劉 艷

(安徽行政學(xué)院 政法社文教研部， 安徽 合肥 230059)

【法律學(xué)】

農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)定位的法律偏差與權(quán)能完善

劉 艷

(安徽行政學(xué)院 政法社文教研部， 安徽 合肥 230059)

實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)由土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的核心轉(zhuǎn)移，必須從立法上強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在公平交易、公開透明的市場(chǎng)機(jī)制下有序流轉(zhuǎn)。我國(guó)當(dāng)前的立法在農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的靜態(tài)物權(quán)屬性和動(dòng)態(tài)債權(quán)屬性的界定上都存在偏差，從而阻礙了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，由此產(chǎn)生的直接后果是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)被弱化、產(chǎn)權(quán)價(jià)值被低估和交易秩序被破壞，因此，必須在明晰主體、充實(shí)權(quán)能、強(qiáng)化保護(hù)和交易方式改革等方面對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)改革。

集體土地；財(cái)產(chǎn)權(quán)；法律偏差；權(quán)能；完善

中國(guó)過去幾十年以土地城鎮(zhèn)化為核心的舊型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，盡管創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡，但同時(shí)帶來的矛盾也愈加凸顯，造成人地關(guān)系緊張，土地糾紛頻發(fā)，社會(huì)和諧遭到破壞。這與對(duì)農(nóng)村集體土地的立法定位存在偏差不無關(guān)聯(lián)。本質(zhì)上，當(dāng)前的法律制度設(shè)計(jì)中過分淡化了農(nóng)村集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，甚至存在以所有制概念偷換所有權(quán)概念的嫌疑。農(nóng)村集體土地兼具資源與資產(chǎn)兩種屬性，因此附著于農(nóng)村土地之上的權(quán)利更多的表現(xiàn)為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)在靜態(tài)上的表現(xiàn)是一種物權(quán)，而動(dòng)態(tài)上的反映則為一種債權(quán)，因此必須從靜態(tài)存在的財(cái)產(chǎn)物權(quán)和動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)債權(quán)兩個(gè)層面分析法律對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的定位偏差。

一、農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)物權(quán)的立法偏差

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)定位的立法偏差

1.集體土地所有權(quán)配置的城鄉(xiāng)割裂

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！薄稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@在實(shí)際上確立了土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元化配置狀態(tài)，這種割裂式的權(quán)利配置狀態(tài)帶來的城鄉(xiāng)土地資源配置的二元化，在土地價(jià)格形成機(jī)制不完備的情況下，由此引發(fā)的城鄉(xiāng)矛盾、人地矛盾都異常突出。

2.集體土地所有權(quán)主體的虛位配備

梳理相關(guān)法律的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，在《憲法》和《土地管理法》中將農(nóng)民集體定位于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組三級(jí)組織，而《民法通則》則將之規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村兩級(jí)，《農(nóng)業(yè)基本法》又規(guī)定為村民委員會(huì)和地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。立法的混亂直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體組織概念的模糊，進(jìn)而直接使得集體土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)出法律虛位的狀態(tài)。更進(jìn)一步說，造成農(nóng)村集體組織虛位的主要原因并不完全在于法律上沒有對(duì)集體組織作出明確界定，更多的還與農(nóng)村松散型的社會(huì)組織治理形式相關(guān)。在松散型的農(nóng)村自治社會(huì)，法律很難對(duì)農(nóng)村集體組織作出明確的界定，以致出現(xiàn)立法上對(duì)集體組織界定的前后不一。立法的混亂使農(nóng)民集體組織成為一種表面界線明確但卻本質(zhì)虛無的主體，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也因主體不明確而成為無法落到實(shí)處的難題。

