陳 套

（1.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，安徽 合肥 230026；2.中科院合肥物質(zhì)科學(xué)研究院，安徽 合肥 230031）

我國科技管理起步于計劃經(jīng)濟(jì)時代，從1985年科技體制改革開始，主要經(jīng)歷了3 個科技體制改革階段[1]，形成了30 余個國家部門管理近百個科技計劃，配置科技資源的發(fā)展模式?？萍假Y源的配置主要以政府的集中管理和計劃配置為主。這種集中優(yōu)勢科技資源進(jìn)行管理和配置的模式在科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一定階段過程中，發(fā)揮了獨(dú)特的作用，產(chǎn)出了一系列具有戰(zhàn)略意義的科技成果，推動了科技經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國防建設(shè)。然而，隨著科技、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科技領(lǐng)域形成了跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨國界的發(fā)展特征；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，跨國公司的產(chǎn)業(yè)鏈條在全球范圍內(nèi)進(jìn)行布局，國內(nèi)對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的支撐依賴性空前渴求，使得政府單一配置創(chuàng)新資源的科技管理能性弊端日益凸顯，如資源配置碎片化，重大原始性成果產(chǎn)出不足，科技支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力有待提升，企業(yè)創(chuàng)新的主體地位尚未形成等。傳統(tǒng)的科技管理模式已不能適應(yīng)創(chuàng)新和發(fā)展的需要，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，以創(chuàng)新鏈配置科技資源，形成創(chuàng)新鏈條的多主體、多層級、開放協(xié)同的創(chuàng)新治理體系是創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求和必然趨勢。隨著民主意識和參與意識增強(qiáng)，公民參與科技決策的熱情和理性不斷提升。廣受關(guān)注的“鄰避事件”就是公眾參與科技決策在社會上的投影[2]。故此，從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變成為主流趨勢并逐漸在國內(nèi)引起關(guān)注和達(dá)成共識[3～9]。然而，學(xué)界關(guān)于創(chuàng)新治理的模式、制度要求等尚未建立起科學(xué)的理論框架，主要基于經(jīng)驗(yàn)研究[10～14]。本文通過比較科技管理與創(chuàng)新治理之間的差異性，研究了創(chuàng)新治理主體的驅(qū)動機(jī)制，從創(chuàng)新治理的內(nèi)外部因素分析創(chuàng)新治理體系形成的驅(qū)動力，提出提升創(chuàng)新治理的政策建議。

一、引言

從政府單純地進(jìn)行科技管理、配置科技資源，向發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌科技資源，構(gòu)建創(chuàng)新體系，形成多元創(chuàng)新主體協(xié)同進(jìn)行創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變既自科技發(fā)展的內(nèi)在需求，又來自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際的外部推動，是科技經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求和科學(xué)選擇。需要整合創(chuàng)新體系的各個主體和要素，形成政府、市場和其他社會主體多元參與的治理格局，讓科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更好地結(jié)合，培育與發(fā)展社會創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)作用，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

從科技發(fā)展本身來看，創(chuàng)新治理是提升創(chuàng)新效率的科學(xué)選擇。一方面，隨著研發(fā)成果從實(shí)驗(yàn)室到技術(shù)轉(zhuǎn)化再到市場產(chǎn)品的周期逐漸縮短，各研發(fā)階段邊界模糊，單純進(jìn)行科技管理已經(jīng)滿足不了創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，需要從創(chuàng)新的視角整體上配置科技資源，從基礎(chǔ)前沿、關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范一體化實(shí)施，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展部署創(chuàng)新鏈，以創(chuàng)新鏈的整體形成配置科技資源。另一方面，科技創(chuàng)新已經(jīng)突破了學(xué)科邊界、領(lǐng)域限制和空間界限，多學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域甚至跨國別的交叉融合成為發(fā)展的趨勢和要求，創(chuàng)新過程需要聯(lián)合科技、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面資源合作攻關(guān)，以及科研部門、產(chǎn)業(yè)部門、政府部門等創(chuàng)新活動主體深度融合、互相協(xié)同。創(chuàng)新的目標(biāo)不僅是要促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，更要通過科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。在科技管理模式下，政府單一配置科技資源，以形成科技成果作為主要評價考核依據(jù)，人為割裂了創(chuàng)新體系的整體性和系統(tǒng)性。同時，政府作為科技配置資源的主體和管理主體，既配置科技資源又評論資源配置效果，既當(dāng)運(yùn)動員，又做裁判員。其他創(chuàng)新主體如高校、科研院所、國企與政府存在管理上的依附關(guān)系，尤其是企業(yè)難以形成創(chuàng)新主體，多元創(chuàng)新主體的系統(tǒng)治理難以保障，政府獨(dú)大成為科技管理的重要特征。然而，科技成果具有準(zhǔn)公共物品特性，即具有創(chuàng)新的外部性和風(fēng)險性，又兼具創(chuàng)新收益的排他性。一方面，政府要發(fā)揮促進(jìn)公共物品（創(chuàng)新成果）的產(chǎn)出，彌補(bǔ)市場功能性缺陷；另一方面，政府不是萬能的，替代不了中介組織和企業(yè)，既要鼓勵、支持企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，又要保障企業(yè)創(chuàng)新收益的最大化。

