孫飛霞

(北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專題·

新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展瓶頸與路徑選擇

孫飛霞

(北京交通大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

2015年中央一號(hào)文件在強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)支持“三農(nóng)”職責(zé)的同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的重要意義。這既是現(xiàn)階段深化農(nóng)村金融改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)施“把農(nóng)村資金留在農(nóng)村，以城鎮(zhèn)資金支持農(nóng)村”的有效路徑。目前，新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展尚存瓶頸，需要完善的法律制度、合理的監(jiān)管職能分工、權(quán)責(zé)明確的運(yùn)行機(jī)制以及有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系來共同為新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展提供制度保障和決策支持。

新型農(nóng)村合作金融組織;發(fā)展瓶頸;路徑選擇

合作金融是按照合作制原則而組建起來的一種金融組織形式。1848年，世界上首家合作金融組織——拉夫森(Friedrich Raiffeisen)信用合作社在德國(guó)成立，在160多年的歷史進(jìn)程中，合作金融以其獨(dú)特的、區(qū)別于政策性金融的自愿開放、民主管理、社員互利等原則特征在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家不斷發(fā)展演進(jìn)。尤其在亞洲地區(qū)，日本、韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)很早就建立起了較為成形的合作金融組織體系。近年來，對(duì)于非正規(guī)金融組織的研究開始增多。小型金融機(jī)構(gòu)在顯著改善窮人經(jīng)濟(jì)狀況的同時(shí)也產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響(Hossain，1988;Otero和Rhyne，1994;Khandker，1998;Sharma，2002);微觀金融的潛在客戶在很大程度上依賴于非正規(guī)金融組織(Kellee S.Tsai，2006)。我國(guó)農(nóng)村金融改革自由、開放的大方向已經(jīng)確定，改革應(yīng)遵循農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的內(nèi)在均衡邏輯(茅于軾、張杰，2006);我國(guó)農(nóng)村金融有效供給不足，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的研究，包括政策性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展，應(yīng)該偏重于發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，包括發(fā)展農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)(林毅夫，2003;韓俊，2009;秦池江，2008;溫鐵軍，2007;杜曉山，2009);有人從哲學(xué)、人文、歷史、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的綜合視角闡述了農(nóng)村合作金融發(fā)展存在的必然性，從而提出中國(guó)合作性金融改革發(fā)展這一頂層設(shè)計(jì)思想、改革路徑與具體對(duì)策(白欽先，胡巍，2014)。解決“三農(nóng)”問題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，其核心在于能否提供多層次的、充足而完備的金融服務(wù)支持。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一直是我國(guó)農(nóng)村金融體系的有力支撐和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，其發(fā)展事關(guān)農(nóng)村金融大局。與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)農(nóng)村金融組織相比，農(nóng)村合作金融組織的自發(fā)性、非正規(guī)性和扶貧性色彩濃厚，因其操作規(guī)范性差、內(nèi)部管理薄弱、外部監(jiān)管缺失等不足，導(dǎo)致其潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)該引起高度重視，合理引導(dǎo)發(fā)展。在當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)資金缺口逐年增加，現(xiàn)有農(nóng)村金融體系已不能滿足“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的大背景下，2014年中央一號(hào)文件提出“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”的政策主張，明確了該類組織是指農(nóng)民依據(jù)合作制原則而自愿聯(lián)合組成，以資金要素合作為內(nèi)容的，實(shí)行“民辦、民管、民受益”的合作性經(jīng)濟(jì)組織，其性質(zhì)是合作社而非金融機(jī)構(gòu)。2015年中央一號(hào)文件明確提出“積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)，落實(shí)地方政府監(jiān)管責(zé)任”，為進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村金融組織發(fā)展指明了方向。

一、我國(guó)農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展歷程及存在的問題

(一)發(fā)展階段分析

我國(guó)農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展大體經(jīng)歷了五個(gè)階段:

