◎蘇曦凌 （廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004）

分殊還是融合：科學(xué)行政與民主行政之關(guān)系探討

◎蘇曦凌 （廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004）

科學(xué)行政與民主行政的關(guān)系，是一種規(guī)范意義上的融合關(guān)系和事實(shí)意義上的分殊關(guān)系?？茖W(xué)行政理論和民主行政理論是兩個(gè)相互論爭的理論范式，在行政學(xué)說史的流變中呈現(xiàn)出兩條涇渭分明的理論脈絡(luò)。具體而言，科學(xué)行政與民主行政的分殊表現(xiàn)為知識(shí)論、價(jià)值論、方法論三個(gè)層面，即一元論與多元論的分殊，效率與公平的分殊，行政權(quán)與民主控制的分殊。為了彌合科學(xué)行政與民主行政的分歧，實(shí)現(xiàn)二者的融合，必須科學(xué)地規(guī)范民主行政、民主地引導(dǎo)科學(xué)行政，使科學(xué)化、民主化的價(jià)值訴求在公共行政的實(shí)踐中相互貫通、協(xié)同生長。

行政學(xué)；科學(xué)行政；民主行政；分殊；融合

一、問題之提出

科學(xué)行政與民主行政是現(xiàn)代公共行政的兩個(gè)核心價(jià)值理念。所謂科學(xué)行政，就是行政主體在探索行政活動(dòng)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，依據(jù)這一客觀規(guī)律性對社會(huì)公共事務(wù)和行政組織自身事務(wù)實(shí)施有效管理。所謂民主行政，則是指行政主體在察民情、聽民意的基礎(chǔ)上，通過尊重和維護(hù)公民的參政權(quán)、議政權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，依據(jù)人民的意志來實(shí)施行政管理。在思考科學(xué)行政與民主行政的關(guān)系時(shí)，人們往往習(xí)慣于將二者視為相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一的有機(jī)整體，必然存在著融合、統(tǒng)一關(guān)系。人們大多認(rèn)為，科學(xué)行政與民主行政相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相互支援。因?yàn)椋裰餍姓强茖W(xué)行政的基本前提，沒有民主行政，便不能廣開言路、反映民意、拓展視野，就談不上尊重科學(xué)、尊重知識(shí)、尊重專業(yè)，就不可能實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政。同時(shí)，科學(xué)行政又是民主行政的必要條件，只有基于科學(xué)的行政理念，建構(gòu)科學(xué)的行政程序，運(yùn)用科學(xué)的行政方法，才能夠?qū)⒚裰餍姓膬r(jià)值追求落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主與形式民主的統(tǒng)一。

然而，人們對于科學(xué)行政與民主行政之融合關(guān)系的理解，更多的是一種應(yīng)然取向的規(guī)范性界定。一旦我們展開描述性觀察，將眼光轉(zhuǎn)向具體的、現(xiàn)實(shí)的行政生活，便會(huì)發(fā)現(xiàn)科學(xué)行政與民主行政之間存在著明顯的分殊，而且在一定的條件下甚至?xí)葑優(yōu)槊芘c緊張關(guān)系。一方面，科學(xué)行政強(qiáng)調(diào)運(yùn)用科學(xué)的理論、程序、方法和手段進(jìn)行行政管理活動(dòng)，這就要求行政主體必須具備一定的專業(yè)技術(shù)能力，如科學(xué)的行政理念、理性的行政思維、必要的專業(yè)知識(shí)等等。與科學(xué)行政對專業(yè)技能的要求相適應(yīng)，行政主體必然會(huì)呈現(xiàn)出專業(yè)化、技術(shù)化、職業(yè)化特征，成為行政知識(shí)與技術(shù)的壟斷者。于是，人們總是發(fā)現(xiàn)，“面對正在進(jìn)行行政管理的、訓(xùn)練有素的官員，他總是處于‘一知半解者’面對‘專家’的形勢”［1］。行政官員們極易由于對行政技術(shù)的壟斷而獲得行政權(quán)力的專斷。他們可以以“科學(xué)”的名義，回避責(zé)任、逃避監(jiān)督、拒絕協(xié)商，從而使行政活動(dòng)偏離民主化的軌道。另一方面，民主行政強(qiáng)調(diào)民眾對于公共生活與公共事務(wù)的有序參與，但是由于現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，一般民眾往往不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。在民眾的行政知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力不足的情況下，單方面強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的民主性、參與性，必將以非理性的盲目代替理性的思考，使公共行政陷入民粹主義的泥潭，背離科學(xué)行政的行政原則。