從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求來看，我國經(jīng)濟(jì)總量居于世界第二，發(fā)展面臨著一系列突出的問題，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理，社會矛盾凸顯等，發(fā)展進(jìn)入瓶頸期，經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展顯得尤為迫切和重要。要破解中等收入陷阱的制約問題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是唯一出路。傳統(tǒng)科技管理方式割裂了創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的相互關(guān)系，破壞了創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，未能建立起科技與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)活動的有效對接，科技資源的分散管理和部門間的人為藩籬，阻礙了科技資源的最優(yōu)配置，各創(chuàng)新要素各自為戰(zhàn)，形成不了協(xié)同合力，效用難以最優(yōu)發(fā)揮，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要。通過科技體制改革實(shí)現(xiàn)科技計劃整合，提高科技資源的配置效率，推進(jìn)創(chuàng)新治理體系構(gòu)建，進(jìn)一步釋放創(chuàng)新活力逐漸成為社會共識。故此，需要整體上布局，統(tǒng)籌科技資源，加強(qiáng)創(chuàng)新體系的建設(shè)，優(yōu)化創(chuàng)新體系的治理模式，提升創(chuàng)新體系的治理能力，形成多元主體共同推進(jìn)創(chuàng)新治理。目前，我國已推進(jìn)統(tǒng)一平臺的科技計劃管理模式。通過建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，以跨部門聯(lián)席會議為決策機(jī)制，系統(tǒng)統(tǒng)籌五大類科技計劃。同時，跨區(qū)域系統(tǒng)化推進(jìn)創(chuàng)新治理已成為發(fā)展趨勢。國家層面已經(jīng)出臺了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》，旨在通過打破行政區(qū)劃，選擇若干創(chuàng)新活力強(qiáng)的城市來系統(tǒng)地推進(jìn)創(chuàng)新改革試驗(yàn)，統(tǒng)籌城市間發(fā)展資源，取長補(bǔ)短、協(xié)同創(chuàng)新。增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性布局和實(shí)施。

二、科技管理、創(chuàng)新體系與創(chuàng)新治理的內(nèi)涵

科技管理主要著眼于研發(fā)鏈條的科研管理，關(guān)注科技本身的進(jìn)步，政府是科技管理的單一主體。行政部門從事具體科研項(xiàng)目的管理，既承擔(dān)科技決策、執(zhí)行職能，又兼評價功能。管理者認(rèn)為創(chuàng)新是一種線性的過程，從基礎(chǔ)研究、實(shí)驗(yàn)開發(fā)再到市場是一個自發(fā)的過程，忽略了科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會等系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性，未從整體上構(gòu)建創(chuàng)新政策體系，致使各創(chuàng)新主體間因利益沖突等無法達(dá)成系統(tǒng)最優(yōu)，即創(chuàng)新主體的理性造成系統(tǒng)的非理性的“囚徒困境”，創(chuàng)新效率低下，創(chuàng)新主體分離，研發(fā)、產(chǎn)業(yè)與市場脫節(jié)。

