高譚媚（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207）

重大行政決策中公眾參與問題及對(duì)策
——以5·16鄰水縣事件為例

高譚媚（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610207）

公眾參與重大行政決策是推動(dòng)科學(xué)、民主決策的重要途徑，但是在5·16鄰水縣事件中，政府作出重大行政決策未遵循公眾參與原則，公眾表達(dá)訴求脫離了理性的軌道。5·16鄰水縣事件反映出重大行政決策中公眾參與存在三個(gè)主要問題：缺少公眾參與、對(duì)話能力失衡、信息公開滯后。要解決這些問題，最根本的是要處理好重大行政決策與公眾參與的關(guān)系，提升公眾對(duì)話能力；同時(shí)，面對(duì)不同的利益訴求，不能被輿論“挾持”。

鄰水縣事件；重大行政決策；公眾參與；對(duì)話能力

重大行政決策中的公眾參與是指決策者作出重大行政決策須經(jīng)過(guò)與公眾互動(dòng)，公眾在整個(gè)決策過(guò)程中擁有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、建議和意見，能合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)［1］。公眾參與不僅指公民個(gè)人的參與，還包括社會(huì)組織的參與。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》將公眾參與確定為重大決策的必經(jīng)程序［2］。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［3］。公眾參與在重大行政決策程序中占有重要地位，是重大行政決策過(guò)程中必不可少的程序，對(duì)于科學(xué)決策、民主決策具有重大意義。然而，在5·16鄰水縣事件中，先是政府作出重大行政決策未遵循公眾參與原則，再是公眾參與脫離了理性的軌道。要使公眾參與在重大行政決策中發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須處理好重大行政決策與公眾參與的關(guān)系。

一、5·16鄰水縣事件始末

（一）事件緣起

達(dá)渝城際鐵路，又稱達(dá)渝客運(yùn)專線，是連接川渝陜?nèi)∈械闹匾ㄔO(shè)項(xiàng)目，將成為連接重慶、成都、西安西部三座核心城市的重要鐵路。達(dá)渝城際鐵路共設(shè)計(jì)了東、中、西三套線路方案，分別是“達(dá)州經(jīng)大竹經(jīng)鄰水至重慶”的東線方案，“達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶”的西線方案，“達(dá)州沿既有襄渝線通道經(jīng)華鎣至重慶”的中線方案［4］。

2014年10月15日，四川省達(dá)州市交通運(yùn)輸局在其官網(wǎng)發(fā)布名為“達(dá)渝城際鐵路預(yù)可行性研究報(bào)告初審”的新聞，文中稱“達(dá)渝城際鐵路是成渝城際鐵路和重慶至西安客運(yùn)專線的重要組成部分，項(xiàng)目起自四川省達(dá)州市，向西南經(jīng)達(dá)州市大竹縣、廣安市鄰水縣至重慶市，線路全長(zhǎng)205.65公里?！保?］從該表述中可以看出，達(dá)州市已經(jīng)將達(dá)渝城際鐵路與設(shè)計(jì)方案中的東線方案相等同。廣安市的態(tài)度截然相反，2015年5月7日，四川省廣安市發(fā)改委在廣安市政府官網(wǎng)回復(fù)市民的留言稱：“我們認(rèn)為西線方案連接達(dá)州、廣安、重慶三大城市，更符合項(xiàng)目功能定位，

方便沿線城市人口出行，更有利于帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)發(fā)展。鑒于達(dá)渝城際鐵路項(xiàng)目線路具體走向布局對(duì)促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鐵路建設(shè)至關(guān)重要。經(jīng)市委、市政府研究，明確提出我市只接受西線方案（達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶）為達(dá)廣渝城際鐵路項(xiàng)目線路具體走向方案。目前，我們已向省發(fā)改委正式上報(bào)了將西線方案（達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣至重慶）作為達(dá)廣渝城際鐵路項(xiàng)目線路具體走向?qū)嵤┓桨傅慕ㄗh意見。我們特在廣忠黔鐵路選線中予以解決鄰水無(wú)鐵路通過(guò)的問題?！保?］5月11日，達(dá)州市交通和運(yùn)輸局在達(dá)州市政府官網(wǎng)回復(fù)市民留言時(shí)的回答與其之前新聞發(fā)布的內(nèi)容基本相同：“擬建達(dá)州-大竹-鄰水-重慶城際鐵路預(yù)可研報(bào)告已通過(guò)達(dá)州、廣安兩市初步審查。線路全長(zhǎng)205.65公里，擬按客專雙線時(shí)速250公里設(shè)計(jì)。目前正在抓緊開展前期工作?！保?］