正如林布?。↙indblom，C.E.）所說的，人們對公共行政“所采取的共同態(tài)度之中貫穿著深刻的矛盾”，“一方面他們希望政策制定更加具有科學(xué)性，另一方面則希望政策制定屬于政治范圍（具有民主性）”［2］。所以，科學(xué)行政與民主行政的關(guān)系，是一種規(guī)范意義上的融合關(guān)系和事實(shí)意義上的分殊關(guān)系。這樣的一種關(guān)系態(tài)勢說明，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政與民主行政的融合是必要的，然而這一融合是具體的、有條件的。就其根本性意義而言，能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政與民主行政的融合，關(guān)系到現(xiàn)代公共行政的理念系統(tǒng)能否實(shí)現(xiàn)邏輯自洽。這就需要通過一定途徑來調(diào)解科學(xué)行政與民主行政之間的沖突與緊張關(guān)系，尋求二者實(shí)現(xiàn)融合的基礎(chǔ)和條件，對“科學(xué)行政與民主行政的融合何以可能”這一問題予以科學(xué)解答。

二、脈絡(luò)梳理——科學(xué)行政與民主行政之分殊的思想探源

從百余年來行政學(xué)的發(fā)展歷程來看，“科學(xué)行政”與“民主行政”是兩個(gè)具有不同理論訴求的理論范式，它們相互批評論爭并自我修正，從而在行政學(xué)說史的流變中呈現(xiàn)出兩條涇渭分明的理論脈絡(luò)。

（一）科學(xué)行政的發(fā)展脈絡(luò)與理論特色

在行政學(xué)的發(fā)展歷程中，追求科學(xué)化是一種十分重要的邏輯進(jìn)路。這一研究取向以科學(xué)為宗旨，以真理為原則，試圖依據(jù)客觀的行政現(xiàn)實(shí)提高行政活動(dòng)的精確性、穩(wěn)定性和規(guī)范性?？茖W(xué)行政理論的發(fā)展大體可以分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是古典行政學(xué)階段。所謂“古典行政學(xué)階段”，是現(xiàn)代行政學(xué)的開創(chuàng)與形成時(shí)期，是行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，并發(fā)展成為一門獨(dú)立學(xué)科的理論創(chuàng)設(shè)階段。在這一理論階段，科學(xué)行政理論的代表人物包括強(qiáng)調(diào)政治與行政二分的威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）和古德諾（Frank J.Goodnow）、提倡科學(xué)管理的泰勒（Frederick W.Taylor）、建構(gòu)管理基本原則的法約爾（Henri Fayol）、強(qiáng)調(diào)行政管理專業(yè)知識(shí)權(quán)威的韋伯（Max Weber）、實(shí)現(xiàn)行政科學(xué)知識(shí)系統(tǒng)化出版第一部行政學(xué)教科書的懷特（Leonard D.White）以及主張將科學(xué)研究方法應(yīng)用于公共行政研究的古利克（Luther H.Gulick）。

第二個(gè)階段是行為主義行政學(xué)階段。以西蒙（Herbert A.Simon）為代表人物的行為主義行政學(xué)理論，試圖將邏輯實(shí)證主義的思想方法應(yīng)用于行政學(xué)的研究，對“價(jià)值問題”與“事實(shí)問題”予以嚴(yán)格區(qū)分，力圖建立一門嚴(yán)格奉行價(jià)值中立的、與政治相分離的、以管理技術(shù)和工藝為主要研究對象的“行政科學(xué)”。

第三個(gè)階段是后行為主義行政學(xué)階段。在公共行政學(xué)思想界發(fā)生有名的西蒙與沃爾多之爭以后，達(dá)布利克（Melvine Dubnick）等人追隨西蒙的腳步，不僅將主流社會(huì)科學(xué)的學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)引入公共行政學(xué)研究，而且積極引入了其他社會(huì)科學(xué)甚至自然科學(xué)的思想方法，從而在學(xué)科規(guī)范、研究方法、理論基礎(chǔ)等方面推動(dòng)了公共行政學(xué)的科學(xué)化進(jìn)程［3］。