根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《國家創(chuàng)新體系》的定義，創(chuàng)新是不同主體和機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的互相作用的結(jié)果，國家創(chuàng)新體系是各種創(chuàng)新要素有機(jī)聯(lián)系、相互作用所構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及創(chuàng)新要素間形成的各種復(fù)雜關(guān)系的總和。創(chuàng)新體系的核心是企業(yè)，公共或私有的研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和中介組織等國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。創(chuàng)新體系按照層級和空間分為全球創(chuàng)新體系、國家創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系以及國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系。區(qū)域創(chuàng)新體系是由在地理上相互分工與關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)等構(gòu)成的區(qū)域性組織系統(tǒng)[15]。

創(chuàng)新治理是指新公共管理中“治理”的理念、結(jié)構(gòu)、模式等在科技公共管理中的運(yùn)用，旨在提高創(chuàng)新效率，降低創(chuàng)新成本，提升創(chuàng)新資源的配置效率及科技創(chuàng)新與社會、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展協(xié)同。創(chuàng)新治理的兩個核心概念就是建設(shè)創(chuàng)新治理體系和提升創(chuàng)新治理能力，其中前者是基礎(chǔ)和途徑，后者是目標(biāo)和導(dǎo)向。創(chuàng)新治理體系是管理科技創(chuàng)新的制度體系，包括科技創(chuàng)新的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，具有多主體、多層次和互動性等特征[5]。創(chuàng)新治理能力是運(yùn)用國家科技創(chuàng)新制度管理公共科技事務(wù)的能力。

一般認(rèn)為，公共科技和公共科技管理的概念是由國內(nèi)學(xué)者率先提出。我國學(xué)者的研究圍繞科技管理、科技公共管理以及創(chuàng)新治理不斷深入?？萍脊芾砼c科技治理都注重強(qiáng)調(diào)科技體制改革，關(guān)注的是科技管理中政府的價值和功能作用，核心都是圍繞科技資源的配置?？萍脊芾硪詢?yōu)化資源配置反思政府科技管理職能的轉(zhuǎn)變，以政府為核心配置和管理科技資源；科技公共治理視科技產(chǎn)出為公共物品，通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置，由于收益的外部性、信息不對稱、各方利益偏好等原因，科技資源配置效率達(dá)不到帕累托最優(yōu)，通過借用公共物品理論研究政府彌補(bǔ)市場自身的缺陷。這也表明，科技發(fā)展中單靠市場機(jī)制或單靠政府干預(yù)都難以達(dá)到科技資源配置的帕累托最優(yōu)。創(chuàng)新治理是將新公共管理理論中將政府失靈和市場失靈結(jié)合起來，通過創(chuàng)新各要素、主體間的系統(tǒng)化設(shè)計和安排降低科技資源配置過程中的交易成本，擴(kuò)大創(chuàng)新系統(tǒng)的正外部性，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度激勵。創(chuàng)新治理的研究方興未艾，學(xué)者主要研究創(chuàng)新體系的建設(shè)，國家和區(qū)域創(chuàng)新體系的治理結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式，創(chuàng)新治理的主體及作用發(fā)揮，視角主要從空間上國內(nèi)國際的比較，層級上國家區(qū)域創(chuàng)新治理協(xié)同等。創(chuàng)新治理不但事關(guān)科技資源配置，重要的是創(chuàng)新體系的建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈之間的無縫咬合。目前，關(guān)于創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升以及這方面的實(shí)證評價研究鮮見。

從科技管理到創(chuàng)新治理體系的建設(shè)有著本質(zhì)的變化，包括創(chuàng)新主體的功能定位、治理目標(biāo)、理念、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、模式、創(chuàng)新能力和績效、創(chuàng)新治理能力提升路徑，同時從科技管理到創(chuàng)新治理既有外部環(huán)境的驅(qū)動又有自身發(fā)展的需要，是歷史和空間的辨證統(tǒng)一。另一個層面，創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升又有內(nèi)外部驅(qū)動機(jī)制和多種路徑選擇，通過比較科技管理與創(chuàng)新治理之間的本質(zhì)差異性和創(chuàng)新治理的自組織發(fā)展驅(qū)動理論，提出創(chuàng)新治理的路徑選擇，包括構(gòu)建創(chuàng)新體系和創(chuàng)新治理體系，完善創(chuàng)新政策體系，構(gòu)建的多元主體內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制，營造外部創(chuàng)新治理的發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化創(chuàng)新主體的治理結(jié)構(gòu)。

