郭曉敏

城市社區(qū)居民自治路徑探索
——以濱湖世紀(jì)社區(qū)的實(shí)踐為例

郭曉敏

分析了城市社區(qū)自治中存在的問(wèn)題，介紹了合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法。認(rèn)為在推進(jìn)社區(qū)居民自治過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著力抓好自治機(jī)制建設(shè)、載體平臺(tái)建設(shè)，積極培育發(fā)展社區(qū)組織，提高居委會(huì)的專業(yè)服務(wù)水平，切實(shí)滿足居民的有效需求。

居民自治；城市社區(qū)；居民委員會(huì)；治理體制

社區(qū)是當(dāng)前城市最重要的社會(huì)組織方式，是開(kāi)展社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治與政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的要求，也是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的必然選擇。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，導(dǎo)致居民傳統(tǒng)的“單位制”解體，“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。隨著城市化的發(fā)展，越來(lái)越多的人涌入城市，大量具有異質(zhì)特性的群體聚集到城市社區(qū)，社區(qū)從傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”變成了“陌生人社會(huì)”。“城市社區(qū)居民身份的多重性，權(quán)利的多重性和利益的多重性，決定了社區(qū)自治組織的自治性和權(quán)威性相對(duì)較弱”［1］。居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，主動(dòng)參與不足。城市社區(qū)居民自治面臨許多問(wèn)題。

一、實(shí)行社區(qū)居民自治的意義

在社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的背景下，社區(qū)工作面臨轉(zhuǎn)型的迫切要求。“社區(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府組織共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任。負(fù)責(zé)任的政府和有責(zé)任感的公民，在社區(qū)治理中具有同等重要的地位。”［2］但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)常常是在唱“獨(dú)角戲”，居民參與積極性不高，社區(qū)內(nèi)的其他主體也是自行其事，難以形成合力［3］。

實(shí)行社區(qū)居民自治，能夠有效降低管理成本。自治的基礎(chǔ)在于自律。引導(dǎo)居民自治，充分發(fā)揮自律的作用，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，可以大大減少對(duì)政府、市場(chǎng)等外部資源的需求，從而降低社會(huì)治理成本［4］。

實(shí)行社區(qū)居民自治，有利于推進(jìn)基層民主建設(shè)。居民自治本身是基層民主政治建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。通過(guò)居民自治，為居民提供權(quán)益表達(dá)平臺(tái)，可以更好地發(fā)揮居民的智慧，共同打造和諧美好家園，并引導(dǎo)居民更加關(guān)心公共利益，培養(yǎng)公共精神，提升“共同體意識(shí)”，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

二、社區(qū)居民自治中存在的問(wèn)題

（一）社居委的行政化傾向

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)是社區(qū)居民實(shí)行民主自治的組織形式，政府負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會(huì)依法開(kāi)展工作、實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治的責(zé)任。”但在現(xiàn)行管理體制下，社居委的人財(cái)物等資源均來(lái)自政府，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中社居委變成了政府的“下屬單位”，承擔(dān)著大量的行政職能。許多行政性事務(wù)，社居委由“協(xié)助”變成了“代辦”，由“介入”變成了“主導(dǎo)”。一些本應(yīng)由管理部門承擔(dān)的工作，政府部門在對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行考核時(shí)也歸到了社居委，其中還涉及許多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。政府職能部門的“創(chuàng)新舉措”往往成了社居委“甜蜜的負(fù)擔(dān)”。譬如“人防進(jìn)社區(qū)”、“統(tǒng)戰(zhàn)進(jìn)社區(qū)”、“法律進(jìn)社區(qū)”、“旅游進(jìn)社區(qū)”等，這些都會(huì)對(duì)社居委提出各種要求。政府對(duì)“社會(huì)人”的管理，往往也要求行政相對(duì)人提供社居委的證明，而實(shí)際上許多有關(guān)情況并不是社居委能夠掌握和了解的。

（二）社居委的邊緣化危機(jī)

在社居委去行政化探索方面，許多地方采用了“議行分設(shè)”的方式，即建立社區(qū)工作站，承接政府職能部門下派的行政性事務(wù)。由社區(qū)工作站承接行政事務(wù)，讓社居委“回歸姓社”，可以有更多時(shí)間來(lái)組織開(kāi)展民主自治和互助服務(wù)。然而由于社居委缺乏專業(yè)力量，尚未建立與居民、志愿者、社會(huì)組織互動(dòng)機(jī)制，這時(shí)社居委又出現(xiàn)了“空心化”和被“邊緣化”的問(wèn)題。社區(qū)居民平時(shí)只到社區(qū)工作站辦事，以為社區(qū)工作站就是社居委。還有一些居民覺(jué)得社居委已經(jīng)變得可有可無(wú)了［5］。

