曹方淼

（天臺縣水電管理所，浙江天臺317200）

對水電開發(fā)三大補(bǔ)償機(jī)制的再認(rèn)識

曹方淼

（天臺縣水電管理所，浙江天臺317200）

1 概 述

浙江省天臺縣臨近東海，受季風(fēng)影響較大，屬亞熱帶氣候，溫暖濕潤，四季分明，雨量充沛，年平均降雨量1600mm左右，年徑流量12億m3。統(tǒng)計資料表明，水力資源理論蘊(yùn)藏量為14.843萬kW，可開發(fā)8.625萬kW，已開發(fā)8.035萬kW。1983年，國發(fā)［1983］190號文確定天臺縣為全國首批100個農(nóng)村水電初級電氣化試點縣之一。1989年初級電氣化縣驗收時，共有水電站裝機(jī)容量2.455萬kW，年發(fā)電量8863萬kW?h，與大網(wǎng)互補(bǔ)余缺，使全縣電力電量達(dá)到平衡。初級農(nóng)村水電電氣化達(dá)標(biāo)以來，縣水電建設(shè)取得了令人矚目的成效，1990年10月，全縣最大的電站——龍溪電站（2× 8000kW）建成投產(chǎn)；1992年以后至今，新建水電站35座，新增裝機(jī)容量5.5萬kW；年發(fā)電量達(dá)2.28億kW?h。其中“十五”期間，各種辦電形式出現(xiàn)，有個體開發(fā)、股份合作開發(fā)和職工集資建設(shè)等，市場化程度大大提高，但各種社會矛盾也隨之明顯增多，信訪案件和上訪事件頻繁，越級上訪時有發(fā)生，水事糾紛案件層出不窮。問題主要集中在水電開發(fā)所涉及的資源開發(fā)權(quán)取得、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、山林和土地等方面，個別電站甚至出現(xiàn)了群眾抵制水電開發(fā)的行動，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)只能動用公安和武警等維持現(xiàn)場秩序。針對暴露出來的問題，浙江省水電開發(fā)管理中心對天臺縣進(jìn)行了多次深入細(xì)致的調(diào)查研究，走遍了各座電站，有的電站多次到現(xiàn)場了解、座談，發(fā)現(xiàn)了問題背后的內(nèi)在動因，根據(jù)所暴露問題的性質(zhì)分別對待。對因制度不健全導(dǎo)致的，在制度建設(shè)上下功夫，予以解決；對因監(jiān)管不力導(dǎo)致的，進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政能力，依法管理。所以說天臺縣水電資源開發(fā)歷史所暴露的問題是浙江省推行“三大補(bǔ)償機(jī)制”的促成因素之一。

2 三大補(bǔ)償機(jī)制

（1）資源補(bǔ)償。2002年，浙江省水利廳在遂昌等縣進(jìn)行水能資源開發(fā)使用權(quán)出讓試點的基礎(chǔ)上出臺了《浙江省水能資源開發(fā)使用權(quán)出讓管理暫行辦法》。該辦法明確了在全省推行水能資源協(xié)議轉(zhuǎn)讓和公開競拍兩種有償出讓方式，積極建立一個公開、公平、公正的資源配置市場。各有關(guān)縣（市、區(qū)）根據(jù)實際情況，制定了實施細(xì)則，并積極探索，得到了社會各方的普遍認(rèn)可和支持。

（2）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。浙江省水電開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償采用了多種形式，包括：投資人根據(jù)國家現(xiàn)行的土地征用、移民安置標(biāo)準(zhǔn)，采用一次性支付；根據(jù)補(bǔ)償對象意愿，將補(bǔ)償金折換成水電項目的資本金，入股電站開發(fā)，每年分紅；投資人除一次性支付補(bǔ)償金外，每年支付與被征用的土地產(chǎn)出作物相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金或?qū)嵨?。天臺縣各電站對補(bǔ)償對象的補(bǔ)償方法有所不同，但大體上是以租用形式向當(dāng)?shù)卮寮w進(jìn)行補(bǔ)償，再由村向村民進(jìn)行分?jǐn)偂＝?jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的落實，保障了項目開發(fā)中受影響居民的利益，使他們的生活水平得到了改善。

（3）生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度主要通過設(shè)置生態(tài)流量來實現(xiàn)。2003年，浙江省水利廳聯(lián)合省發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水能資源開發(fā)管理的若干規(guī)定》，提出了生態(tài)流量的概念，建立了生態(tài)補(bǔ)償制度。通過分析修建電站后對下游居民生活用水、生態(tài)用水可能造成的影響，確保下游居民用水和生態(tài)用水量；設(shè)置放水設(shè)施，保證壩后河段生態(tài)流量。另外，投資人按照設(shè)計，投資修建相關(guān)工程設(shè)施，對開發(fā)造成的環(huán)境影響進(jìn)行“生態(tài)補(bǔ)償”。

逐步在水電開發(fā)中實行資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的“三大補(bǔ)償機(jī)制”與時俱進(jìn)，解除了阻礙當(dāng)?shù)厮姲l(fā)展的“頑癥”，使水電發(fā)展走上有序穩(wěn)定的道路；而“頑癥”就是此前各地在水電開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制不完善上吃的“苦頭”，這些經(jīng)驗教訓(xùn)是我們反思的基礎(chǔ)。雖然近十幾年我國農(nóng)林牧漁結(jié)構(gòu)優(yōu)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增強(qiáng)了，但越來越接近限值。當(dāng)前，隨著水電開發(fā)又進(jìn)入了新的發(fā)展時期，如果完善了“三大補(bǔ)償機(jī)制”的落實和有一個根本的保證體系，這些“頑癥”也就會迎刃而解了。

