張梅艷

（中國人民大學哲學學院，北京 100872）

一、研究背景與文獻綜述

從20 世紀90年代后期開始，我國分步設計、推行了一系列預算制度改革的措施，內(nèi)容包括部門預算、國庫集中支付、預算外資金收支兩條線等。盡管這些改革一定程度上解決了我國多年存在的財政預算問題，但是從實際情況來看，目前我國政府財政預算還是不符合理財要求，“財政悖論”現(xiàn)象十分突出，財政預算支出效率亟待提高，財政資金的分配不合理問題也亟待解決，如年底“突擊花錢”、“預算超收”等問題，一直是困擾我國財政預算的一大頑疾，到現(xiàn)在也沒找到解決的好辦法，這種財政預算現(xiàn)狀已經(jīng)表明如果我們的部門預算改革就此止步的話，那么改革已經(jīng)取得的成果最后也將會成為一種形式上的勝利。因此當前我們的重要任務就是深化部門預算改革，解決目前存在于我國財政預算中的頑疾。針對目前我國部門預算改革的現(xiàn)狀，黨的十六屆三中全會提出了需要對預算績效進行評價的方案，應該說這一指示為我國深化部門財政預算改革指明了方向，具有劃時代的意義，這一行動實際上也表明了推行績效預算評價體系也將是我國深化部門財政預算制度改革的基本框架和立足點。

財政的績效預算改革應開始于對政府部門的績效評價。從目前現(xiàn)有的研究文獻來看，國外對績效預算問題的研究可以歸納為以下幾個方面：一是對績效預算基本內(nèi)涵的探索和研究。以美國預算管理辦公室（OMB）[1]的績效預算定義最具代表性，即“績效預算是這樣一種預算，它以一種目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制”[2]。二是對項目預算進行績效評價方式的研究?？冃гu估是績效預算的最為核心部分，它決定著整個績效預算是如何執(zhí)行的。20 世紀80年代到90年代，隨著新公共管理運動的興起，財政資金績效評價進入了一個新的高潮。與此同時，西方學者也對績效預算及其評價制度相應的進行了大量的研究。如Thomas P.Lauth(2003)、Talor.E, Seven (2003) 和 Diamonded.J（2004）等學者的研究成果，他們集中精力對績效預算的評估方式，以及對預算績效的最后測量方式都提供了寶貴的意見。因此對當前的績效預算理論研究和實踐都具有較強的指導意義。最后，一些國外學者也對績效預算的實施成效進行了考察，還對績效預算深化發(fā)展的困境進行了探討[3]?，F(xiàn)在國內(nèi)學者對績效預算的研究主要是圍繞介紹國外相關經(jīng)驗成果，如何構建科學合理的績效評價體系、以及其在中國的可行性進行了探討等。例如來自高校的學者：戴璐、劉明、馬蔡琛、張曉嵐等他們從不同的角度分析我國當前部門財政預算制度所存在的弊病和缺陷，并指出解決這種預算缺陷的關鍵就是加強預算的績效評價即項目支出的成果考察。其次，一些來自政府部門的學者在這方面也做出了突出的研究成果，如：賈康、白景明、馬國賢等人通過對國外績效預算的成果進行考察，并在此基礎之上根據(jù)我國國情指出我國實行績效預算評估工作的緊迫性、必然性以及困難性等問題。以上所介紹的國內(nèi)外研究成果也是本文論述觀點的主要參考資料。

本文基于此，針對當前我國突出的財政預算現(xiàn)狀及其問題，提出我國應該借鑒發(fā)達國家例如美國的績效預算的實踐經(jīng)驗，加強對財政資金支出的項目績效考評，合理分配和支出財政資源，使財政資源符合“取之于民，用之于民”的理念。在此基礎之上應以一個更加寬廣和更加獨特的視野指出：深化我國部門預算管理改革的思路與方向：以新績效預算管理理論為指導，建立財政預算與支出的績效評價體系，從而建立起科學、規(guī)范、公開透明、運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代預算管理制度[4]。

