陳克軍，華文立

學(xué)校治理體系與治理能力現(xiàn)代化探析

陳克軍，華文立

學(xué)校治理體系現(xiàn)代化是國(guó)家完善與優(yōu)化學(xué)校教育制度與規(guī)范體系的過(guò)程，核心層包括共同治理、學(xué)校自治與依法治校。學(xué)校治理能力現(xiàn)代化是學(xué)校教育制度與規(guī)范的執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和調(diào)整力等不斷提高的過(guò)程，要處理好主體多元化與共同治理、客體類型化與學(xué)校自治、權(quán)利義務(wù)的規(guī)范化與依法治校等問(wèn)題。學(xué)校治理體系的完善是前提，學(xué)校治理能力的提高是根本。

學(xué)校；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化

現(xiàn)代學(xué)校治理體系與治理能力存在的主要問(wèn)題可以歸納為：管理主體單一，行政化傾向比較明顯；管理客體不明晰，權(quán)限不明確，責(zé)任不具體，權(quán)責(zé)嚴(yán)重分離；管理主體的權(quán)利與義務(wù)缺少科學(xué)化、制度化規(guī)范的約束，無(wú)法可依和有法不依并存，甚至存在“惡法”現(xiàn)象；管理主體執(zhí)行和協(xié)調(diào)制度規(guī)范達(dá)成管理目標(biāo)的能力存在嚴(yán)重缺陷。

一、學(xué)校治理體系與治理能力的內(nèi)涵

治理是指多元主體依據(jù)既定制度與規(guī)范進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，依靠合意民主來(lái)實(shí)現(xiàn)與達(dá)成組織共同目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。治理的核心要素是多元主體的合謀共治。

學(xué)校治理是指學(xué)校的相關(guān)利益主體依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)與學(xué)校章程，通過(guò)多元主體的合意民主、合謀共治、協(xié)商對(duì)話、相互協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)校共同目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。

學(xué)校治理體系是指學(xué)校教育的制度與規(guī)范體系，主要表現(xiàn)為有關(guān)學(xué)校教育的國(guó)家法律法規(guī)與學(xué)校章程等制度性文件。

學(xué)校治理能力是指學(xué)校執(zhí)行學(xué)校教育制度與規(guī)范的水平，體現(xiàn)為在學(xué)校范圍內(nèi)推行國(guó)家法律法規(guī)與學(xué)校章程的力量。

學(xué)校治理體系現(xiàn)代化是指國(guó)家與學(xué)校完善與優(yōu)化學(xué)校教育制度與規(guī)范體系的過(guò)程。

學(xué)校治理能力現(xiàn)代化是指學(xué)校教育制度與規(guī)范執(zhí)行水平與能力不斷提高的過(guò)程。

二、學(xué)校治理體系現(xiàn)代化

學(xué)校治理體系現(xiàn)代化是指國(guó)家與學(xué)校完善與優(yōu)化學(xué)校教育制度與規(guī)范體系的過(guò)程。學(xué)校治理體系現(xiàn)代化涉及學(xué)校治理的三大核心問(wèn)題，即主體多元化與共同治理問(wèn)題、客體類型化與學(xué)校自治問(wèn)題和權(quán)利義務(wù)的規(guī)范化與依法治校問(wèn)題。在這三個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程均包括三個(gè)構(gòu)面，即學(xué)校教育頂層設(shè)計(jì)、學(xué)校教育的具體制度和針對(duì)性解決學(xué)校教育突出問(wèn)題的政策制定與落實(shí)。

（一）主體多元化與共同治理問(wèn)題

頂層設(shè)計(jì)，是希望通過(guò)宏觀性和全局性的制度體系設(shè)計(jì)以及治理能力的提升，來(lái)為各方面的廣泛參與、基層活力的進(jìn)一步釋放提供保障。在主體多元化與共同治理領(lǐng)域，當(dāng)前我國(guó)學(xué)校教育所存在的深層次問(wèn)題，需要國(guó)家層面上的頂層設(shè)計(jì)來(lái)解決。以職業(yè)學(xué)校為例，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出:“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制”。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才”。國(guó)家關(guān)于高等職業(yè)教育的頂層制度設(shè)計(jì)已經(jīng)非常明確具體，就是要逐步實(shí)現(xiàn)政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校四方協(xié)同治理，形成多元化主體“共治”的職業(yè)教育辦學(xué)模式。

