韓永紅

論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與
——現(xiàn)狀、問(wèn)題與法律保障機(jī)制*

韓永紅

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中雖已有一些公民參與實(shí)踐，但公民參與的主體合法性、參與范圍、參與途徑和參與效力缺少法律層面的制度保障。我國(guó)應(yīng)建立包括憲法性法律和基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制、地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及軟法在內(nèi)的法律機(jī)制，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與提供權(quán)利保障、信息保障、組織保障和程序保障。這一法律保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)沿著從 “地方到中央”、“從軟法到硬法”的發(fā)展思路，致力于充實(shí)公民參與的權(quán)利，創(chuàng)新公民參與的途徑及細(xì)化公民參與的程序。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化 公民參與 法律保障機(jī)制

一、引言

當(dāng)下公民參與已成為我國(guó)學(xué)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)。政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者基于各自學(xué)科背景對(duì)公民參與展開(kāi)了廣泛研究，內(nèi)容涉及多個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域，包括立法、公共預(yù)算、政府績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)、城市規(guī)劃、社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)等。但在這些問(wèn)題領(lǐng)域中卻缺少了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的維度。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的研究成果鳳毛麟角，而且這些成果多重在解釋性而非構(gòu)建性。另一方面，我國(guó)東三省、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)都在大力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，共同面臨的一個(gè)核心問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)不同地方的利益沖突，實(shí)現(xiàn)利益共享。而地方利益是地方政府及其官員利益、本地企業(yè)利益和本地居民利益的綜合表現(xiàn)，[1]地方治理也被認(rèn)為是公民參與公共生活和公共事務(wù)管理的天然實(shí)驗(yàn)場(chǎng)。[2]鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與問(wèn)題在理論與實(shí)踐需要之間的差距，本文擬在考察現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題。

二、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的現(xiàn)狀及問(wèn)題

對(duì)于 “公民參與”，學(xué)者存在廣義和狹義兩種概念認(rèn)知。廣義上的公民參與指公民影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)。[3]狹義上的公民參與主要指公民參與政府決策制定和公共問(wèn)題治理的參與行為。

對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與，本文以狹義概念進(jìn)行界定，主要指公民對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法、公共政策決策過(guò)程的參與和公共問(wèn)題治理的參與。

基于這一界定，可以看到近年我國(guó)的公民參與已拓展至區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域。在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的制度化方式參與重大區(qū)域規(guī)劃的貫徹實(shí)施、公民參與區(qū)域規(guī)劃實(shí)施成效的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、公民自發(fā)參與 “鄰避運(yùn)動(dòng)”。[4]在一些跨區(qū)域行政規(guī)劃的編制的過(guò)程中 （如 《長(zhǎng)三角跨區(qū)域行政規(guī)劃》、《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》等）也出現(xiàn)了采用網(wǎng)上征求意見(jiàn) （包括省外公民的意見(jiàn)）、多種形式座談會(huì)等方式引入公眾參與的良好嘗試。[5]此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法協(xié)調(diào)方面也有相關(guān)探索。2006年7月遼吉黑三省簽署 《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》確定了東三省立法協(xié)作將采取的三種方式，其中之一是對(duì)于政府關(guān)注，群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，三省將成立聯(lián)合工作組的方式予以立法。

就我國(guó)公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)狀，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為公眾參與區(qū)域性公共事務(wù)的效力已過(guò)渡到信息、咨詢(xún)和展示乃至合作階段。[6]但更多學(xué)者重在檢討我國(guó)公民參與存在的問(wèn)題，包括公民參與的制度性渠道不足、公民參與的組織化程度偏低、公民參與的主動(dòng)性和能力不足、[7]公民參與實(shí)踐缺乏可持續(xù)性[8]等。所有這些也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與面臨的問(wèn)題，但對(duì)后者而言更為緊迫的問(wèn)題在于公民參與的法律保障機(jī)制缺位。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的主體合法性問(wèn)題