二、當前我國財政預算的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國財政預算現(xiàn)狀

首先，在預算年度方面，我國現(xiàn)行《預算法》第10條規(guī)定我國預算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止。而預算編制作為整個預算工作的開始，按照現(xiàn)行《預算法》的規(guī)定，國務院應與每年11月10日前及時下達編制下一年度預算草案的指標，具體編制事務則由財政部部署。中央各部門編制預算的部門預算應在每年12月10日前報財政部審核，并等到下一年3月份人民代表舉行會議時向大會作預算草案報告。預算草案經(jīng)全國人民代表大會審查和批準，方可成立。近年來我國部門預算編制的起始時間逐步提前了，從2004年開始預算編制的開始時間提前到5月份，預算編制的時間足足延長了8 個多月。這樣隨著預算編制時間的延長，預算編制的合理性和科學性也有顯著提高。

其次，在預算編制的程序上，從2000年開始，我國中央部門預算編制實行“二上二下”[5]預算編制的基本流程，其中“一上”是指部門單位編報預算建議數(shù)，部門預算編制是從基層的預算單位編起，主要是根據(jù)上年度預算支出的情況編制項目預算建議數(shù)，最后由一級預算單位審核匯編成部門預算建議數(shù)，上報給財政部?！耙幌隆奔簇斦肯逻_預算控制數(shù)，具體指對各部門單位上報的預算建議數(shù)，由財政部各業(yè)務主管機構進行初審，再由財政部預算司審核、平衡，并在財政部內(nèi)部進行協(xié)商和探討，最后由預算司匯編成本及預算初步方案報國務院，經(jīng)批準后下達預算控制限額?！岸稀敝覆块T上報預算，即部門根據(jù)財政部下達的預算控制限額，編制部門預算草案上報財政部?！岸隆敝肛斦颗鷱皖A算，即財政部對個部門上報的預算草案進行審核，后報國務院審核，再經(jīng)全國人代會審議通過，財政部就向各部門單位批復預算，預算進入執(zhí)行階段[6]。

第三，我國現(xiàn)行的部門預算盡管初步實現(xiàn)了“零基預算”，但是在實際的操作流程上，我國還是沒有擺脫長期采用的“基數(shù)加增長的預算”方法。也就是說，在每個預算年度的預算編制的準備階段，預算制定者首先確定上一年度的預算支出基數(shù)，然后在上一年度支出基數(shù)的基礎上，考慮下一年度影響各項支出的因素，即偏重于考慮預算的增量，在此基礎之上，確定下一年度的預算支出數(shù)額?？梢钥闯鲞@種“基數(shù)加增長”的預算編制方法簡單方便，易于操作，到現(xiàn)在還是一些部門預算編制的慣用方法。

（二）我國部門預算編制制度存在的主要問題

1.我國預算編制時間不合理

根據(jù)我國《預算法》第10 條的規(guī)定，中國預算實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日。因此我國的財政預算編制時間僅僅只有三四個月的時間，預算編制的質(zhì)量和合理性可想而知，而目前人大審議部門預算的時間也僅僅二三個星期，在如此短暫時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議各個部門單位的預算是很難做到，因此人民代表大會對各個預算項目的審核也只能是進行總體性、大概性地省察，最終流于形式，預算編制的科學性和合理性程度降低。而等到兩會之后，層層下?lián)?，部門預算編制支出到基層單位執(zhí)行的時候已經(jīng)是4月份了。這就勢必會影響到基層單位在第一季度的項目預算支出，那么全年的預算執(zhí)行時間也會相應的受到影響，即到了年末可能會存在預算支出花不完的現(xiàn)象，然而由于我國預算多采用“基數(shù)加增長”法，因此各單位為了不影響下一年度的預算編制，這就使得各單位為了花完年初預算規(guī)定的錢，各部門年底突擊花錢，亂花錢之現(xiàn)象也就不難解釋。

2.“天書式預算”導致“年底突擊花錢”

從我國“二上二下”的預算編制流程中可以發(fā)現(xiàn)，目前我國的財政預算采用的部門預算管理制度，使得管理財政資源的財政部和中央的各部門是分開的，兩者的職能和分工是不一樣的?！斑@就導致它們之間存在著嚴重的信息不對稱，使得財政部難以準確了解個部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風險和逆向選擇。部門常常會通過抬高預算額度來欺騙財政部，財政部對政府其他部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門的預算報告進行削減。”[7]在這種情況下，在分配財政資金的時候，財政部門就會很難做到公平、公正。

