公眾問(wèn)責(zé)、組織自律作用的不確定性,問(wèn)責(zé)機(jī)制尚有最后一道防線:基于法律制度的政府問(wèn)責(zé)。相對(duì)于公眾的問(wèn)責(zé)是基于公眾自覺(jué),政府問(wèn)責(zé)則是基于法律規(guī)定的義務(wù):國(guó)家享有人民賦予的政治權(quán)利,履行公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。具體包括:鼓勵(lì)民間問(wèn)責(zé),促使民間評(píng)估市場(chǎng)的形成;做好聯(lián)邦級(jí)和州級(jí)的兩級(jí)規(guī)制,為問(wèn)責(zé)提供充分的信息披露;設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),并配備充足的資金和人員,處理公眾投訴,并公開(kāi)處理結(jié)果等等。政府問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)是制度建設(shè)和法律完備,這一點(diǎn)在前面已多有論述,不再贅述,正因其完備健全的制度和法律,使政府問(wèn)責(zé)的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的深入,公共產(chǎn)品領(lǐng)域也面臨深刻變革,美國(guó)非營(yíng)利組織提供公共產(chǎn)品的經(jīng)驗(yàn)、政府在其中的角色和定位或可為我國(guó)借鑒,但同時(shí)也需要充分理解我國(guó)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制度條件,真正實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)自治的制度創(chuàng)新和變革。

[1]薩拉蒙.全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)視界[M].北京：社科文獻(xiàn)出版社,2002.

[2]周曉麗,黨秀云.論美國(guó)公共服務(wù)改革及其理論的新發(fā)展[J].社會(huì)主義研究,2007(3).

[3]王勁穎，等.美國(guó)非營(yíng)利組織運(yùn)作和管理的啟示與思考——民政部赴美國(guó)代表團(tuán)學(xué)習(xí)考察報(bào)告[J].社團(tuán)管理研究,2011(3).

[責(zé)任編輯:岳林海]

Institutional Research for Public Goods Supply by Non-profit Organizations——Taking U.S.A. as Example

ZHOU Lin

(Department of Economic and Trade, Taiyuan College, Taiyuan 030032, China)

The supply mechanism of public goods in the US is the most effective around the world. Nowadays, the US government, business corporations and non-profit organizations all work together on the provision of public goods after hundreds of years of development, among which NPOs’ provision is the most dynamic. Reviewing NPOs’ historical practices, a series of rational institutional arrangements are the chief factors to assure the efficiency of supply. And the institution can provide the effective support for the efficiency of supply by means of its internal trust mechanism, incentive mechanism and accountability mechanism.

public goods； non-profit organizations； supply mechanism；USA

2015-06-13 作者簡(jiǎn)介: 周琳(1985-),女,山西河津人,太原學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系教師。

1671-5977(2015)03-0029-04

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