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化關(guān)涉不同地區(qū)公民利益的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)學(xué)者主張公民應(yīng)成為參與區(qū)域治理的主體之一。有學(xué)者就認(rèn)為，府際合作治理的核心是多元參與下的共同治理，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的社會(huì)公共組織和公民的有效參與。[9]“在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，哪些跨域問(wèn)題需要政府協(xié)商解決，哪些應(yīng)由市場(chǎng)解決，由政府協(xié)商解決的哪些應(yīng)該優(yōu)先考慮等，處于其中的組織和社會(huì)公眾是最為清楚的。”[10]有學(xué)者進(jìn)一步提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理程序的合法性在于公眾參與。公眾參與既是促進(jìn)區(qū)域平等的途徑，又是在行政內(nèi)部機(jī)制失靈時(shí)推動(dòng)制度運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制。[11]可以說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與是以公民權(quán)利和公民利益為基礎(chǔ)的參與。其直接意義在于公民參與可以增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和政策制定和執(zhí)行的合法性。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的主體合法性仍停留在理論層面，尚未上升到現(xiàn)實(shí)法律層面。對(duì)于公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的具體權(quán)利，是個(gè)體公民參與還是個(gè)體公民的組織化參與等問(wèn)題，現(xiàn)行法律均未有明確規(guī)定。有學(xué)者就觀察到，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理機(jī)制中，在區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域性組織方面沒(méi)有公眾參與。[12]即使在區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)中出現(xiàn)了公眾參與的實(shí)踐，這些實(shí)踐也是突破現(xiàn)有上位法律規(guī)定的創(chuàng)新，對(duì)于公民作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化治理主體的參與權(quán)利缺乏法律制度保障。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的范圍問(wèn)題

并非所有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策均需要公民參與。例如，純粹涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的決策無(wú)需公民參與。在涉及公民利益的公共事務(wù)決策中，公民參與也并非在所有情形下都是必要的和有效率的。因?yàn)橛袝r(shí)公民參與可能會(huì)威脅決策質(zhì)量，公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中所包含的知識(shí)和嘗試，可能會(huì)對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑；公民參與可能導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本增加；公民參與會(huì)阻滯改革、創(chuàng)新；很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益。[13]這就存在一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的范圍問(wèn)題。哪些問(wèn)題領(lǐng)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策需要公民參與？公民在多大范圍上參與？是決策全程參與 （從問(wèn)題的提出、方案的擬制、論證、通過(guò)再到監(jiān)督、執(zhí)行和評(píng)估）還是階段性參與？目前這些問(wèn)題在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與中沒(méi)有一致性的實(shí)踐，也欠缺法律、法規(guī)的具體規(guī)定。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的途徑問(wèn)題

公民參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要多種可供公眾與公眾之間、公眾與政府之間協(xié)商交流的平臺(tái)。當(dāng)下我

國(guó)的公民參與方式趨向多樣化，除傳統(tǒng)的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等參與方式外，具有中國(guó)特色的公民參與方式得以創(chuàng)造和推行。例如，浙江溫嶺的民主懇談、南京市的市民論壇、杭州市的開(kāi)放式政府決策等。[14]此外，網(wǎng)絡(luò)參與已成為公民參與的新形式。公民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站、微博、微信等自媒體參與立法和政策制定過(guò)程。對(duì)于公民以聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式參與立法，我國(guó) 《立法法》第5條及第67條已有規(guī)定。對(duì)于就行政處罰和公用事業(yè)價(jià)格聽(tīng)證，我國(guó) 《行政處罰法》（第42條）、《價(jià)格法》（第23條）等有相關(guān)規(guī)定。但這些規(guī)定并未明確覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化決策事項(xiàng)，且缺乏細(xì)則性程序規(guī)范，在實(shí)際操作中具有較強(qiáng)的主觀性和隨意性。網(wǎng)絡(luò)參與等新興的公民參與方式則大多屬于突破上位法明文規(guī)定的創(chuàng)新性實(shí)踐，制度依據(jù)一般僅建立在規(guī)章或規(guī)范性文件之上。例如，《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（杭政函 〔2009〕11號(hào)）規(guī)定了公民的網(wǎng)絡(luò)參與形式 （第18-21條）。而溫嶺民主懇談的基本程序則見(jiàn)于 《中共溫嶺市委關(guān)于 “民主懇談”的若干規(guī)定 （試行）》（2008年1月13日通過(guò)）。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的效力問(wèn)題