因為由于財政部和各部門單位之間存在這種“逆向選擇”，這使得一些部門為了能夠多要些預算，經(jīng)常虛報或者多報預算，甚至一些單位在編制預算時安排一些不具備可行性或著根本沒有認真論證的項目，然而這些項目在審批后完全無法執(zhí)行。所以我國的部門預算總存在預算時多多益善，然而到了年底由于項目不可進行而導致年底錢多花不出去的問題。但是很多單位為了不影響下一年度的財政預算，很多政府部門就會在年底把沒有花出去的錢突擊花出去，如2009年底根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，“7.6 萬億的年度預算支出，其中的2 萬億需要在一個月內(nèi)完成”[8]。這種由于預算編制的不合理性即低效率所導致的年底突擊花錢的現(xiàn)象幾乎是最近幾年國家財政預算每年必會出現(xiàn)的典型問題。我們根據(jù)財政部主頁上公示的數(shù)據(jù)可以了解到今年全國財政預算的執(zhí)行情況，公示的數(shù)據(jù)顯示，“今年前三季度全國財政實際支出為54504.96 億元，占到全年預算支出的64.5%，因此相比去年同期的59.3%，今年歲末，財政支出的壓力要小得多”[9]。在我國年底突擊花錢問題，年年強調(diào)，年年重演，其背后顯示了預算制度方面的缺陷與滯后，有著非常復雜的預算技術性原因。我國的部門預算編制本來在時間上不甚合理，加之很多部門編制預算又不講求結果和效率問題，而只是一味地夸大項目規(guī)模，在預算執(zhí)行過程中又缺乏監(jiān)督約束，執(zhí)行結果又缺乏績效考核，這都使得各部門年初拼命要錢，年底拼命花錢。財政資金的使用效果即項目支出的績效根本無從談起了。因此如果這些預算編制制度性的問題尚未解決，那么其所造成的年終突擊花錢，預算執(zhí)行低效，資金浪費等問題就不可能根本上解決。雖然對于抑止年底突擊花錢，提高預算支出等，有專家學者、媒體輿論包括眾多網(wǎng)友，早已想出若干好點子，好＂藥方＂，可是，鑒于我國財政預算體系固有的弊病和缺陷，再加上財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的不得力，以及公眾監(jiān)督的缺位，我國各級政府在財政預算不合理的情況下，年底突擊花錢現(xiàn)象難以得到有效地解決。

3.預算編制方式落后

上文已指出我國目前預算編制為了簡便,一般采用基數(shù)加增長預算法，也就是說，每一個預算年度的預算支出會影響到下一年度的預算支出，而且預算的資金增長與否與上年度的預算支出密切相關，是在上一年度預算支出基礎上的增長。對預算的存量則嚴重欠缺在分配方面的考慮，而是在新的預算年度幾乎原封不動地照搬下來。因此，“現(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認以前不公平的部門支出水平，無法真實反映部門單位職能大小和權責輕重?！盵10]長期以來，這種基數(shù)加增長的編制方法，使得我國中央各部門的預算底數(shù)不清，調(diào)控乏力，不僅造成了基數(shù)部分沉淀，而且增長部分也不甚合理。除此而外，我國的財政重分配、輕監(jiān)督，不關心財政資金的使用效率。盡管目前我國實行了部門預算改革，使財政預算具體化，實現(xiàn)了一個部門一個預算。但是預算編制一直還是以做事情的需要為導向的傳統(tǒng)方式進行資金分配[11]，而不是根據(jù)具體的民生要求來分配財政資金，雖然我國的財政資源講求“取之于民用之于民”，但目前財政部門對于“用”更多的是強調(diào)是否按規(guī)則支出或者是否節(jié)約了，對“用”的結果和效率進行考評的很少。然而正是這種沒有充分考慮效率問題、沒有在預算編制中融入效率理念、沒有形成內(nèi)在的自我約束機制的預算現(xiàn)狀成為了我國進一步深化部門預算改革的瓶頸，制約著部門預算改革的腳步。

