江亞洲

城鎮(zhèn)化中包容性治理的政治合法性與路徑探討

江亞洲

按照戴維·伊斯頓的合法性根源論，分析包容性治理的政治合法性。從技術(shù)型治理向包容性治理轉(zhuǎn)變，是尋求新的政治合法性的結(jié)果。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)行包容性治理，要堅(jiān)持以人為本，以權(quán)利理性替代技術(shù)理性，以多元互動(dòng)替代單向控制，處理好物的發(fā)展與人的發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人的自由、全面發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；社會(huì)治理；包容性治理；合法性；路徑

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好使我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了一種非正常的態(tài)勢(shì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)排斥和社會(huì)斷裂［1］等歷時(shí)態(tài)的社會(huì)特征共時(shí)態(tài)地呈現(xiàn)，因此城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)治理面臨許多問(wèn)題，依靠“行政吸納政治”和崇尚管理“科學(xué)主義”的技術(shù)治理模式的邊際效應(yīng)越來(lái)越差。近年來(lái)，國(guó)際上出現(xiàn)了“包容性增長(zhǎng)”“包容性發(fā)展”等新理念，一些學(xué)者開(kāi)始將“包容性”這一更具倫理考量和價(jià)值關(guān)懷的因素植入社會(huì)治理的研究中?！鞍菪浴笔敲裰髦卫淼囊豁?xiàng)核心價(jià)值，它關(guān)心的是基于法治的平等參與、平等對(duì)待和平等權(quán)利。提出包容性治理，對(duì)于解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)治理問(wèn)題無(wú)疑是具有針對(duì)性和可行性的。

一、包容性治理的政治合法性

政治合法性是民眾基于正當(dāng)?shù)睦碛蓪?duì)政治系統(tǒng)和權(quán)威的認(rèn)同、擁護(hù)。“任何一種人類社會(huì)的復(fù)雜形態(tài)都面臨一個(gè)合法性的問(wèn)題，即該秩序是否和為什么應(yīng)該獲得其成員的忠誠(chéng)的問(wèn)題”［2］。每一個(gè)政治體系只有基于一定的政治合法性存在才能正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，所以每個(gè)政治體系都會(huì)尋求某些獲得政治合法性的穩(wěn)定途徑。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)是憑借著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展來(lái)取得民眾對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)同的，但是近些年來(lái)這種政績(jī)合法性越來(lái)越顯露出其弊端。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有不穩(wěn)定和不可持續(xù)性，單純的經(jīng)濟(jì)績(jī)效也不能滿足民眾多元化的需求，而且片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面效果正在日益腐蝕著它曾經(jīng)帶來(lái)的輝煌。在此背景下，治理系統(tǒng)就需要尋求新的合法化基礎(chǔ)。正如哈貝馬斯所言：“生產(chǎn)力的提高會(huì)加強(qiáng)系統(tǒng)的權(quán)力，從而導(dǎo)致規(guī)范結(jié)構(gòu)的改變，與此同時(shí)，它又對(duì)系統(tǒng)自律構(gòu)成了限制，因?yàn)樗麄兲岢隽诵碌暮戏ㄐ砸?，因而壓縮了理想價(jià)值的變化范圍?！保?］從技術(shù)型治理向包容性治理轉(zhuǎn)變，正是尋求新的政治合法性的結(jié)果。在新的發(fā)展時(shí)期，包容性治理明顯有著比技術(shù)型治理更廣泛的合法化基礎(chǔ)。

伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中將合法性的根源分為意識(shí)形態(tài)根源、結(jié)構(gòu)根源和人格基礎(chǔ)［4］。就我國(guó)的情況而言，政績(jī)合法性比“合法性的人格基礎(chǔ)”更符合實(shí)際?！耙庾R(shí)形態(tài)”基礎(chǔ)即對(duì)意識(shí)規(guī)則本質(zhì)的信仰；“結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)即制度規(guī)則的結(jié)構(gòu)和規(guī)范合法化；“政績(jī)”基礎(chǔ)即對(duì)公眾物質(zhì)需求的滿足：三者的有機(jī)結(jié)合程度越高，系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)就越牢靠。包容性治理一定程度上兼有上述三者的特征，所以能夠贏得廣大民眾支持，具有廣泛的合法性基礎(chǔ)。

包容性治理沿襲“和諧社會(huì)”、“科學(xué)發(fā)展觀”和“美麗中國(guó)”建設(shè)的思想，提倡要有更多的公民參與、更多的社會(huì)包容、更多的機(jī)會(huì)平等和成果共享，尊重人性，為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。在制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范上，包容性治理表現(xiàn)為更短的權(quán)力距離，更加扁平化的組織結(jié)構(gòu)，更加人性化的制度安排。同時(shí)，多元主體參與的政策制定、非強(qiáng)制性服務(wù)、需求導(dǎo)向和回應(yīng)性，也使得這種結(jié)構(gòu)和規(guī)范更容易得到民眾的認(rèn)可。包容性治理也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展。包容性治理關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，通過(guò)政策傾斜可以促使財(cái)富收入更加公平、分配更加合理，而醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會(huì)保障等領(lǐng)域向底層民眾進(jìn)一步開(kāi)放和普及，可以縮小貧富差距，擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長(zhǎng)。