兩市官方截然不同的答復(fù)讓人們陷入困惑，也因此引起了輿論紛爭(zhēng)。支持東線方案的群眾認(rèn)為鄰水縣資源豐富卻沒有鐵路，這對(duì)鄰水縣的發(fā)展很不利，鄰水是廣安市的一部分，廣安市卻在沒有考慮鄰水發(fā)展和群眾意見的情況下就明確表示不支持東線方案損害了鄰水人民的利益；支持西線方案的群眾則認(rèn)為廣安是廣安市的中心，只有廣安市發(fā)展起來(lái)了整個(gè)廣安才能得到更好的發(fā)展。

（二）事件概況

為表達(dá)達(dá)渝城際鐵路過(guò)境鄰水縣的訴求，5月12日晚，鄰水縣部分居民聚集在黃桷樹公園附近簽名支持東線方案。5月16日上午，部分群眾自發(fā)在鄰水縣城聚集游行，并引發(fā)圍觀，聚集超過(guò)八個(gè)小時(shí)［8］。當(dāng)晚21時(shí)30分左右，部分聚集群體開始沖擊民警警戒方陣，并燒毀一輛救護(hù)車輛和兩輛社會(huì)車輛，造成30余名干部民警和38名圍觀群眾受傷。23時(shí)30分，廣安市公安局現(xiàn)場(chǎng)指揮部強(qiáng)制帶離了40余名涉嫌擾亂秩序、堵塞交通、損壞財(cái)物的人員。次日下午4時(shí)30分，滬蓉高速公路鄰水西出口又出現(xiàn)大量人員聚集，并有30余人持械叫囂挑釁。在對(duì)聚集人群勸離無(wú)效的情況下，鄰水縣調(diào)動(dòng)警力趕赴現(xiàn)場(chǎng)強(qiáng)制帶離情緒激動(dòng)的20余名挑頭鬧事人員，并勸離大部分圍觀群眾［9］。

5月18日，四川省發(fā)改委鐵路建設(shè)辦公室發(fā)布通告稱：達(dá)渝城際鐵路目前尚處于前期研究階段，還未納入省級(jí)和國(guó)家規(guī)劃，待獲得國(guó)家正式批復(fù)后，線路走向等問題才進(jìn)入討論，屆時(shí)四川省人民政府與有關(guān)方面將組織設(shè)計(jì)單位開展研究和廣泛聽取各方面包括沿線地方群眾在內(nèi)的意見［10］5·16鄰水事件暫時(shí)告一段落。

二、鄰水縣事件反映出重大行政決策中公眾參與存在問題

（一）封閉式?jīng)Q策缺少公眾參與，導(dǎo)致決策缺乏群眾基礎(chǔ)

廣安市發(fā)改委在廣安市政府網(wǎng)站上發(fā)布的回復(fù)代表廣安市政府，而該回復(fù)中稱，“經(jīng)市委市政府研究，明確提出我市只接受西線方案（達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶）為達(dá)廣渝城際鐵路項(xiàng)目線路具體走向方案。目前，我們已向省發(fā)改委正式上報(bào)了將西線方案（達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣至重慶）作為達(dá)廣渝城際鐵路項(xiàng)目線路具體走向?qū)嵤┓桨傅慕ㄗh意見?！保?1］從這段文字中可以得出以下三點(diǎn)信息：第一，廣安市政府已作出決策——只接受西線方案；第二，該決策已經(jīng)上報(bào)四川省發(fā)改委第三，該決策是經(jīng)市委、市政府研究后作出的。

從這三點(diǎn)信息中又可以看出三點(diǎn)相應(yīng)的問題首先，廣安市的該決策雖然只是廣安市向省上提出的決策建議，還不是高鐵路線的最終決策，但是卻代表著廣安市的最終決策；其次，該決策影響著上級(jí)政府的最終決策；再次，該決策在未經(jīng)過(guò)公眾參與的情況下，只是經(jīng)過(guò)市委、市政府研究后就作出，屬于封閉式?jīng)Q策，違背了公眾參與原則。即使該決策被證明是經(jīng)過(guò)市委、市政府充分研究論證，參考了大量數(shù)據(jù)，考慮了多方利益甚至還有專家論證，“充分為百姓著想”，政府也不能想當(dāng)然地認(rèn)為自己的決策就是代表民意，缺少了公眾參與，公眾可能“不領(lǐng)情”［12］。

