劉琳琳

近年來，為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，景德鎮(zhèn)市成立了多家城投公司。通過這些被政府包裝出的可達融資標準的公司機構(gòu)，以財政補貼作為還款承諾來承接各路資金，從而將資金運用于景德鎮(zhèn)市政建設、公共事業(yè)等基礎設施項目。

一、景德鎮(zhèn)市地方融資平臺總體現(xiàn)狀分析

景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司是由市政府批準成立、由市國資委出資負責的國有獨資綜合性資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。作為景德鎮(zhèn)地方政府投融資平臺，公司注冊資本為9億元，管理的各類資產(chǎn)總額已超過100億元。目前，公司對外投資的全資、控股和參股企業(yè)已達29家（含3家上市公司股權(quán)），涉及的領域包括陶瓷、機械、化工、醫(yī)藥、城市交通、城市基礎設施、地方金融、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游、環(huán)保以及融資支持等。此外，景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司具有較強的盈利能力和償債能力。

（一）公司的盈利水平逐年提高

景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司主要負責商品銷售、住宿餐飲、公共交通、處置不良債權(quán)等項目。2010年、2011年及2012年，公司收入分別達到595 936.32萬元、772 530.71萬元和 815 773.35萬元。由于煤化工整體經(jīng)營環(huán)境的好轉(zhuǎn)以及公司國有資產(chǎn)經(jīng)營管理業(yè)務的快速發(fā)展，使得公司的主營業(yè)務得到了很好的發(fā)展，在2011年、2012年的主題營業(yè)收入同比增幅度加大，分別為29.63%、5.60%。特別是這些年，公司對主營業(yè)務范圍的擴張使得此融資平臺的收益逐年增加。2010年度、2011年度及2012年度，公司利潤總額分別為16 997.35萬元、56 574.89萬元和19 166.84萬元。

（二）公司資產(chǎn)雄厚

2012年末，此融資平臺的總資產(chǎn)到達2 261 697.80萬元。由于公司保持著合理經(jīng)營管理結(jié)構(gòu)，使得公司可流動資產(chǎn)豐富。同時，此公司經(jīng)營范圍內(nèi)的賓館酒店、房產(chǎn)置業(yè)等業(yè)務產(chǎn)生的大量的現(xiàn)金流為公司其它業(yè)務提供了保證。此外，此公司擁有景德鎮(zhèn)市中小企業(yè)信用擔保中心100%股權(quán)，并且擁有景德鎮(zhèn)城市商業(yè)銀行30.35%股權(quán)，間接擁有黑貓股份 （上市公司）43.44%股權(quán)。而且，景德鎮(zhèn)此融資平臺名下?lián)碛胸S富的土地儲備，土地賬面價值不低于34.76億元［1］。

（三）充裕的現(xiàn)金流提升了公司的償債能力

2010年、2011年和2012年，景德鎮(zhèn)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司的現(xiàn)金流分別為134 123.98萬元、159 555.93萬元和213 003.63萬元，分別占流動資產(chǎn)的比例的24.85%、16.33%和17.83%。此外，這三年公司的負債率達到融資平臺公司的平均水平，分別為63.89%、60.49%和62.11%。因此，此平臺公司收益可以滿足銀行利息的支付，使得其長期償債能力增強，并且大大地降低了本期債券的償付風險。

（四）景德鎮(zhèn)市政府是平臺公司的強力后盾

此公司是景德鎮(zhèn)市重點搭建的地方投融資平臺，目的在于為本市的經(jīng)濟發(fā)展擔當領頭羊的作用。為了更好地優(yōu)化公司結(jié)構(gòu)以及為景德鎮(zhèn)市帶來更大的經(jīng)濟利益，市政府不斷地完善資源配置，以及給予此公司各種政策扶持，如財政補貼、稅收優(yōu)惠等。例如：2010至2012年三年間，公司通過此方式分別獲得各類補貼26 317.85萬元、30 355.13萬元和51 401.29萬元。根據(jù)市政府推出的傾斜政策，此公司今后補貼收入也將隨著公司規(guī)模的擴大而不斷增加。

二、景德鎮(zhèn)市地方融資平臺問題研究

近年來，景德鎮(zhèn)市轄內(nèi)各級政府融資平臺的主要籌款渠道就是銀行。單一的融資渠道以及融資平臺的管理不當使得景德鎮(zhèn)地方融資平臺存在很大的問題和矛盾，如下所述。

（一）政府角色錯位，政企不分

景德鎮(zhèn)市政府經(jīng)濟持續(xù)多年的停滯，最大的問題在于思想的守舊，沒有正確的認識和處理政府與市場的關系，政府對市場經(jīng)濟過度干預，不能充分地發(fā)揮市場經(jīng)濟作用。雖然成立了融資平臺公司，但是市政府不僅沒能真正地放權(quán)，放心大膽地讓融資公司參與到正常的市場經(jīng)濟活動中，還通過行政手段對公司進行經(jīng)營管理，時不時的政策扶持當然不能與市場上高效的融資主體競爭。