從（表1-5）上來(lái)看，65.6%的教師認(rèn)為學(xué)生間學(xué)習(xí)能力的差距比較大，這與學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)方式、家庭環(huán)境、語(yǔ)言能力和思維品質(zhì)息息相關(guān)，在作業(yè)完成質(zhì)量上仍然會(huì)有很大差距。小學(xué)生的學(xué)習(xí)主動(dòng)性較差，學(xué)習(xí)的方法和策略尚未成熟，所以在英語(yǔ)教師監(jiān)管不到的情況下會(huì)一拖再拖，這也是導(dǎo)致學(xué)生英語(yǔ)學(xué)習(xí)能力水平差距較大的原因。而教師在縮短這一差距時(shí)，更多關(guān)注的是中等生（見(jiàn)表1-6），這說(shuō)明作業(yè)的布置缺少層次性和遞進(jìn)性，忽視優(yōu)等生和學(xué)困生的學(xué)習(xí)實(shí)際。

（三）自治組織缺乏凝聚力

在社區(qū)居民自治的組織體系中，社區(qū)居民代表會(huì)議是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)協(xié)商議事會(huì)是社區(qū)居民會(huì)議通過(guò)授權(quán)產(chǎn)生的常設(shè)性議事機(jī)構(gòu)，都對(duì)社區(qū)居委會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)作用。實(shí)際工作中，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)往往形同虛設(shè)，未能發(fā)揮作用。居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，一般不會(huì)主動(dòng)評(píng)議和監(jiān)督社居委的工作，常設(shè)性議事機(jī)構(gòu)往往也不會(huì)主動(dòng)去了解居民的意見(jiàn)和需求。社區(qū)群眾性文化娛樂(lè)組織較多，服務(wù)性、公益性、慈善性草根組織很少。

三、濱湖世紀(jì)社區(qū)的探索

合肥市包河區(qū)的濱湖世紀(jì)社區(qū)于2012年12月批準(zhǔn)設(shè)立，2013年2月社區(qū)服務(wù)中心掛牌。這是一個(gè)街道級(jí)大社區(qū)，在居民自治方面進(jìn)行了一系列改革嘗試。

一是創(chuàng)新社區(qū)治理體制。實(shí)行區(qū)直管社區(qū)，減少了管理層級(jí)。過(guò)去的社區(qū)管理層級(jí)為“區(qū)（縣）—街道（鎮(zhèn)）—社區(qū)”三級(jí)，現(xiàn)在只有“區(qū)（縣）—社區(qū)”兩級(jí)。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元共治、居政分離”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)社會(huì)組織、自治組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局。

二是搭建多元共治平臺(tái)。社區(qū)共治理事會(huì)，由駐區(qū)單位代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等組成，為社區(qū)內(nèi)議事協(xié)商、共駐共建的社會(huì)組織，負(fù)責(zé)收集各方面的意見(jiàn)建議、討論社區(qū)建設(shè)和管理事項(xiàng)，引導(dǎo)駐區(qū)單位和居民參與社區(qū)事務(wù)、監(jiān)督評(píng)議社區(qū)服務(wù)中心的工作，促進(jìn)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展。社區(qū)每年拿出一定數(shù)額的資金，由共治理事會(huì)通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作的方式，解決居民社會(huì)服務(wù)需求和社區(qū)草根組織發(fā)展。

三是轉(zhuǎn)變社居委職能。濱湖世紀(jì)社區(qū)內(nèi)有濱湖世紀(jì)城、藍(lán)鼎濱湖假日兩個(gè)超大型居住區(qū)，還有人民銀行宿舍（金泉小區(qū)）、藍(lán)鼎觀湖苑小區(qū)、濱湖和園拆遷回遷安置區(qū)。依據(jù)居住區(qū)的人口規(guī)模組建了多個(gè)居委會(huì)，其成員均為社區(qū)內(nèi)熱心公益的居民。居委會(huì)不承擔(dān)行政性事務(wù)，其任務(wù)主要是通過(guò)征集民意、領(lǐng)辦項(xiàng)目、協(xié)調(diào)議事、組織活動(dòng)等方式服務(wù)居民。

四是引入專業(yè)力量參與居民自治。依托職業(yè)社工和合肥市愛(ài)鄰社會(huì)工作服務(wù)社，搭建了基層社會(huì)服務(wù)平臺(tái)——濱湖世紀(jì)社區(qū)社會(huì)（社工）服務(wù)中心，讓社工介入社區(qū)自治。以購(gòu)買社工崗位的方式，為每個(gè)居委會(huì)安排一名專業(yè)社工。社工的主要任務(wù)是指導(dǎo)居委會(huì)開(kāi)展居民需求調(diào)查、策劃公益項(xiàng)目、孵化社會(huì)組織和進(jìn)行效果評(píng)估與監(jiān)督等。