（二）公眾與政府對(duì)話能力失衡，導(dǎo)致其選擇極端方式

人大代表建議、政協(xié)委員提案、信訪、聽證網(wǎng)上留言提議等是公民表達(dá)民意的傳統(tǒng)途徑，但為何公眾不愿選擇這些“正?！钡耐緩剑峭ㄟ^(guò)集體“散步”等方式引起關(guān)注？從“前車之鑒之中也許能得到一些答案：首先，“發(fā)聲困難”人民代表“集體沉默”。在2007年廈門PX項(xiàng)目事件發(fā)生之前，105名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提案反對(duì)PX項(xiàng)目落戶廈門海滄，未能得到響應(yīng)，而人大代表更是從未發(fā)表意見，最終廈門市民采用短信QQ傳播信息號(hào)召集體“散步”的方式取得了國(guó)務(wù)

院的關(guān)注［13］。其次，聽證會(huì)代表是政府的代表而非人民的代表，“漲價(jià)聽證會(huì)”，聽證必漲價(jià)。2006年北京市召開出租車漲價(jià)聽證會(huì)，此前各大媒體的隨機(jī)采訪都表明70%左右的出租車司機(jī)和公眾不贊成漲價(jià)，而聽證的結(jié)果卻是56%的“人民代表”贊成漲價(jià)，據(jù)此出租車價(jià)格“順利”提高［14］。

通過(guò)這些傳統(tǒng)的方式，公眾難以取得與政府平等的對(duì)話地位與對(duì)話能力，公眾也意識(shí)到過(guò)于分散的聲音對(duì)政府難以產(chǎn)生足夠的影響［15］，因此公眾不得不吸取“教訓(xùn)”，采取“足夠吸引決策層注意力”集體行動(dòng)方式來(lái)表達(dá)民意。

（三）政府決策信息公開滯后，致使公眾獲取信息不充分

政府信息公開是重大行政決策中公眾參與的基礎(chǔ)和保障，對(duì)公民充分行使公眾參權(quán)具有重要的意義。在5·16鄰水縣事件發(fā)生之前，達(dá)州市政府與廣安市政府先后發(fā)布了截然不同的信息，成為事件的導(dǎo)火索。在事件發(fā)生之后，四川省發(fā)展改革委員會(huì)鐵路建設(shè)辦公室又發(fā)布通告稱，該路線目前尚處于前期研究階段，還未納入省級(jí)和國(guó)家規(guī)劃，對(duì)之前兩市政府發(fā)布的信息進(jìn)行了否認(rèn)。市發(fā)改委在市政府網(wǎng)站上回復(fù)市民留言，其代表的是政府，回復(fù)內(nèi)容代表的是政府的決議，先后三條不同的信息，不僅看出政府發(fā)布信息的不嚴(yán)謹(jǐn)，更是給民眾留下了一個(gè)政府政策朝令夕改的不好印象。政府公信力是政策執(zhí)行力的一大基礎(chǔ)，如果政府失信于民，民眾也會(huì)對(duì)政府失去信任。從另一個(gè)角度講，政府決策信息未及時(shí)公開，公眾未能及時(shí)準(zhǔn)確獲取決策信息，屬于人為地對(duì)公眾參與設(shè)限。

三、公眾參與重大行政決策的重要意義

（一）有助于兼顧各方利益，減少?zèng)Q策失誤

兼聽則明，重大行政決策僅依靠政府、專家是不夠的，立場(chǎng)不同，所考慮的利益也有所不同，因此必須加強(qiáng)公眾參與，集思廣益，讓民眾充分表達(dá)自己的利益訴求。在公眾參與之下，各方意見和利益訴求得到充分表達(dá)，為決策者提供了更全面的信息，而決策者更加全面地考慮決策中的各項(xiàng)因素，更加慎重地做出決策，這就有助于增強(qiáng)決策的科學(xué)性，減少?zèng)Q策失誤。