4.預算監(jiān)督薄弱

在政府預算中，主體是納稅人，因為財政預算的行為就是政府作為受托人來完成所有納稅人即委托人交給他的任務，因此作為納稅人我們應該通過觀察預算來了解政府如何花了我們的錢，花了我們多少錢，錢花到哪去了，以及花錢產(chǎn)生的結果是什么。然而，由于受我國傳統(tǒng)思想影響，普通大眾對自己作為納稅人監(jiān)督政府施政花錢的權力認識不足，而對政府怎么花錢根本不關心，這就造成我國各部門在編制預算和進行預算支出時都存在著“暗箱”操作[12]。所以中國式預算的問題，就是政府花著納稅人的錢辦公共事務，但卻缺少納稅人的監(jiān)督，納稅人無力維護自己的權益，所以，由于政府財政預算及其支出缺乏問責制和糾錯制，那么出現(xiàn)低效率，高成本，資金流失現(xiàn)象實屬自然。

5.缺乏部門預算績效考核機制

盡管部門預算編制改革在全國各級已經(jīng)廣泛推開，但是部門預算的編制質(zhì)量到底如何，部門預算是否起到相應的作用，部門決算與年初部門預算的差異程度有多大，是否存在高額的預算超收收入等，鮮有人對此進行考評。從這個角度看，我國的部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。“同時我國部門預算特別是項目支出預算還沒有建立起有效的考核和追蹤問責機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性的論證也不夠充分，因此難以做到輕重緩急排列次序?！盵13]例如我國目前出現(xiàn)的年底突擊花錢現(xiàn)象，其實并非我國已經(jīng)富到錢沒地花了，而恰恰相反的是作為民生公共領域需要花錢的地方預算給的卻很少，教育、醫(yī)保、養(yǎng)老、保障性住房等，都是目前我國需要投入大量預算資金進行改革的民生領域，卻沒有在預算上得到重視。

從上文的論述中可以看出，對財政預算支出項目及其完成結果以及對部門預算本身進行績效考評已經(jīng)是大勢所趨了。美國、英國等一些西方國家開展績效預算評價的財政預算體系已有幾十年的發(fā)展歷史，現(xiàn)在已經(jīng)建立了較為完善的公共支出的績效評價體系。在國內(nèi)，財政預算支出的績效評價理論的研究和實踐才剛剛起步，廣東省從2003年起開展財政支出的績效評價試點工作，開啟了全國財政支出項目績效評價的先河。因此如何有效地借鑒國際先進經(jīng)驗，構建我國社會主義市場經(jīng)濟客觀要求的公共財政預算管理框架，以及建立和完善公開透明、有約束力、高效率的現(xiàn)代預算管理制度，越來越成為社會各方面普遍關注的關于改革和優(yōu)化部門預算的重要課題。由于推行績效預算評價體系是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及行政管理制度、經(jīng)濟管理制度以及政府財務計算方式等各方面的因素，因此想要在全國推廣還需要作很多準備工作，而第一準備就是理論研究工作。下文筆者將淺析借鑒績效預算的先祖國家美國的績效預算經(jīng)驗，取其精華，以彌補我國當前部門預算存在的不足之處，以期深化我的部門預算改革。

三、美國績效預算特點及成就

根據(jù)目前我國部門預算管理所面對的難題，我國當前進行部門預算管理深化改革的途徑就是借鑒先進、高效的績效預算管理方式，以促使我國的預算管理模式從重視“投入的預算”[14]向重視“結果和績效的預算”[15]轉(zhuǎn)變。

績效預算在西方國家發(fā)展已經(jīng)有半個多世紀歷史。20 世紀80年代以來，績效預算的理論探討和實踐在全世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)了迅猛發(fā)展勢頭，有學者指出與市場經(jīng)濟相適應的預算編制制度的核心原則就是公平與效率[16]，即預算既要科學合理、公開透明，又要優(yōu)化資源配置。因此，要加強我國財政資源的優(yōu)化配置，提高財政資金的使用效率，提高部門預算績效，就不得不借鑒國際現(xiàn)行最為高效的預算編制方式即績效預算方式。那么到底什么是績效預算？其他國家怎么使用績效預算？這種預算模式或技術是否適用于中國的預算管理？如果可以，中國應該怎樣來借鑒這種模式？要回答以上問題，我們就需要從績效預算的鼻祖國家也是現(xiàn)階段績效預算使用最為成熟的國家美國入手，來分析績效預算技術或模式在我國的可借鑒性與可行性。

（一）績效預算概述

對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算，如何認識推行績效預算的可行性等。西方國家盡管推行績效預算已經(jīng)有較長的時間，但是對究竟什么是績效預算仍然爭論不休。大家普遍認可績效預算是一種結果導向的預算，但是對其完成的概述還存在很大爭議。