3.集體土地所有權(quán)的終極國(guó)家壟斷

由于農(nóng)村集體組織的法律邊界難以厘清最終導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失保護(hù)主體，在行政權(quán)力高度干預(yù)下的土地集體所有也就理所當(dāng)然地演變成了終極的國(guó)家所有。[1]虛置主體導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)被虛化，最終使農(nóng)村土地的集體所有權(quán)成為一種名義上的集體所有和實(shí)質(zhì)上的國(guó)家所有混合而成的表里不一的扭曲權(quán)屬形式。當(dāng)集體土地所有者的土地所有權(quán)被國(guó)家綁架時(shí)，土地所有權(quán)的權(quán)能也就變得殘缺不全，即使是最基本的占有權(quán)也可能隨時(shí)會(huì)遭受國(guó)家行政權(quán)力甚至其他強(qiáng)勢(shì)外力的侵蝕。

(二)農(nóng)村集體土地用益物權(quán)定位的立法偏差

用益物權(quán)視角下的集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的盲點(diǎn)在于現(xiàn)行法律的規(guī)定阻礙了農(nóng)村土地用益權(quán)利的流通性。無論是所有權(quán)還是用益物權(quán)本質(zhì)上都屬于絕對(duì)權(quán)，其排他性的支配權(quán)屬性決定了農(nóng)村集體用益物權(quán)人在其使用、收益權(quán)范圍內(nèi)具有對(duì)自有權(quán)利處分的自由，因此，流轉(zhuǎn)自然也應(yīng)當(dāng)尊重物權(quán)人的意思自治，但由于立法的種種偏差，使得農(nóng)村土地用益物權(quán)在實(shí)際行使過程中要么呈現(xiàn)出無法實(shí)現(xiàn)意思自治的阻礙，要么呈現(xiàn)出過度意思自由的亂象。

1.對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的“身份歧視”性規(guī)定

《物權(quán)法》規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)僅指向國(guó)有建設(shè)用地，而《土地管理法》則根據(jù)土地用途劃分，其“建設(shè)用地”的內(nèi)涵不僅包括國(guó)有建設(shè)用地，也包括農(nóng)村的建設(shè)用地，正因?yàn)閮煞▽?duì)建設(shè)用地界定范圍的不一致，直接導(dǎo)致的結(jié)果是在實(shí)現(xiàn)用益權(quán)能時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地(除宅基地使用權(quán)外)的法律調(diào)整出現(xiàn)大量留白?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！边@樣的規(guī)定在事實(shí)上就徹底堵住了農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律入口，而同時(shí)對(duì)入市的建設(shè)用地使用權(quán)僅留下國(guó)有建設(shè)用地一個(gè)口子，這不單單涉及其間的政府行為尋租的問題，更重要的是為同是建設(shè)用地的兩種不同性質(zhì)的土地權(quán)利先天地設(shè)置了“身份歧視”的門檻。換言之，農(nóng)村建設(shè)用地除用于興建農(nóng)民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，基本不可能通過集體土地所有者而取得，因?yàn)榉沙藳]有賦予集體土地所有者進(jìn)行建設(shè)用地出讓的權(quán)利外，連集體組織進(jìn)行建設(shè)用地利用的權(quán)利也被限縮在極其狹小的范圍內(nèi)。正因?yàn)槌青l(xiāng)建設(shè)用地的“身份歧視”存在合法性基礎(chǔ)，進(jìn)一步加劇了城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村空間的擠占，并且由于這樣的土地資源擠占同步帶來了對(duì)農(nóng)村其他資源的掠奪式盤剝，城鄉(xiāng)二元化的格局就進(jìn)一步從土地空間二元化發(fā)展到連同城鄉(xiāng)社會(huì)二元化在內(nèi)的整體二元化。