第一階段是建國(guó)初期至1958年，農(nóng)村信用合作社起步和大發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期，國(guó)家在推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的進(jìn)程中，大力推行合作化運(yùn)動(dòng)，生產(chǎn)合作社、供銷合作社和信用合作社等新型農(nóng)村合作金融組織迅速發(fā)展起來。截至1957年底，全國(guó)成立農(nóng)村信用合作社10.3萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶近1億人。農(nóng)村信用合作社在融通支農(nóng)資金，提供農(nóng)業(yè)、農(nóng)民貸款，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了極其重要的作用。

第二階段是1958年至改革開放前，曲折發(fā)展時(shí)期。1956—1973年，農(nóng)村信用合作社的管理權(quán)先后下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)，后又轉(zhuǎn)交給貧下中農(nóng)，并兩次劃歸農(nóng)業(yè)銀行管理。1974年，又恢復(fù)由人民銀行管理。這個(gè)階段，農(nóng)村信用合作社在財(cái)政化、商業(yè)化、合作化之間搖擺，發(fā)展比較混亂。

第三階段是1979—1996年，農(nóng)村信用合作社體制改革工作開展。1984年，國(guó)家提出了對(duì)農(nóng)村信用合作社進(jìn)行重大改革，隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村信用合作社在這一體制改革時(shí)期得到了比較快速的發(fā)展，但是農(nóng)業(yè)銀行仍然負(fù)責(zé)管理農(nóng)村信用合作社，使其發(fā)展軌跡偏離了合作金融組織的性質(zhì)。1996年，國(guó)務(wù)院提出，農(nóng)村信用合作社管理與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，恢復(fù)其合作組織的性質(zhì)，真正把農(nóng)村信用社辦成合作金融組織，信用社步入了向合作制道路邁進(jìn)的初步改革時(shí)期。

第四階段是1996—2014年，農(nóng)村信用合作社深化改革時(shí)期。國(guó)務(wù)院于1996年8月正式下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村信用合作社改革的重點(diǎn)是管理體制改革，真正把農(nóng)村信用合作社改造成為合作型金融組織。2000年，農(nóng)村信用合作社的改革試點(diǎn)工作正式開始。在2003年6月，國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》中明確提出，農(nóng)村信用合作社改革的模式，可以按照股份制或股份合作制進(jìn)行。2007年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村金融改革發(fā)展的意見》，強(qiáng)調(diào)遵循市場(chǎng)原則，堅(jiān)持股份制改革方向，完善管理體制、明晰產(chǎn)權(quán)制度、實(shí)施法人治理。

第五階段是2014年至今，國(guó)家提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。即以農(nóng)民合作社和供銷合作社為基礎(chǔ)，選擇有制度基礎(chǔ)、生存能力和發(fā)展?jié)摿Φ拇祟惤M織機(jī)構(gòu)作為試點(diǎn)，發(fā)展形式為社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織，基本制度規(guī)范為堅(jiān)持社員制和封閉性原則、堅(jiān)持不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸和不支付固定回報(bào)。在當(dāng)前階段，要保障新型農(nóng)村合作金融組織得以順利健康發(fā)展，需要從政策層面入手完善該類組織的管理體制，建立健全以地方政府的監(jiān)管為主體，以地方專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金為風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的保護(hù)制度，系統(tǒng)優(yōu)化新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的金融生態(tài)環(huán)境。

(二)發(fā)展?fàn)顟B(tài)分析

目前，我國(guó)農(nóng)村合作金融組織主要有三大類:一是經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立的農(nóng)村資金互助社;二是貧困村村級(jí)資金互助社;三是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助組織。各類合作金融組織發(fā)展?fàn)顟B(tài)不盡相同。

1.農(nóng)村資金互助社。農(nóng)村資金互助社發(fā)展較為規(guī)范，但速度和規(guī)模仍然不能滿足農(nóng)村資金需求。2004年1月發(fā)布的中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)有條件的地方，在嚴(yán)格監(jiān)管、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過吸引社會(huì)資本和外資，積極興辦直接為‘三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織”［1］。2004年7月，吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社作為全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社成立，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村資金互助社的誕生。2007年，銀監(jiān)會(huì)頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，對(duì)資金互助社進(jìn)行規(guī)范管理，從2007年至2011年，5年間有49家農(nóng)村資金互助社得到金融許可證。2012年，銀監(jiān)會(huì)暫緩審批農(nóng)村資金互助社牌照，正規(guī)化發(fā)展之路放緩。2014年3月公布的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》規(guī)定“農(nóng)村資金互助社的籌建申請(qǐng)，由銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局受理，銀監(jiān)局審查并決定。農(nóng)村資金互助社的開業(yè)申請(qǐng)，由銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局受理、審查并決定”，明確了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村資金互助社的管理職能。