綜合其研究成果和思想觀點(diǎn)，科學(xué)行政的研究進(jìn)路具有如下幾個(gè)方面的理論特色：

首先，從理論基礎(chǔ)上來看，“客觀世界確定論”是其理論根據(jù)。在科學(xué)行政理論的邏輯理路中，人們之所以能夠通過理性思維、科學(xué)方法獲得對于行政生活的真理性知識(shí)，根本原因在于我們所面對的行政世界是確定的、必然的，是可以予以預(yù)測的。因此，在推進(jìn)公共行政研究科學(xué)化的道路上，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的手段獲得充分、全面的信息，并合理地處理這些信息，從而排除行政活動(dòng)中的一切不確定性因素，最終將零散多樣的世界結(jié)構(gòu)化、將紛繁復(fù)雜的世界簡約化、將變動(dòng)不居的世界穩(wěn)定化。例如，霍格思（Hogarh，R.M）就明確宣稱：“認(rèn)識(shí)到我們居住在一個(gè)概率的環(huán)境中是非常重要的，但是環(huán)境有其自身的特點(diǎn)，它并不是一種概率，僅僅是因?yàn)槲覀儗Νh(huán)境的表征不完美，才造成環(huán)境的概率性。因此，不確定性是由我們自己造成的，而不在于環(huán)境?！保?］

其次，從研究方法上來看，實(shí)證科學(xué)的方法是其致思取向。研究者們深受科學(xué)主義思潮的影響，主張公共行政學(xué)研究中事實(shí)與價(jià)值的分離，將實(shí)證的方法視為公共行政研究中的唯一正確的方法。研究者們認(rèn)為，關(guān)注行政生活“應(yīng)該是什么”的價(jià)值問題，涉及多元的價(jià)值偏好與倫理標(biāo)準(zhǔn)，不具備穩(wěn)定的一貫標(biāo)準(zhǔn)，而且很容易影響人們對“實(shí)際是什么”的事實(shí)問題的分析與判斷。因此，公共行政學(xué)研究要走上“科學(xué)化”道路，就必須排除價(jià)值判斷的干擾，堅(jiān)持實(shí)證主義的方法論，實(shí)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)知的精確性、邏輯推演的縝密性、研究結(jié)論的可靠性。正如西蒙所聲明的那樣，“本研究的基本假設(shè)前提就是，道德術(shù)語不完全能還原成事實(shí)術(shù)語。這里不打算說明關(guān)于道德命題觀點(diǎn)的正確性，邏輯實(shí)證主義者以及其他相關(guān)人士已經(jīng)就此提出了正當(dāng)理由”［5］。

最后，從研究成果上來看，提供確定性的行政知識(shí)是其知識(shí)產(chǎn)出。威爾遜指出，行政科學(xué)研究的目的就是要“把執(zhí)行方法從經(jīng)驗(yàn)性試驗(yàn)的混亂中和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深地植根于穩(wěn)定的原則之上”［6］14。在這里，威爾遜所強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定的原則”實(shí)際上就是確定性的行政知識(shí)。對于科學(xué)行政研究路徑所產(chǎn)出知識(shí)的確定性，可以從如下三個(gè)方面理解：第一，它所產(chǎn)出的行政知識(shí)，以客觀事實(shí)為依據(jù)，經(jīng)過邏輯推理又經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，因而是對行政活動(dòng)的本質(zhì)與規(guī)律的反映，具有客觀真理性；第二，它產(chǎn)出的行政知識(shí)，由感性上升為理性，將大量分散的行政現(xiàn)象歸并為一些行政原理和原則，概括了行政經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中所隱含的內(nèi)在機(jī)制，因而具有普遍適用性；第三，它所產(chǎn)出的行政知識(shí)，具有強(qiáng)烈的實(shí)踐取向，是關(guān)于行政活動(dòng)中應(yīng)該“做什么”、“用什么做”、“怎樣做”的知識(shí)，為人們認(rèn)識(shí)和改造行政世界提供了明確的行動(dòng)方案，因而具有可操作性。