2.對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的粗線條規(guī)定

《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地使用問題作出了幾點(diǎn)原則性規(guī)定，具體來說，從量的控制上，并沒有作出絕對(duì)量化的規(guī)定，而僅設(shè)置了“一戶一宅”的原則性規(guī)定；從選點(diǎn)的要求上，僅要求符合農(nóng)村土地利用規(guī)劃；從權(quán)利取得上，規(guī)定了審批權(quán)由縣鄉(xiāng)政府行使。同時(shí)，《土地管理法》采用授權(quán)性規(guī)定的模式，對(duì)宅基地使用權(quán)的具體要求設(shè)置交由地方政府通過出臺(tái)的當(dāng)?shù)卣毓芾磙k法的方式完成。而各地的宅基地使用管理辦法在內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)，都基于農(nóng)村土地集體所有的權(quán)屬配置要求考慮，賦予了村民委員會(huì)以較大的自主權(quán)。熟人社會(huì)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)決定了村民委員會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地使用的支配性權(quán)力非常有限，一方面是由于鄉(xiāng)鄰之間的人情倫理決定了村干部不愿意打破宅基地分配的舊有習(xí)慣，另一方面是村委會(huì)的自治組織性質(zhì)決定了其無能力對(duì)違規(guī)使用宅基地的行為實(shí)施強(qiáng)制干預(yù)，再者，城鎮(zhèn)化的發(fā)展加劇了人們對(duì)農(nóng)村宅基地升值的預(yù)期，違規(guī)超面積占地建宅的現(xiàn)象日漸升溫，一旦大規(guī)模的違規(guī)占用宅基地的行為在農(nóng)村普遍發(fā)生時(shí)，村組織的調(diào)控力就顯得微不足道，農(nóng)村違建的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象便漸漸演繹為一種常態(tài)。

3.對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滯后性規(guī)定

《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30年，同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定了在二輪承包期內(nèi)農(nóng)村承包地的分配應(yīng)遵循“增人不增地、減人不減地”的原則。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，這種制度設(shè)計(jì)的弊端已經(jīng)逐步暴露，尤其隨著農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，國(guó)家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，使得土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢(shì)愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成根本上是由于法律制度的三大缺陷所致。一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未實(shí)現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)實(shí)際滯后于法律制度的初始設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。

(三)農(nóng)村集體土地?fù)?dān)保物權(quán)定位的立法偏差

1.農(nóng)村土地?fù)?dān)保物權(quán)未實(shí)現(xiàn)法律上的賦能

根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十三條和第一百八十四條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地的使用權(quán)可以用于抵押擔(dān)保以外，其他土地使用權(quán)均不能設(shè)置抵押擔(dān)保。這一規(guī)定實(shí)際上忽視了農(nóng)村土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，阻塞了農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值變現(xiàn)的可能，不僅如此，對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保權(quán)能的立法限制從根本上也抑制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道，很難滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求。

2.農(nóng)村土地?fù)?dān)保物權(quán)未實(shí)現(xiàn)法律上的賦值

目前對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保限制的松綁還僅限于政策上的規(guī)定。由于農(nóng)村土地市場(chǎng)未同步發(fā)育，農(nóng)村土地權(quán)利的價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道被堵塞，所以金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中并不愿意運(yùn)作農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保項(xiàng)目，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資途徑受到制約。即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育充分的情況下，由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也是非常困難的。因?yàn)橐坏┺r(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，勢(shì)必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價(jià)值配比失衡，建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的擠占將會(huì)進(jìn)一步加劇。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價(jià)值失衡問題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除農(nóng)村各種用途土地中農(nóng)用地的價(jià)值劣勢(shì)。

二、農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)債權(quán)的立法偏差

債權(quán)作為一種相對(duì)權(quán)，主要在流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生。因此，討論集體土地財(cái)產(chǎn)債權(quán)的法律偏差也主要從農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的角度考量，當(dāng)前最主要的還是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的流通價(jià)值被嚴(yán)重低估的問題，這也是造成地方政府土地財(cái)政的依賴性和地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷加大的主要原因。

(一)農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制存在的立法偏差

立法中農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制背離了土地發(fā)展的規(guī)律，從《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)來看，至少存在三個(gè)方面的問題：

一是立法確定的征收集體土地的行政化定價(jià)機(jī)制與國(guó)有土地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制迥然相異，從根本上杜絕了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上提供了合法依據(jù)，由此導(dǎo)致在國(guó)家征地和城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地權(quán)利主體的最大侵權(quán)方可能恰恰是國(guó)家或者地方政府,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的權(quán)力被牢牢掌握在國(guó)家或者當(dāng)?shù)卣种?這樣合作剩余的分配就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重偏離，[2]也勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自主權(quán)。

