孫衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，云南臨滄，677099）

快速城鎮(zhèn)化過程中的邊境地區(qū)村民自治
——以云南省臨滄市為例

孫衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，云南臨滄，677099）

近年來的快速城鎮(zhèn)化使我國鄉(xiāng)村、特別是邊境地區(qū)村民自治環(huán)境發(fā)生了深刻變化。從云南省臨滄市看，由于年輕人的外流和逐漸變成城鎮(zhèn)戶口，盡管民主選舉村民參與率較高，但直接參選的較少，優(yōu)秀的干部候選人才更少，其他幾個民主的參與情況還不如選舉。因此，對于類似云南省臨滄市這樣的邊境地區(qū)農(nóng)村，要在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景中實(shí)現(xiàn)《憲法》相關(guān)規(guī)定和《村民委員會組織法》的立法意圖，必須根據(jù)新的實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)確定位新的歷史階段邊境地區(qū)村民自治的功能，進(jìn)一步完善村民自治的法律制度，根據(jù)邊境特點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村基層黨組織，在創(chuàng)新政府對邊境鄉(xiāng)村社會管理中為村民自治發(fā)展創(chuàng)造足夠空間。

快速城鎮(zhèn)化；邊境地區(qū)；村民自治；實(shí)踐創(chuàng)新

從廣西壯族自治區(qū)宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)果作村組建中國第一個村委會到現(xiàn)在的30多年里，村民自治制度已經(jīng)成為包括邊境地區(qū)在內(nèi)的我國基層民主建設(shè)的重要組成部分。但隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，村民自治制度的運(yùn)行環(huán)境，特別是在邊境地區(qū)的情況在深刻改變著，并使創(chuàng)立該制度意圖的實(shí)現(xiàn)條件日新月異。我們必須與時俱進(jìn)，進(jìn)行各方面的相關(guān)創(chuàng)新，以便這一制度在邊境地區(qū)城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中發(fā)揮保護(hù)村民權(quán)益、培養(yǎng)村民民主精神和民主習(xí)慣過程中的作用。因此，本文以云南省西南部與緬甸接壤處的臨滄市近年來的村民自治實(shí)踐為例，在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國邊境地區(qū)（我國和外國在陸地上接壤地區(qū)、州、市）的這一問題及其解決提出一些思考。

一、村民自治各民主環(huán)節(jié)所依托的條件

村民自治指一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民，根據(jù)國家法律制度規(guī)定，在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)級人民政府指導(dǎo)下，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個主要環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我教育、自我管理的政治形式和制度。根據(jù)《村民委員會組織法》，每個環(huán)節(jié)的民主的實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)系有相對獨(dú)立，依托一些具體的條件。

（一）選舉

這個選舉包括村委會委員、村民代表、村民小組組長，是村民自治的起點(diǎn)，程序完整，需要較多的條件才能做得理想。一是要有相當(dāng)?shù)娜瞬艃?。沒有優(yōu)秀的人候選，就不可能選出能滿足村民愿望的村干部，村委會的組成尤其如此。按法律要求，村委會委員、特別是主任、副主任，需要在奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、有一定文化水平和工作能力的人中選出。很顯然，這樣的人的多寡、綜合素質(zhì)、積極性、年齡、在鄉(xiāng)村生活的時間都影響著候選人的整體質(zhì)量和選出的干部綜合水平。二是需要相當(dāng)數(shù)額的經(jīng)費(fèi)。組織選舉，毫無疑問要涉及辦公用品的開支、工作人員的召集和津貼的給付、各種必要的補(bǔ)貼等。按照自治的要求，這筆錢應(yīng)當(dāng)從村集體經(jīng)濟(jì)收入中開支或由村民捐獻(xiàn)，當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)或村民不能承擔(dān)時，自治會打折扣。三是村民要有參加選舉的積極性和必要的理性。前者指本村事務(wù)與村民本人關(guān)系緊密，這種緊密被村民本人充分意識到，多數(shù)村民對村委會有期待且愿意通過投票選出符合自己期待的村干部，后者指村民對有競選村干部愿望的本村居民了解較深且不容易因威脅、利誘改變投票目標(biāo)。四是黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)能正確發(fā)揮作用。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨總支、村黨支部對所領(lǐng)導(dǎo)村落的社情民意有充分了解，鄉(xiāng)級政府在根據(jù)相關(guān)法律從事行政管理時密切聯(lián)系群眾，到換屆時能使自己的意志和村民的判斷產(chǎn)生重疊，形成共識，否則就會對村民自治造成過度干預(yù)。五是村民的制度意識要能壓倒情面觀念。鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，村民的理性判斷會被情面扭曲，在選舉中把票投給“自己人”。沒有這種壓倒，與選舉相關(guān)的申訴、特別是罷免程序幾乎不可能啟動，自治的質(zhì)量就很難提高。