（二）民主行政的思想源流與理論主張

早在公共行政學(xué)的初創(chuàng)時(shí)期，思想家們在將科學(xué)行政作為公共行政的基本原則的同時(shí)，便強(qiáng)調(diào)了民主行政的規(guī)范要求。例如，威爾遜明確指出：“行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實(shí)質(zhì)上有包含民主政策的原則?！保?］25但是，威爾遜等人對于民主的強(qiáng)調(diào)，更多的是將民主原則視為“一個(gè)外在于公共行政的專業(yè)領(lǐng)域的政治原則”［7］62，是政治系統(tǒng)向行政系統(tǒng)輸入的價(jià)值規(guī)范。后來的許多研究者們基本上延續(xù)了這一思路，不僅認(rèn)為民主原則是外生于公共行政的，而且與公共行政的內(nèi)在原則——科學(xué)原則是相互矛盾的。于是，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，公共行政“失去了對民主理念的忠誠”［7］64，民主行政原則成為了一個(gè)被遺忘的隱形角色。在公共行政學(xué)說的發(fā)展歷程中，對這種情況展開強(qiáng)有力的反思與批判，充分彰顯民主行政價(jià)值，是新公共行政學(xué)派和理性選擇學(xué)派共同的核心理念。

新公共行政學(xué)派的理論源自于20世紀(jì)60年代末70年代初公眾關(guān)于社會(huì)公平與民主政治的價(jià)值觀，它從政治學(xué)的分析視角、從價(jià)值理性的研究維度、從左翼意識(shí)形態(tài)的理論立場宣示了民主行政的基本觀點(diǎn)。新公共行政理論是作為傳統(tǒng)行政理論的對立面提出來的，其基本觀點(diǎn)初步形成于1968年在錫拉丘茲大學(xué)召開的明諾布魯克（Minnowbrook）會(huì)議，因而新公共行政學(xué)派又被稱為公共行政的明諾布魯克視角。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，作為公共意志執(zhí)行活動(dòng)的行政，其中心原則是效率，所要實(shí)現(xiàn)的是“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌保?］1。與傳統(tǒng)公共行政理論將效率視為行政的核心價(jià)值不同，“新公共行政重視社會(huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與及社會(huì)責(zé)任感。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務(wù)）的發(fā)展、管理與評估以確保更高程度的社會(huì)公平”［8］。正如沃爾多所強(qiáng)調(diào)的那樣，“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政”［9］，民主行政是現(xiàn)代公共行政的核心原則。

理性選擇學(xué)派與新公共行政學(xué)派幾乎同時(shí)興起，都是20世紀(jì)中葉政治民主化浪潮的產(chǎn)物。與新公共行政學(xué)派所不同的是，理性選擇學(xué)派從經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角、從工具理性的研究維度、從右翼意識(shí)形態(tài)的理論立場對民主行政的正當(dāng)性、必要性予以論證。理性選擇學(xué)派的經(jīng)典性表述見于文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）的《美國公共行政的思想危機(jī)》。奧斯特羅姆以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，運(yùn)用個(gè)人主義、多元主義的方法論，將行政視為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的途徑與方式，將多中心治理的民主行政架構(gòu)作為政府、企業(yè)、非政府組織、公民之間理性博弈的平臺(tái)。在奧斯特羅姆看來，民主行政之所以是正當(dāng)?shù)?，是基于“每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義假設(shè)”［10］87；民主行政之所以是必要的，是因?yàn)椤肮茌牻化B和權(quán)力分散在公共經(jīng)濟(jì)中能夠促進(jìn)各種公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)”［10］81。

雖然新公共行政學(xué)派與公共選擇學(xué)派有著不同的研究視角，但它們都彰顯了民主行政的核心價(jià)值，它們的觀點(diǎn)和學(xué)說共同闡述了民主行政這一理論取向的核心主張：首先，民主行政理論是對政府地位的重新定位。它摒棄了精英主義、威權(quán)主義的治理思路，反對將政府視為公共治理的唯一主體，強(qiáng)調(diào)多元治理主體體系的理性建構(gòu)，不僅重申了公民參與公共事務(wù)治理的正當(dāng)性，而且將行政機(jī)關(guān)的地位由主子的行政機(jī)關(guān)變?yōu)楣偷男姓C(jī)關(guān)。其次，民主行政理論是對政府角色的重新審視。民主行政反對將公共行政限制為一個(gè)消極的、被動(dòng)的、執(zhí)行性的、價(jià)值中立的角色，而是主張公共行政在公共事務(wù)的治理過程中扮演一個(gè)積極、主動(dòng)的角色，是社會(huì)公平的促進(jìn)者、民主價(jià)值觀的捍衛(wèi)者、公共利益的維護(hù)者。最后，民主行政理論是對政府行為方式的重新規(guī)范。它反對將命令、控制視為行政活動(dòng)的唯一方式，而是主張將“命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍”［10］87，主張政府、公民、非政府組織、企業(yè)之間在平等、自主的基礎(chǔ)上，通過溝通、協(xié)商、對話實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。