三、科技管理與創(chuàng)新治理的理念、結(jié)構(gòu)、工具、模式和機(jī)制

從理念上來看，科技管理主要是對科技的行政管制，科技創(chuàng)新資源的配置權(quán)由政府部門壟斷和擁有。創(chuàng)新系統(tǒng)的治理是指用公共治理的理念、理論和方法對科技創(chuàng)新系統(tǒng)進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)多元參與、民主協(xié)商和依法治理[5、7、16]。創(chuàng)新治理注重創(chuàng)新治理主體的多元參與，創(chuàng)新治理體系中，企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)、中介組織、金融機(jī)構(gòu)等是重要的創(chuàng)新主體和創(chuàng)新治理主體。創(chuàng)新資源配置方面，以系統(tǒng)論視角，配置科技創(chuàng)新資源，推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)同發(fā)展，改變以往線性科技創(chuàng)新過程的認(rèn)識。創(chuàng)新治理體系的理念在于核心層的價值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，保障社會正義與公眾參與，強(qiáng)調(diào)多元主體的平等參與和管理科技創(chuàng)新系統(tǒng)的公共事務(wù)，形成多中心、多層級、網(wǎng)絡(luò)化的治理模式；外圍的治理主體逐漸形成政府、市場、社會協(xié)同的治理格局，以及軟性、自主和自組織發(fā)展的內(nèi)部治理模式。科技管理的核心理念是控制，創(chuàng)新治理的核心理念是協(xié)調(diào)。

從結(jié)構(gòu)上分析，科技管理模式下，科技資源配置結(jié)構(gòu)主要是“行政主管部門——學(xué)研機(jī)構(gòu)”，科技管理結(jié)構(gòu)較為單一，即具有科技資源配置權(quán)的行政部門通過競爭性或自由性項(xiàng)目計劃配置科技資源，大多數(shù)科技資源由學(xué)研機(jī)構(gòu)獲得。政府及其部門是科技管理的單一主體，學(xué)研機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新核心力量。傳統(tǒng)的科技管理模式集中了我國的科技資源實(shí)行計劃安排，推動了科技進(jìn)步，迅速提升了我國的科技競爭力。創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，首先是從系統(tǒng)論的視角，以創(chuàng)新體系的建設(shè)為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新政策體系的全覆蓋，凝聚創(chuàng)新資源到產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展。形成完整的創(chuàng)新治理體系。創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu)是以政府為主導(dǎo)，多元創(chuàng)新主體共同參與治理。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，學(xué)研機(jī)構(gòu)是創(chuàng)新的重要原始知識產(chǎn)出和人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)力量。管理對象上來分析，科技管理的對象是科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新治理的對象是創(chuàng)新體系。創(chuàng)新治理體系的結(jié)構(gòu)是多層級、多中心、網(wǎng)狀協(xié)同。從層級上可分國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國區(qū)域協(xié)同治理體系；從治理主體上分，政府、企業(yè)、學(xué)研機(jī)構(gòu)、社會組織協(xié)同治理。

工具選擇上比較，在科技管理工具的選擇上，科技管理以計劃管理和政策管理為主，即以行政手段管理科技創(chuàng)新對象，強(qiáng)調(diào)的是科技管理的控制職能。創(chuàng)新治理以多手段治理為途徑，是根據(jù)創(chuàng)新治理對象和內(nèi)容選擇不同的治理模式。治理工具由結(jié)構(gòu)式控制工具為主，向結(jié)構(gòu)式控制工具、合同式誘導(dǎo)工具以及互動式影響工具嵌套使用，更多體現(xiàn)市場化、制度化、參與化[17]。注重民主協(xié)商和創(chuàng)新體系以及創(chuàng)新政策體系等構(gòu)建?？v向治理目前有部省會商機(jī)制、省部合作機(jī)制等，橫向治理有多中心治理模式，如區(qū)域科技合作(長三角、珠三角區(qū)域科技合作)、東西部科技對口支援(科技援疆、援藏)等。