公民的參與能力和參與意愿影響參與的效力。我國(guó)公民個(gè)體的參與能力有待提高，組織化的參與能力則受到社會(huì)組織發(fā)育不足的限制。公民的有效參與還需要政府提供與公民參與活動(dòng)相當(dāng)?shù)臋?quán)力分享作為激勵(lì)方式。如政府僅強(qiáng)調(diào)公民參與本身，而對(duì)公民參與的影響力需求不做出及時(shí)回應(yīng)，那么公眾參與可能會(huì)流于形式而喪失其應(yīng)有效力。 “公眾要么因?yàn)楦械饺狈?lì)機(jī)制而不愿參與，要么會(huì)按管理者所愿積極參與，但不久就會(huì)因?yàn)樽陨淼挠绊懽饔锰邢薅兊梅浅＞趩?，并?duì)參與不再報(bào)什么幻想?！盵15]政府與公民之間的信任度也是影響公民參與效力的重要因素。建立和維護(hù)政府與公民之間的相互信任關(guān)系需要公民的理性、有序參與，更需要政府轉(zhuǎn)變管理思維，展現(xiàn)值得信賴(lài)的品質(zhì)。但我國(guó)現(xiàn)有法律機(jī)制中欠缺旨在提升公民的參與能力和參與意識(shí)，消弭政府與公民之間的不信任的制度設(shè)計(jì)。

三、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制

對(duì)于如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)推動(dòng)我國(guó)的公民參與，學(xué)者提出了多種建議，包括構(gòu)建公民參與技能培訓(xùn)體系，設(shè)計(jì)及時(shí)、有效的公民參與反饋機(jī)制，[16]轉(zhuǎn)變政府管理模式和政策制定方式，積極搭建更多公民參與的制度性平臺(tái)等。[17]但實(shí)施這些建議的一個(gè)核心問(wèn)題在于為公民參與提供法律保障?；谇拔恼撌隽⒆阄覈?guó)現(xiàn)實(shí)，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，以下就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制及其構(gòu)建做出探討。

（一）基礎(chǔ)性法律

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與需要權(quán)利保障、組織保障、信息保障和程序保障。在基礎(chǔ)性保障方面，需要憲法性法律和基本法律為公民參與的主體合法性、參與范圍、參與途徑和參與效力提供基本法律依據(jù)。憲法性法律應(yīng)為公民參與提供權(quán)利保障。我國(guó) 《憲法》和 《立法法》對(duì)此已有一些原則性規(guī)定。 《憲法》第二條第二款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?《憲法》第二十七條第二款規(guī)定 “一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利……” 《立法法》第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！痹摲ǖ诹邨l規(guī)定：“……行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外?！鄙鲜鲆?guī)定為公民參與，特別是參與立法 （包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法）的權(quán)利和途徑提供了知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)的基本法律保障，但相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化、概括化，可實(shí)施性和操作性不足。另外，我國(guó)憲法性法律未規(guī)定公民的立法啟動(dòng)建議權(quán)。

政府信息公開(kāi)法應(yīng)為公民參與提供信息保障。充分的信息是各利益主體有效參與決策活動(dòng)的前提條

件。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中需面臨和解決的公共問(wèn)題大多具有專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，有效地參與決策尤其需掌握足夠的信息。當(dāng)下我國(guó)一般公眾與政府之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，公眾對(duì)于政府?dāng)M出臺(tái)的決策、甚至已出臺(tái)的決策往往一無(wú)所知。解決這種信息不對(duì)稱(chēng)的關(guān)鍵在于政府的信息公開(kāi)。 《政府信息公開(kāi)條例》為政府信息公開(kāi)提供了基本法律依據(jù)。該條例規(guī)定政府需主動(dòng)公開(kāi)的信息包括：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的等 （第九條），其中縣級(jí)以上政府應(yīng)重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況等 （第十條）。但上述 “應(yīng)重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)”的信息幾乎都屬于決策后的結(jié)果信息，決策前及決策中的過(guò)程信息則未包含其中。這就意味著即使 《政府信息公開(kāi)條例》得到良好的執(zhí)行，公民也只能就已出臺(tái)的決策獲得知情權(quán)但對(duì)擬出臺(tái)的決策仍然無(wú)法通過(guò)政府信息公開(kāi)來(lái)獲得。