2.貧困村村級(jí)資金互助社。2009年9月17日，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。規(guī)定了互助資金的基本原則和發(fā)展方向，規(guī)范運(yùn)作程序，強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)試點(diǎn)工作健康有序發(fā)展。貧困村互助資金重點(diǎn)在扶貧，關(guān)鍵在互助，方向在合作。貧困村村級(jí)資金互助社的資金來源主要以政府安排一定數(shù)量的財(cái)政扶貧資金為基礎(chǔ)，以相關(guān)單位注資為主體、捐資為補(bǔ)充、社員交納互助金為依托，互助資金主要用于農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金一般實(shí)行“民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展”的管理方式，貧困村村民自愿參與，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。貧困村村級(jí)資金互助社可以將扶貧資金由“輸血”向“造血”功能轉(zhuǎn)化，提高了扶貧資金的使用效益和可持續(xù)利用，有效解決農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和致富增收方面資金短缺的難題。

3.農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助組織。近幾年，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，截至2013年年底，我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社共有98萬(wàn)家，入社農(nóng)戶7 400萬(wàn)家，占中國(guó)總農(nóng)戶1/4左右。國(guó)家在積極鼓勵(lì)和推進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的合作社提供金融服務(wù)。2008年召開的黨的十七屆三中全會(huì)明確了“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”;2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，即“一號(hào)文件”，文中提出“在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融組織”［2］;2015年《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》提出“積極推動(dòng)省級(jí)人民政府抓緊落實(shí)對(duì)新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管、引導(dǎo)和規(guī)范職責(zé)，支持在符合條件的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上培育發(fā)展農(nóng)村合作金融組織，促進(jìn)其更好地為農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)”［3］，初步明確了省級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助組織的管理職能。與銀監(jiān)會(huì)框架下的資金互助社不同的是:資金互助會(huì)是從合作社內(nèi)部發(fā)展而來的，資金來自社員的股金，用于其他社員短期的、生產(chǎn)性投入;其準(zhǔn)入成本較低，服務(wù)對(duì)象包括互助會(huì)成員與非成員;發(fā)展初期可得到政府的財(cái)政、培訓(xùn)等多方面扶持。

二、我國(guó)農(nóng)村新型合作金融組織的構(gòu)建及發(fā)展瓶頸

(一)外部環(huán)境瓶頸

1.法律制度缺失導(dǎo)致合作金融市場(chǎng)發(fā)展不規(guī)范。盡管國(guó)家對(duì)合作金融組織已相繼頒布了一些規(guī)章制度，諸如2003年的《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、2007年的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》等一系列與合作金融組織相關(guān)的監(jiān)管規(guī)章，以及2014年的《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等。但是，一方面這些規(guī)章制度對(duì)新型合作金融組織的規(guī)范和管理相對(duì)框架性，缺乏具體監(jiān)管內(nèi)容，導(dǎo)致新型合作金融組織的組建和業(yè)務(wù)開展受到制約;另一方面，地方政府部門沒有明確的法律依據(jù)行使對(duì)不同性質(zhì)的合作金融組織的管理職能。因此，劃分國(guó)家層面和地方政府的合作金融組織監(jiān)管權(quán)限和規(guī)范監(jiān)管職能，是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

2.多頭監(jiān)管導(dǎo)致約束機(jī)制不健全。目前，按照《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)要求，農(nóng)村資金互助社應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)審批管理，同時(shí)需在工商管理部門注冊(cè)登記、并受頒金融許可證。但在實(shí)際操作中，貧困村村級(jí)資金互助社由民政部門審批、管理;先期存在的資金互助社達(dá)不到《暫行規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)，則以“農(nóng)村專業(yè)合作社”的形式進(jìn)行工商登記，或以社團(tuán)的形式在民政部門注冊(cè)成立，以獲得“準(zhǔn)身份”;合作社內(nèi)部的資金互助組織由省級(jí)人民政府監(jiān)管，但實(shí)際上相關(guān)部門并沒有明確具體的監(jiān)管職能，導(dǎo)致部分資金互助組織雖然具有一定規(guī)范的管理規(guī)定和財(cái)務(wù)管理制度，但其身份至今仍未明確，只能附屬于專業(yè)合作社，因而業(yè)務(wù)活動(dòng)、發(fā)展方向等都受到很大限制。