從模式構(gòu)建體現(xiàn)，科技管理體制中，政府部門是主要管理者，分配科技資源，制定科技政策，圍繞研發(fā)鏈條展開科技管理工作，管理重點(diǎn)集中在高校、科研院所等科技研發(fā)部門內(nèi)部，更多關(guān)注科學(xué)發(fā)明和技術(shù)發(fā)現(xiàn)，忽視成果商業(yè)化應(yīng)用，功能單一，覆蓋面小，導(dǎo)致創(chuàng)新各環(huán)節(jié)之間的分裂。創(chuàng)新治理的模式構(gòu)建中，由公共和私人部門、個人與機(jī)構(gòu)共同管理公共事務(wù)，多主體、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的公共治理模式越來越被認(rèn)可和接受。從進(jìn)行指令式的行政管理轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣峁┕部萍挤?wù)，從以研發(fā)領(lǐng)域?yàn)榉?wù)重點(diǎn)擴(kuò)展到技術(shù)轉(zhuǎn)移成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)，從封閉式管理走向開放，有效動員起全社會的創(chuàng)新資源，形成縱橫聯(lián)合、公私合作、覆蓋創(chuàng)新鏈上中下游的網(wǎng)絡(luò)化科技治理結(jié)構(gòu)，共同促進(jìn)科技創(chuàng)新與發(fā)展。

體制機(jī)制的異同?？萍脊芾韽?qiáng)調(diào)是自上而下的行政配置科技資源；創(chuàng)新治理方面，首先是以創(chuàng)新體系的建設(shè)為主，以創(chuàng)新政策體系的制定和創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建配置科技資源，強(qiáng)調(diào)是以產(chǎn)業(yè)鏈配置創(chuàng)新鏈，自上而下與自下而上的結(jié)合。網(wǎng)絡(luò)化配置科技資源，強(qiáng)調(diào)民主與協(xié)商的過程，同時就資源配置而言，以產(chǎn)業(yè)鏈的部署配置創(chuàng)新要素和資源，政府的科技資源重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性研究，同時更加注重向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引導(dǎo)和支持，營造以企業(yè)為創(chuàng)新主體的發(fā)展環(huán)境。高校、研究機(jī)構(gòu)更多轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性研究。

四、創(chuàng)新治理主體的驅(qū)動機(jī)制

對于創(chuàng)新系統(tǒng)而言，首先具有系統(tǒng)論的基本特征，其演化具有自組織的特性[18]。從科技管理這種單純的行政手段向創(chuàng)新治理演化既有科技本身發(fā)展的需要，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及全球化發(fā)展的必然要求。創(chuàng)新體系的內(nèi)部驅(qū)動力分別是利益驅(qū)動和價值驅(qū)動；外部驅(qū)動力主要是文化驅(qū)動。

利益驅(qū)動機(jī)制。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論假設(shè)個人、組織（包括企業(yè)、社會團(tuán)體）和政府機(jī)構(gòu)都是理性人，在一定約束條件下實(shí)現(xiàn)自己的效用最大化。政府作為公平正義的倡導(dǎo)者和實(shí)踐保障者，沒有自身的利益，而作為行使政府權(quán)力的代理人卻有著集團(tuán)利益并滿足理性人假設(shè)，故而需要對政府、個人和組織進(jìn)行契約約束，包括正式的契約如法律、制度、政策等，以及非正式約束，如道德、行業(yè)自律等。我國創(chuàng)新治理的主體是政府、高校、研究所、企業(yè)、中介組織、金融機(jī)構(gòu)等，除政府機(jī)構(gòu)外，均滿足理性人假設(shè)條件。換句話就是創(chuàng)新治理主體均希望利用自己的有限資源為自己取得最大的效用、利潤或社會效益。高校希望獲取更多科技資源和政策支持，通過輸入知識和人才贏得發(fā)展支持和社會效益；研究所通過原始創(chuàng)新，以及與高校、企業(yè)的科技合作獲取發(fā)展資源；企業(yè)一方面爭取政府的政策發(fā)展環(huán)境，另一方面與學(xué)研機(jī)構(gòu)開展成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移贏得創(chuàng)新競爭力，進(jìn)而獲取經(jīng)濟(jì)效益；中介組織和金融機(jī)構(gòu)等通過提供中介和金融服務(wù)贏得發(fā)展資源和環(huán)境，取得長遠(yuǎn)發(fā)展的動力。也就是創(chuàng)新治理的主體通過非線性、復(fù)雜的聯(lián)盟和合作，贏得發(fā)展環(huán)境和支持，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新系統(tǒng)的治理，其中各自利益得到最大化滿足和保障是核心驅(qū)動力量。

