李勝利,鄭和園

(安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心,安徽合肥 230601)

農(nóng)村集體土地增值收益分配的公平與效率
——博弈與權(quán)衡

李勝利,鄭和園

(安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心,安徽合肥 230601)

農(nóng)村集體土地增值收益分配在土地制度改革中遇到了一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題。改革和完善我國集體土地增值收益分配現(xiàn)狀,首先應(yīng)當(dāng)在權(quán)衡其公平和效率關(guān)系下進(jìn)行,在界定集體土地增值收益分配公平的構(gòu)成及效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,全面考察公平和效率并重所體現(xiàn)的前提性、良性循環(huán)的誘導(dǎo)性及制度的彌補(bǔ)性等價(jià)值內(nèi)容。尤其是在法律制度構(gòu)建中,注重重塑土地增值收益分配理念,在強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的資源配置作用的同時(shí),注重從政府職能和土地所有權(quán)法理兩個(gè)層面厘清公平和效率價(jià)值。且應(yīng)強(qiáng)調(diào)土地增值收益分配機(jī)制的分階段構(gòu)建,其各階段公平與價(jià)值目標(biāo)的優(yōu)化選擇,同時(shí)完善財(cái)稅、監(jiān)管等相關(guān)配套制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地增值收益分配的公平與效率目標(biāo)并重。

集體土地;增值收益分配;公平與效率

史學(xué)家司馬遷在《史記·貨殖列傳》中寫道“天下熙熙,皆為利來;天下攘攘,皆為利往?！币嗉慈藗?yōu)閷で罄婊蚍鋼矶粱蚋鞅紪|西。尋求利益最大化是亙古不變的真實(shí)寫照,農(nóng)村土地增值收益①作為我國農(nóng)村土地制度改革中主要的利益形態(tài),必然成為各方主體爭奪的焦點(diǎn)。權(quán)力的隨意性造成對權(quán)利的侵占及削弱,政策的大量涌現(xiàn)與法律的滯后導(dǎo)致的規(guī)則混亂,都是我國農(nóng)村土地制度改革的真實(shí)寫照。當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地增值收益在法律、政策、習(xí)慣等多元混合秩序下的利益均衡極其困難,因而改革農(nóng)村土地增值收益分配關(guān)系已成為當(dāng)務(wù)之急。十八屆三中全會報(bào)告指出“維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益,保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”、“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個(gè)人收益?！边@既是對我國土地制度改革的又一次政策引導(dǎo),又是對當(dāng)前土地增值收益分配的價(jià)值指示。而公平和效率作為法的基本價(jià)值,理應(yīng)成為農(nóng)村土地增值收益利益博弈結(jié)果的價(jià)值追求。因此,明晰農(nóng)村土地增值收益分配中公平和效率的關(guān)系,將土地增值收益分配納入到法律制度框架之內(nèi),通過利益協(xié)調(diào)最終實(shí)現(xiàn)利益平衡,將是滿足有關(guān)主體利益需求和價(jià)值追求的有效途徑和手段。

一、利益平衡:農(nóng)村土地增值收益分配公平與效率的關(guān)系

從法學(xué)角度去理解農(nóng)村土地增值收益分配關(guān)系應(yīng)當(dāng)從權(quán)利義務(wù)關(guān)系出發(fā),因而農(nóng)村土地增值收益分配關(guān)系可以理解為政府、開發(fā)商、農(nóng)民集體及農(nóng)民個(gè)體等各方主體圍繞農(nóng)村土地所產(chǎn)生增值收益分配形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國土地一級市場由國家壟斷,集體土地必須轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)入市場交易,作為農(nóng)村土地增值收益承載對象的集體土地,所體現(xiàn)的是國家對農(nóng)村土地的主導(dǎo)性;農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體,農(nóng)民只享有使用權(quán),并且《土地管理法》等法律法規(guī)嚴(yán)格限定了農(nóng)村土地的用途及使用方式,從而也就體現(xiàn)了我國農(nóng)村土地的權(quán)能分離性及交易限定性。國家主導(dǎo)性、權(quán)能分離性、交易限定性是我國當(dāng)前農(nóng)村土地的重要特征,這跟我國農(nóng)村土地政策及法律制度息息相關(guān)。對農(nóng)村土地上述基本特征的認(rèn)知,是分析土地增值收益分配公平與效率關(guān)系的前提。