國(guó)家關(guān)于職業(yè)教育的頂層設(shè)計(jì)，雖然已經(jīng)非常清晰，但是，如何建立政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校四位一體、共同參與、多元化主體的職業(yè)教育辦學(xué)模式，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才，這還需要配套的學(xué)校教育的具體制度來(lái)支撐。例如：多元化主體職業(yè)教育辦學(xué)模式的具體形式；校企合作、產(chǎn)教融合的組織形式；多元化主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任與地位；學(xué)校的課程、教學(xué)、實(shí)習(xí)、評(píng)價(jià)等制度。目前，多元化主體的職業(yè)教育辦學(xué)模式在各地的實(shí)踐狀況并不理想，問(wèn)題的關(guān)鍵在于解決學(xué)校教育突出問(wèn)題的政策制定與落實(shí)不到位。

以職業(yè)教育為例，國(guó)家關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的多元化主體辦學(xué)模式的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)非常清晰，但為何行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性仍然不高。其根本原因在于：國(guó)家針對(duì)性解決這個(gè)突出問(wèn)題的政策制定滯后，沒(méi)有能夠形成系統(tǒng)化、整體性解決問(wèn)題的制度體系，即職業(yè)學(xué)校治理體系的制度還不完善。關(guān)于企業(yè)參與職業(yè)教育的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和地位，就很少有國(guó)家層面的制度規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)在職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)面前無(wú)所適從，企業(yè)的積極性和主動(dòng)性缺乏，創(chuàng)造性地參與職業(yè)教育的動(dòng)力嚴(yán)重不足。

職業(yè)學(xué)校治理體系建設(shè)最緊迫的任務(wù)是：要建立政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校四方共同參與創(chuàng)新的職業(yè)教育制度及其運(yùn)行機(jī)制。其中，關(guān)鍵是吸引行業(yè)、企業(yè)參加職業(yè)教育決策、課程開發(fā)與實(shí)施、實(shí)踐教育基地建設(shè)等，協(xié)同培養(yǎng)技術(shù)技能型人才。

（二）客體類型化與學(xué)校自治問(wèn)題

關(guān)于學(xué)校管理權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，就是從國(guó)家層面類型化國(guó)家管理權(quán)限并科學(xué)合理分配，實(shí)現(xiàn)政校分離、學(xué)校自治，即在國(guó)家法律、政策體系和學(xué)校章程規(guī)定的范圍內(nèi)形成政府下放權(quán)力和學(xué)校自主管理、自我約束、自我規(guī)范的學(xué)校管理體系。國(guó)家主要是逐漸通過(guò)法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等手段監(jiān)督、考核學(xué)校教育績(jī)效，實(shí)施獎(jiǎng)懲與激勵(lì)，促進(jìn)學(xué)校教育可持續(xù)發(fā)展。

在政府下放學(xué)校管理權(quán)的背景下，客觀上要求學(xué)校必須逐步提高自身的教育管理能力與水平，形成教育質(zhì)量自我約束機(jī)制。因此，學(xué)校的內(nèi)部治理體系建設(shè)就顯得尤其重要。同時(shí)，學(xué)校內(nèi)部治理體系也應(yīng)當(dāng)是多元主體的協(xié)同治理，包括學(xué)校教育的利益相關(guān)者，特別是處于權(quán)力弱勢(shì)的教師、學(xué)生及其家長(zhǎng)。構(gòu)建學(xué)生、教師、家長(zhǎng)參與學(xué)校治理的制度體系，形成多元主體共同治理，通過(guò)協(xié)商對(duì)話，建設(shè)和諧校園。