（二）決策

決策本應(yīng)屬于自治的重要環(huán)節(jié)，其質(zhì)量決定著自治的水平、效率和后果，受著相關(guān)制度，發(fā)展水平，決策者和參與者知識水平、經(jīng)驗(yàn)、偏見等因素的制約，村民自治中的決策則主要受以下幾個方面的影響。一是決策的范圍。根據(jù)《村民委員會組織法》第24條，必須由村民會議這個村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)決定的事項(xiàng)，有本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、本村公益事業(yè)的興辦方案、土地承包經(jīng)營方案等9項(xiàng)，其他事項(xiàng)村民代表會議或村委會就能可以決定。第3條規(guī)定的村委會設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，村民會議的決定權(quán)沒有具體的保障措施。二是會議的組織。其中村委會涉及的人少，較為容易，代表會議也相對容易。最難的是村民會議，需要村民、村委會承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)和時間成本，村民將權(quán)衡參加的成本和收益，決定是否出席。三是村民、村民代表、村委會委員的議事能力。決策前肯定要議事，要有適當(dāng)議題，然后參會人員在吃透議題的基礎(chǔ)上、根據(jù)自己掌握的情況、對議題做出事實(shí)判斷和價值判斷，最后做出投票的決定。參與者對議題相關(guān)信息的掌握、對議題與自己利害關(guān)系的理解、遠(yuǎn)見等起著決定性作用。四是會議組織、主持者的強(qiáng)勢程度。這包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村委會、特別是村委主任的支持力度；委員、主任、書記的個人氣質(zhì)和表達(dá)能力、財富情況、對社區(qū)的貢獻(xiàn)、在社區(qū)的群眾基礎(chǔ)（包括親族勢力的大?。瑳Q定著決策的效率、被執(zhí)行情況、后果等。五是對錯誤決策的糾正。包括對村民委員的年度工作報告的反對、村民委員會成員工作的否定，以及撤銷或者變更不適當(dāng)?shù)臎Q定。這一方面需要相關(guān)風(fēng)俗支持參會人員依法自由行使權(quán)利，另一方面需要村民自治帶來的好處大于行使這些權(quán)力需要個人付出的成本。

（三）管理

除了《村民委員會組織法》第24條、第30條規(guī)定的事務(wù)外，村民還可以根據(jù)自己的能力、村名委員會章程和村規(guī)民約等的安排從事管理工作。這項(xiàng)工作必須充分體現(xiàn)民主、自我教育、自我服務(wù)的要求，為農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，相關(guān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度往往取決于幾個因素。一是書記和村委會組成人員、特別是主任副主任的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。任何產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和提供都是需要成本和積極性的，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力太弱的人多數(shù)時間要謀自己的生計，而且很難籌集到這一成本。所以，書記、主任、副主任、委員如果自身缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對本村公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入力和對他人的號召力都會打折扣。二是社區(qū)的富裕程度。自我管理、民主管理必然包括財力的投入，正常狀態(tài)下大部分自治成本都應(yīng)當(dāng)從普通村民中籌集，村集體經(jīng)濟(jì)虛化或產(chǎn)生不了相當(dāng)數(shù)量的收益，村委會能掌控的資源就很少，能做的事也不多。三是有足夠數(shù)量的積極村民。這樣的村民包括長期居住在村中并愿為社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)力量的人，也包括雖然在外就業(yè)創(chuàng)業(yè)，但熱心于本村建設(shè)發(fā)展的外出者。村民民主管理水平要提高，這樣的人必須形得成一股足以樹立正氣，和國家管理一道壓住一些村民放縱社會力量。四是國家建設(shè)投入與村民自治力量能充分融合。國家的投入要更多體現(xiàn)為一種支持，以加大自治力量的方式，在村民民主管理中充分惠及村民。否則，作為弱勢力量，村民自治在由國家組織的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村中很容易被稀釋或逐漸邊緣化。