3 進(jìn)一步思考

3.1 資源補(bǔ)償

以水能資源開發(fā)使用權(quán)出讓作為資源補(bǔ)償?shù)姆椒ㄟm用于在水電資源開發(fā)權(quán)取得的公平性上，避免出現(xiàn)不公平而引發(fā)的一系列矛盾，甚至升級直至開發(fā)項目半途而廢。天臺縣有多個水電項目因此而癱瘓，至今無法繼續(xù)開發(fā)。開發(fā)者在開發(fā)權(quán)的受讓時，對所出資的轉(zhuǎn)讓費(fèi)是在經(jīng)過效益比較和方案選擇上認(rèn)為有利可圖的基礎(chǔ)上接受并出資的，因此在開發(fā)權(quán)的取得上能得到反映的是在一定限度內(nèi)的出資額；而如果在取得開發(fā)權(quán)后在效益上大打折扣，或者使開發(fā)者無利可圖，且不這樣補(bǔ)償對資源環(huán)境又得不到保護(hù)，那應(yīng)該不是資源補(bǔ)償?shù)某踔?，或者此資源就不適合開發(fā)，不應(yīng)列入水電開發(fā)規(guī)劃。當(dāng)然這還不是惟一的資源補(bǔ)償?shù)耐緩?，資源補(bǔ)償還體現(xiàn)在水電站生產(chǎn)過程國家對水電站進(jìn)行水資源費(fèi)的征收上。天臺縣水電資源開發(fā)已接近可開發(fā)量，在開發(fā)最后的幾處水電資源時，就應(yīng)該充分研究最合適的資源補(bǔ)償方案，使項目順利得到開發(fā)。

3.2 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

開發(fā)水電而對當(dāng)?shù)赝恋?、山林、農(nóng)民財產(chǎn)的損害進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這是農(nóng)民的公民權(quán)利，也是法律責(zé)任，無其他任何理由打折扣；這是開發(fā)水電服民心的基礎(chǔ)，也是水電開發(fā)能通暢無阻的通道。要讓農(nóng)民與開發(fā)者在平等協(xié)商的前提下簽訂補(bǔ)償協(xié)議，而不是上訪、阻撓開發(fā)水電。開發(fā)水電除給生態(tài)環(huán)境造成一定的負(fù)面影響外，更多的還是有利于民的正能量，如防洪、灌溉、美化景觀、交通道路建設(shè)、解決無電人口用電問題、以電代燃料等，這就是水電站所具有的社會效益特性。特別是水電站建設(shè)在原本交通不便、信息閉塞的山村，對當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)和老百姓無疑是一個巨大的利好。當(dāng)?shù)卮迕裨谒婇_發(fā)者建設(shè)水電過程中得到補(bǔ)償后，作為公民的權(quán)利得到了保障，這是黨中央一直以來鼓勵辦小水電的重要原由之一。那么，作為后受益者應(yīng)該由政府在政策上對開發(fā)者予以補(bǔ)償，包括電價政策、稅收政策等，達(dá)到互補(bǔ)互益、共同發(fā)展的目的。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償

在水電站建設(shè)審批過程中都有的《環(huán)境影響評價報告》，其所關(guān)注的主要方面是對環(huán)境污染的評價，生態(tài)論述比較粗淺。生態(tài)補(bǔ)償與資源補(bǔ)償是統(tǒng)一的整體，與節(jié)約土地資源、林地資源及對環(huán)境保護(hù)的一致性決定了生態(tài)補(bǔ)償就是維持與改善生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。生態(tài)流量只是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠?，換句話說就是保證下游水生態(tài)能維持原有的水平，還應(yīng)把上下游河流視為完整生命體來對待，通過各種措施使其長久地為人類提供更好的、穩(wěn)定的服務(wù)。在水電資源開發(fā)中通過實施生態(tài)補(bǔ)償制度，不但降低了水電項目開發(fā)對環(huán)境造成的影響，也在一定程度改善了水環(huán)境，維持河流健康生命。在今后開發(fā)水電資源時需進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的研究和探索，加強(qiáng)環(huán)境影響評價的專業(yè)性水平。

4 結(jié) 語

“三大補(bǔ)償機(jī)制”的實質(zhì)是合法開發(fā)水電，依法保障權(quán)益，合理地擴(kuò)展補(bǔ)償內(nèi)涵，協(xié)調(diào)水能資源開發(fā)中社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益三者之間的關(guān)系，進(jìn)一步提高水電開發(fā)質(zhì)量，減少資源浪費(fèi)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型水電；這在水電開發(fā)過程中應(yīng)該堅決貫徹執(zhí)行。

［1］ 葉 舟，馬 瑞．水能資源開發(fā)權(quán)有償出讓制度的實踐［J］．中國水能及電氣化，2006（10）：13_16．

［2］ 張仁貢．浙江省農(nóng)村水電站更新改造三大補(bǔ)償機(jī)制研究［J］．水電能源科學(xué)，2009（5）：184_186．

責(zé)任編輯 吳 昊

2015－03－18

曹方淼（1956－），男，工程師，主要從事小水電管理和技術(shù)服務(wù)工作。

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