表1 從科技到創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變

價值驅(qū)動機(jī)制。在一個創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)，個人或組織都在爭取各自利益最大化、實(shí)現(xiàn)理性人的同時，往往會導(dǎo)致系統(tǒng)或群體非理性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，群體利益受損甚至形成“1+1＜2”的失協(xié)同系統(tǒng)，進(jìn)而影響個體利益，從自組織理論視角來說，系統(tǒng)進(jìn)入熵增加發(fā)展趨勢，無序程度增加。因此，系統(tǒng)的發(fā)展僅靠利益驅(qū)動實(shí)現(xiàn)不了群體和個人的利益最大化。價值驅(qū)動是指在一個系統(tǒng)或群體內(nèi)，各群體有著一致的價值取向并以此約束著自身的發(fā)展行為。在創(chuàng)新治理體系內(nèi)，各創(chuàng)新主體高校、研究所、企業(yè)、中介組織和金融都有著一個共同的價值追求，那就是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，科技與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)同。因此，我們提出創(chuàng)新共同體的概念，創(chuàng)新共同體以一致的價值取向和共識關(guān)系。高校追求知識創(chuàng)新、人才培養(yǎng)，研究所追求科技創(chuàng)新和自由探索，二者都有著國家的目標(biāo)導(dǎo)向和社會發(fā)展的應(yīng)盡責(zé)任；企業(yè)除了自身的經(jīng)濟(jì)利益外，還有著社會聲譽(yù)和社會責(zé)任；中介組織和金融機(jī)構(gòu)作為創(chuàng)新發(fā)展的橋梁和紐帶，同樣具有推進(jìn)科技、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的公益目標(biāo)和社會公責(zé)。創(chuàng)新共同體在價值驅(qū)動下履職盡責(zé)創(chuàng)新治理過程，構(gòu)筑創(chuàng)新治理體系。

文化驅(qū)動機(jī)制。文化是一個組織與系統(tǒng)內(nèi)部形成的特有關(guān)系和外在的典型特征及形象，系統(tǒng)的內(nèi)在文化對系統(tǒng)具有凝聚系統(tǒng)資源要素和催化主體加速合作、潤滑硬性摩擦等功能，系統(tǒng)的外部文化即系統(tǒng)存在的發(fā)展環(huán)境，包括發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展歷史、發(fā)展社會形態(tài)、社會認(rèn)識水平和科技經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)等，外部文化對于系統(tǒng)的發(fā)展和成長具有重要的凝聚和促進(jìn)作用。創(chuàng)新治理主體間形成創(chuàng)新系統(tǒng)文化，包括創(chuàng)新共同體的價值理念，創(chuàng)新治理的政策體系構(gòu)建和制度形成，創(chuàng)新主體間的聯(lián)盟、交流和合作等文化載體。創(chuàng)新治理系統(tǒng)的外在文化即為社會文化，創(chuàng)新共同體的認(rèn)可和凝聚需要社會文化的催化和鞏固。寬容、民主、多元以及鼓勵冒險的創(chuàng)新社會觀念，能夠極大地激發(fā)創(chuàng)新共同體的創(chuàng)新和奮斗精神，從而為創(chuàng)新治理注入了強(qiáng)大的活力和創(chuàng)造力。創(chuàng)新共同體形成的內(nèi)部文化驅(qū)動創(chuàng)新治理的凝聚并形成強(qiáng)大的發(fā)展動力和活力，外部的社會文化促進(jìn)創(chuàng)新治理過程中各創(chuàng)新鏈條的咬合和創(chuàng)新治理體系的加速構(gòu)建。