（四）監(jiān)督

阿克頓勛爵說，“任何權(quán)力都會腐化，而絕對權(quán)力會絕對腐化”［1］（P24）。作為村民自治組織的村委會，能籌集和支配的資源都很少，權(quán)力很有限。但從現(xiàn)有實(shí)踐來看，這一權(quán)力一旦絕對化，也會產(chǎn)生腐敗并造成不可估量的損失?！洞迕裎瘑T會組織法》提供的防范手段包括村務(wù)公開、設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善村務(wù)檔案制度、離任審計制度、司法救濟(jì)制度等。必須公開的內(nèi)容包括該法第30條規(guī)定的全部事項(xiàng)，時間有每季度、每月公布一次或隨時公布。村務(wù)檔案包括選舉文件和選票、會議記錄、土地發(fā)包方案和承包合同、經(jīng)濟(jì)合同、集體財務(wù)賬目、集體資產(chǎn)登記文件等，要求真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、規(guī)范。村務(wù)審計包括對村委會成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，內(nèi)容包括該法35條規(guī)定的各項(xiàng)，責(zé)任人為縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府。司法監(jiān)督主要由村民委員會違法管理行為的受害人向人民法院提起，屬于個案監(jiān)督。此外，村民委員會不履行法定或約定義務(wù)，則由鄉(xiāng)級人民政府責(zé)令改正，鄉(xiāng)級政府非法干預(yù)村民自治，則由縣級人民政府糾正。實(shí)現(xiàn)這樣的監(jiān)督，村委會必須擁有能很好整理村務(wù)信息、管理檔案的相對專業(yè)的人員，能夠完整公布信息的平臺，村民中必須能夠選出懂財務(wù)、管理，品德和專業(yè)水平較高的監(jiān)督委員。這些工作可能由于增加村委會成員和其他相關(guān)人員負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致懈怠，或造成自治成本迅速增加，進(jìn)而使村委會無法負(fù)擔(dān)。另外，在某些決定的撤銷、個案的司法救濟(jì)中，相關(guān)村民可能要承擔(dān)時間、經(jīng)濟(jì)和人際關(guān)系的損失，如何權(quán)衡，取決于村民對自己力量、對法治的體認(rèn)及由此形成的風(fēng)俗。

二、快速城鎮(zhèn)化給臨滄市村民自治內(nèi)外環(huán)境帶來的變化

根據(jù)市內(nèi)外發(fā)展條件和省里的布置，臨滄市制定了自己的城鎮(zhèn)化政策，提出到2020年，全市城鎮(zhèn)新增戶籍人口75萬人，城鎮(zhèn)總戶籍人口達(dá)95.3萬人，城鎮(zhèn)化率從2011年的30.7%增加到50%。為更好地給快速城鎮(zhèn)化提供支撐，臨滄市根據(jù)自己對國家的大政方針和市內(nèi)外實(shí)際的掌握，制定并執(zhí)行了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和強(qiáng)化社會管理的措施。這使臨滄市農(nóng)村貫徹村民自治制度的內(nèi)外條件被持續(xù)改變著，而且一些方面正像幾年前一個專家說的，“許多并非村莊自身造成的矛盾沖突”被“引進(jìn)到村莊內(nèi)部來”，并“成為村莊民主政治必須面對的難題”［2］。