公平有公正、平等、正義之意。農(nóng)村土地增值收益分配公平作為社會公平在農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)域的體現(xiàn),是改革所追求的重要價(jià)值目標(biāo)之一,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的核心環(huán)節(jié)。它既能對當(dāng)前農(nóng)村土地增值收益分配關(guān)系進(jìn)行評價(jià)和度量,也能引導(dǎo)土地增值收益分配制度合理構(gòu)建。在我國,農(nóng)村土地增值收益分配公平應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:權(quán)利公平,即要保證每個(gè)參與主體都有平等的機(jī)會和平等的法律地位去參與土地增值收益分配,賦予各主體參與收益分配的權(quán)利并通過法律加以確定。如明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、明確政府的監(jiān)督管理職責(zé),賦予農(nóng)民參與土地增值收益分配方案制定的權(quán)利等。規(guī)則公平,即貫穿土地增值收益分配的規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性,各利益主體的活動和行為都包含在分配規(guī)則之中,明確其義務(wù)及責(zé)任范圍,使利益分配過程和結(jié)果具有可預(yù)測性。如集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度化、流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化、流轉(zhuǎn)監(jiān)管的組織化等。結(jié)果公平,即土地增值收益分配結(jié)果盡可能符合各利益主體的利益需求,實(shí)現(xiàn)主體間利益平衡,甚至是更大范圍內(nèi)的利益平衡,如本集體與其他集體之間,發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間。

市場經(jīng)濟(jì)是建立在自由競爭的基礎(chǔ)之上,可以說是“效率至上”?！霸趯Ξa(chǎn)品和一切由人們創(chuàng)造出來的價(jià)值物進(jìn)行分配時(shí),必須考慮以什么方式來分配有利于調(diào)動合作者的積極性,有利于使分配本身成為擴(kuò)大再生產(chǎn)、創(chuàng)造更多財(cái)富的調(diào)整機(jī)制”[1]。因此,在追求農(nóng)村土地增值收益分配公平的同時(shí),效率也是其價(jià)值追求。農(nóng)村土地增值收益是在配置土地資源過程中產(chǎn)生的,因此提升土地增值收益分配效率,也是我國當(dāng)前土地制度改革、土地資源優(yōu)化配置的必然要求。土地增值收益分配效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于:土地增值收益總量增加,即在農(nóng)村土地制度改革參與主體及投入不變時(shí),通過改變分配關(guān)系、加大市場競爭、減少利益矛盾、提高各方利益主體積極性等來提高收益總量;各利益主體利益狀況均得以改善或得到最大限度的滿足。

公平和效率作為農(nóng)村土地增值收益分配的基本價(jià)值,是利益博弈中協(xié)調(diào)利益分配矛盾的前提,是實(shí)現(xiàn)利益平衡的結(jié)果及度量標(biāo)準(zhǔn)。首先,實(shí)現(xiàn)公平和效率是利益平衡的前提。收益分配不公平將導(dǎo)致土地增值收益掌握在少數(shù)人手中,如果其利用已經(jīng)占取的土地利益攫取更多土地資源,惡性循環(huán)必然會造成更多資源分配比例的失衡,引起其他利益主體的不滿,而失去土地增值收益分配的效率,將難以實(shí)現(xiàn)土地增值收益總量最大化,甚至土地增值收益不能滿足利益主體的前期投入,那么整個(gè)土地制度改革及政策實(shí)施將難以進(jìn)行。其次,實(shí)現(xiàn)公平和效率是社會公平與利益平衡良性循環(huán)的必然體現(xiàn)。土地增值收益分配過程中,權(quán)利公平和規(guī)則公平是提高各主體參與土地制度改革積極性的重要激勵手段,可以說直接體現(xiàn)了社會公平。而各利益主體對結(jié)果公平的認(rèn)可又會提高土地制度改革的效率,在一定程度上將增加土地增值收益總量,為最終實(shí)現(xiàn)增值收益分配的利益平衡提供物質(zhì)基礎(chǔ),由此形成了良好的循環(huán)。第三,實(shí)現(xiàn)公平和效率也是回避或者部分彌補(bǔ)現(xiàn)行法律制度缺陷的可行舉措。農(nóng)村集體所有土地的國家主導(dǎo)性、權(quán)能分離性、交易限定性是造成土地增值收益分配失衡的重要原因,當(dāng)前土地制度改革難以從根本上改變上述弊端,回避或部分彌補(bǔ)現(xiàn)行土地制度的缺陷。因此,通過各方主體之間的利益平衡來合理定位農(nóng)村集體土地增值收益分配中的公平與效率,是保障我國農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵性步驟之一。