三、觀念比較——科學(xué)行政與民主行政之分殊的具體表現(xiàn)

通過梳理科學(xué)行政與民主行政各自的理論脈絡(luò)，它們之間的張力與互斥關(guān)系是顯而易見的。民主行政所強(qiáng)調(diào)的是公共行政的合民意性，主張通過充分的民眾參與，使行政活動(dòng)的過程與結(jié)果能夠最大程度地吸納、整合、實(shí)現(xiàn)民眾的意志?？茖W(xué)行政所強(qiáng)調(diào)的是公共行政的合規(guī)律性，主張通過科學(xué)的行政程序、科學(xué)的行政方法以及具有行政科學(xué)知識(shí)的人——行政精英來提升行政效率、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。具體而言，科學(xué)行政與民主行政之間的分殊主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面：

（一）知識(shí)論層面——一元論與多元論的分殊

一元論的知識(shí)觀認(rèn)為，盡管人們對于同一對象會(huì)產(chǎn)生多樣的甚至完全相反的認(rèn)識(shí)，但是唯有與客觀事物相符合的那一種認(rèn)識(shí)才是真理，真理是一元而非多元的。正是由于堅(jiān)持一元論，威爾遜、韋伯、泰羅、古力克等人始終堅(jiān)信，在紛繁復(fù)雜、變動(dòng)不居的各種行政現(xiàn)象背后始終存在著一些恒定的本質(zhì)和規(guī)律，而行政科學(xué)的研究任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、概括這些本質(zhì)和規(guī)律，使其成為指導(dǎo)行政實(shí)踐的原則和鐵律。正如達(dá)爾（Robert Alan Dahl）所指出的那樣，“人們?yōu)閯?chuàng)建一門公共行政科學(xué)所作出的努力，常常促使他們系統(tǒng)地制定各種普遍的規(guī)則，或者更為普遍的是，促使他們提出一種主張，可以系統(tǒng)地制定這樣一種適用于公共行政學(xué)的普遍規(guī)則”［11］。

多元論的知識(shí)觀則強(qiáng)調(diào)人們認(rèn)識(shí)世界的方法和關(guān)于世界的知識(shí)的多樣性。將多元論的思想方法引入公共行政研究中，便構(gòu)成了民主行政的知識(shí)論基礎(chǔ)和理據(jù)。民主行政理論主張，公共生活問題的解決未必只有一個(gè)可供參考的答案，而且解決問題所采取的各種倫理標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值訴求往往具有沖突性、不可通約性。因此，試圖將多樣的知識(shí)方法和多元的價(jià)值目標(biāo)調(diào)和在一個(gè)協(xié)同一致的體系之中，是不可能實(shí)現(xiàn)的，是“犧牲經(jīng)驗(yàn)來求得統(tǒng)一與綜合的天真愿望”［12］?；诙嘣摰闹R(shí)觀，民主行政理論認(rèn)為管理公共事務(wù)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是分散的、多元的，而不應(yīng)當(dāng)集中于一個(gè)人或一個(gè)集團(tuán)手中，因?yàn)闆]有任何個(gè)人或集團(tuán)能夠單方面獲得解決公共問題的真知灼見。所以，民主行政理論徹底顛覆了威爾遜、韋伯等人建構(gòu)的官僚制行政原則，反對將政府作為管理公共事務(wù)的單一權(quán)力中心，反對等級森嚴(yán)的行政權(quán)力鏈條，主張采取多種多樣的組織形式提供公共物品和服務(wù)，主張更加富有開放性、靈活性、彈性的行政組織形態(tài)。