（一）黨委政府在選舉中的主導(dǎo)作用很強(qiáng)勢

隨著人們參與經(jīng)驗(yàn)的豐富，參選的積極性不斷提高、競爭性越來越強(qiáng)。但由于民主、自治知識、經(jīng)驗(yàn)仍然不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府仍發(fā)揮著決定性作用。一是在選舉過程中的強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)。除在平常注意人才的培養(yǎng)、用項(xiàng)目等提高預(yù)備干部的威望外，每屆村委會選舉，縣民政部門都在縣委政府領(lǐng)導(dǎo)下選派干部到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又專門成立書記任組長，人大主席、副書記、常務(wù)副鄉(xiāng)長任副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)辦公室。然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)派指導(dǎo)組到各村了解群眾對現(xiàn)任班子的評價及下一屆村“兩委”班子后備人選，按法律規(guī)定的程序指導(dǎo)選舉，保證相關(guān)程序的合法性并及時處理發(fā)生的矛盾和沖突。二是為選舉提供經(jīng)費(fèi)。有的鄉(xiāng)選舉所用經(jīng)費(fèi)完全由政府承擔(dān)，其中沙河鄉(xiāng)2013年的選舉中，政府就提供經(jīng)費(fèi)75529元，每村選舉經(jīng)費(fèi)4000元，其他經(jīng)費(fèi)不等。三是離鄉(xiāng)精英很少參與競選。隨著教育的發(fā)展，像沙河這樣靠近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民、特別是年輕人中，應(yīng)該不缺文化水平較高的人，但現(xiàn)在選出的村干部文化水平很低，年齡大。2013年選舉產(chǎn)生的11名村民委員會主任中初中以下文化的多達(dá)10人，中專文化1人，35歲以下1人，36-45歲6人，46歲以上4人。四是宗族的影響有限。宗族問題在漢民族聚居區(qū)，是影響村民自治的一個重要因素，但可能由于邊境地區(qū)的漢族移入比較晚，沒有形成規(guī)模足夠大、有充分動員能力和積極性的家族，而當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族家族認(rèn)同又不是很強(qiáng)烈，所以宗族在村民自治中沒有鼓噪起有影響力的事件。

（二）村中很多與村民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)不能民主決策

由于城鎮(zhèn)化及其相關(guān)工作屬于黨委政府強(qiáng)勢推進(jìn)的內(nèi)容，村民在其中的選擇很少，相當(dāng)一些與他們利益關(guān)系很大的事項(xiàng)都無法民主決策。一是征地。臨滄市積極參與橋頭堡戰(zhàn)略實(shí)施，決心把耿馬（孟定）邊合區(qū)建成包括孟定核心園區(qū)、鎮(zhèn)康南傘園區(qū)、滄源永和園區(qū)，總規(guī)劃50平方公里，規(guī)劃總投資2263億元的非農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目，以便為城鎮(zhèn)化提供載體。另外，到2020年，全市城鎮(zhèn)新增戶籍人口75萬人，而實(shí)踐中2011年內(nèi)就有15.34萬人轉(zhuǎn)為城市戶口。這涉及大量的農(nóng)村集體土地將不斷被國家征收。但根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，村民在這一過程中沒有發(fā)言權(quán)。二是以“公共利益最大化”為目標(biāo)的遷村并點(diǎn)。從2012年開始臨滄市已計劃通過村莊規(guī)劃的實(shí)施把全市的自然村減并掉2895個，實(shí)現(xiàn)“城增村減”，撤村并鎮(zhèn)、遷村并點(diǎn)、散戶并成寨、小村并大村，“公共利益最大化”，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這在理論上過于強(qiáng)調(diào)公共利益最大化，再加上法律規(guī)定村委會調(diào)整要經(jīng)村民會議同意而不是決定，實(shí)踐中當(dāng)然很難民主決策。三是村委會改居委會。在我法律體系中，兩種自治組織性質(zhì)完全不同，而且法律沒有規(guī)定村委會如何轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)后在原來村委會地域內(nèi)的新增居民應(yīng)當(dāng)如何管理。臨滄市以前轉(zhuǎn)了一些，正在實(shí)施城鎮(zhèn)上山項(xiàng)目147個，規(guī)劃新增城市建設(shè)用地32.44平方公里，都還需要繼續(xù)轉(zhuǎn)，但實(shí)踐中都是根據(jù)政府文件直接換牌和公章。四是土地整治。僅十一五期間，臨滄市土地整治規(guī)模就達(dá)35.1萬畝，2011年中央和省里興地睦邊農(nóng)田土地整治工程，又給臨滄市安排了39.3萬畝的項(xiàng)目。整治完后，很多村落將在遷并中消失，村民將向某些地方集中，原來的土地格局會被打破并在地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中向經(jīng)營大戶集中，村民不知道調(diào)整后自己如何參與決策。