五是拓展社區(qū)居民自治渠道。建立社區(qū)網(wǎng)站，開(kāi)設(shè)社區(qū)論壇，利用微信、微博、QQ群，拓展社區(qū)居民溝通交流渠道。通過(guò)愛(ài)心大使、居民信箱、樓道文化等載體，搭建居民面對(duì)面交流平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)、服務(wù)五公開(kāi)，建立議事協(xié)商、民情懇談、事務(wù)聽(tīng)證等制度，擴(kuò)大居民有序參與，提升居民自治水平。

六是構(gòu)建多元社區(qū)服務(wù)體系。（1）優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，整合工商、民政、計(jì)生、殘聯(lián)等10大類服務(wù)項(xiàng)目，在各居委會(huì)和網(wǎng)格不再設(shè)立受理服務(wù)前臺(tái)，而是統(tǒng)一集中到社區(qū)綜合服務(wù)大廳，實(shí)行“一門式受理、一站式服務(wù)”。（2）完善社會(huì)服務(wù)。配套建設(shè)社區(qū)劇場(chǎng)、社區(qū)圖書(shū)館、舞蹈室、兒童樂(lè)園、書(shū)畫(huà)院、老年大學(xué)等一系列公共服務(wù)設(shè)施。通過(guò)政策支持、政府采購(gòu)、公益創(chuàng)投、服務(wù)外包等方式，將涉及文化、體育、家政等方面的內(nèi)容打包成項(xiàng)目，委托社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理，滿足群眾多樣化需求。（3）推進(jìn)志愿服務(wù)。社會(huì)工作站和志愿服務(wù)站兩站合一，社工和義工雙工聯(lián)動(dòng)，打造“濱湖幫客”等志愿服務(wù)品牌。（4）拓展市場(chǎng)化服務(wù)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建立社區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)中心，集崗位招聘、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、求職咨詢、失業(yè)援助等功能為一體，委托2家人力資源服務(wù)公司運(yùn)營(yíng)，每周六開(kāi)市。

通過(guò)一系列舉措，濱湖世紀(jì)社區(qū)逐步建立起了以“網(wǎng)格”黨支部為領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)格為支持、居委會(huì)為主體、社工為引導(dǎo)、社區(qū)社會(huì)組織及居民積極參與的自治工作模式，推動(dòng)了社區(qū)居民自治的進(jìn)程［6］。

四、推進(jìn)社區(qū)居民自治的路徑

面對(duì)社區(qū)居民自治中存在的問(wèn)題，總結(jié)濱湖世紀(jì)社區(qū)的做法，我們認(rèn)為在推進(jìn)社區(qū)居民自治過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）完善自治機(jī)制

健全自治機(jī)制是開(kāi)展社區(qū)居民自治的基礎(chǔ)。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政社分開(kāi)。把社會(huì)可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會(huì)中介組織，把居民自治范圍內(nèi)的事情交給居民自治組織，實(shí)現(xiàn)由全能型和管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，依靠專業(yè)社工和社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)、開(kāi)展社區(qū)公益事業(yè)、搭建居民參與活動(dòng)平臺(tái)，不斷增強(qiáng)社區(qū)吸引力和凝聚力。

基層民主協(xié)商和監(jiān)督評(píng)議是居民自治的主要形式和重要保證。要建立健全居民自治評(píng)議制度，包括對(duì)涉及居民切身利益的公共政策的聽(tīng)證制度、對(duì)社居委工作的評(píng)議制度、對(duì)駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)情況的民主評(píng)議制度，對(duì)市政服務(wù)單位在社區(qū)服務(wù)情況的監(jiān)督制度等，切實(shí)保障居民依法依規(guī)行使自治權(quán)利。

（二）健全載體平臺(tái)

創(chuàng)建社區(qū)共治平臺(tái)。濱湖世紀(jì)社區(qū)的共治理事會(huì)是社區(qū)自治領(lǐng)域的一大創(chuàng)新。社區(qū)共治其實(shí)就是更大范圍內(nèi)的自治，是在居民自治的基礎(chǔ)上融入了轄區(qū)單位和社會(huì)組織。社區(qū)居民、駐區(qū)單位、轄區(qū)社會(huì)組織，對(duì)社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展都有發(fā)言權(quán)。借助社區(qū)共治平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性，最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。