二是征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價(jià)取得農(nóng)村土地提供了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會(huì)選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運(yùn)作可以造就高附加值的政府績(jī)效調(diào)動(dòng)了地方政府的征地積極性，一定程度上剝奪了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權(quán)。

三是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)價(jià)依據(jù)的滯后性沒有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒。

(二)土地用途管制制度存在的立法偏差

盡管土地立法中的用途管制制度并非只針對(duì)農(nóng)村土地本身，但在事實(shí)上，這樣的管制卻最有可能限制的是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地利用事實(shí)上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芬酝恋赜猛緦⑼恋胤譃榻ㄔO(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。由于城市的土地幾乎都是建設(shè)用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用作宅基和公共設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地以及“四荒地”。《土地管理法》設(shè)置的土地用途管制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)用地之間在價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的懸殊客觀存在，造成了這種用途管制對(duì)農(nóng)用地兩個(gè)方面的約束，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。對(duì)國(guó)有土地而言，土地用途管制的限制只有土地利用總體規(guī)劃，而土地交易價(jià)值的最大擴(kuò)容空間最主要的還是土地用途變更。從這個(gè)意義上來說，立法事實(shí)上為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地增值設(shè)置了兩種完全不同的空間?？梢哉f，土地用途管制更多的是約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并由此造成國(guó)有土地與農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的巨大不公。法律設(shè)置的土地用途管制制度本身并非為了限制農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，但事實(shí)上造成的結(jié)果卻更多地限制了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此，土地用途管制制度需要進(jìn)一步完善，最終的改革必須朝向?qū)崿F(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道壁壘上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

(三)土地流轉(zhuǎn)制度存在的立法偏差

立法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展埋下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當(dāng)前的土地立法對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個(gè)方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個(gè)條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，但同時(shí)又規(guī)定對(duì)交由他人代耕時(shí)間不超過一年的可以不簽訂書面合同。事實(shí)上，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口出現(xiàn)加速轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，很多農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務(wù)工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強(qiáng)制要求采用書面形式之列，正因?yàn)榱⒎ǖ拿魇驹S可，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛難以避免。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實(shí)上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶一宅”的原則進(jìn)行無償分配，同時(shí)農(nóng)戶出租、出賣宅基地后不得再申請(qǐng)宅基地。各地出臺(tái)的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員擁有在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說，立法對(duì)宅基地使用權(quán)取得采用權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展使農(nóng)村人口流動(dòng)性加大，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個(gè)人也無權(quán)對(duì)該房屋進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點(diǎn)地區(qū)審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，但這或許是為將來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開了一個(gè)政策的口子，這一政策的具體實(shí)行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買賣的亂象會(huì)進(jìn)一步加劇，甚至在某種程度上會(huì)加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的現(xiàn)象。

三、農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律定位偏差引發(fā)的不良后果

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)被弱化

由于農(nóng)村集體土地權(quán)利在物權(quán)層面的支配性被弱化和在債權(quán)層面的價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑被阻卻，導(dǎo)致其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利保護(hù)力度大為減弱。一方面，在土地性質(zhì)變更的唯一性和土地權(quán)利交易路徑不可選擇的條件下，由于集體所有權(quán)的主體虛化，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)隨時(shí)都可能遭受政府行政權(quán)力的破壞，且在遭受強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力侵蝕時(shí)，根本沒有權(quán)利救濟(jì)渠道。另一方面，由于收益權(quán)能的不完整性和處分權(quán)能的非充分性，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也極易遭受包括村集體組織和土地流入方的踐踏，并且在遭到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)主體的侵權(quán)時(shí)，農(nóng)民個(gè)體由于勢(shì)單力薄，往往無法通過暢通的法律救濟(jì)途徑維權(quán)，所以才會(huì)造成農(nóng)民上訪現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。再者，由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)性被人為削弱，導(dǎo)致農(nóng)村強(qiáng)力違規(guī)流轉(zhuǎn)的行為常態(tài)化發(fā)生，與此同時(shí)，宅基地產(chǎn)權(quán)的他項(xiàng)權(quán)設(shè)立也被法律所禁止，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值在實(shí)際上也被法律所無視，因此，對(duì)宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)事實(shí)上仍處于法律空白狀態(tài)。農(nóng)村各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)的弱化，直接導(dǎo)致這樣的結(jié)果：一是集體土地占有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能弱化，表現(xiàn)為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)體制下的“準(zhǔn)私有化”；二是集體土地收益權(quán)與處置權(quán)的弱化，表現(xiàn)為集體與政府利益博弈下的“權(quán)力化”。[3]