美國是最早開展績效預算的國家，也是在方法上推進績效預算繼續(xù)深入的主要國家。而現(xiàn)在人們所提倡的績效預算，更多的是指從20 世紀90年代開始被廣泛應用的“新績效預算”。新績效預算特征明顯，它繼承了效率導向的一系列預算改革的成果和所有發(fā)展，更加強調(diào)支出的責任，汲取了以前預算改革有價值的成分，包含了早期績效預算的長處。那么現(xiàn)在所謂的績效預算，根據(jù)世界銀行專家沙利文的觀點：“一種以目標為導向、以項目成本為衡量標準、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，具體一般說來就是把資源分配和績效緊密結合的一種預算系統(tǒng)。”[17]也有中國學者指出，“績效預算就是一種以一種預算實施結果為導向來分配預算資源的預算方式。它通過強調(diào)資源分配最終產(chǎn)生的效果而不是依賴傳統(tǒng)的投入控制來提高政府部門的預算分配?！盵18]

總之，績效預算是以績效為目標，以結果為導向，以項目成本為衡量標準，以績效評價為核心的預算管理體系[19]?？冃ьA算在分配財政資金時強調(diào)“大事優(yōu)先”、“績效優(yōu)先”的分配原則，即財政資金的分配和它所取得績效或者成果是成正比的。這種把績效評價結果與預算分配緊密結合，把績效評價結果作為下年度預算安排的重要依據(jù)的預算編制方法，從根本上可以杜絕財政資金投入產(chǎn)出不成比例的問題。其次這種按照績效評價結果，在眾多項目中績效好的項目優(yōu)先得到預算資金的做法，可以大大提高財政資金的使用效率，從而整體上提高預算編制和執(zhí)行的績效。

（二）績效預算的特點

美國作為使用績效預算最為成熟的國家，其績效預算編制的主要特點如下。

第一，績效預算作為一種預算編制方法，是一種以講求預算實行的績效為目的的公共支出預算模式，它的核心就是績效的評價。它主要解決的問題是為了節(jié)約財政資金和提高政府的服務效率，即在現(xiàn)有財力資源的約束條件下政府應該如何更加合理、高效地分配財政資金。當然績效預算更加注重的是預算執(zhí)行的效果即政府施政的結果，而不僅僅是根據(jù)財政資金的投入和過程來作為預算資源的分配根據(jù)，所以它的基本出發(fā)點是，政府應當花多少錢來讓部門完成任務，而不是為了養(yǎng)活這些部門。”[20]

第二，美國的新績效預算特別“強調(diào)企業(yè)精神”[21]。我們知道企業(yè)精神是在市場經(jīng)濟的殘酷競爭中產(chǎn)生的。而政府部門的普遍低效率是因為政府部門提供的公共產(chǎn)品大多數(shù)是天然壟斷的，壟斷帶來了短缺，帶來了高成本，帶來了低服務質(zhì)量[22]。所以美國的績效預算在分配政府各部門預算指標時就加入了競爭機制。因此“在確定各單位應該得到多少資源才是合理的時候，績效預算是根據(jù)部門的業(yè)績和成效來分配財政資源”[23]。業(yè)績越好的單位，越容易獲得撥款，這種預算方式無形之中就會使各部門之間形成一種競爭意識，各部門預算執(zhí)行地效率也就會相應提高。由此可見，“績效預算是符合市場經(jīng)濟條件下的公平原則的。同時，由于績效預算堅持按績效標準來確定每筆撥款，因而就為評價預算分配的合理性提供了標準，可以說硬化了預算約束。”[24]

第三，績效預算是以最終的績效評價結果為導向的預算，它的目的就是節(jié)約財政資金并提高政府的服務效率，主張建立可以測量的目的和績效指標，用以考核政府資金的績效，加強對業(yè)務主管機關的監(jiān)督管理。它注重的是達到的實際效果，也就是辦了多少實事的問題。因此這種以其最終取得的效果評價為基礎的績效預算，有利于克服傳統(tǒng)預算管理中目標不明、責任不清、透明度低、流程不暢、效率低下、浪費嚴重等問題，并且這種注重績效的預算同時有利于監(jiān)督政府的財政活動和執(zhí)政能力。即通過績效預算不僅可以提高財政資金的使用效率，而且還可以提高公務員的辦事效率，以事帶人，形成良好的控制和激勵以及競爭機制，使各部門形成自我效率約束機制，防止了傳統(tǒng)預算的人為低效率。[25]