（二）沒有統(tǒng)一的權(quán)責分配機制

景德鎮(zhèn)的投融資體系還處于起步階段，并且隨著領導的變動投融資體系也隨之改變，缺乏政策的一貫性，這樣導致每次地方政府投融資平臺只能去迎合新的政策，形成不了統(tǒng)一的融資平臺管理體系。特別是融資公司獲得融資資金后，資金的流向不受公司的掌控，被政府以各種方式借出，而此融資公司還須承擔還債責任。權(quán)責的不統(tǒng)一，與融資平臺成立的目的是背道而馳的。由于平臺公司資金的借、用、管、還的權(quán)責機制的不完善，融資公司日常經(jīng)營活動就會受阻，甚至成為空殼公司，被政府新構(gòu)建的融資平臺所取代［2］。

（三）政府融資方式狹窄

景德鎮(zhèn)市政府采取的是以財政資金、政府名下的國有資產(chǎn)以及政府擔保等形式獲得融資。由于景德鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的各級政府融資平臺擁有著不同的資源，各級政府不同的財力帶來了不同的政府信用，而各級地方政府之間沒能形成統(tǒng)一的地方投融資模式，使得景德鎮(zhèn)市難以通過整合資源來獲取最大化的融資額度。同時，銀行是政府融資最快捷的方式，也是景德鎮(zhèn)地方政府融資平臺資金的重要來源，這樣單一的融資渠道使得政府面臨著更高的金融風險。

（四）不完善的融資體系難以償還債務

由于地方政府想要大力發(fā)展經(jīng)濟，但是在國家融資政策的束縛下，市政府只能通過成立地方投融資平臺公司來進行融資。隨著全球經(jīng)濟的衰退，在2009年，國家出臺了一個4萬億投資政策，目的在于刺激經(jīng)濟的增長。其結(jié)果就是，各級地方政府上大量項目，但是地方投融資體系的不完善使得地方政府無法償還項目貸款。國家意識到這不是長久之策，各地地方政府可能會因資金鏈的斷裂償還不了債務而破產(chǎn)，因此進一步規(guī)范了地方政府投融資平臺的政策要求。這使得景德鎮(zhèn)地方融資平臺只能拆東墻補西墻，借新債還舊債，加劇了景德鎮(zhèn)市政府的融資壓力。例如，2010年景德鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)9家市縣兩級政府融資平臺貸款余額為10.56億元，同比增長22.65%。其中，城鄉(xiāng)基礎設施貸款金額達到6.8億元，占全市各級政府融資平臺貸款余額的64.4%［3］。

（五）政府承擔巨大的擔保風險

景德鎮(zhèn)市地方融資平臺大多進行一些貸款規(guī)模大、期限長、公益性強的項目。這些公益性項目大多是基礎設施項目，市政府無法獲取項目收益或者獲得少量的收益。而且，每年地方政府還要為了維護地方融資平臺正常運轉(zhuǎn)，通過 “借新債還舊債”的方式償還銀行貸款，這就導致政府因貸款項目而承擔著巨大的擔保風險。例如，截止到2010年11月末，景德鎮(zhèn)市各級政府融資平臺貸款金額達到30.56億元。其中，江西省國家開發(fā)銀行融資平臺貸款金額約20億元。但是，而當年景德鎮(zhèn)市累計財政收入僅為33.14億元。

三、景德鎮(zhèn)地方融資債務風險控制研究

（一）將融資平臺納入市政府的財政預算中

景德鎮(zhèn)市地方投融資平臺重點是著手市政基建、工農(nóng)業(yè)及服務業(yè)等項目經(jīng)營，大都為政府主導的公益性或半公益性項目。每年市政府都會對政府財政收支情況向人大進行匯報，這一程序稱之為預決算審批。實際上，景德鎮(zhèn)市地方投融資平臺是為地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展籌集資金，這筆資金也是市政府財政可支配收入的一個重要組成部分。因此，市政府必須將地方融資平臺納入到市財政預算體系。一旦真正地將地方融資平臺納入預算報告中，市政府就能通過風險預警監(jiān)測體系對各級地方融資平臺進行融資風險的監(jiān)控，從而防止過度融資。國家《預算法》明確規(guī)定地方政府不能直接負債，導致各地方政府隱藏其實際的政府債務。這種不透明的預算體系增加了政府對地方債務監(jiān)管的難度，不能真正地起到預算管理體系的職能。因此，市政府可以通過編制債務預算的方式對政府債務進行監(jiān)控，以及通過合法的、規(guī)范的程序進行地方政府的融資，將地方政府投融資平臺隱性債務的顯性化，真正地為地方政府緩解財政壓力，為當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展做貢獻。