二、包容性治理的路徑選擇

包容性治理是“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”和“美麗中國(guó)”等理念在治理實(shí)踐中的運(yùn)用，實(shí)踐中公民的自由和民主權(quán)利將變得更加真實(shí)。首先，它倡導(dǎo)的是一種“積極自由”，這種自由不僅是免于被干擾的，而且在條件上也是積極滿足的。其次，民主在廣度上更具包容性，避免了“民主式專政”；在深度上，民主與公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)聯(lián)系在一起，不再是一種形式和空談。將“包容”這一更具倫理考量和價(jià)值關(guān)懷的理念植入社會(huì)治理，有利于緩解和重新調(diào)整快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“物本”與“人本”、“國(guó)家權(quán)力”與“社會(huì)權(quán)利”以及治理中“多元化”與“單中心”的張力。

（一）處理好人的發(fā)展與物的發(fā)展的關(guān)系

馬克思將人的發(fā)展概述為人的依賴性、物的依賴性以及個(gè)人自由、全面發(fā)展三個(gè)階段。物的發(fā)展是人的發(fā)展的基礎(chǔ)，但是，在實(shí)踐中物化社會(huì)關(guān)系往往造成物對(duì)人的奴役，喪失了人的主體地位。對(duì)此，馬克思指出：“共產(chǎn)主義是私有財(cái)產(chǎn)，即人的自我異化的積極的揚(yáng)棄，因而是通過(guò)人并且為了人而對(duì)人的本質(zhì)的真正占有，因此，它是人向自身、向社會(huì)的即合乎人性的復(fù)歸。這種復(fù)歸是完全的、自覺(jué)的和在以往發(fā)展的全部財(cái)富的范圍內(nèi)生成的?！保?］因此，從對(duì)物的依賴到個(gè)人的自由、全面的發(fā)展，具有歷史必然性。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化是伴隨著生產(chǎn)力的提高和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整而展開(kāi)的。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)治理尤其要正確處理好人的發(fā)展與物的發(fā)展的關(guān)系。城鎮(zhèn)化作為我國(guó)現(xiàn)代化的必經(jīng)階段，其邏輯是通過(guò)讓更多的人來(lái)到城里，享受更好的住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務(wù)，以提高人們的生活水平和質(zhì)量。但是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)至上和GDP崇拜的物化統(tǒng)治思維之下，城鎮(zhèn)化本身被當(dāng)成目的，人反而成了手段和工具，結(jié)果將是有城鎮(zhèn)建設(shè)而無(wú)市民幸福、有高樓大廈而無(wú)家園歸屬感。這種以物為主的發(fā)展思維，最后必然會(huì)使人的發(fā)展受阻。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，在社會(huì)治理中必須突出人的主體地位。

實(shí)行包容性治理，要堅(jiān)持貫徹以人為本的理念，在一定物質(zhì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，它指一切活動(dòng)要以人的需要為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。城鎮(zhèn)化涉及大量人口的遷徙和流動(dòng)。實(shí)現(xiàn)以人為本，需要從多個(gè)層面來(lái)落實(shí)。首先，包容性治理要滿足人在物質(zhì)層面上的基本需求。物質(zhì)層面上的基本需要是人最基礎(chǔ)的需求，這是在城鎮(zhèn)化中首先需要解決的問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了大量“城中村”、“空心城”等現(xiàn)象，有許多居民的生活水平還很低下，居住條件、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等沒(méi)有保障。其次，包容性治理要滿足人的精神和情感上的需要。大量民眾涌進(jìn)城鎮(zhèn)，由于物質(zhì)的匱乏和傳統(tǒng)的社會(huì)排斥與歧視，使他們難免會(huì)產(chǎn)生顧慮、失落、怨恨、茫然與不安等消極心理，影響他們的精神面貌和工作效率。因此，需要根據(jù)民眾的真實(shí)情感和想法來(lái)探尋治理路徑，使民眾的情感自然融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，使民眾產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感。在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要?jiǎng)?chuàng)造條件充分發(fā)揮人的主體性和創(chuàng)造力。城鎮(zhèn)化是人類創(chuàng)造歷史的實(shí)踐活動(dòng)，它不應(yīng)該是民眾被動(dòng)接受的過(guò)程，不應(yīng)該是僅僅為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，它應(yīng)該是為人的主體性和創(chuàng)造力的發(fā)揮提供的平臺(tái)，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（二）以權(quán)利理性替代技術(shù)理性

