論“網(wǎng)格化管理、組團式服務”管理模式與基層善治的實現(xiàn)

吳曉華

(浙江海洋學院思政部，浙江 舟山 316000)

摘要：作為一種治理狀態(tài)，善治已經(jīng)成為各國治理國家和社會的追求目標。所謂善治，就是良好的治理、有效的治理，它包括責任性、合作性、服務性、有效性等多個訴求。浙江省舟山市實行“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的基層管理模式，在這些方面作了有益的探索和實踐，為其走向善治提供了可能。

關鍵詞：網(wǎng)格化管理；組團式服務；善治；基層管理模式

中圖分類號:C931.2

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)01-0019-04

收稿日期：2014-10-22

基金項目：浙江海洋學院校級專項“‘網(wǎng)格化管理、組團式服務’ 理論與實踐研究”子課題“‘網(wǎng)格化管理、組團式服務’與社會管理”，編號：21125033910。

作者簡介：吳曉華(1970— )，女,江西余江人,浙江海洋學院思政部副教授，博士。研究方向：中國哲學。

Abstract：As a kind of governance status, good governance has become the goal of many countries managing the state and society. Good governance is effective governance, including demands for accountability, cooperation, service, effectiveness and so on. Basic level management mode of “grid management, group services” which is put into practice in Zhoushan city of Zhejiang province, has conducted beneficial exploration in these areas, and it has provided the possibility towards good governance.

善治，就是良好的治理、有效的治理。作為一種治理狀態(tài)，它成為了許多國家追求的目標；作為一種理論分析框架，它被運用于包括農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、教育等諸多領域的實踐中并取得顯著成效。

美國經(jīng)濟學家萊福特維奇(Adrian Leftwich)認為，善治是“一種有效率的公共服務、一種獨立的司法體制以及履行合同的法律框架；對公共資金進行負責的管理；一個獨立的、向代議制的立法機構(gòu)負責的公共審計機關；所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)；多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由?！盵1]俞可平先生認為：所謂“善治 (good governance)， 就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)?！盵2]同時他還認為善治包含10個基本要素，即合法性、法治、透明性、責任性、民主、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔。綜合二者對善治所下的定義，善治既指治理的目標和結(jié)果，又包含達到這一目標和結(jié)果所必須具備的條件。因而，要實現(xiàn)善治，首先要創(chuàng)造條件。浙江省舟山市實行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的基層管理模式在這方面進行了有益的探索和實踐。

“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，是指在社會管理領域里運用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術將一定的行政轄區(qū)分為若干個單元網(wǎng)格，在每一個網(wǎng)格設置相應的服務團隊，以便聯(lián)系居民，及時了解居民的需求，為居民提供更好的服務。比如，舟山市的基本做法是，將100到150戶家庭劃定為一個網(wǎng)格，把全市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)劃分為2360個網(wǎng)格，每一個網(wǎng)格原則上設立一個包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)干部、民警、醫(yī)生、教師等5—7人服務團隊，負責走訪網(wǎng)格內(nèi)的居民，并采集信息、了解民情、反饋民意、排解民憂，通過整合資源，為居民提供多元而人性化的服務，做到“聽民聲、集民智、解民憂、護民利、促民生”。[3]實踐表明，“網(wǎng)格化管理、組團式服務”這一“寓管理于服務”的基層管理模式實行治理主體多元化、責任到人的服務方式等等，使舟山基層治理走向善治成為可能。

一實行治理主體多元化，推動善治的合作性訴求的實現(xiàn)

善治的合作性是指政府與其他參與到社區(qū)治理中的多元主體通過有效合作，共同管理社會公共事務。社會公共事務很復雜，民眾存在的困難、遇到的問題、提出的訴求等往往牽涉到許多職能部門，比如環(huán)保部門、衛(wèi)生部門、醫(yī)療部門、民政部門、公安部門、司法部門、教育部門、城管等等。如果相關部門不配合、不合作，居民的困難就無法得到解決，民眾的訴求就無法得到滿足，這勢必影響居民對政府及其他部門的信任。因此，協(xié)調(diào)與合作，對于善治的實現(xiàn)是不可缺少的條件。

隨著改革開放的逐步深入、單位制的解體，作為中國社會基層基本單元的單位被社區(qū)所取代，其功能也由社區(qū)來承接。在單位制走向社區(qū)制的過程中，出現(xiàn)了許多新問題，比如，作為基層自治組織的居委會應該領導社區(qū)居民開展自我管理、自我教育、自我服務。然而，在實際工作中，居委會卻要承擔上級下派的大量行政任務，甚至要同時接受多個上級部門委派的任務，這些任務、命令之間有可能存在著矛盾，使其工作缺乏自主性，導致其功能缺失，其地位被邊緣化，社會資源也難以得到合理的整合，正如哈貝馬斯所言：“相互矛盾的控制命令是通過行政人員而非市場參與者的目的理性行為而表現(xiàn)出來的。它們表現(xiàn)為不同的矛盾，直接威脅著系統(tǒng)整合，并從而危及社會整合?！盵4]