（二）價(jià)值論層面——效率與公平的分殊

科學(xué)行政認(rèn)為，公共行政屬于國家意志的執(zhí)行領(lǐng)域，它的許多活動(dòng)環(huán)節(jié)如調(diào)查統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)、法務(wù)等，均具有高度的專門性、程序性、技術(shù)性。行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)力爭有效地排除政治方面的人為干擾，從而保持其客觀中立性。所以，在科學(xué)行政的價(jià)值觀念中，技術(shù)性的執(zhí)行效率是公共行政價(jià)值尺度方面的最高準(zhǔn)則。行政科學(xué)的基本目標(biāo)，是指導(dǎo)人們以最少的人力物力以及時(shí)間資源耗費(fèi)來達(dá)成行政目標(biāo)。其思維始終在尋求如下兩個(gè)問題的解答：其一，達(dá)成行政目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性問題，我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的資源提供更多、更好的服務(wù)；其二，達(dá)成行政目標(biāo)的時(shí)效性問題，我們?nèi)绾我宰畹偷臅r(shí)限來維持服務(wù)的水準(zhǔn)。事實(shí)上，科學(xué)行政所提出的一系列行政原則，例如建立權(quán)責(zé)嚴(yán)明的行政制度、招聘專業(yè)高效的行政人員、運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的行政方法等等，其基本價(jià)值訴求都是為了解決公共行政的經(jīng)濟(jì)性和時(shí)效性問題。

民主行政認(rèn)為，將行政與政治截然割裂開來，是一種理論的空想和實(shí)踐的誤區(qū)。公共行政不應(yīng)當(dāng)是價(jià)值中立的執(zhí)行性問題，其活動(dòng)過程本身內(nèi)在地卷入了一系列倫理、責(zé)任、政治考量。所以，與科學(xué)行政追求工具理性層面的技術(shù)效率不同，民主行政所采取的是一種價(jià)值理性層面的社會(huì)效率觀，認(rèn)為效率必須與公共利益、公共需求等社會(huì)性因素結(jié)合起來才具有實(shí)際意義。所以，民主行政理論認(rèn)為，公共行政存在的正當(dāng)理由在于能夠提供更好的管理，“公共行政不僅要致力于效率和經(jīng)濟(jì)，而且要致力于社會(huì)的公平”［13］，社會(huì)公平是公共行政的最高價(jià)值追求。為了在公共行政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)，政府就必須實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公平性、責(zé)任性以及對于公民需要的回應(yīng)性。

（三）方法論層面——行政集權(quán)與民主控制的分殊

在一元論知識(shí)觀的指導(dǎo)下，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率，科學(xué)行政設(shè)計(jì)了以行政集權(quán)為基本特質(zhì)的一整套方法集合?！叭绻覀円岣咝姓实脑?，如果想要保持政黨的合適地位，也就是說作為手段而非目的，或者說是使之有益于而非有礙于公共意志的表達(dá)的話，都需要行政集權(quán)?！保?4］科學(xué)行政所強(qiáng)調(diào)的行政集權(quán)原則包含如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：首先，行政集權(quán)是指行政權(quán)力的一元性，即在一個(gè)國家政治系統(tǒng)中，擁有行政權(quán)力的組織系統(tǒng)是唯一的。其次，行政集權(quán)是指建立在一定的紀(jì)律與責(zé)任基礎(chǔ)之上的領(lǐng)導(dǎo)與指揮的統(tǒng)一性，盡可能地避免政出多門，減少行政執(zhí)行中的摩擦和沖突。因?yàn)?，“行政貴乎迅速，與其托付于多人，不如托付于一人”［15］。最后，行政集權(quán)也是指行政人員的職業(yè)化，保持文官的中立和長期任職，避免政治對專業(yè)性行政活動(dòng)的干擾。

基于多元論的知識(shí)觀，為了實(shí)現(xiàn)公平的行政，民主行政將行政活動(dòng)視為政府與社會(huì)、政府與公民的互動(dòng)過程，由此建構(gòu)了一整套以民主權(quán)利來控制行政權(quán)力的手段和措施，以增強(qiáng)對于政府和行政人員的民主控制，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)和服務(wù)觀念。一方面，在政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系上，民主行政強(qiáng)調(diào)多元治理理念，反對將政府視為公共治理的單一中心。主張?jiān)谡⑵髽I(yè)、非營利組織建構(gòu)具有高度協(xié)同性的治理網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)的治理進(jìn)程，強(qiáng)化政府對公民的責(zé)任。另一方面，在行政組織內(nèi)部，力圖改變傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力自上而下的單向輻射，組織結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵化等現(xiàn)狀。試圖通過權(quán)力下放、賦予下級以更大的決策參與權(quán)、建構(gòu)更加富有彈性的組織，來拓展行政組織內(nèi)部的民主參與，強(qiáng)化政府內(nèi)部的行政責(zé)任。