其實更重要的是，“績效預算將戰(zhàn)略規(guī)劃的概念融入預算過程?？冃ьA算除了重視結果外，還試圖將資源分配和實施結果相互連接、將結果評估和預算過程相互融合，以明確的資源分配來要求高效的實施結果，以已有的結果評估來影響以后的資金預算，從而形成強調(diào)整體管理過程的管理策略?！盵26]總之，績效預算反映的是一種宏觀、整體、有序的管理理念，正是適應市場競爭發(fā)展需要的高效率的預算管理模式。

（三）美國績效預算的編制程序

一是預算年度的確定，美國的預算年度為每年的10月1日到次年的9月30日，實行跨年制。因此在一個財政年度內(nèi)，既要執(zhí)行本財政年度的預算，又要審核上一年度的決算，同時還要編制下一財政年度的預算。因此可以看出美國的預算編制時間長，在預算正式生效前的18 個月就著手編制，這就為收集資料和進行預算項目的相關論證提供了充足的時間，這樣不僅能夠保證預算本身的客觀性和科學性，而且還提高預算項目的可行性，減少了在執(zhí)行中的頻繁調(diào)整，一定程度上節(jié)約了財政資金。二是預算編制部門。美國的預算由總統(tǒng)管轄下的行政管理和預算辦公室（MOB）和財政部承擔，這些部門沒有隸屬關系，二者分工為：行政管理與預算辦公室負責預算的編制；財政部負責收入計算和稅收等事務。這使得兩個部門之間不存在上文所提到的“逆向選擇”，即不會出現(xiàn)我國部門與財政部之間的預算“博弈”[27]。三是預算的審議和批準。美國預算準備的時間較長，一般提前21 個月就開始進行了，所以總是有“三個預算”并存，即一個在草擬中，一個在批準中，一個在執(zhí)行中。政府提交預算草案后，議會進行聽證和審議，然后總統(tǒng)批準執(zhí)行預算。在整個過程中預算透明度很高，管理嚴格，最后批準的預算也更能反映社會需求。

（四）美國績效預算的成果

美國自從實行績效預算以及對財政資金使用進行了績效評價后，也取得了顯著成就：“一是改過了過往政府辦事效率慢的局面，以績效目標為中心的預算模式，大大提高了美國政府的工作效率。實行績效預算以后，各行政部門可以按照本年度的總預算來安排各項事業(yè)發(fā)展計劃，真正做到心中有數(shù)，業(yè)績問題受到各級政府的重視。二是實現(xiàn)了政府預算撥款與績效相配比，使那些無績效或者績效與經(jīng)費不

?配比的部門暴露出來，為合理削減政府預算和政府機構精簡提供了依據(jù)。三是美國聯(lián)邦政府在不削減政府服務的前提下，1998年、1999年財政年度實現(xiàn)了財政盈余，并結束了長達40年的預算赤字的歷史。”[28]

綜合上述，美國績效預算編制的總體思路是：“以市場為基礎, 以顧客( 企業(yè)與公民) 為導向，以管理為動力，以最終績效為目標”[29]。這種“績效預算重視預算支出的績效考察，并以預期收益作為編制預算支出的依據(jù)，強調(diào)管理的責任和義務，關心預算的產(chǎn)出和效率，使得財政預算的使用效率大大的提高”[30]。因此，近年來績效預算已是預算制度改革的方向，是世界性的財政改革潮流。2000年后，我國財政改革的重點轉(zhuǎn)移到了預算支出制度改革，實行了部門預算、綜合預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等制度。當前建立財政資金的“追蹤問效”機制勢在必行。因此，目前我國深化部門預算改革的思路便是進行財政資金的績效預算考核改革，以便提高財政資源的利用率[31]。