（三）民主管理的制約因素有新的增加

從相當(dāng)長一段時間的情況看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展、臨滄市政府管理進(jìn)一步延伸和村民民主管理能力下降，都在不斷擠壓著村民民主管理的空間。一是能參與管理的村民越來越少。隨著國家和省里相關(guān)政策的出臺，臨滄市農(nóng)轉(zhuǎn)城門檻已經(jīng)很低，一些村民近來雖有觀望情緒，但轉(zhuǎn)掉的已經(jīng)很多且正在繼續(xù)轉(zhuǎn)，其中2011年就轉(zhuǎn)了15.34萬人，2012年又轉(zhuǎn)了5萬多人，2014年1—9月，全市又轉(zhuǎn)了22462人。這導(dǎo)致村干部的候選人才和參加其他管理活動的人更加有限，發(fā)展黨員也很困難并且還將進(jìn)一步惡化。二是需要照顧的人越來越多。不僅打工潮使使邊境地區(qū)鄉(xiāng)村剩下過多的老幼，女性的遠(yuǎn)嫁還造成嚴(yán)重的男女比例失調(diào)。截止2012年10月，臨滄市30至45歲的大齡未婚男性68552人，其中僅30至35歲的就已達(dá)35361人，同齡未婚女性幾乎沒有。再過若干年，這些人中的絕大部分將成為政府和農(nóng)村社區(qū)的負(fù)擔(dān)。三是村干部的津貼工資化。村干部津貼在臨滄市相關(guān)文件中都稱為工資，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放。2013年，臨滄市村黨總支書記、主任一肩挑的是900元/月，其他村黨總支書記，村委會主任為850元/月；副支書、副主任、文書都是820元/月。相關(guān)文件中，將村民參加競選稱為“競聘”，相關(guān)文件中用“聘”字，說明在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部眼中，村干部實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的雇傭人員，容易增長村干部的雇傭心理。四是村民與國家機(jī)關(guān)聯(lián)系的渠道變得更為直接和便捷。隨著“三農(nóng)”問題關(guān)注度的提高，近年來云南省各級黨委政府安排了更多的人員承擔(dān)聯(lián)系農(nóng)村，推動農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)。其中2012年，臨滄市就選派了1692名新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員到農(nóng)村；僅至2013年4月，又安排了4.9萬名干部與24.8萬戶群眾直接聯(lián)系群眾。此外，還有數(shù)目不小的大學(xué)生村官（2012年選派了304名，2013年90人，2014年93人）。這些力量毫無疑問有助于農(nóng)村發(fā)展，但也使村民自治增加了新的變數(shù)，需要黨委政府正確引導(dǎo)，也需要村民和村干部不斷總結(jié)相處之道。五是建立了村委會干部離任補(bǔ)償制度。按當(dāng)?shù)匚募?，現(xiàn)任村委會干部如果不參加競選或落選，由縣級財政給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其中任一屆的正職每年補(bǔ)償370元、副職350元，二屆的470元、450元，三屆的650元、620元。這當(dāng)然改善了村干部待遇，有利于平衡落選村干部心理，但這可能更不利于消除村干部對自己身份的誤解。

（四）監(jiān)督作用的發(fā)揮難度仍然很大

臨滄市一直積極探索并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)的變化加以落實(shí)村民自治中的民主監(jiān)督，但在快速城鎮(zhèn)化中其效率受著很大影響。一是村民對公開信息不大關(guān)心。2010年修訂的《村民委員會組織法》出臺以后，各村委會駐地都設(shè)了村務(wù)公開欄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也積極組織村干部參加相關(guān)培訓(xùn)，并發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，努力提高公開水平。但形成的需公示的信息少，與村民的利害關(guān)系不大，多數(shù)村民長期在外，大家對公開的信息比較冷漠。二是在換屆前的村委會的財務(wù)審計并無村民參與。從第三屆開始，每屆村委會任期屆滿前，鄉(xiāng)政府都組織鄉(xiāng)紀(jì)檢審計辦、鄉(xiāng)財政所、鄉(xiāng)村級財管中心人員對各村三年來的財務(wù)收支情況進(jìn)行審計，并將審計結(jié)果在黨務(wù)、村務(wù)公開欄內(nèi)或在村民代表會議上進(jìn)行公布。但沒有查出村干部的違法現(xiàn)象，在村民中未引起反響。三是民主評議基本沒有搞過。臨滄市集體經(jīng)濟(jì)多為空殼，作為典型宣傳的鳳慶縣洛黨鎮(zhèn)鹿鳴村、勐佑鎮(zhèn)翁樂村2013年總投資50萬元，但僅實(shí)現(xiàn)村集體收入10.5萬元，其中經(jīng)營收入只有3萬元。因此，集體經(jīng)濟(jì)能發(fā)揮的作用小，村干部的津貼都來自于政府，需要評議的很少。四是村民監(jiān)督委員會缺乏懂財務(wù)會管理的成員。五是其他監(jiān)督制度也很少發(fā)揮作用。如檔案制度，還在摸索中，成本較高，推行有難度；而由于多數(shù)青壯年村民長期不在家、節(jié)慶回來的時候要忙著其他應(yīng)酬，參會人員無法達(dá)到法定數(shù)目，村民會議、村民代表會議難以召集，實(shí)際上無法撤銷村委會的決定；司法救濟(jì)方面，到目前為止，沒有發(fā)生一起受害村民向人民法院申請撤銷村委會決定的案例。