二、利益博弈:收益分配中公平與效率的失衡

土地制度改革在改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)村社會權(quán)利——權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時(shí),也打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會集體內(nèi)部利益分配的封閉狀態(tài),主體的多樣性使競爭更加激烈而殘酷。權(quán)力的恣意擅斷及權(quán)利的法律缺失是當(dāng)前地方土地制度改革實(shí)踐的突出問題,權(quán)力陰影下的利益博弈決定了農(nóng)民在利益博弈中的弱勢地位,結(jié)果是土地增值收益分配既忽略了公平,也沒有顯著地提高效率。其原因是多方面的,既有農(nóng)民過于依賴傳統(tǒng)管理方式的歷史原因,也有地方政府過于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的現(xiàn)實(shí)原因。從政策法律實(shí)踐及理論發(fā)展可知,利益沖突是造成分配關(guān)系公平與效率失衡的內(nèi)在原因,而分配機(jī)制不健全及分配監(jiān)督機(jī)制不完善是公平與效率失衡的制度原因,我國法律對農(nóng)村土地權(quán)利的不當(dāng)限制則是其深層原因。因此,只有明確農(nóng)村土地增值收益分配中的利益歸屬,摒棄當(dāng)前土地制度改革中的權(quán)利——權(quán)力矛盾,才能對土地增值收益分配失衡現(xiàn)象予以規(guī)制。

羅斯科·龐德說過:“人本性中的欲望和擴(kuò)張性與社會本性具有矛盾,正是這一矛盾產(chǎn)生了利益沖突的根源。”[2]霍爾巴赫也曾指出“利益是人類行為的一切動力?！盵3]相對于利益歸屬較為明確的國有土地,無論是宏觀上還是微觀上農(nóng)村土地都將是利益博弈的焦點(diǎn)。農(nóng)村土地增值收益分配主體的資本擁有量差別懸殊,利益需求也各不相同,而尋求自身利益最大化是各方主體的共同指向。增值收益總量有限性決定了各方利益沖突的不可避免性。當(dāng)前,農(nóng)村土地制度改革主體間的利益沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村土地增值收益分配的公平與效率。一方面,以政府為代表的強(qiáng)勢群體,利用其權(quán)力和資源將各種訴求轉(zhuǎn)化為政策或者法律,利用形式上的“規(guī)則公平”,挖掘潛在利益,在各種交易中攫取最大利益份額;另一方面,以農(nóng)民為代表的弱勢群體,盡管不具有與強(qiáng)勢群體直接抗?fàn)幍馁Y源和渠道,仍會利用一定的方式來滿足自身利益需求或阻礙他人利益需求的實(shí)現(xiàn),如“抗拆”阻礙土地征收,破壞集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn);而作為政府和農(nóng)民之外的第三方——如對集體土地有直接使用需求的企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶們,或者依附于地方政府而參與農(nóng)民集體應(yīng)得利益的分割,或者在與政府或農(nóng)民的博弈中敗北,承受不該有的損失。

當(dāng)然,政府強(qiáng)大的社會管理能力推動著土地制度改革,政府主導(dǎo)理念在一定程度上實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化配置,但得不到弱勢群體對該種“規(guī)則公平”和最終分配結(jié)果的認(rèn)可,那么分配的非公平性和低效性將不可避免,土地制度改革的相關(guān)政策實(shí)施將步履維艱。如在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,眾多地方政府都直接參與了土地增值收益分配,方式有比例分配、單位面積固定金額收取等,其中以10%的比例收取土地增值收益的居多,比較典型的是安徽省,直接以地方性政府規(guī)章的形式加以確認(rèn)。實(shí)際上,政府直接收取10%的土地增值收益行為是有違公平原則的,農(nóng)民集體基于產(chǎn)權(quán)、開發(fā)商基于投資直接參與是理所當(dāng)然,政府行為并不符合“誰投資,誰所有,誰收益”的原則。又如國家的土地征收行為,一方面滿足了迅猛的城市化帶來的土地需求,另一方面,征收之后的土地增值收益也是地方財(cái)政的重要來源。作為強(qiáng)勢群體的政府和開發(fā)商贊成土地征收,并占有了絕大部分土地增值收益,農(nóng)民和集體獲得的只是低廉的土地征收補(bǔ)償款。國務(wù)院發(fā)展研究中心一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示,征地之后,土地增值部分的收益分配中,投資者拿走了大頭,占40%～50%,地方政府拿走了20%～30%,村級組織留下了25%～30%,農(nóng)民最終拿到的補(bǔ)償款只占整個(gè)土地增值收益的5%～10%[4]。正如恩格斯所說:“每一個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來的。”[5]各利益群體之間利益需求引發(fā)了利益沖突,是土地增值收益分配過程中造成公平與效率關(guān)系失衡的內(nèi)在原因。強(qiáng)勢群體和弱勢群體地位、能力、財(cái)產(chǎn)的不對等性使更多利益流向強(qiáng)勢群體一方,利益沖突的不斷增多將使土地增值收益分配及土地制度改革的低效性愈加明顯。在具有最大權(quán)威、本應(yīng)作為無偏無倚的社會管理者的地方政府開始作為一方利益主體參與分配的時(shí)候,農(nóng)村土地增值收益分配中公平與效率的失衡,也就在所難免。