四、借鑒績效預算經(jīng)驗深化部門預算改革

績效預算在美國已經(jīng)發(fā)展得相對成熟，它有效地解決了財政預算中存在的低效率、高成本、浪費嚴重、資金分配不合理等問題。盡管目前我國政治體制經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與美國有很大的差距，但是，美國作為世界上市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家，它的許多宏觀經(jīng)濟管理政策，尤其是績效預算管理方面的一些技巧和方法卻是值得我們借鑒的。那么美國新績效預算究竟對深化我國部門預算改革給了哪些有益的啟示呢？

（一）制定與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的《預算法》

我國的《預算法》是1994年制定的，在當時預算管理較為粗放的情況下，有許多法律條文的規(guī)定已經(jīng)不符合當前的客觀實際，借鑒美國績效預算的經(jīng)驗，建議在以下方面做些修改。

首先，延長預算編制時間。我們知道美國的預算年度為每年的10月1日到次年的9月30日，實行跨年制。其預算準備時間很長，一般提前21 個月開始進行，所以“總是有‘三個預算’并存，一個在草擬中，一個在批準中，一個在執(zhí)行中，就是說，本年度的預算在兩年前已經(jīng)準備了”[32]。政府提交預算草案后，議會要進行辯論、聽證，這個過程中議會以及各黨派的意見得到表述，通過的預算也就更能反映社會要求。因此最后批準的預算便是公眾的最大利益最后被認證的過程。而我國的《預算管理條例》規(guī)定，我國的預算編制時間為4 個月，預算審核和批準的時間也只有區(qū)區(qū)數(shù)周時間，因此預算編制的質(zhì)量難以保證，因此建議延長到一年左右的時間，使各部門有充分的時間編制部門預算，財政部門與各部門有充分磋商的機會，全國人大也有一定審核時間，從而使得預算編制質(zhì)量更高，更加符合社會的需求。

其次，《預算法》需加強對“預算超收收入”的監(jiān)督。近年來我國幾乎每年的財政實際收入和財政預算收入之間，都存在著相當大的差額。而這種“年底實際的財政收入超過年初預算收入的差額，被稱為‘預算超收收入’，兩者之間存在一定的差額屬于正常，因為從預算編制的角度看，預算編制總是傾向于‘保守主義’，即在財政收入的估算上，要考慮到自然災害、突發(fā)事件以及其他不能預見但可以影響到經(jīng)濟大幅波動的因素等，從而讓預算‘留有余地’。”[33]但是按照我國現(xiàn)行的《預算法》以及《預算法實施條例》，預算超收收入的安排使用由政府各部門自行決定而不需上報人大批準，最終只需將執(zhí)行結果報告全國人大，而且對預算超收收入的使用，全國人大可以提出要求，但并不具有強制性。“所以在人大難以實質(zhì)性控制預算超收收入的狀況下，‘預算超收收入’很容易就會變成一個制度性漏斗，成為政府部門逃避預算監(jiān)督的一個重要手段”[34]。由此導致在我國預算實踐中盛行的一種做法：在預算準備階段有意無意地低估預算收入，由此在執(zhí)行階段形成大量“預算超收”，利用現(xiàn)行《預算法》在這里存在的漏洞，隨意支配使用這筆額外的“橫財”。因此，修訂《預算法》，加大對“預算超收收入”的監(jiān)督，加強預算編制的科學性和準確性，已是當務之急。

（二）預算的改革應偏重于預算執(zhí)行并加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督制約

各國財政都有一個重要的職能，那就是利用人民賦予的權力管理好，并且使用好國家的財政預算資金，保證國家的每分錢都花得物有所值。因此對于財政的預算編制和支出，財政部門應有強力的監(jiān)督手段，以便確保每一筆財政資金都能按預算的要求落到實處，并取得最大的效益。但是鑒于目前我國在預算執(zhí)行即預算支出的管理和控制上，手段很弱，財政部對預算支出執(zhí)行的情況及其績效很難進行監(jiān)督和考察?！耙虼藦慕觊_始，財政部的預算改革應從原來的預算編制方面向預算的執(zhí)行效果傾斜，即未來一段時間內(nèi)財政部門預算改革將開始側重于預算執(zhí)行”[35]，即要加強對財政預算執(zhí)行的績效考評，提高財政資金的使用效率。所以說對預算執(zhí)行的重視就應該從預算執(zhí)行的效果入手來進行考察，那么我國就必須要重視績效預算了，每一部分財政資金的支出都要從其執(zhí)行后的效果和帶來的收益進行評價和審核，從而達到節(jié)約財政資金和提高政府服務效率的目的。其次預算法制化監(jiān)督作為部門預算、預算編制細化等改革的配套，因此必須進一步加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督和制約，使預算開支方向不偏離軌道，要保證預算執(zhí)行的績效。這也為進一步編好預算、細化預算提供了保證。