三、從臨滄市情況看邊境地區(qū)村民自治創(chuàng)新的路徑選擇

從臨滄市情況看，對快速城鎮(zhèn)化給邊境地區(qū)村民自治帶來的問題，我們必須與時俱進(jìn)，抓住重點(diǎn)，使邊境地區(qū)農(nóng)村居民能通過村民自治實(shí)踐中掌握更多的民主知識、經(jīng)驗(yàn)和技能，促進(jìn)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會和諧，并為其他問題的解決和消化創(chuàng)造條件，向周邊國家釋放中國軟實(shí)力。

（一）在快速城鎮(zhèn)化中準(zhǔn)確把握邊境地區(qū)村民自治發(fā)展的正確方向

從臨滄市的實(shí)踐看，進(jìn)一步推動邊境地區(qū)村民自治實(shí)踐，必須緊緊圍繞村民組織相關(guān)法律法規(guī)的創(chuàng)制意圖，根據(jù)新的發(fā)展，通過頂層設(shè)計在國家層面上明確今后一段時間內(nèi)這一自治的幾個具體核心事務(wù)。一是為更大規(guī)模的自治創(chuàng)造條件。在新階段的城鎮(zhèn)化中，邊境地區(qū)人口、特別是精英大規(guī)?？焖倭鞒鲆呀?jīng)不可避免，進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大村的地域范圍以維持人口規(guī)模在邊境地區(qū)村民自治中已別無選擇。但這個問題又急不得，我們必須先設(shè)法提高村民的自治能力和意識，特別是責(zé)任意識，讓村民更深地認(rèn)識到自治參與不足造成的后果必須由自己承擔(dān)。二是使越來越多的國家公共產(chǎn)品和服務(wù)為邊境地區(qū)村民公平地分享。隨著國家的發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域力度的加大，國家公共產(chǎn)品和服務(wù)的投放將更多地向邊境地區(qū)傾斜。能通過自治協(xié)助政府使這些產(chǎn)品和服務(wù)能被村民比較公平地分享，有利于吸引一定規(guī)模的年齡性別結(jié)構(gòu)較為合理的村民居住在邊境線上，并始終有足夠的熱情和精力參加固邊。三是提高村民對國家在邊境地區(qū)項(xiàng)目的協(xié)助度。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有限的原因，將來相當(dāng)長時間內(nèi)，邊境地區(qū)的村落建設(shè)，包括新農(nóng)村建設(shè)的整村推進(jìn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施建設(shè)，都只能由國家來承擔(dān)全部成本。因此，如何吸引村民參與建設(shè)管理，并在涉及自己具體利益時，對補(bǔ)償持有一個合理預(yù)期，也是未來邊境地區(qū)村民自治要解決的問題之一。四是為土地流轉(zhuǎn)提供支持。這包括流轉(zhuǎn)過程中的政策宣傳，也包括流轉(zhuǎn)后保護(hù)村民和轉(zhuǎn)入主體的利益。這個工作做得好，將有助于在人口流走的同時，使留下的土地能在充分均衡利益的前提下，在和諧之中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（二）健全邊境地區(qū)村民自治相關(guān)制度