構(gòu)筑自治組織平臺(tái)。探索建立“社居委—樓幢居民自治會(huì)—居民自治小組”三級(jí)自治組織體系。充分發(fā)揮專職社工在服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力培育社區(qū)黨員、樓幢長(zhǎng)等群眾骨干隊(duì)伍，發(fā)展社區(qū)自治型社會(huì)組織，組織居民參與社區(qū)議事，擴(kuò)大群眾的知情面，探索“以民管民、自主管理”的自治管理新模式。

構(gòu)建活動(dòng)參與平臺(tái)。推進(jìn)轄區(qū)資源開(kāi)放，充分調(diào)動(dòng)轄區(qū)單位參與積極性，最大限度實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共建共享。以居民需求為導(dǎo)向，充分利用各類社區(qū)文化活動(dòng)設(shè)施，組織開(kāi)展豐富多彩、健康有益的文體科教活動(dòng)，廣泛開(kāi)展各類便民為民服務(wù)，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，培養(yǎng)民主意識(shí)，提高對(duì)社區(qū)的認(rèn)知和認(rèn)同度。

（三）滿足有效需求

濱湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會(huì)的一大成功之處就是通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作的方式，掌握并滿足社區(qū)居民的有效需求。如觀湖苑小區(qū)休閑區(qū)，原來(lái)沒(méi)有設(shè)置長(zhǎng)椅。了解到小區(qū)居民有此要求，居委會(huì)就向?yàn)I湖世紀(jì)社區(qū)共治理事會(huì)報(bào)告了這一情況。理事會(huì)項(xiàng)目運(yùn)作委通過(guò)實(shí)地考察，即決定啟動(dòng)觀湖苑休閑長(zhǎng)椅修建項(xiàng)目。通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)、前期宣傳、征集居民意見(jiàn)、優(yōu)化確定方案、向熱心群眾募捐，然后組織項(xiàng)目實(shí)施，并公開(kāi)公示賬目。整個(gè)過(guò)程公開(kāi)透明，有群眾的積極參與，獲得了預(yù)期的效果：及時(shí)滿足了居民的需求，提升了居民的滿意度。

（四）加強(qiáng)專業(yè)力量

濱湖世紀(jì)社區(qū)的社居委是完全去行政化的，全部成員都是轄區(qū)內(nèi)的熱心居民。他們沒(méi)有組織居民開(kāi)展自治的經(jīng)驗(yàn)，不知從何處下手。如果沒(méi)有專業(yè)力量的介入幫助，社居委可能會(huì)變成“空架子”，讓居民感到可有可無(wú)。濱湖世紀(jì)社區(qū)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，為居委會(huì)配備專業(yè)社工，指導(dǎo)幫助居委會(huì)組織居民活動(dòng)，避免了居委會(huì)的被“邊緣化”和“空心化”。有專業(yè)人員的指導(dǎo)幫助，居民也能夠切實(shí)感覺(jué)到居委會(huì)的能力，增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力。

（五）發(fā)展社區(qū)組織

社區(qū)居民自治系統(tǒng)的良性運(yùn)行，需要各類社區(qū)組織分工協(xié)作，共同參與。社區(qū)組織的發(fā)育發(fā)展，可以增強(qiáng)社區(qū)自我管理和自我服務(wù)的能力，從而更加有效地滿足社區(qū)居民的多樣化需求，提高社區(qū)居民的認(rèn)同度。要積極培育社區(qū)多元治理主體，構(gòu)建包括社區(qū)自治組織、社區(qū)基層黨組織以及社區(qū)社會(huì)組織等在內(nèi)的多元化組織體系，明確各類組織的職責(zé)和權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類組織之間的合作互動(dòng)。

[1]范思凱，鄧泉國(guó).結(jié)構(gòu)與關(guān)系：村民自治與居民自治組織體系比較研究[J].學(xué)海，2012（3）.

[2]魏娜.我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（1）.

[3]牛魯彬.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織：由居民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)[J].社團(tuán)管理研究，2012（11）.

[4]徐勇，賀磊.培育自治：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式探索[J].東南學(xué)術(shù)，2014（5）.

[5]王星.“居站分離”實(shí)踐與城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新[J].學(xué)海，2012（3）.

[6]郝永華.濱湖世紀(jì)社區(qū)居民自治的調(diào)研報(bào)告[EB/OL].（2014-08-13）.包河民政.

（編輯：米盛）

D669.3

A

1673-1999（2015）04-0013-03

郭曉敏（1981-），女，碩士，中共合肥市委黨校（安徽合肥230031）科研處講師，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)。

2015-01-23

合肥市發(fā)改委委托課題“‘十三五’合肥社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（HFFG1415H11）階段性成果。