市場經(jīng)濟(jì)理念對農(nóng)村土地增值收益分配關(guān)系的影響是不可否認(rèn)的,但并不占據(jù)主導(dǎo)地位,“看不見的手”主導(dǎo)的收益分配機(jī)制被強(qiáng)勢群體所扭曲,這是當(dāng)前法律制度所呈現(xiàn)的必然結(jié)果。一方面,農(nóng)民的“全面弱勢性”加強(qiáng)了收益分配的非平衡性,如政治參與的“習(xí)慣性缺席”;另一方面,與我國的收益分配機(jī)制不健全、分配監(jiān)督機(jī)制不完善有關(guān)。改革開放至今,相對于國家土地政策較為完整的體系和較高的政治權(quán)威,有關(guān)規(guī)范農(nóng)村土地增值收益分配制度的法律制度卻相當(dāng)滯后。實(shí)踐中,地方政府更多的是依據(jù)自身情況制訂相應(yīng)的規(guī)章來解決收益分配問題或者是個(gè)案解決,并不具有較高層面的統(tǒng)一性及約束性。幾乎沒有法律措施來遏制權(quán)力的隨意性,權(quán)力的膨脹必定是對其他利益主體權(quán)利的壓迫,從而使土地增值收益分配中的公平和效率缺乏保障。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化及全面深化改革等指導(dǎo)思想的提出,缺乏剛性約束的地方政府更偏向于追求城鎮(zhèn)化及地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)村土地增值收益作為其重要資金來源,無疑將加重對弱勢群體利益的侵蝕,忽略分配公平。有學(xué)者對浙江省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配調(diào)查顯示,只有大約15%的農(nóng)戶表示從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲得了直接的流轉(zhuǎn)利益,85%的農(nóng)民則表示沒有獲得直接利益[6]。上海市社會科學(xué)院的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,長三角地區(qū)的農(nóng)村土地的征收價(jià)格在37.5～45萬元每公頃,出讓價(jià)格在210～525萬元每公頃,市場價(jià)格在1125～2250萬元每公頃,農(nóng)地征收價(jià)格(支付給農(nóng)村集體及農(nóng)民個(gè)體)是出讓價(jià)格的十分之一,出讓價(jià)格是市場價(jià)格的五分之一[7]。此外,很多地方政府沒有專門的部門去管理或參與建立具體的增值收益分配制度,各級政府及部門對農(nóng)村土地增值收益層層截留也就顯得“理所當(dāng)然”,農(nóng)民即使利益受損也沒有有效的途徑獲得救濟(jì)。

農(nóng)村土地增值收益分配監(jiān)督機(jī)制不完善同樣是造成分配公平和分配效率失衡的重要原因。一方面,強(qiáng)勢群體主導(dǎo)了土地增值收益產(chǎn)生的整個(gè)過程,利用信息、資金優(yōu)勢掌握了制訂土地增值收益分配方案的主動權(quán),沒有法律監(jiān)督而制定的規(guī)范性文件,形式上的“規(guī)則公平”實(shí)質(zhì)上是一種監(jiān)守自盜。另一方面,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行使職權(quán)的過程中,中飽私囊,貪污截留,而得不到有效監(jiān)督。有學(xué)者調(diào)查顯示,廣東省大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府截留15%～20%的征地補(bǔ)償款,福建省視具體情況而定,一般大部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府截留10%～20%,少數(shù)經(jīng)濟(jì)困難的政府截留的多些,占20%～30%的比例,有部分相關(guān)政府還收取3%的征地管理費(fèi)[8]。當(dāng)然羅爾斯指出,社會和經(jīng)濟(jì)的不平等(例如財(cái)富和權(quán)利的不平等),只要其結(jié)果能給每個(gè)人,尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益,他們就是正義的[9]。而上述這些情形顯然不在此列,甚至是完全相反的。由于在政府對農(nóng)村土地的價(jià)值評估、搬遷規(guī)劃乃至增值收益分配方案的制定及執(zhí)行中均缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制,忽略農(nóng)民等弱勢群體的參與,導(dǎo)致利益分配中公平與效率失衡,也使得農(nóng)民對政府及其他利益主體缺乏信任,對土地制度改革缺乏熱情,影響土地增值收益分配效率。