3.系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全制約其良性發(fā)展?，F(xiàn)階段，對(duì)各類農(nóng)村合作金融組織的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理缺少制度約束和管理，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分散、緩釋和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力薄弱，不能保障農(nóng)村合作金融組織的健康發(fā)展。首先，由于監(jiān)管主體缺位，導(dǎo)致各類農(nóng)村合作金融組織的風(fēng)險(xiǎn)資本約束機(jī)制不強(qiáng)，甚至缺失，一旦出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，合作金融組織依靠自身的資本金沒有能力抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)損失。其次，由于農(nóng)村信用環(huán)境弱化、征信系統(tǒng)不夠健全、信用機(jī)構(gòu)自身發(fā)展較慢等原因，使農(nóng)村信用體系建設(shè)在我國(guó)發(fā)展稍顯滯后，農(nóng)村金融服務(wù)體系的建設(shè)在一定程度上受到制約。第三，我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)體系發(fā)展不充足。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在保險(xiǎn)品種少、保障程度低等問題，不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速增長(zhǎng)的需求，也不能滿足為合作金融組織分散風(fēng)險(xiǎn)的需要。

(二)內(nèi)部管理瓶頸

1.產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致決策權(quán)和管理權(quán)不能有效發(fā)揮作用。當(dāng)前，我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展，基本上是沿著股份制方向推進(jìn)。資金互助組織以合作社為基礎(chǔ)開展業(yè)務(wù)，借貸關(guān)系涉及專業(yè)合作社的各個(gè)成員，致使兩個(gè)組織的管理層和業(yè)務(wù)活動(dòng)嚴(yán)重重合。兩個(gè)實(shí)體組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系糾葛，成為影響發(fā)展的突出問題。

2.內(nèi)部治理機(jī)制不健全導(dǎo)致合作金融組織的健康運(yùn)行受到影響。新型農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部治理機(jī)制的實(shí)質(zhì)可以歸結(jié)為如何通過決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等制度安排使信貸和分紅在社員間進(jìn)行合理分配。由于組織內(nèi)部沒有形成健全的治理機(jī)制，缺少對(duì)融資管理、資金運(yùn)用、收益配置、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的制度和措施，業(yè)務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制制度、措施不匹配，一旦出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)資金困難。

3.資金汲取及使用不規(guī)范導(dǎo)致合作金融組織的發(fā)展受到制約。一方面，合作金融組織資金規(guī)模較小。農(nóng)村資金互助社社員入股互助金的交納起點(diǎn)低，最低的可以為100元，互助社資金總量小，致使社員借款額度受到限制，大多只有幾千元資金，只可緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的燃眉之急，難以解決生產(chǎn)所需資金，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)發(fā)展的要求。另一方面，合作金融組織的融資制度不健全，在資金使用方面，缺乏明確的法律保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。資金結(jié)算體系不健全，很多結(jié)算方式不能在資金互助社使用。

4.專業(yè)人才缺乏致使合作金融組織管理能力不足。合作金融組織以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或行政村為主要發(fā)展區(qū)域，農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)是其成員的主要組成部分，大部分人員素質(zhì)相對(duì)較低，未經(jīng)過專門培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平不高，沒有相關(guān)資質(zhì)證書，不能熟練掌握金融業(yè)務(wù)。有的合作金融組織甚至不能配備齊全的管理人員，不能實(shí)施日常的規(guī)范管理。缺少專業(yè)財(cái)務(wù)人員，資金管理存在一定風(fēng)險(xiǎn)。部分成員資金使用隨意性大，造成資金使用范圍不合理，帶來違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、改革構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村新型合作金融組織的路徑及建議