鑒于邊境地區(qū)村民自治的地方性較強(qiáng)，《村民委員會組織法》剛剛修改完善，相關(guān)任務(wù)更多地需要邊境省區(qū)有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)各地實(shí)際加以推進(jìn)。一是促進(jìn)邊境地區(qū)村主任書記一肩挑任職比例提高。這一方面可以降低村干部職數(shù)，使邊境地區(qū)政府支持村民自治的人頭費(fèi)有所減少，省下一部分錢提高任職干部的津貼，提高他們的積極性和競爭激情。應(yīng)使雙肩挑村干部的津貼和離職補(bǔ)償高于其他干部50%以上，并在他們報考公務(wù)員時加更多分，還要給他們更多的培訓(xùn)機(jī)會、獎勵，創(chuàng)業(yè)支持，同時也要安排相應(yīng)的保障措施增加他們違法違規(guī)的成本。二是完善“村轉(zhuǎn)居”的程序。應(yīng)明確規(guī)定村改居建議的提出主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和同級辦事處、必須有不少于兩個月的時間供村民醞釀、必須經(jīng)村民會議通過；一旦改為居委會，轄區(qū)內(nèi)全部居民屬本居委會管理范圍，但非原村民不得享受原村組集體經(jīng)濟(jì)的任何權(quán)益。三是村委會委員、主任的候選人必須有本村戶籍。這主要是解決大學(xué)生村官能否參選村委會干部一事。筆者認(rèn)為，大學(xué)生村官若有志于鄉(xiāng)村建設(shè)，并希望競選某村委會委員、主任、副主任，應(yīng)當(dāng)將戶口遷到該村，不然有悖于立法精神。四是將村委會成員對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府協(xié)助權(quán)益進(jìn)一步具體化。根據(jù)邊境地區(qū)實(shí)際，邊境地區(qū)村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的義務(wù)會隨著大量項(xiàng)目在邊境農(nóng)村的落地和越來越多的公共產(chǎn)品、服務(wù)的輸送而增加。因此，必須安排更多的利益給參加這些工作的村干部，否則村干部將因無力承擔(dān)而消極應(yīng)付或增加截留沖動。

（三）根據(jù)邊境農(nóng)村特點(diǎn)建設(shè)基層黨組織

由于邊境地區(qū)社會發(fā)展水平低，人民整體自治能力不強(qiáng)，在鄉(xiāng)村治理中對黨的領(lǐng)導(dǎo)期待更多。因此，應(yīng)特別注意根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際抓黨的建設(shè)，通過提高黨的治理能力促進(jìn)村民自治發(fā)展。一是免除鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職黨務(wù)干部的招商引資責(zé)任。隨著整個國家基礎(chǔ)設(shè)施的改善，很多經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高的邊境地區(qū)，一些發(fā)展項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)前景逐漸得以展現(xiàn)，不失時機(jī)地動員各種力量狠抓招商引資是必要的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職黨務(wù)干部本來就很少，這方面任務(wù)太重，他們就很難有更多的時間和精力抓組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)、收集和反饋社情民意，為更好地執(zhí)政創(chuàng)造條件。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員在農(nóng)村黨員發(fā)展中的作用。在計劃生育和護(hù)林任務(wù)逐漸減緩的邊境地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員要抽更多的時間聯(lián)系村民，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)其中的優(yōu)秀分子，親自介紹其入黨，防止黨員發(fā)展工作被少數(shù)不夠正派的黨員壟斷，削弱黨的影響力。三是主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。運(yùn)轉(zhuǎn)形式是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委努力創(chuàng)造條件，確?；鶎狱h組織能及時收集整理社情民意并報給上級、教育普通黨員并調(diào)動參與的積極性、監(jiān)督和協(xié)助村委會和村民小組、參與處理突發(fā)事件和落實(shí)國家項(xiàng)目，提高人民群眾對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式的認(rèn)同。四是由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付給每個沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委撥付100萬元/年的固邊特別經(jīng)費(fèi)。這筆經(jīng)費(fèi)應(yīng)專用于加強(qiáng)基層組織建設(shè)，獎勵在邊境地區(qū)社會管理和村民自治中貢獻(xiàn)較大的黨員和總支、支部，目的是提高邊境地區(qū)黨執(zhí)政能力和水平。2009年底，全國陸地邊境線上共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)870個，隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，此后只會減少，因此最多只需要8.7億元經(jīng)費(fèi)，是投入小產(chǎn)出大的一個好辦法。五是提高邊境地區(qū)農(nóng)村中國共產(chǎn)黨黨員的執(zhí)政意識。主要是通過各種教育活動，使廣大農(nóng)村黨員更清楚地知道，入黨不是為了當(dāng)官發(fā)財。但中國共產(chǎn)黨是一個政黨，一個政治參與平臺和執(zhí)政組織。它的黨員必須學(xué)會收集農(nóng)村社區(qū)信息、概括村民合理意見建議并反饋給組織，提高黨組織決策的科學(xué)性民主性，然后能用正確的道理說服村民和村中各類社會主體支持黨組織的決策。