土地權(quán)利的作用和意義主要在于兩個(gè)方面:一是明確土地財(cái)產(chǎn)的歸屬,保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有序;二是設(shè)定土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù),實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置[10]。亦即土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有維持公平和效率的職能,而我國當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利制度很大程度上已經(jīng)游離于該種職能定位之外。就集體土地所有權(quán)而言,農(nóng)民集體是其權(quán)利主體,而法律上的農(nóng)民集體又被分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級主體,主體的多樣性造成了土地權(quán)屬界定的復(fù)雜性及確權(quán)登記的繁瑣性,主體虛位成為地方政府參與土地增值收益分配的正當(dāng)借口,違規(guī)、越權(quán)攫取土地利益較為普遍。此外,當(dāng)前農(nóng)民集體的組織形式不利于行使土地所有權(quán),難以脫離行政附屬性特征,其組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)沒有足夠的能力和意愿來維持集體利益,集體的決策和行動能力與強(qiáng)勢群體相比,也是相差甚遠(yuǎn)。就集體土地使用權(quán)而言,盡管《物權(quán)法》已經(jīng)將集體土地使用權(quán)物權(quán)化、私權(quán)化,而農(nóng)村土地使用權(quán)并不具有完善的物權(quán)權(quán)能,法律規(guī)定空有其形。如對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制,土地必須經(jīng)過征收才能進(jìn)入市場交易。眾所周知,我國法律對農(nóng)村土地權(quán)利的嚴(yán)厲約束首要目的是發(fā)揮其社會保障職能,具有相當(dāng)程度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,其起點(diǎn)是為了維護(hù)公平;而在當(dāng)前社會環(huán)境中,卻使農(nóng)民喪失了更多土地增值機(jī)會,農(nóng)村土地資源得不到優(yōu)化配置。對集體土地權(quán)利的不當(dāng)約束導(dǎo)致土地增值收益分配不公平,這與法律規(guī)定設(shè)計(jì)的起點(diǎn)相違背,難以達(dá)到“明確土地財(cái)產(chǎn)的歸屬”和“設(shè)定土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù)”的基本作用。

三、利益調(diào)整:法律制度構(gòu)建中公平與效率并重

農(nóng)村土地增值收益分配現(xiàn)狀是幾十年來經(jīng)濟(jì)社會制度演化的結(jié)果,其中所體現(xiàn)出的復(fù)雜性與我國的國家政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有著密切聯(lián)系。在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的過程中,如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地增值收益、收益總量最大化以及在分配過程中實(shí)現(xiàn)公平與效率之間的利益均衡,是我國法律必須面對且要解決的問題。歷史表明,在公平與效率價(jià)值均需維持的情況下,只有在一個(gè)既定的并且被普遍認(rèn)可的機(jī)制下,經(jīng)過各利益主體之間的協(xié)商得出的結(jié)果,才能使各利益主體滿意并予以遵守,其結(jié)果也就被認(rèn)為是公平與效率最優(yōu)化的選擇。法律能夠?qū)⑦@種機(jī)制制度化、規(guī)范化。因此,在農(nóng)村土地增值收益分配的過程中,需要建立一套合理的法律上的收益分配制度,來規(guī)范土地增值收益的分配方式及分配程序,使其達(dá)到公平與效率的最優(yōu)化平衡。一個(gè)合理又有法律保障的收益分配制度,既能調(diào)整和優(yōu)化分配關(guān)系,而且能夠遏制強(qiáng)勢主體不合理的利益擴(kuò)張。