(一)優(yōu)化外部環(huán)境

1.盡快立法，保障合作金融的穩(wěn)定和健康發(fā)展。從我國(guó)具體實(shí)踐情況來看，農(nóng)村合作金融存在著較多制度性和實(shí)際操作層面的問題，合作金融立法迫在眉睫。我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《合作金融法》，以基本法律形式保障新型農(nóng)村合作金融組織合作制度的本質(zhì)屬性、在市場(chǎng)中的主體地位及其合法利益不受侵害，通過立法保障合作金融組織的治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)發(fā)展。

2.明確監(jiān)管方式，確立地方政府金融管理職能。當(dāng)前，應(yīng)明確國(guó)家層面對(duì)合作金融市場(chǎng)的宏觀政策規(guī)范及基本準(zhǔn)入、退出制度，同時(shí)積極鼓勵(lì)地方政府繼續(xù)推行新型農(nóng)村合作金融組織改革試點(diǎn)，本著“引導(dǎo)發(fā)展、逐步規(guī)范”的原則，從區(qū)域性規(guī)范發(fā)展逐步拓展到全國(guó)性規(guī)范發(fā)展。國(guó)家或省級(jí)層面應(yīng)出臺(tái)管理性文件，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助組織明確登記機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門、業(yè)務(wù)監(jiān)管部門及其監(jiān)管職責(zé)，建立健全監(jiān)督管理體系。銀監(jiān)會(huì)框架下的農(nóng)村資金互助社由銀監(jiān)會(huì)審批，實(shí)行屬地監(jiān)管。由于農(nóng)民合作社內(nèi)部的資金互助組織屬于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，可以由地方政府的農(nóng)村工作政策部門、農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)審批職能，在地方政府內(nèi)部，確定各層級(jí)的地方職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常監(jiān)督和管理職能，規(guī)范地方合作金融組織的運(yùn)行和發(fā)展，縣、鎮(zhèn)、村各級(jí)政府和組織要加強(qiáng)對(duì)互助社的指導(dǎo)和監(jiān)管，重引導(dǎo)，少干預(yù)，多服務(wù)。對(duì)于貧困村村級(jí)資金互助社，縣、鎮(zhèn)扶貧辦和農(nóng)經(jīng)部門要明確專門的管理指導(dǎo)人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)互助社的市場(chǎng)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、跟蹤督查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、規(guī)范管理等工作。

3.建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范體系，維護(hù)合作金融組織安全運(yùn)行。一是要完善保險(xiǎn)體系。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，建立強(qiáng)制投保、自成體系的獨(dú)立存款保險(xiǎn)制度，設(shè)置獨(dú)立的新型農(nóng)村金融組織的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，建立國(guó)家政策支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。加強(qiáng)“三農(nóng)”財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展，以國(guó)家、地方政府和農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體三方共同承擔(dān)保費(fèi)的方式為農(nóng)村實(shí)物財(cái)產(chǎn)安全提供保障。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，保障具有地方特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。二是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度。各地成立區(qū)域性的“合作金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，合作金融組織按照存款的一定比例，如0.5％～1％，繳納風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，基金視盈利情況部分返還，同時(shí)基金還可以行使部分監(jiān)管職能。三是要建立健全信用擔(dān)保體系。該體系特征為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體為融資擔(dān)保對(duì)象，旨在提升農(nóng)村合作金融組織的風(fēng)險(xiǎn)防范水平。四是要建立和完善農(nóng)村信用體系。建立農(nóng)村金融數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享機(jī)制。建設(shè)農(nóng)村各類專業(yè)合作社、中小微企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)戶的金融信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)金融信息在監(jiān)管者、金融機(jī)構(gòu)及各類資金需求主體間的共享機(jī)制，為該組織的信用評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)控制奠定基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部管理

1.設(shè)立靈活的產(chǎn)權(quán)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。確定新型農(nóng)村合作金融組織法人地位，明確其企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人制度。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立新型農(nóng)村合作金融組織的法人治理結(jié)構(gòu)，確立社員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)等各機(jī)構(gòu)間的制約和協(xié)調(diào)關(guān)系，明確責(zé)任、權(quán)利機(jī)制，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。以體現(xiàn)民主管理為基本原則，采用一人一票制與一人多票制相結(jié)合的決策辦法，體現(xiàn)公平、高效的民主管理性質(zhì)［4］。