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值被低估

對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的低估主要反映在《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，這一標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，其根源在于對(duì)農(nóng)村土地沒有建立起科學(xué)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，從而以純粹行政化的手段過度抑制農(nóng)村土地資源效益的發(fā)揮。農(nóng)村土地價(jià)值被低估引發(fā)的直接后果就是城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地資源的過度擠占以及農(nóng)民因這種權(quán)利被擠占而發(fā)起的激烈反抗，從而造成人地關(guān)系愈加緊張。表面上看，城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地的擠占獲得了一時(shí)的利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，卻為社會(huì)整體和諧帶來了極大的困擾，并且國(guó)家為平息和緩和土地糾紛所花費(fèi)的維穩(wěn)成本逐年攀升，最終不僅損害了農(nóng)民利益，也損害了國(guó)家利益。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易秩序被破壞

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易在遵循市場(chǎng)機(jī)制的條件下進(jìn)行能夠確?；局刃虻木S持，一旦過多地遭受政府、村集體組織以及其他外在強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)，交易秩序必然會(huì)遭到破壞。現(xiàn)行法律基本上杜絕了農(nóng)村建設(shè)用地的外向型流轉(zhuǎn)可能，在事實(shí)上誘發(fā)了農(nóng)村建設(shè)用地私買私賣和農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的發(fā)生，從而使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行秩序被打亂。

四、農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法改革建議

(一)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體

在立法修訂中，從所有權(quán)層面，應(yīng)當(dāng)調(diào)整集體土地“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的界定思路，刪除村民小組這一級(jí)已名存實(shí)亡的主體，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體直接界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)，對(duì)能夠代表每一級(jí)集體組織的機(jī)構(gòu)作出法律的標(biāo)準(zhǔn)性界定，而不是明確指向某一個(gè)機(jī)構(gòu)，至于現(xiàn)實(shí)中，到底應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村的哪個(gè)具體機(jī)構(gòu)代表本集體行使土地所有者權(quán)能，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)或村民大會(huì)通過法定程序加以確定后，報(bào)縣級(jí)人民政府備案，以作為將來土地所有權(quán)確權(quán)的依據(jù)。從使用權(quán)層面，為配合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能再分解，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并分別確權(quán)。在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人進(jìn)行流轉(zhuǎn)的是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)取得可以對(duì)抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

(二)充實(shí)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能

從立法上充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)圍繞三個(gè)方面的問題展開：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實(shí)現(xiàn)問題。首先，要修改《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地采用準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護(hù)等相關(guān)問題的規(guī)定應(yīng)在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次，要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)設(shè)置公權(quán)制約的部分條款。對(duì)承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應(yīng)下放給集體組織，政府在其中主要履行備案登記和經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職能。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問題。農(nóng)村土地的流通性限制源起于農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)受阻，因此，法律為農(nóng)村土地流通性限制松綁的措施應(yīng)該包括：放松對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利交易的完全市場(chǎng)化；構(gòu)建集體土地與國(guó)有土地之間的雙向流通機(jī)制；完善政府行為干預(yù)農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國(guó)家行政權(quán)過度滲入農(nóng)村土地的私權(quán)領(lǐng)域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國(guó)土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價(jià)值評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。由此，應(yīng)通過立法削減行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的絕對(duì)支配性，積極轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)農(nóng)村土地交易過程的直接干預(yù)。