權(quán)利理性，是指國(guó)家的政治生活完全服從于憲法和法律的安排，社會(huì)各個(gè)行為主體在法律所確認(rèn)的權(quán)利和義務(wù)框架下行動(dòng)的理性。技術(shù)理性建立于科學(xué)管理之上，但是背后執(zhí)行的卻是權(quán)力理性的邏輯。權(quán)力理性，是指在國(guó)家的政治生活中政黨和政府享有專斷的權(quán)力，而拒絕把政治行為置于公民社會(huì)和公共領(lǐng)域的監(jiān)督和批評(píng)之中。從技術(shù)理性到權(quán)利理性的轉(zhuǎn)向，歸根到底還是一個(gè)政治民主化問(wèn)題。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，需要以政府權(quán)力來(lái)主導(dǎo)社會(huì)，但是長(zhǎng)期而言，這會(huì)造成公共領(lǐng)域的衰敗和社會(huì)與政府關(guān)系的緊張。包容性治理不是某些集團(tuán)對(duì)其他群體的意志強(qiáng)行，而是在公民社會(huì)和公共領(lǐng)域框架下對(duì)所有民眾利益的普遍尊重和關(guān)懷。

依照權(quán)利理性，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)治理就應(yīng)該圍繞公平、包容和共享的原則，構(gòu)建“身份-權(quán)利-待遇”體系。個(gè)人的基本權(quán)利是憲法賦予的，它是公民權(quán)中最基本、最主要的部分，具有廣泛性、平等性、真實(shí)性以及權(quán)利和義務(wù)的一致性，它是不可侵犯、不可壓制和剝奪的。我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)益，對(duì)民眾權(quán)利意識(shí)的培育、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則有所忽視，有時(shí)甚至對(duì)民眾的權(quán)利缺乏起碼的尊重。長(zhǎng)此以往，就會(huì)使得民眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)權(quán)等與基本人權(quán)相關(guān)的權(quán)利得不到主張，同時(shí)也會(huì)使得政府的強(qiáng)力失去控制。

（三）以多元互動(dòng)替代單向控制

包容性治理是一種多元互動(dòng)的治理。多元互動(dòng)，是指在治理活動(dòng)中打破政府對(duì)公共權(quán)力的壟斷，形成政府、社會(huì)組織、私人部門(mén)和公眾平等協(xié)商、協(xié)同互動(dòng)的治理模式。哈貝馬斯說(shuō)過(guò)：“公共領(lǐng)域的成敗始終都離不開(kāi)普遍開(kāi)放的原則。把某個(gè)特殊集團(tuán)完全排除在外的公共領(lǐng)域不僅是不完整的，而且根本就不算是公共領(lǐng)域?！保?］多元治理就是一種向社會(huì)開(kāi)放的治理系統(tǒng)，相比單向控制治理模式，它改變了單中心的權(quán)威支配格局，由社會(huì)中多種行為主體基于一定的行為規(guī)則，通過(guò)相互博弈、平等協(xié)商、彼此調(diào)適等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的運(yùn)作模式。這樣，可以抑制政府的自利性，使之提供更好的公共服務(wù)；可以強(qiáng)化治理體系對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的敏感，暢通利益表達(dá)渠道，消弭政府與社會(huì)的緊張關(guān)系。包容性治理必然是一種多元互動(dòng)的治理，因?yàn)榘菪灾卫戆ㄖ卫碇黧w的包容性、治理過(guò)程的包容性和治理收益的包容性。

將多元互動(dòng)貫穿于社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，就應(yīng)首先，要實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的多元化。是運(yùn)行于公共領(lǐng)域的、對(duì)公共利益和公共物品的界定和分配的活動(dòng)，它必須建立在民意的充分表達(dá)和已有的法律規(guī)定基礎(chǔ)之上。將某些群體排斥于政策制定之外，使他們的利益得不到代表和表達(dá)，這違背憲法確立的公民享有基本政治權(quán)利的規(guī)定，容易引起社會(huì)關(guān)系的緊張。其次，要實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的包容性。治理過(guò)程是公共政策從討論到制定、執(zhí)行、反饋的過(guò)程，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要實(shí)行博采眾議的管理方式。在政策制定之前，要進(jìn)行深入的社會(huì)調(diào)查，充分了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)；在政策執(zhí)行過(guò)程中，要及時(shí)向社會(huì)公布最新信息。最后，要實(shí)現(xiàn)治理收益的包容性。一方面，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓民眾知曉關(guān)于發(fā)展的愿景和治理結(jié)果，讓利益相關(guān)者獲得可靠數(shù)據(jù)；另一方面，要努力讓民眾共享發(fā)展成果，依靠公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)獲得相應(yīng)的資源，利益分配要有意識(shí)地縮小各類人群在結(jié)果上的不平等。

[1]孫立平.斷裂：20世紀(jì)90年代以來(lái)的中國(guó)社會(huì)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

[2]戴維·米勒，韋農(nóng)·博格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[3]尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機(jī)[M].劉北成，曹衛(wèi)東，譯.上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009.

[4]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].王浦劬，等譯.北京：人民出版社，2012.

[5]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[6]尤爾根·哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東，譯.上海：學(xué)林出版社，1999.

（編輯：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2015）05-0009-02

江亞洲（1990-），男，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215000）政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化與社會(huì)治理。

2015-03-10