（二）有助于利益訴求的充分表達(dá)，疏導(dǎo)社會(huì)矛盾

水能載舟亦能覆舟，重大行政決策必須考慮公眾的意見，同時(shí)，對(duì)于民眾的意見只能采取疏導(dǎo)的方式，不能采取封閉式?jīng)Q策。重大行政決策利益涉及面廣，難免會(huì)出現(xiàn)利益沖突的情況，如果能夠讓公眾廣泛參與其中，了解整個(gè)決策形成過(guò)程，將使公眾的利益訴求得到充分表達(dá)，不僅可以使決策者更加科學(xué)地作出決策，還可以起到疏導(dǎo)民意的良好效果。并且，通過(guò)參與整個(gè)重大行政決策過(guò)程，不同利益訴求團(tuán)體之間不斷磋商相互達(dá)成共識(shí)，使決策更具有民主性和可行性擁有廣泛群眾基礎(chǔ)的重大行政決策比閉門造車產(chǎn)生的決策更能順利實(shí)施，有利于減少社會(huì)矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）有助于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)

落實(shí)重大行政決策中的公眾參與，是行政管理體制改革的重大舉措之一。將重大行政決策過(guò)程置于“陽(yáng)光”之下，讓公眾進(jìn)行參與和監(jiān)督有助于提高政府的責(zé)任意識(shí)，使之慎用手中的權(quán)力，實(shí)實(shí)在在為人民服務(wù)，建設(shè)人民滿意的責(zé)任政府，這也是政府治理法治化的題中應(yīng)有之義。

四、重大行政決策須處理好與公眾參與的關(guān)系

（一）公眾參與是重大行政決策的必經(jīng)程序

2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提出，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！秉h的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。重大行政決策作出前必須保障公民的知情權(quán)和公眾參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)讓公民充分參與其中以促進(jìn)科學(xué)、民主決策。在鄰水縣事件中，為什么廣安市的高鐵路線決策者在決策前不貫徹公眾參與原則，而要等到鄰水縣事件發(fā)生之后才說(shuō)“路線尚未定論”？

某些地方政府的規(guī)定中不同程度地忽略了公眾參與作為重大行政決策必經(jīng)程序這一原則。比如廣州市規(guī)定向社會(huì)公開征求意見須經(jīng)政府同意并且只有經(jīng)由政府如此篩選后公布的，公眾才提出意見和建議。試問政府不同意向社會(huì)公開征求意見難道公眾就不能參與？四川省也規(guī)定向社會(huì)公開征求意見由決策起草部門視決策需要而定同時(shí)還規(guī)定公民、法人和其他組織可以直接向政

府及其工作部門提出決策建議。四川省的這一規(guī)定一定程度上彌補(bǔ)了廣州市的規(guī)定中只有政府同意公眾才能參與這一缺陷，但是還存在一些缺陷：是否向公眾征求意見由決策者決定，會(huì)使得公眾參與顯得被動(dòng)而消極，如果決策者處于自身利益考量不愿讓公眾知悉決策內(nèi)容就可以以“決策需要”為由拒絕公眾參與，這會(huì)使得權(quán)利濫用的可能性增大；雖然該規(guī)定同時(shí)賦予公民、法人、其他組織主動(dòng)提議權(quán)，但是由于過(guò)于被動(dòng)，很難取得與政府平等的對(duì)話地位。因此，各地方政府在制定“重大行政決策程序規(guī)定”時(shí)應(yīng)當(dāng)注意將公眾參與規(guī)定為重大行政決策的必經(jīng)程序，這并不是說(shuō)所有的重大行政決策都要采取各種方式實(shí)現(xiàn)公眾參與，而是根據(jù)重大行政決策的利益涉及面等因素考慮采用何種公眾參與方式，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)公眾參與和控制決策成本的均衡。關(guān)于公眾參與的強(qiáng)度，筆者會(huì)在下文中具體分析。