(三)強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，必須建立起完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系。在土地征收中，因?yàn)樯婕巴恋厮袡?quán)的變更，在政府與集體組織之間進(jìn)行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會(huì)就在實(shí)質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的代理人角色，[4]這在事實(shí)上就產(chǎn)生了“代理制”模式下的雙方代理問題，極易發(fā)生代理權(quán)濫用的情形。同時(shí)，由于征地雙方的信息不對(duì)稱地位造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個(gè)行政領(lǐng)域的問題演繹為行政領(lǐng)域與村民自治領(lǐng)域共同存在的問題。[5]在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的弱化直接導(dǎo)致承包人收益權(quán)和處分權(quán)的受限，承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。由于村集體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的調(diào)處機(jī)構(gòu)和機(jī)制都不健全，在土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生時(shí)，就會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)民這種非市場(chǎng)主體與組織化的市場(chǎng)主體進(jìn)行權(quán)利博弈時(shí)處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個(gè)體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無可能，但當(dāng)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時(shí)，又允許政府從農(nóng)民手中侵奪此項(xiàng)權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性極大地被減損。因此，本質(zhì)上立法對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)呈現(xiàn)出一種極其復(fù)雜的矛盾局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的代理制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與流通性限制并存。構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度體系，立法應(yīng)著力于改革三個(gè)方面的突出問題：一是強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護(hù)；二是改變對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶采用差異性保護(hù)措施的立法態(tài)度；三是放松對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

(四)改革農(nóng)村土地交易方式

1.建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)化機(jī)制。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國(guó)有土地與集體土地之間的同地不同價(jià)的價(jià)值懸殊。立法改革應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向三方面問題的解決：一是農(nóng)村土地交易平臺(tái)的搭建，改變對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實(shí)現(xiàn)土地交易機(jī)制的城鄉(xiāng)一體化?；谵r(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺(tái)，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值，為農(nóng)地價(jià)值增值提供配套基礎(chǔ)。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國(guó)有建設(shè)用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價(jià)值的土地價(jià)格形成機(jī)制。三是各項(xiàng)法律的具體規(guī)定要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實(shí)保護(hù)集體組織和農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，預(yù)防政府對(duì)農(nóng)村土地資源的過度擠占，對(duì)占補(bǔ)平衡的土地利用制度要作出細(xì)化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2.建立一元化土地價(jià)值衡量機(jī)制。造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值差異過大的原因是法律的衡量準(zhǔn)則二元化，為體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第四十七條，在定價(jià)基準(zhǔn)上，把土地價(jià)值衡量入向基準(zhǔn)改為出向基準(zhǔn)，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償價(jià)格主要應(yīng)按征地用途計(jì)算。在定價(jià)方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價(jià)的行為模式，因?yàn)檎炔皇寝r(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場(chǎng)主體，由其為農(nóng)村土地定價(jià)的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频?。如果立法上不能消除二元化的土地定價(jià)方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來越多。

3.建立健全行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)干預(yù)的預(yù)警和監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)私權(quán)制造了條件，如果立法不能堵住行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)強(qiáng)力干預(yù)的缺口，最終的結(jié)果就會(huì)使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，且官員的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。當(dāng)前立法中的站位不準(zhǔn)，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進(jìn)而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快建立限制國(guó)家公權(quán)對(duì)土地私權(quán)過度干預(yù)的預(yù)警機(jī)制和他律性監(jiān)管機(jī)制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。[6]為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過村民自治解決的問題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應(yīng)該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領(lǐng)域內(nèi)。[7]為削減行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應(yīng)將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實(shí)現(xiàn)兩類不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對(duì)待的關(guān)鍵之舉。

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【責(zé)任編輯 張 琴】

2015-05-30

劉 艷(1978-)，女，安徽桐城人，安徽行政學(xué)院政法社文教研部教授，碩士。

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目:《規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中政府行為的法律對(duì)策》(11CFX029) 安徽省哲社規(guī)劃課題：《安徽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地要素功能發(fā)揮及政府行為約束》(AHSKY2014D04)

1672-2035(2015)06-0031-06

D922.3

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