社會(huì)組織法應(yīng)為公民參與提供組織保障。公民參與包括個(gè)體參與和社會(huì)組織參與，而組織化參與是提升公民參與效力的重要方式。 “如果人們加入某個(gè)組織并在其中積極活動(dòng)，那么他們參與政治的可能性就會(huì)增大，參與政治的實(shí)現(xiàn)程度就會(huì)極大地提高?！盵18]與西方國(guó)家過(guò)于強(qiáng)調(diào)公民組織化參與的傾向不同，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不足限制了公民參與的效力。促進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展需解決立法滯后的問(wèn)題。迄今我國(guó)尚未有一部社會(huì)組織基本法，僅僅依靠有關(guān)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范，而且這些法規(guī)重在規(guī)范社會(huì)組織的登記程序，缺乏對(duì)社會(huì)組織權(quán)益保障的法律規(guī)范。因此，我國(guó)應(yīng)及早出臺(tái) 《社會(huì)組織法》，取消社會(huì)組織雙重管理的體制，賦予社會(huì)組織作為公民代表性組織參與立法和公共事務(wù)決策 （包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化事務(wù)）的資格，設(shè)定其參與標(biāo)準(zhǔn)和參與程序，并在政府財(cái)政預(yù)算中設(shè)立資助社會(huì)組織公民參與的項(xiàng)目。

行政程序法應(yīng)為公民參與提供程序保障。公眾參與的有序性和有效性需要公開(kāi)、公正的法律程序保障。一方面，憲法性法律規(guī)定的公民參與權(quán)利只有通過(guò)程序法保障才能得以落實(shí)。另一方面，公民參與具有脆弱性。參與的有效性只有通過(guò)程序法約束行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)積極作為的情況下才能實(shí)現(xiàn)。雖然我國(guó) 《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》已對(duì)聽(tīng)證制度做出了規(guī)定，但僅涉及公民參與的其中一種形式且法條內(nèi)容過(guò)于概括，缺少程序性的細(xì)節(jié)規(guī)定。我國(guó)需要出臺(tái)以公開(kāi)、公正為原則的統(tǒng)一的 《行政程序法》，將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向公眾公開(kāi)，并為公眾參與行政決策過(guò)程提供程序平臺(tái)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制

有學(xué)者將我國(guó)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理機(jī)制歸納為區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)五種，其中區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中運(yùn)用最為廣泛的一種法律治理機(jī)制。[19]區(qū)域行政協(xié)議通過(guò)優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)的公共利益以追求更大整體利益。在此過(guò)程中，往往需要通過(guò)約定締約機(jī)關(guān)之間的權(quán)力義務(wù)而調(diào)整相對(duì)人 （公眾）的利益范圍或利益獲取途徑、方式，從而不可避免地影響公眾利益。因此，區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與。另一方面，公民參與也是增強(qiáng)區(qū)域行政協(xié)議效力的一種現(xiàn)實(shí)途徑。效力缺失、履行情況不理想一直是困擾區(qū)域行政協(xié)議的一個(gè)重要問(wèn)題。由于很多區(qū)域行政協(xié)議未約定違約責(zé)任、監(jiān)督和糾紛解決機(jī)制甚至未對(duì)其效力做出明確規(guī)定，無(wú)法以強(qiáng)制執(zhí)行力來(lái)保障履行，于是在實(shí)踐中出現(xiàn)了締約機(jī)關(guān)選擇性履行、消極不履行甚至公然違反區(qū)域行政協(xié)議的情況。通過(guò)公眾參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和行政過(guò)程，尤其通過(guò)事后監(jiān)督，可以對(duì)區(qū)域行政協(xié)議締約機(jī)關(guān)產(chǎn)生外在壓力，促使其履行協(xié)議下的義務(wù)。

以區(qū)域行政協(xié)議保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與主要通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)。一是規(guī)定成立包括公民組織或公民代表在內(nèi)的區(qū)域合作委員會(huì)。該委員會(huì)定位為公民對(duì)話(huà)組織，每年定期與現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織 （如行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議）開(kāi)展對(duì)話(huà)，討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中關(guān)涉公民利益的公共事務(wù)問(wèn)