(一)重塑土地增值收益分配理念

法律理念作為一種理性認(rèn)知形態(tài),來源于法律實(shí)踐,必然反作用于法律實(shí)踐[11]。法律理念對于構(gòu)建我國農(nóng)村土地增值收益分配制度尤為重要,既是分配制度構(gòu)建及運(yùn)行的前提條件,又同時(shí)指導(dǎo)法律實(shí)踐,保障實(shí)踐中的公平與效率。當(dāng)然,任何一個(gè)法律制度都是多種法律理念的集合,農(nóng)村土地增值收益分配制度首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)理念的轉(zhuǎn)變,即收益分配應(yīng)當(dāng)按照市場機(jī)制的資源配置方式來發(fā)揮主要作用。以市場理念主導(dǎo)土地增值收益分配就應(yīng)當(dāng)打破國家對土地一級市場的壟斷,消除法律的農(nóng)村土地權(quán)能分離性、交易限定性約束,讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,讓土地所有者和使用者按供需關(guān)系平等協(xié)商。其間首要問題是明確政府在土地增值收益分配中的角色及參與方式。此前政府主導(dǎo)下進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革,依然堅(jiān)持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地價(jià)值觀及地位差異觀,延續(xù)農(nóng)村土地框架下權(quán)利及土地的非資本化,沒能解決權(quán)力對農(nóng)村土地社會保障功能的現(xiàn)實(shí)及潛在威脅。“資源配置只有在其他一切(即市場的各種辦法)都證明確實(shí)不能發(fā)揮作用的情況下,才有必要發(fā)揮政府官僚干預(yù)這種永遠(yuǎn)是次佳的辦法?！盵12]明確政府的角色及參與方式,既是市場經(jīng)濟(jì)提升農(nóng)村土地制度改革效率的需要,也是維護(hù)各分配主體公平的需求。筆者認(rèn)為,政府不能直接參與土地增值收益分配,而應(yīng)當(dāng)始終處于中立地位,以稅收方式參與調(diào)解土地增值收益分配。首先,即使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)完整和相關(guān)配套政策完善,權(quán)力侵蝕土地增值收益而不能被法律所控制,實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整后的利益平衡只能是空談。其次,提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé),但并不否認(rèn)政府的管理協(xié)調(diào)職能及前期投入,稅收法定及依法納稅是對公民及政府利益分配關(guān)系的確切定位,涉及土地制度改革的相關(guān)主體均繳納了相關(guān)“稅”,加上當(dāng)前地方政府在土地制度改革中收取的各種“費(fèi)用”,政府實(shí)質(zhì)上已經(jīng)通過名目各異的“稅費(fèi)”收取了相關(guān)投入成本甚至是土地增值收益。再次,政府不是農(nóng)村土地所有者和土地使用者,政治制度中應(yīng)當(dāng)定位為監(jiān)督者和服務(wù)者,承擔(dān)的是公共管理職能,如果作為直接參與者,從公平正義的邏輯講,難以維持增值收益的分配公平。

(二)分階段確定土地增值收益分配原則

我國農(nóng)村土地增值收益分配可以根據(jù)土地所有權(quán)、使用權(quán)所處流轉(zhuǎn)階段分為初次分配和再分配。初次分配是指對農(nóng)村土地所有權(quán)因征收轉(zhuǎn)為國家所有或者集體建設(shè)用地使用權(quán)由所有權(quán)人手中轉(zhuǎn)讓到土地使用人手中所產(chǎn)生增值收益的分配過程;再分配是指對征收土地的轉(zhuǎn)讓或使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的再次流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生增值收益的分配過程。筆者認(rèn)為,構(gòu)建法律上的土地增值收益分配制度,應(yīng)該分階段確定土地增值收益分配原則。