（四）改進(jìn)邊境鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府供給方式

一是提高邊境地區(qū)村民在社會治安管理中的參與度。境外人在中國違法亂紀(jì)問題、毒品問題、城鎮(zhèn)化工業(yè)化現(xiàn)代化引起的征地問題等，常常會作為治安問題并與邊境地區(qū)村民有直接利害關(guān)系。因此，在政府處理這類治安問題的過程中，依法促使他們更多地參加相關(guān)管理，有助于他們弄清自己從國家那里分享了些什么，增強(qiáng)他們的公民意識。二是充分挖掘職業(yè)學(xué)校在法治教育中的主渠道作用。要加大職業(yè)教育在邊境地區(qū)學(xué)校教育中的投入比例，在職業(yè)教育中正確系統(tǒng)地傳授與受教育者創(chuàng)業(yè)就業(yè)相關(guān)的法律知識和技能、與此相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)使用方法，使受教育者掌握就業(yè)、創(chuàng)業(yè)競爭中如何尋找正確的法律保護(hù)自己，并在了解每一份義務(wù)與自己權(quán)利的關(guān)系后，逐漸增強(qiáng)依法承擔(dān)責(zé)任的自覺性。三是提高邊境地區(qū)農(nóng)村保障水平的同時，增強(qiáng)受益人對國家的責(zé)任感。從這一地區(qū)農(nóng)村總?cè)丝诓粩鄿p少、終身無配偶光棍在一段時間內(nèi)將繼續(xù)增加，以及整個國家和邊境地區(qū)的發(fā)展看，我們?yōu)檫@群人和其他弱勢群體提供更廣覆蓋的逐漸提高的保障水平，將有助于確保邊境線上始終有足夠數(shù)量的居民，協(xié)助國家力量固邊。如果在提供水平不斷提高的保障的同時，讓受益人知道這是國家的關(guān)愛，知道感恩且不以拿低保為榮，將會更充分地挖掘他們創(chuàng)造財富和社會和諧的潛能，促進(jìn)邊境地區(qū)和諧、安寧。四是給予突發(fā)事件應(yīng)對中貢獻(xiàn)較大的村民充分激勵。從各方面看，可以預(yù)料，邊境地區(qū)難免會出現(xiàn)種種波及農(nóng)村的突發(fā)事件，需要各方面積極應(yīng)對，而村民出于各種原因也會參加并作出不同貢獻(xiàn)。這時，如果我們給予有特殊貢獻(xiàn)的村民以重獎和其他褒揚(yáng)、補(bǔ)償一般參與村民為此主動付出的代價，將大大激勵出更多村民參加公共事務(wù)管理的積極性，并和其他因素融在一起，增加邊境地區(qū)的整體治理能力。五是對域外社團(tuán)在本地村民中的活動保持足夠警惕。邊境地區(qū)農(nóng)村是國家社會管理的軟肋，懷著不良企圖的境外社團(tuán)會繼續(xù)千方百計抓住我們國家開放中的空子，給我們邊境農(nóng)村制造麻煩。因此，我們要注意境外社團(tuán)在邊境農(nóng)村活動的識別和監(jiān)控，通過農(nóng)村基層黨組織和自治組織等充分及時掌握他們的動向，防止他們以援助為借口違法亂紀(jì)，損害國家、社會安全和邊民利益。

［1］［俄］安德蘭尼克.米格拉尼揚(yáng).公民社會與俄羅斯現(xiàn)代化［M］.新華出版社，2003.

［2］程為敏.關(guān)于村民自治主體性的若干思考［J］.中國社會科學(xué). 2005，（3）.

（責(zé)任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）03-0128-06

孫衛(wèi)（1979-），女，天津人，中共云南省臨滄市委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任，講師。研究方向：農(nóng)村法治。

2014-08-29