題。實(shí)際上，已有學(xué)者提出過(guò)類(lèi)似建議。例如，為推進(jìn)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與，有學(xué)者就建議，成立一個(gè)包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、學(xué)者、市民等利益相關(guān)者組成的 “珠三角委員會(huì)”，共同制定區(qū)域公共管理規(guī)則。[20]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的 《區(qū)域規(guī)劃法》則對(duì)此作了明確規(guī)定，該法第18條規(guī)定：“直轄市、縣市主管機(jī)關(guān)為推動(dòng)區(qū)域計(jì)劃之實(shí)施及區(qū)域公共設(shè)施之興修，得邀同有關(guān)政府機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、公私企業(yè)等組成區(qū)域建設(shè)推行委員會(huì)?！倍且?guī)定公民可通過(guò)民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)參與、民間智庫(kù)、公民對(duì)話(huà)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式參與行政協(xié)議的締結(jié)和履行。在區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)前，締約機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)民意調(diào)查、民間智庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)參與等方式向利益可能受到影響的公民征求意見(jiàn)。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式，協(xié)調(diào)分歧意見(jiàn)，增強(qiáng)公眾對(duì)相關(guān)決策的理解；在行政協(xié)議履行過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)公民對(duì)話(huà)、網(wǎng)絡(luò)參與等方式，鼓勵(lì)公民對(duì)行政協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督。具體操作時(shí)可將行政協(xié)議的履行情況設(shè)計(jì)為政府績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，然后通過(guò)公民對(duì)話(huà)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等方式將民意納入政府績(jī)效考核機(jī)制之中。

（三）法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件

現(xiàn)階段我國(guó)公民參與呈現(xiàn)出的主要特征之一即是政府主導(dǎo)性。[21]公民參與的發(fā)展與中央、地方各級(jí)政府的回應(yīng)和制度探索有很大關(guān)系?；谶@一現(xiàn)實(shí)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與也需要依靠政府自上而下的推動(dòng)。這種推動(dòng)就包括提供保障公民參與的法律規(guī)則。目前我國(guó)關(guān)于公民參與，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的基礎(chǔ)性法律保障不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制本身也存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題，這就尤其需要地方法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的及時(shí)補(bǔ)充。實(shí)際上，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與的法律保障問(wèn)題上，我國(guó)也正在探索一條 “從地方到中央”的道路。目前我國(guó)關(guān)于公民參與的一些創(chuàng)新性實(shí)踐基本都體現(xiàn)在地方政府法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件之中。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號(hào)）對(duì)政府信息公開(kāi) （第五條）、公民參與權(quán)利 （第六條、第二十七條、第二十八條）、跨行政區(qū)域合作 （第十五條）、行政決策程序 （第三章）和行政聽(tīng)證 （第六章）等相關(guān)問(wèn)題做了細(xì)化或者創(chuàng)新性的規(guī)定；《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（廣州市人民政府令第39號(hào)）就重大決策起草規(guī)定了通過(guò)公眾媒體、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的方式及程序；《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（杭政函 （2009）11號(hào)）規(guī)定重大行政事項(xiàng)決策在提交市政府審議前應(yīng)通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商會(huì)、社會(huì)公示等方式事先征求公眾意見(jiàn)，未經(jīng)充分協(xié)商的事項(xiàng)不得提交市政府決策。

在不與上位法的原則性規(guī)定沖突的前提下，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件可在公民參與的范圍和參與程序方面做出細(xì)化或創(chuàng)新性規(guī)定，以提升公民參與的效力，并為上位法的出臺(tái)和完善積累經(jīng)驗(yàn)。就公民參與的范圍問(wèn)題，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件需要基于決策的信息要求和決策的公民可接受性?xún)蓚€(gè)因素來(lái)設(shè)計(jì)法律規(guī)則。對(duì)于不直接影響公眾利益，不需從公眾獲取信息也不需公眾的接受來(lái)保證執(zhí)行的決策事項(xiàng)可不列為公眾參與范圍；對(duì)于通過(guò)民意調(diào)查、專(zhuān)家咨詢(xún)、網(wǎng)絡(luò)參與等征求意見(jiàn)方式獲取信息后，公眾與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)基本一致，且執(zhí)行不需依賴(lài)公眾接受的決策，可限制公眾參與的范圍；獲取信息后，發(fā)現(xiàn)部分公眾不贊同行政機(jī)關(guān)的決策目標(biāo)而決策的執(zhí)行又需依賴(lài)公民接受時(shí)，需擴(kuò)大公眾參與的范圍；獲取信息后，發(fā)現(xiàn)公眾與行政機(jī)關(guān)的決策的目標(biāo)不一致，并且公眾內(nèi)部還形成了不同的反對(duì)意見(jiàn)時(shí)，需擴(kuò)大公眾的參與范圍，并基于反對(duì)意見(jiàn)群體，分別開(kāi)展公民參與活動(dòng)。在公民參與的程序方面，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)重在為專(zhuān)家咨詢(xún)制度、民意調(diào)查制度、網(wǎng)上參與制度、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、公民對(duì)話(huà)制度的參與主體、時(shí)間、步驟和責(zé)任做出可操作性的規(guī)定。