學(xué)校的內(nèi)部治理體系，要特別關(guān)注“解決學(xué)校教育與管理的突出問(wèn)題”，制定針對(duì)性的學(xué)校制度并有效落實(shí)，形成多元主體統(tǒng)一、協(xié)同、集中治理突出問(wèn)題的良好局面。

（三）權(quán)利義務(wù)的規(guī)范化與依法治校問(wèn)題

學(xué)校內(nèi)外部治理體系的建設(shè)離不開規(guī)范化、科學(xué)化的制度建設(shè)。規(guī)范化、制度化建設(shè)關(guān)鍵是通過(guò)法律、政策與學(xué)校章程明確多元主體的權(quán)利與義務(wù)，以及違反義務(wù)時(shí)的責(zé)任追究，特別是問(wèn)責(zé)體制。

當(dāng)前，我國(guó)的職業(yè)教育多元化主體協(xié)同參與治理雖然已經(jīng)形成了共識(shí)，但是，國(guó)家法律對(duì)參與各方的職責(zé)、共同治理的基本制度、政校企合作機(jī)制、學(xué)校自主權(quán)等卻沒(méi)有明確規(guī)定。正是因?yàn)閲?guó)家法律沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致在共治實(shí)踐中相關(guān)利益主體的作用與功能模糊，政校企等職業(yè)教育合作伙伴之間的深層交流與對(duì)話難以形成。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定法律法規(guī)明確規(guī)定職業(yè)教育多元化參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，多元主體間的合作機(jī)制與體制，以及各主體的地位與他們之間的關(guān)系等。

完善校內(nèi)規(guī)章制度體系，做到有規(guī)必依，使依法治校成為常態(tài)。學(xué)校內(nèi)部治理的根本性制度規(guī)范就是學(xué)校的章程。制定學(xué)校章程是當(dāng)前學(xué)校治理的一項(xiàng)重要任務(wù)。學(xué)校章程是學(xué)校治理的根本大法，通過(guò)章程明確規(guī)定學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)和主體的權(quán)力。特別是通過(guò)學(xué)校章程規(guī)定學(xué)校內(nèi)部治理突出問(wèn)題的解決機(jī)制、方案、路徑，明確有關(guān)主體的義務(wù)與責(zé)任，把權(quán)力真正落到實(shí)處，建設(shè)服務(wù)型的學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)。

三、學(xué)校治理能力現(xiàn)代化

學(xué)校治理能力現(xiàn)代化是指學(xué)校教育制度與規(guī)范的執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和調(diào)整力不斷提高的過(guò)程。治理能力的現(xiàn)代化，就是通過(guò)制度約定或激勵(lì)人的行為，形成權(quán)力與權(quán)利主體的思維與行為習(xí)慣，解決“有權(quán)濫用”和“有權(quán)不用”問(wèn)題。

（1）持續(xù)提升學(xué)校多元化治理主體對(duì)制度與規(guī)范的執(zhí)行力。從根本上說(shuō)，學(xué)校治理能力現(xiàn)代化就是要通過(guò)規(guī)范化、科學(xué)化的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)學(xué)校內(nèi)外治理多元化主體執(zhí)行相關(guān)制度的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。頂層設(shè)計(jì)離不開自上而下或自下而上的制度執(zhí)行力。在制度執(zhí)行過(guò)程中，上中下各個(gè)執(zhí)行層級(jí)和內(nèi)外多元化主體執(zhí)行制度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，是保證制度充分執(zhí)行的關(guān)鍵。

（2）不斷增強(qiáng)學(xué)校治理多元化主體執(zhí)行學(xué)校制度與規(guī)范的協(xié)調(diào)力。學(xué)校制度執(zhí)行要求形成優(yōu)良環(huán)境，要科學(xué)制定執(zhí)行計(jì)劃，明確制度執(zhí)行的具體要求，確定制度執(zhí)行的期限與路徑，并在出現(xiàn)制度執(zhí)行障礙與困難時(shí)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)。針對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)召開多元主體參加的座談會(huì)，研討、協(xié)調(diào)并形成制度共識(shí)，提高制度執(zhí)行的到位率。