土地增值收益在初次分配中,應(yīng)該以“公平優(yōu)先,兼顧效率”為原則。一方面,社會環(huán)境的發(fā)展以及配套設(shè)施的完善是農(nóng)村土地增值收益產(chǎn)生的重要原因,而該種性質(zhì)的價(jià)值增值都依托于集體土地,農(nóng)民集體作為土地的所有者,如果排除在土地增值收益分配之外或者只能獲得極少量的土地增值收益,那么這不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)上投入產(chǎn)出的不公平,更是我國法律上的制度悲哀。所有者應(yīng)當(dāng)充分享有土地增值收益,參與分配規(guī)則的制定,并通過法律手段將其制度化、長期化、穩(wěn)定化,而不是政府或者第三方主體借助權(quán)力侵占土地增值收益。此時(shí),首先體現(xiàn)的就是公平。另一方面,國家頒布出臺的任何有關(guān)土地制度改革的相關(guān)法律及政策,其最終目的都是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步,農(nóng)村土地的市場化、資本化不能無視和背離其所擔(dān)負(fù)的社會保障職能,“公平優(yōu)先”才能凸顯農(nóng)村土地的社會保障職能。兼顧效率要求土地增值收益初次分配時(shí),在保障農(nóng)民及集體利益的前提下,才能以市場資源配置的方式分配剩余土地增值收益。此外,初次分配還需要注意以下兩個(gè)“公平”:第一,開發(fā)商與農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)體之間的分配公平。當(dāng)明確政府的監(jiān)督者、服務(wù)者、管理者角色時(shí),農(nóng)民群體的個(gè)體性與開發(fā)商的專業(yè)性將是市場主導(dǎo)理念下又一個(gè)尷尬的利益失衡,農(nóng)民的弱勢性在競爭環(huán)境中會愈發(fā)明顯。而歷史表明,只有一個(gè)穩(wěn)定的具有專業(yè)能力和意愿的利益主體來代表利益集團(tuán)參與利益博弈時(shí),才能在市場競爭中牟利或不被淘汰。從法學(xué)視角下的所有權(quán)屬性可以看出,當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織形式不利于發(fā)揮所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能,尤其是土地的發(fā)展權(quán)能和經(jīng)濟(jì)職能,很難有足夠的能力和意愿去維護(hù)其土地增值收益利益。從現(xiàn)實(shí)看,改革現(xiàn)有集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式是市場主導(dǎo)理念中保障農(nóng)民集體及個(gè)體參與利益博弈起點(diǎn)公平和機(jī)會公平的重要環(huán)節(jié)。就短期而言,以行政法規(guī)的形式確定村民小組或者村集體作為土地的所有者,并強(qiáng)化其獨(dú)立決策權(quán)、實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部事務(wù)公開透明,是一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)合理的途徑。就長期而言,應(yīng)考慮以法律的形式構(gòu)建新型集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式,如農(nóng)村合作社法人社,它能夠較好地代表農(nóng)民參與市場競爭,高效行使集體土地的經(jīng)濟(jì)職能,從而有助于實(shí)現(xiàn)集體土地增值收益分配中公平和效率的并重。第二,農(nóng)民集體組織自身的收益分配公平。此時(shí),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律所賦予的民主管理、民主決策權(quán)利,由本集體成員決定如何在內(nèi)部進(jìn)行分配,鑒于農(nóng)民集體可能存在的盲目性,地方政府可以通過規(guī)章制度對集體土地增值收益分配的方向進(jìn)行原則性約束,如專項(xiàng)用于本集體組織發(fā)展生產(chǎn)和解決不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助、建立被占地農(nóng)民養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)等。具體程序可以參照《土地管理法》中的規(guī)定,“本集體土地增值收益分配方案必須經(jīng)過村民會議的三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門登記。”

在再分配過程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“效率優(yōu)先,兼顧公平”原則。畢竟,土地增值收益不僅僅是為了農(nóng)民個(gè)體利益,還涉及社會的整體效益。一個(gè)社會,一個(gè)國家的發(fā)展,如果沒有效率,即不發(fā)展社會生產(chǎn)力,一切公平和平等都是空話[13]。在土地增值收益分配制度構(gòu)建的過程中,效率優(yōu)先應(yīng)當(dāng)作為再分配的首要原則,在不違背法律規(guī)定或者總體規(guī)劃的情況下,一切土地制度改革均以收益最大化為標(biāo)準(zhǔn)來完善收益分配制度的構(gòu)架。以效率增加為前提,是增加社會整體利益及農(nóng)民有更多機(jī)會參與土地增值收益分配的前提,也就是說,只有在“蛋糕”足夠大時(shí),人們才能有足夠的時(shí)間和精力來討論如何分配。然而,還應(yīng)當(dāng)注重更大范圍內(nèi)的收益分配公平。政府以稅收方式參與土地增值收益分配,除了適當(dāng)投入到原集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)保障制度等建設(shè)外,還應(yīng)當(dāng)反哺用于農(nóng)村的耕地保護(hù),加大對其基礎(chǔ)設(shè)施投資力度,支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展,實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的利益平衡和整個(gè)農(nóng)村社會的共同發(fā)展。