（三）提高預算過程透明度

預算是了解和觀察政府的一個極為重要的窗口，但只有在預算過程具有透明度的情況下，預算才能算做這種窗口。預算過程的透明度是財政透明度的核心，確保預算透明度可以使與預算相關的政府活動及其結果處于公眾的監(jiān)督之中，因而更容易評判預算的優(yōu)劣，以及保證預算盛行的績效。2000年實行部門預算一來，我國的預算透明度有了一定的提高。但從實務層面看，目前各級政府的預算透明度依然偏低，無論是公眾還是預算分析人員都無法從預算系統(tǒng)中獲得及時有效的信息，也就無法對政府預算進行有效監(jiān)督。與發(fā)達國家以及一些與我國發(fā)展程度相似的國家相比，我國的預算透明度實需提高，這也是深化部門預算改革的重要任務。

（四）在預算編制中引入績效考評

從整體上講，我國目前進行的部門預算編制已經(jīng)取得了很大的進步和發(fā)展，但是由于缺乏績效方面的考核機制，大大限制了部門預算功能的發(fā)揮，這也非常不利于財政使用率的提高?！坝捎谌狈ω斦Y金使用的績效考核制度，很多部門一方面在編制預算時漫天要價，另一方面卻存在著大量的財政資源浪費和使用低效率的問題”[36]?，F(xiàn)在我國的部門預算編制改革的基本成功為實行部門預算的績效考評機制提供了基礎，因此，我們應該抓住時機，積極推進績效預算改革，重視財政資金使用和部門預算施行的績效考評，從而提高財政資金的使用效率，以及政府的執(zhí)政能力，并為深化部門預算改革提供方向。

五、結語

從目前的情況來看, 以英美為首的西方國家在政府績效預算管理的實踐方面積累了較為豐富的經(jīng)驗, 取得了一定的成就。但是需要指出的是，鑒于我國國情的特殊性，即我國還處于市場經(jīng)濟初級階段，而歐美國家的市場經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)很成熟。所以績效預算管理作為發(fā)達國家預算管理制度的“成功經(jīng)驗”，未必會在我國“完全”適用。因此在我國這種特殊的國情下績效預算的使用范圍是有限的。對此就有學者指出，“績效預算管理它僅適合在常規(guī)政治經(jīng)濟狀態(tài)下應用，而難以用于突發(fā)性的公共事件，例如非典、洪澇、地震災害等。另外, 也不適用于政治效應、社會效應占主導因素的資源配置。對于諸如此類情況下的預算安排，仍然暫用現(xiàn)行的專項資金撥付方式為宜”[37]。因此在本文中，筆者在強調(diào)深化我國部門預算改革的方向時，并不是要借鑒美國等發(fā)達國家的整個績效預算管理體制，而是指我國應根據(jù)具體國情，在部門預算改革推進的基礎上，注重對財政預算項目執(zhí)行的績效考評，即加強對績效預算技術的借鑒和學習，從而解決部門預算改革所遇到的難題，以期深化部門預算。其次，還需指出，縱然績效預算看似可以解決目前我國部門預算發(fā)展所面臨的瓶頸問題即低效率問題，但是對績效預算考核機制學習和實施是一項非常龐大的系統(tǒng)工程，非常復雜，涉及面很廣，既有法律制度層面的問題，又有政治人文壞境的問題，還有技術層面的問題，所以不能期望一蹴而就，要假以時日，循序漸進。最后，從美國聯(lián)邦政府及其各州實行績效預算的情況看來，績效預算具有很大的隨機性，并不是所有的地方都能實行，也不是實行了的地方都能夠做得很好。所以，要實行績效預算考評機制，關鍵還在于創(chuàng)造實現(xiàn)績效預算的政治人文壞境。也就是說只有有了相對成熟的外部環(huán)境，才能保證實施的成效。因此我國當前的主要工作就是完善與預算相關的制度性規(guī)定，為深化部門預算改革，實行預算績效考核掃清障礙。

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