2.建立健全內(nèi)部管理制度，確保合作金融組織健康發(fā)展。在明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立決策組織和管理機(jī)構(gòu)，將決策權(quán)和管理權(quán)合理劃分，協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。建立并完善內(nèi)部管理制度，包括財(cái)務(wù)核算制度、業(yè)務(wù)運(yùn)作流程、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理制度、資金使用及收益分配制度等。在專業(yè)合作社內(nèi)部產(chǎn)生的資金互助組織，要理順合作社和資金互助組織的內(nèi)部關(guān)系，完善管理制度。堅(jiān)持服務(wù)于農(nóng)村金融發(fā)展和農(nóng)民增收，要明確“三會(huì)”制度，嚴(yán)格監(jiān)督組織的實(shí)際運(yùn)行過程，公開資金用途及收益分配，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，高度重視并充分發(fā)揮會(huì)員代表大會(huì)的作用［5］。

3.拓展資金來源渠道，推動(dòng)合作金融組織發(fā)展壯大。合作金融組織資金來源為社員股金，資金來源有限，政府可以從財(cái)政、稅收等幾方面入手，支持新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展，比如在合作金融組織的啟動(dòng)資金上給予一定規(guī)模的財(cái)政支持、減征或免征若干年的相關(guān)稅收、建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金等。資金互助組織可以以合作社為依托從事農(nóng)村商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)，同時(shí)也可以在一定范圍內(nèi)擴(kuò)大資金來源，吸收戰(zhàn)略投資人或優(yōu)先股股東，增強(qiáng)資金實(shí)力。動(dòng)員貧困群眾加入互助社，多渠道籌措資金，擴(kuò)大互助金規(guī)模［6］。

4.加強(qiáng)專業(yè)人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)，提高合作金融組織管理能力。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員培訓(xùn)。組織專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和人員，采取分批次集中培訓(xùn)農(nóng)村合作金融組織專業(yè)管理人員的方式，對(duì)理事會(huì)、財(cái)務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批懂經(jīng)營(yíng)、懂管理、懂技術(shù)的高水平業(yè)務(wù)人員，促進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)村合作金融組織人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)和管理能力的提升。積極引進(jìn)人才，促進(jìn)合作金融組織管理人員結(jié)構(gòu)不斷改善，日常管理更加規(guī)范有效［7］。

綜上所述，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織是集聚農(nóng)村資金，支持“三農(nóng)”發(fā)展的有效途徑，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)微型、中小型農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的生存和發(fā)展有著更重要的意義，需要國(guó)家層面、地方政府層面及新型農(nóng)村合作金融組織自身，盡快完善制度、規(guī)范內(nèi)部管理、嚴(yán)格監(jiān)督管理，保障新型農(nóng)村合作金融組織的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

［1］中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見［J］.貴州農(nóng)機(jī)化，2004，(1):3－8.

［2］中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》［J］.農(nóng)村科技與信息，2014，(3):3－4.

［3］張慶亮，歐陽(yáng)仁根.論我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展中的制度重構(gòu)［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2003，(4):57－61.

［4］王興業(yè).發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村合作金融風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，(11):122－125.

［5］施同兵.農(nóng)村合作金融發(fā)展中政府性的選擇［J］.中國(guó)行政管理，2013，(8):89－93.

［6］白欽先，胡巍.試論綜合視角下的農(nóng)村合作金融改革［J］.經(jīng)濟(jì)問題，2014，(9):1－5.

［7］王兆旭.金融排斥到普惠金融:基于特定對(duì)象的路徑設(shè)計(jì)［J］.金融理論與實(shí)踐，2015，(1):72－76.

〔責(zé)任編輯:劉 陽(yáng)〕

F830

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1000－8284(2015)07－0136－05

2015－01－02

孫飛霞(1970－)，女，黑龍江哈爾濱人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，博士后流動(dòng)站研究人員，從事農(nóng)村金融、資本市場(chǎng)研究。