(三)完善相關(guān)配套制度

與合理的收益分配制度相伴隨的是完善的土地改革配套制度,法治是建立在多種制度之間的良性互動之上的,法律的有效實(shí)施是整個(gè)社會制度相互契合的結(jié)果,因而完善的配套制度既有利于提高土地增值收益分配的公平與效率,也有利于重塑整個(gè)社會的利益分配價(jià)值觀。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著重以下三點(diǎn):第一,強(qiáng)化土地增值收益分配監(jiān)督管理制度。各級政府及有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對土地增值收益分配的直接監(jiān)督和審查,分配規(guī)則設(shè)計(jì)中引入更多的聽證、公告制度,防止利益沖突直接侵害農(nóng)民及集體利益,控制地方政府土地增值收益的決策權(quán),進(jìn)一步規(guī)范地方政府的土地收支;另一方面,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的用途管制,規(guī)范土地利用總體規(guī)劃,避免征地制度造成耕地流失等。第二,改革土地財(cái)稅制度。地方政府尋求土地增值收益分配最大化,除了自身的趨利性,還跟我國的“土地財(cái)政”息息相關(guān)。而稅收方式才是政府參與增值收益分配的正當(dāng)手段,是提高政府公信力的行為指針。十八屆三中全會報(bào)告就提出了“完善稅收制度,深化稅收制度改革,完善地方稅體系”的政策方針。政府在初次分配中不宜參與并不否認(rèn)政府可以通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等稅種參與再次分配,發(fā)揮在其中的稅收調(diào)控職能[14]。例如可以擴(kuò)大土地增值稅征收范圍,嚴(yán)格控制減免范圍和對象[15]。第三,完善社會保障制度。農(nóng)民對土地增值收益如此看重的一個(gè)主要原因是土地所體現(xiàn)的社會保障職能,農(nóng)民如果不積極尋求自身利益的最大化,那么有可能在喪失基本勞動能力之后愈加貧困。當(dāng)前土地制度改革的同時(shí),農(nóng)村社會保障制度也要逐漸系統(tǒng)化、全面化,例如,建立更加廣泛的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等,才能使農(nóng)民積極參與土地制度改革,理性參與土地增值收益分配。

“一切協(xié)定都是制約的和相互的,就是說,都以締約諸方面的相互利益為前提。公民只有由于幸福生活這條紐帶才能和社會、祖國以及她的成員們鏈接在一起。”[16]任何制度的有效運(yùn)行都依賴于一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境,土地增值收益分配制度與各配套制度既相互補(bǔ)充又相互協(xié)調(diào),不僅僅服務(wù)于土地制度改革,同樣對于整個(gè)社會實(shí)現(xiàn)公平和效率具有保障和推動作用。但是,在土地增值收益配套制度構(gòu)建過程中,真正需要理解的是所有制度背后所體現(xiàn)的公平與效率關(guān)系的最終價(jià)值取向。在市場機(jī)制下,追求效率應(yīng)當(dāng)成為動力價(jià)值機(jī)制,而公平才是最終價(jià)值追求[17]。從土地制度改革實(shí)施到后期的收益分配,所有制度的最終價(jià)值目標(biāo)都是公平。

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【注釋】

① 廣義上的農(nóng)村土地增值收益包括兩個(gè)部分:一部分是農(nóng)村土地所有權(quán)沒有改變的情況下,土地由于勞動、資金等投入所實(shí)現(xiàn)的增值收益,如農(nóng)業(yè)大型設(shè)備的投入,先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用,農(nóng)業(yè)大規(guī)模經(jīng)營,交通水利設(shè)施的完善,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等;另一部分是土地由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有,由于土地性質(zhì)或用途的改變而帶來的土地增值收益,如土地征收后土地用于商業(yè)、住宅、工業(yè)開發(fā)等。本文以解決實(shí)踐中較為突出的問題為出發(fā)點(diǎn),故所指農(nóng)村土地增值收益僅包括農(nóng)村土地由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有產(chǎn)生的增值收益和集體建設(shè)用地在政府和第三方主體參與下整治、規(guī)劃、開發(fā)所帶來的增值收益。

F321.1

A

1009-2447(2015)02-0005-06

2015-01-21

安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目(AHSK09-10D31);安徽省法學(xué)會重點(diǎn)課題(201507);安徽省國土資源科技項(xiàng)目(2013-K-10)

李勝利(1972-),男,安徽潁上人,安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心教授。