學(xué)校治理多元主體執(zhí)行學(xué)校制度的協(xié)調(diào)能力，還體現(xiàn)在制度執(zhí)行過(guò)程中的相互借鑒與學(xué)習(xí)，要發(fā)揮典型示范的引領(lǐng)作用，共同促進(jìn)學(xué)校制度的有效執(zhí)行。

（3）逐步加強(qiáng)對(duì)學(xué)校治理過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)督、反饋和調(diào)整能力。學(xué)校制度執(zhí)行需要督導(dǎo)與檢查，形成學(xué)校制度執(zhí)行的有效監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要檢查與督導(dǎo)學(xué)校制度的執(zhí)行情況，對(duì)學(xué)校制度執(zhí)行不力的主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)執(zhí)行學(xué)校制度存在問(wèn)題的主體進(jìn)行校正，對(duì)執(zhí)行學(xué)校制度效果優(yōu)秀的主體進(jìn)行激勵(lì)，從而形成學(xué)校制度執(zhí)行的調(diào)整力。

四、學(xué)校治理體系與學(xué)校治理能力的關(guān)系

學(xué)校治理體系和學(xué)校治理能力是學(xué)校組織體系不可分割的兩個(gè)相互依存的重要組成部分，有機(jī)統(tǒng)一于學(xué)校的教育管理實(shí)踐中。在推動(dòng)學(xué)校教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，學(xué)校治理體系與治理能力必須統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，以學(xué)校治理體系現(xiàn)代化為治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，以治理能力現(xiàn)代化來(lái)有力助推與促進(jìn)學(xué)校治理體系現(xiàn)代化。

（1）完善學(xué)校治理體系是前提。首先，頂層設(shè)計(jì)要科學(xué)。學(xué)校制度的頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全方位的科學(xué)論證與研究，是集體智慧的結(jié)晶，是學(xué)校制度的整體架構(gòu)。其次，學(xué)校具體制度之間的銜接順暢。在頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制定學(xué)校的各項(xiàng)具體制度，努力使具體制度之間協(xié)調(diào)一致、和諧融合、功能互補(bǔ)。再次，學(xué)校治理體系要特別關(guān)注解決學(xué)校教育與管理的突出問(wèn)題。在當(dāng)前的學(xué)校治理體系中，普遍忽視學(xué)校教育與管理實(shí)踐中的突出問(wèn)題，很少有人去研究和完善制度設(shè)計(jì)，并有針對(duì)性地加以解決。

（2）提升學(xué)校治理能力是根本。從根本上講，學(xué)校問(wèn)題的解決要靠提升學(xué)校治理能力，提高制度執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和調(diào)整力。起點(diǎn)是學(xué)校制度體系的完善與優(yōu)化，終點(diǎn)是學(xué)校治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是制度的執(zhí)行力問(wèn)題。制度執(zhí)行力的核心是作為執(zhí)行主體的人。如何培養(yǎng)與造就一支綜合素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)正派的學(xué)校教育管理團(tuán)隊(duì)就顯得特別重要。同時(shí)，學(xué)校治理能力的提高，反過(guò)來(lái)也會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校治理體系的優(yōu)化與完善，形成相互促進(jìn)、共同發(fā)展的制度生成與創(chuàng)新機(jī)制。

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（編輯：文汝）

G40-058

A

1673-1999（2015）05-0100-03

陳克軍（1969-），男，安徽電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院（蚌埠233030）講師，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉?、職業(yè)教育課程；華文立（1969-），安徽電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)檐浖夹g(shù)、高等教育管理。

2015-01-10

安徽省卓越物流技能型人才培養(yǎng)計(jì)劃（2013zjjh060）；安徽省重大教學(xué)改革研究項(xiàng)目“高等職業(yè)院校整體教改研究與實(shí)踐”（2014zdjy170）。