五、創(chuàng)新治理的路徑選擇

一是注重從利益驅(qū)動、價值驅(qū)動和文化驅(qū)動視角，構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)盟、促進(jìn)創(chuàng)新合作。政府發(fā)揮利益協(xié)調(diào)和保障作用，建設(shè)面向創(chuàng)新需求的科技公共服務(wù)設(shè)施，形成社會化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化的科技服務(wù)體系；開展知識產(chǎn)權(quán)、科研院所、高校、金融創(chuàng)新、中介組織職能轉(zhuǎn)變等改革試驗(yàn)，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，保障學(xué)研機(jī)構(gòu)知識、技術(shù)創(chuàng)新收益以及形成產(chǎn)學(xué)研合作風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，充分激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力，發(fā)揮創(chuàng)新系統(tǒng)利益最大化。注重發(fā)揮創(chuàng)新治理共同體價值效用的發(fā)揮，科學(xué)家、企業(yè)家履職承擔(dān)社會責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)和中介組織發(fā)揮在創(chuàng)新治理共同體中的催化和凝聚作用。形成社會的文化驅(qū)動和創(chuàng)新共同體的內(nèi)部協(xié)同文化。加快構(gòu)建支持創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新的政策環(huán)境，積極營造尊重知識、尊重人才、尊重勞動、尊重創(chuàng)造的濃厚氛圍。通過社會文化推進(jìn)創(chuàng)新治理體系的形成，發(fā)揮創(chuàng)新治理主體的功能作用，系統(tǒng)和整體上提升創(chuàng)新共同體的治理能力。

二是構(gòu)建創(chuàng)新治理體系。構(gòu)建多層級的治理體系，如國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國家區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新治理體系以及創(chuàng)新政策體系，創(chuàng)新共同體的價值體系，利益協(xié)調(diào)體系，文化體系等多元治理體系。加強(qiáng)科技、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的政策、規(guī)劃和改革舉措的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效銜接，發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和利益公平的保障職能。發(fā)揮好科技界和智庫對創(chuàng)新決策的支撐作用。

三是提升創(chuàng)新主體的治理能力。創(chuàng)新治理的核心理念是民主協(xié)商和多元治理，要提升創(chuàng)新治理能力需要提升各創(chuàng)新主體的治理能力，明晰政府、企業(yè)、高校、科研院所、中介組織和金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新治理體系中的職責(zé)和作用，政府要轉(zhuǎn)變科技管理理念和管理手段、途徑和模式，形成創(chuàng)新治理的發(fā)展模式。發(fā)揮政府的統(tǒng)籌和公共平臺的建設(shè)與服務(wù)保障的作用，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。更好發(fā)揮政府推進(jìn)創(chuàng)新的作用。改革科技管理體制，加強(qiáng)創(chuàng)新政策評估督查與績效評價，形成職責(zé)明晰、積極作為、協(xié)調(diào)有力、長效管用的創(chuàng)新治理體系。企業(yè)要從創(chuàng)新配角向主角轉(zhuǎn)換，爭取更多的科技資源支持和良好的創(chuàng)新環(huán)境，學(xué)研機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身的知識創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)研究能力、戰(zhàn)略創(chuàng)新能力以及與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新能力，金融和中介機(jī)構(gòu)要做好協(xié)調(diào)員和服務(wù)員，潤滑和催化政產(chǎn)學(xué)研用之間的合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈之間的咬合，做好橋梁和紐帶作用。

四是加強(qiáng)創(chuàng)新主體（社會組織）的培育，形成多元主體參與機(jī)制。大力培育各類創(chuàng)新主體，發(fā)揮好創(chuàng)新主體在創(chuàng)新治理中的功能作用。通過創(chuàng)新主體促進(jìn)創(chuàng)新要素與生產(chǎn)要素良性互動、創(chuàng)新成果和產(chǎn)業(yè)需求有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)政府、高校、科研院所和企業(yè)系統(tǒng)化合作，技術(shù)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈“雙向融合”。在創(chuàng)新治理體系中，形成促進(jìn)建立資源共用、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的長效合作機(jī)制。

六、結(jié)語

從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變是科技發(fā)展的必然，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需求；從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變需要政府和社會轉(zhuǎn)變科技管理理念，以治理理念和系統(tǒng)論的視角分析和研究創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新治理能力的提升；從科技管理向創(chuàng)新治理的轉(zhuǎn)變需要從治理主體的內(nèi)部驅(qū)動和外部驅(qū)動協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建多層級，包括國家創(chuàng)新治理體系、區(qū)域創(chuàng)新治理體系、國家區(qū)域協(xié)同治理體系，多中心、多主體，民主協(xié)商的治理體系，加強(qiáng)各類創(chuàng)新主體的培育，完善政府的協(xié)調(diào)保障統(tǒng)籌等治理職能，構(gòu)建以企業(yè)為創(chuàng)新主體、政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新的治理格局。

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