（二）完善利益訴求的有序表達(dá)機(jī)制，提升公眾對(duì)話能力

1.完善公眾參與方式。目前各地方政府出臺(tái)的“重大行政決策程序規(guī)定”基本保持“一致”——公眾參與方式基本相同，主要包括：媒體公示、聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、問卷調(diào)查等。媒體公示是政府最常用的一種方式，但是公示最大的弊端就在于容易流于形式。聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等方式最容易出紕漏的環(huán)節(jié)在于參與代表的產(chǎn)生，如果淪為政府為自己決策找依據(jù)的場(chǎng)所則公眾參與毫無(wú)意義。真正的公眾參與不是在政府網(wǎng)站或者展廳搞個(gè)公示就行了，而是要通過(guò)各種方式相結(jié)合更全面地吸收公眾參與。廈門PX項(xiàng)目事件中，廈門市政府采用了公眾座談會(huì)的方式，公眾代表是通過(guò)隨機(jī)搖號(hào)產(chǎn)生，搖號(hào)由小朋友操作，并有反對(duì)代表現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，電視直播搖號(hào)全過(guò)程，而公眾座談會(huì)也是面對(duì)媒體全程開放，這些努力讓市民逐漸打消了“政府會(huì)暗箱操作”的疑慮，其客觀公正獲得了公眾的廣泛認(rèn)可。

可見，完善利益訴求的有序表達(dá)機(jī)制的重點(diǎn)不在于一定要“發(fā)明”或“創(chuàng)新”出新的公眾參與方式，而在于完善現(xiàn)有公眾參與方式，使得現(xiàn)有的公眾參與方式發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.劃分公眾參與強(qiáng)度，兼顧效率與公正。所謂公眾參與的強(qiáng)度是指決策中公眾參與的廣度和深度，并非公眾參與的強(qiáng)度越大，決策效果就越好。影響公眾參與強(qiáng)度的因素主要有：政府信息公開程度、決策事項(xiàng)的專業(yè)程度、利益涉及面廣度一般來(lái)說(shuō)，如果行政決策事項(xiàng)越專業(yè)，公眾參與強(qiáng)度就越小，此種情況下如果非要增強(qiáng)公眾參與強(qiáng)度，首先要花費(fèi)不少的時(shí)間和資源去使非專業(yè)的公眾學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，加大決策成本，甚至得不償失。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以決策事項(xiàng)的專業(yè)程度決定公眾參與的強(qiáng)度和方式：第一類是專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，普通公眾不具備此種專業(yè)知識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)更注重專家的參與，而公眾主要關(guān)注程序性問題，比如決策是否遵循法定程序、專家挑選是否合理，保證決策至少在形式上具有合法性；此類事項(xiàng)至少應(yīng)當(dāng)采用媒體公示的公眾參與方式，充分保障公眾的知情權(quán)。第二類是專業(yè)性較弱的決策事項(xiàng)，普通公眾均具備一般的知識(shí)能力，因此應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加強(qiáng)公眾參與的強(qiáng)度，除采用媒體公示方法還可采用聽證、座談會(huì)、民意調(diào)查等深入的方式第三類處于中間位置，決策事項(xiàng)有一定的專業(yè)性并非“世人皆知”但也并非“束之高閣”，因此公眾參與強(qiáng)度可以視利益涉及面廣度而定，涉及利益較大的公眾參與強(qiáng)度也應(yīng)加強(qiáng)，除采用媒體公示方法，還可采用聽證、座談會(huì)的公眾參與方式。

（三）注重決策前公眾參與，疏通決策后公眾參與

將公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序側(cè)重的是在決策作出前的公眾參與，而對(duì)于決策作出后是否還能進(jìn)行公眾參與主要有兩種對(duì)立觀點(diǎn)第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公眾參與不應(yīng)限定于決策之前在決策之后公眾只要認(rèn)為決策存在問題都可以進(jìn)行參與，以促成政府修正不足之處。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)允許決策后公眾參與，事后撤銷決策不僅會(huì)損害政府公信力，也是對(duì)決策成本的浪費(fèi)。

筆者贊同第一種觀點(diǎn)，原因如下：第一，如果決策前進(jìn)行公眾參與，決策后再次引起爭(zhēng)論然后將決策撤銷，一定程度上會(huì)對(duì)政府公信力和決策前公眾參與效力造成損害，但是，不能因?yàn)檫@樣就放任錯(cuò)誤決策的繼續(xù)執(zhí)行，重大行政決策關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，如果放任不管后果將難以估計(jì)。第二，如果決策前是嚴(yán)格貫徹公眾參與原則，那么決策后又被公眾否定的可能性將大大降低。第三，決策后允許公眾參與是對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障，是督促政府正確行使決策權(quán)的重