（四）軟法

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中公民參與的法律保障機(jī)制除了憲法性法律、基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制及地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件外，還應(yīng)包括軟法。此處所說(shuō)的軟法是指沒(méi)有強(qiáng)制性法律約束力但基于合意或自愿遵守而具有實(shí)際約束效果的成文規(guī)范。此類(lèi)軟法具有多種表現(xiàn)形式，包括行政合同、

行政指導(dǎo)、指南、標(biāo)準(zhǔn)、建議、倡議、計(jì)劃等。行政合同和行政指導(dǎo)的制定主體均為行政機(jī)關(guān)，但前者強(qiáng)調(diào)管理者與被管理者的合意，后者則是通過(guò)被管理者自愿采納、執(zhí)行管理者的建議，而最終實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。我國(guó)有學(xué)者就指出，雖然行政合同和行政指導(dǎo)目前在我國(guó)都欠缺立法規(guī)定，但它們的運(yùn)用領(lǐng)域和范圍隨著服務(wù)型政府的建設(shè)將日益廣泛。[22]而指南、建議、倡議、計(jì)劃等形式的軟法的制定主體可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是群眾自治組織、社會(huì)組織，其內(nèi)容為旨在推動(dòng)公民參與實(shí)踐，提升公民參與意識(shí)和參與能力的一些具體措施和建議。以軟法推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與將有助于彌補(bǔ)現(xiàn)行基礎(chǔ)性法律保障的不足，同時(shí)為完善地方性法規(guī)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制探索經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

公民參與可以增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法和公共政策制定和執(zhí)行的合法性；增進(jìn)政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者的疏離感，從而通過(guò)構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域性地方公共事務(wù)的共同治理。另一方面，對(duì)公民自身而言，公民參與立法與公共政策制定的過(guò)程本身也是一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程，公民通過(guò)觀點(diǎn)表達(dá)、辯論、協(xié)商等參與活動(dòng)可以檢驗(yàn)并修正自己的觀念和行為偏好，促進(jìn)自身參與能力提高。

推進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的公民參與需要法律機(jī)制的保障，這一法律保障機(jī)制應(yīng)包括憲法性法律和基本法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理機(jī)制、地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及軟法。在憲法性法律和基本法律所提供的基礎(chǔ)性法律保障不足的現(xiàn)實(shí)情況下，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化公民參與法律保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)沿著從 “地方到中央”、“從軟法到硬法”的發(fā)展思路，致力于充實(shí)公民參與的權(quán)利，創(chuàng)新公民參與的途徑及細(xì)化公民參與的程序。

[1]保建云：《地方利益沖突、地方保護(hù)主義與政策選擇分析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。

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[8]盧劍峰：《參與式民主的地方實(shí)踐及戰(zhàn)略意義——浙江溫嶺 “民主懇談”十年回顧》，《政治與法律》2009年第11期。

[9]何精華：《府際合作治理：生成邏輯、理論涵義與政策工具》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第6期。

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[16]胡稅根、李幼蕓：《公共治理中公民參與的多樣化實(shí)踐》，《人民論壇》2014年第5期。

[18]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2008年，第24頁(yè)。

[20]楊?lèi)?ài)平：《從政治動(dòng)員到制度建設(shè)：珠三角一體化中的政府創(chuàng)新》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。

[22]應(yīng)松年：《中國(guó)行政程序法立法展望》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期。

責(zé)任編輯：王雨磊

D92

A

1000-7326（2015）08-0044-06

*本文系教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的法律問(wèn)題研究”（11JZD010）、廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué) “十二五”規(guī)劃項(xiàng)目 （GD13XFX04）階段性成果。

韓永紅，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)副教授、法學(xué)博士 （廣東 廣州，510420）。