此外，地方投融資平臺最突出的一個問題是重融資、輕經(jīng)營，這種經(jīng)營方式使得融資風險增加，償債能力下降。為了解決這個問題，市政府可以設定一個短期的預算期間滾動編制，通過中期預算管理模式對政府支出、赤字和債務進行總量動態(tài)控制，從而預測政府未來幾年的持續(xù)支出和償債能力。同時，為了更有效地減低政府的償債風險，景德鎮(zhèn)市政府可借鑒國際慣例，根據(jù)地方政府債務和可支配財政收入的實際情況，在財政預算中設置合理的支出比例，建立地方政府專項儲備基金用于償還地方融資平臺的貸款，從而完善政府對融資平臺貸款的監(jiān)管，最終大大地降低景德鎮(zhèn)市政府的償債風險。

（二）建立公開透明的管理經(jīng)營地方投融資平臺

景德鎮(zhèn)市政府需要建立一個公開透明的地方投融資平臺管理模式。地方融資平臺雖然為政府獲得了大量的資金，但是不完善的投資模式使得融資資金沒能為政府建設創(chuàng)造最大化的利益。地方政府應當按照“政府項目、市場運作”的原則，自主運營管理地方融資平臺的投資項目，真正地實現(xiàn)地方融資平臺的作用［4］。當然，要實現(xiàn)這一目標，市政府必須引進專業(yè)人員管理融資平臺。因此，景德鎮(zhèn)市政府可以向全國公開招聘有著豐富管理經(jīng)驗的職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)的資本運作人才，減少行政上的干預，減少地方政府公務人員在地方投融資平臺擔任重要崗位。要讓融資公司在專業(yè)融資隊伍的運營下縮小債務規(guī)模，控制債務期限，提高投資項目的收益，促進地方經(jīng)濟有效地增長。

地方投融資平臺作為一個獨立的經(jīng)營體，應當參與市場，引入民間資本進行更多的項目投資，促使景德鎮(zhèn)地方投融資平臺投資主體多元化。景德鎮(zhèn)市政府只要通過融資平臺對投融資活動實施監(jiān)管，通過完善的管理制度來保證項目的實施，以及嚴格的績效考核制度防范內(nèi)部風險。除此之外，還需要加強銀行對融資平臺的監(jiān)管。銀行是景德鎮(zhèn)市融資平臺主要的、快捷的融資渠道。它可以作為外部監(jiān)督機構(gòu)對融資平臺的信用評級，對項目貸款的審核及實施后續(xù)跟蹤。市政府需公開融資平臺的信息，特別是公開財政收支狀況，使得隱性的地方政府債務變得透明化，使得債權(quán)人能了解地方融資平臺公司的真實情況，避免過度放貸。

（三）建立健全的問責機制

在投資項目實施過程中，景德鎮(zhèn)市政府可以采用工前審計、施工期審計、竣工結(jié)算審計和財務決算審計等跟蹤審計方式對待不同類別的融資項目，從而確保項目實施全過程的合法性、真實性、規(guī)范性。另外，政府可以通過責任審計的方式，在地方融資平臺的負責人任期內(nèi)，明確他需要承擔的經(jīng)濟責任，避免由于地方政府領導班子換屆以及融資平臺的負責人的更換帶來的外部風險。并且，通過完善問責機制，將責任落實到個人，在很大程度上減少了政績工程、亮點工程的上馬，控制了地方融資平臺的債務規(guī)模。簡而言之，對于地方投融資平臺項目的審計監(jiān)管是持續(xù)不間斷的，需要采用前期、中期、后期的方式對財務數(shù)據(jù)進行審計?？山柚鈦砹α?，如通過財政預算控制部門、銀行信貸審核機構(gòu)、風險控制部門有效地監(jiān)控項目融資資金的使用途徑，降低景德鎮(zhèn)市地方融資平臺的債務風險，進而完善地方平臺債務防控機制［5］。

四、結(jié)論

盡管景德鎮(zhèn)市地方融資平臺模式存在著很多風險和隱患，但這些融資平臺公司仍然是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要途徑。近些年，國家出臺了一系列宏觀政策來收緊地方融資平臺的擴張。這也正是景德鎮(zhèn)完善地方投融資平臺的最佳時刻。通過將融資平臺納入市政府的財政預算中，實現(xiàn)公開透明的經(jīng)營管理模式，建立健全的問責機制，能夠充分利用地方有限的資源，實現(xiàn)景德鎮(zhèn)市經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

[1]1 2013年景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司公司債券上市公告書[EB/OL].（2013-07-31）http：//caifu.cnstock.com/info_publish/detail/bonds/428571611594，2013.

[2]新城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資體系創(chuàng)新[EB/OL].（2013-07-16）http：//www.gzfztz.com/article/show.aspA_ID=1569，2013.

[3]吳曉明.防范地方政府融資平臺貸款風險：以景德鎮(zhèn)市為樣本[J].中國金融，2011（2）.

[4]高旭東，劉勇.中國地方政府融資平臺研究[M].北京：科學出版社，2013.

[5]四川省財政廳：地方投融資平臺資金監(jiān)督研究[EB/OL].（2011-11-03）http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/201111/t20111103_604888.html.