要途徑。因此，筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)目前仍處于落實(shí)重大行政決策中公眾參與原則的初探階段，應(yīng)當(dāng)允許重大行政決策作出后公眾進(jìn)行參與，待決策過(guò)程中的公眾參與機(jī)制建設(shè)較為完善之后再逐漸對(duì)參與方式、參與效力等加以限制，而不能剝奪公民的監(jiān)督權(quán)。

決策之后進(jìn)行公眾參與，促使決策者修正了最初的不當(dāng)決策，最典型的例子是廈門市海滄PX項(xiàng)目事件。在該事件發(fā)生之時(shí)，PX項(xiàng)目選址決策已定，但是當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為該項(xiàng)目臨近人群密集區(qū)域，會(huì)對(duì)居民造成健康影響，因此紛紛反對(duì)，最終決策者通過(guò)網(wǎng)上收集民意以及市民座談會(huì)等公眾參與形式充分討論該項(xiàng)目后，改變了最初的決策。在鄰水縣事件中，廣安市作出選擇西線方案的決策前未經(jīng)過(guò)公眾參與，在其決策之后，如果不允許公眾表達(dá)自己的意見則會(huì)帶來(lái)更大的社會(huì)問題，因此，應(yīng)當(dāng)允許決策之后的公眾參與，讓決策經(jīng)得起群眾的監(jiān)督檢驗(yàn)，讓政府不當(dāng)?shù)臎Q策及時(shí)改正。

（四）重大行政決策不能被輿論“挾持”

由于重大行政決策涉及利益面廣，不同的利益群體之間存在不同的利益訴求甚至出現(xiàn)沖突的情況在所難免。公眾參與有助于增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性，但決策者還須把握其他方面的因素，不要被輿論“挾持”。不要被輿論“挾持”的意思并非是指公眾參與對(duì)重大行政決策產(chǎn)生不了影響，而是指重大行政決策在尊重民意的同時(shí)還須尊重科學(xué)，權(quán)衡區(qū)域內(nèi)整體利益，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，“不管各地政府如何‘公關(guān)’，高鐵規(guī)劃環(huán)節(jié)必須保證合法而廉潔”。達(dá)渝城際鐵路的路線規(guī)劃除了要考慮沿線人民的利益訴求，還要考慮線路的安全性、科學(xué)性，除了考慮鄰水縣群眾的利益訴求，還要考慮其他路線沿線群眾的利益訴求，不能說(shuō)鄰水縣群眾說(shuō)鐵路一定要從鄰水過(guò)決策者就一定要滿足鄰水縣群眾的要求。高鐵規(guī)劃出現(xiàn)“紛爭(zhēng)”的情況并不少見，例如湖南省邵陽(yáng)和婁底兩市爭(zhēng)滬昆高鐵，荊門和荊州爭(zhēng)滬漢蓉高鐵。偏聽則暗，政府還須充分考慮各方意見、權(quán)衡利弊。并非作出與公眾意見不一致的決策就認(rèn)為政府沒有做到對(duì)人民負(fù)責(zé)，真正的責(zé)任政府是可以作出與公眾意見不同的決策的，但是必須對(duì)此作出合理解釋并有足夠的依據(jù)證明決策的合理性和合法性。

結(jié)語(yǔ)

鄰水縣事件中群眾表達(dá)自己利益訴求的方式可能有所偏離理性的軌道，但是也讓我們看到了公眾參與的無(wú)奈：?jiǎn)蝹€(gè)公民的力量微薄，只有靠群體才勉強(qiáng)取得可以與強(qiáng)大的政府公權(quán)力對(duì)話的地位。鄰水縣事件或許是一個(gè)警示，警示政府須尊重公眾參與，尊重公民的意見，對(duì)人民負(fù)責(zé)要使公眾參與真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，最根本的或許還是使公眾取得與政府平等的對(duì)話地位和對(duì)話能力。防民之口甚于防川，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不能局限于消極禁止，應(yīng)當(dāng)允許民眾適當(dāng)宣泄自己的情緒表達(dá)自己的公共議題意見，充分保障公民的知情權(quán)，而不是因噎廢食、一味封鎖消息?！?/p>

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1009-6566(2015)04-0045-05

2015-06-03

高譚媚（1993—），女，四川雅安人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。