這樣，居委會的威信、工作效率受到嚴重影響，工作難以得到居民的理解、支持和認同。在這種情況下，居民對所在的社區(qū)很難產(chǎn)生歸屬感，這種歸屬感的缺乏使多數(shù)居民視社區(qū)的存在于無形，對于社區(qū)之事務抱著一種“事不關己、高高掛起”的態(tài)度，這不利于優(yōu)美、舒適、和諧的社區(qū)生活環(huán)境的創(chuàng)造，更不利于基層治理走向善治。

“網(wǎng)格化管理、組團式服務”模式實行參與治理的主體多元化，在很大程度上彌補了這一體制上的缺陷。在這一模式里，參與治理的主體主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)干部、民警、教師、社區(qū)醫(yī)生、信訪員、司法員等，他們直接負責走訪群眾，并將群眾的意見、問題及時反饋到上級，再由上級協(xié)調(diào)其他職能部門就問題的解決尋找對策。這樣，需要參與合作的不僅是政府與參與網(wǎng)格服務團隊的成員之間，政府與公民以及第三部門甚至其他組織之間也要密切配合，才能有效地解決民眾存在的問題。在這個實踐過程中，各部門之間的合作程度不斷提高，使善治的合作性訴求的實現(xiàn)成為可能。

二實行責任包干機制，推動善治的責任性訴求的實現(xiàn)

善治社會所要求的責任性指的是參與治理的主體實施治理行為時應秉著向治理區(qū)域的民眾負責的態(tài)度。治理主體的責任心越強，治理效果越好，民眾對治理者的認同度越高，越有利于善治的實現(xiàn)。

在傳統(tǒng)的治理模式中，治理主體往往只對其上級職能部門負責，只完成上級部門下達的行政任務，而無需對其所在治理區(qū)域的民眾負責，從而導致責任性錯位。民眾履行作為公民的應盡義務的同時，將社會公共事務的行政管理權(quán)交給治理者，期望從對方獲得相應的服務和權(quán)利保障，但是由于體制原因，本應由治理者為民眾提供的服務和權(quán)利保障卻得不到兌現(xiàn)，從而使治理者所應負的責任被規(guī)避了?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務”的治理模式實行責任包干機制，它不僅要求治理者完成上級行政部門的行政任務，更把面向民眾、對民眾負責作為工作核心。在這一治理模式中，要求每個網(wǎng)格服務團隊的隊員對于本網(wǎng)格內(nèi)的居民實行“包管理、包服務、包教育、包提高”，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術提高包干的技術含量。責任包干機制所要求的“四包”對于網(wǎng)格服務隊員來說落實起來存在很大難度，比如“包提高”，它涉及民眾的心理、情感、能力、水平等諸多因素，而且評價民眾是否得到提高的指標難以確定，因此這樣的要求往往容易成為空談。盡管如此，但是它客觀上實現(xiàn)了一個根本轉(zhuǎn)向，即將傳統(tǒng)上對上級負責的理念轉(zhuǎn)向?qū)Ψ諏ο筘撠煹睦砟睿@一根本轉(zhuǎn)向使善治的責任性訴求的實現(xiàn)成為可能。

三實行服務方式多元化，推動善治的服務性訴求的實現(xiàn)

善治社會所要求的服務性指的是，治理主體要為社會民眾提供包括公共設施、公務衛(wèi)生、公共安全等在內(nèi)的公共物品和優(yōu)質(zhì)的公共服務。在傳統(tǒng)的治理模式中，治理主體在官尊民卑等級觀念的土壤中滋生出了官本位、權(quán)力本位的行政理念，并控制著公共資源和公共物品，在實際上成為了社會的主人，而不是人民的公仆。隨著公民社會的發(fā)展，人們的權(quán)力意識、民主意識逐漸增強，這一變化客觀上要求治理者轉(zhuǎn)變觀念、改變角色意識，從居高臨下的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榕c民眾平等、為公眾提供有效公共服務的服務者，充分有效地整合社會公共物品和公共資源，促進社會公共文化、公共教育的發(fā)展，從而進一步促進公民整體素質(zhì)的提高。之所以如此，因為人民是國家的主人，是社會物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者，是促進社會和諧與發(fā)展的主體力量。托克維爾(Charles Alexisde Tbcqueville)在評價美國人民的貢獻時說，“人民之對美國政界的統(tǒng)治，猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事務的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民?！盵5]因而，治理者從民眾那兒接受了管理社會事務的委托，并成為公共權(quán)力的代理人，就應該為民眾提供他們所需要的服務，包括他們個體各方面的成長和提高，正如萊昂·狄驥(Leon Duguit)說：“政府必須從事那些對于促進個人在體能、智能和精神方面的福利，以及國家的物質(zhì)繁榮所必須的事務?！盵6]就像羅納德·德沃金(Ronald M.Dworkin)所說的那樣：“政府必須關懷它所治理的人民……也必須尊重他們……政府必須不僅關懷和尊重人民，而且要平等地關懷和尊重人民?！盵7]

舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務”在轉(zhuǎn)變服務觀念、提供多元化服務方面走出了一條具有個性化的道路。首先，“網(wǎng)格化管理、組團式服務”設有專用的信息管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括基礎信息、民情日志、工作交流、服務辦事、短信互動等，群眾有什么要求可以即時通過電話、短信、網(wǎng)上呼叫中心或通過管理服務團隊的隊員上門走訪收集后輸入信息系統(tǒng)，系統(tǒng)自動將收集到的相關信息按內(nèi)容分類、流轉(zhuǎn)程序傳送至各級、各職能部門，在可能的情況下限時辦結(jié)；其次，設置了10639393短信平臺。該平臺有兩個主要功能，一是，居民可以經(jīng)由該平臺將自己的訴求通過信息發(fā)送至網(wǎng)格服務團隊；二是，網(wǎng)格服務團隊可以經(jīng)由該平臺向居民發(fā)送就業(yè)服務、天氣預警、社區(qū)活動等服務信息；再次，要求每個網(wǎng)格服務隊員撰寫民情日志，將居民的訴求、問題的處理方式以及處理結(jié)果如實反映出來；最后，建立民情研判機制。為了更好地服務于民眾，該機制要求定期地召開由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)工作人員、網(wǎng)格隊員、相關職能部門代表與群眾代表等參加的民情分析會，就當?shù)孛癖娖毡榇嬖诤完P注的熱點問題進行分析，在可能的條件下，盡可能現(xiàn)場解決，不能現(xiàn)場解決的，由各級有關部門逐級分析研判，最終給予解決或答復。

“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的主要職能是服務民生，也就是通過提供多元化、全天候的服務為民眾解決實際問題，為走向善治奠定良好的理論和實踐基礎。

四注重高效的公共服務，推動善治的有效性訴求的實現(xiàn)

善治所要求的有效性指的是治理者對所轄區(qū)域?qū)嵤└咝实闹卫?。在傳統(tǒng)的治理模式中，官僚主義、權(quán)力本位的觀念在社會公共事務管理中占據(jù)主導地位，行政部門機構(gòu)林立、權(quán)責不明、人浮于事，程序繁冗、批文拖沓、辦事拖拉，遇事推三阻四、互相推諉，上情難以下達，下情難以上傳，管理效率極為低下?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務”為提高管理效率，建立了責任包干機制、民意表達機制、信息共享機制和分層解決機制等。責任包干機制要求將責任落實到具體的負責人身上，在制度上避免了權(quán)責不明、互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生，客觀上也提高了辦事效率。民意表達機制為民眾表達自己的訴求提供保障，民意表達的渠道很多，譬如可以通過服務團隊隊員入戶走訪反映情況、通過發(fā)送短信到短信平臺表達意愿、也可以通過QQ群提出問題等等，使管理部門能夠及時掌握民情、了解民意，使民眾的困難和問題得到及時有效的解決提供了可能性。信息共享機制的建立有利于管理成本的降低、有利于管理效率的提高。分層解決機制主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為中心針對民生問題的處理機制，具體分為：單元網(wǎng)格的服務團隊、網(wǎng)格片組(社區(qū))相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的相對應科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關職能部門、縣區(qū)級和地市級，每層都設立相應的問題處理機制。對于民眾問題，如果網(wǎng)格服務團隊能夠及時處理解決的，則即時解決，即時解決有困難的，則由負責人向網(wǎng)格片組(社區(qū))相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的相對應科室匯報并落實解決，仍無法解決的，則視問題性質(zhì)、困難程度向縣區(qū)級或地市級相關部門申請予以妥善解決。這一分層解決機制極大地提高了管理效率，這已經(jīng)在舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的實踐中得到證明。這些成功經(jīng)驗為走向善治邁出了堅實的一步。

由上述四個方面可以看出，舟山市所實行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的基層管理模式為未來走向善治積累了很好的經(jīng)驗，也取得了很大成效，但是仍然存在諸多不利于走向善治的問題。比如治理理念仍然是自上而下，居民的參與意識薄弱，沒有真正調(diào)動社會各方面的資源，尤其是沒有充分發(fā)揮其他社會組織和團體的作用。這些問題的存在使舟山市的基層管理走向善治依舊任重道遠。

參考文獻：

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[7]Dworkin R.Taking rights seriously[M]. Cambridge ：Harvard University Press, 1978.

On the Realization of Basic Level Management Mode of “Grid Management,

Group Services” Towards Good Governance

WU Xiaohua

(Ideological and Political Department, Zhejiang Ocean University, Zhoushan Zhejiang 316000, China)

Key Words：grid management;group services; good governance; basic management mode

(責任編校：陳婷)