四、何以可能——實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政與民主行政相融合的理論對策

應(yīng)當(dāng)看到的是，盡管科學(xué)行政與民主行政存在著知識(shí)論、價(jià)值論、方法論等層面的分殊，甚至存在著一定程度的抵牾和沖突，但是，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)融合應(yīng)當(dāng)成為公共行政的自覺追求。如果說，科學(xué)行政是探索、服從、利用行政活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律的實(shí)踐范疇，是一個(gè)求真的過程，那么，民主行政則是以平等、自由為核心內(nèi)容的政治理性在公共行政中的具體化，是行政活動(dòng)向善的價(jià)值訴求。所以，實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政與民主行政的融合，是公共行政實(shí)現(xiàn)求真與向善相結(jié)合的必然要求，是其實(shí)現(xiàn)合規(guī)律性與合目的性相統(tǒng)一的必然選擇。但是，科學(xué)行政與民主行政的融合與統(tǒng)一，是具體的、建立在一定的現(xiàn)實(shí)條件之上的。既需要摒棄民粹主義的偏誤，又需要走出科學(xué)主義的誤區(qū)，使民主化與科學(xué)化的價(jià)值訴求相互貫通、相互制約，在矛盾的動(dòng)態(tài)發(fā)展中保持必要張力的平衡。

（一）科學(xué)地規(guī)范民主行政

民主行政并不是現(xiàn)代公共行政唯一的、終極的價(jià)值目標(biāo)。而且，在強(qiáng)調(diào)“民主是個(gè)好東西”的同時(shí)，必須正視民主行政自身存在著局限與不足。所以，以民主參與的程度作為公共行政的唯一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是將“民主”奉為行政生活的世俗宗教，是虛擬了一個(gè)理想化的民主行政偶像來予以頂禮膜拜，不僅沒有正視其不足之處，而且必然將會(huì)使得行政活動(dòng)駛?cè)敕抢硇缘能壍?。因?yàn)?，依?jù)少數(shù)服從多數(shù)原則集合的“民意”并不必然能夠把握客觀的行政現(xiàn)實(shí)。相反，人聲鼎沸、熱議囂囂的“眾意”并未能為獨(dú)立的理性思考預(yù)留足夠的空間。而且，民主行政過程中的爭論、商討往往需要耗費(fèi)一定的時(shí)間資源，從而有可能因?yàn)槊裰魃陶劧e(cuò)過最佳的決策時(shí)機(jī)，帶來決策效率的低下。所以，在實(shí)現(xiàn)公共行政民主化的過程中，應(yīng)當(dāng)從行政科學(xué)中汲取合理資源，為民主行政提供一定的限制性規(guī)范。

首先，必須明確民主行政的適用范圍?！霸S多有高度技術(shù)性的職務(wù)要求經(jīng)過特殊訓(xùn)練并具備條件的人去完成：在這種情況下有必要仔細(xì)區(qū)分專家與門外漢。動(dòng)外科手術(shù)，我們只需要熟練的外科醫(yī)生；在危險(xiǎn)的水域中導(dǎo)航，我們就需要訓(xùn)練有素的領(lǐng)航。政府事務(wù)中也是這樣，技術(shù)性職務(wù)要求有合格的人員?！保?6］216民主行政原則更多地強(qiáng)調(diào)的是行政權(quán)力的最終歸屬，即行政生活“誰來做主”的問題。但是，在行政權(quán)力的具體行使過程中，即“如何做主”問題，特別是許多專業(yè)性、技術(shù)性的領(lǐng)域，確實(shí)不宜過分強(qiáng)調(diào)民主原則，而應(yīng)當(dāng)尊重行政科學(xué)、服從客觀規(guī)律。其次，公共行政的民主參與必須秉持科學(xué)的行政理念?？茖W(xué)地把握事實(shí)與價(jià)值、實(shí)然與應(yīng)然、現(xiàn)實(shí)可能與主觀需要之間的辯證關(guān)系，有效地避免情緒化的非理性沖動(dòng)、盲目與偏執(zhí)，使行政參與的各方能夠冷靜分析、理智商談。再次，公共行政的民主參與必須依據(jù)科學(xué)的行政程序。通過公共行政的理性化、制度化建設(shè)，有效規(guī)范行政管理行為和監(jiān)督行政行為，合理塑造行政主體與行政相對人之間的關(guān)系模式，實(shí)現(xiàn)保障行政權(quán)力運(yùn)行效率和保障公民權(quán)利訴求的有機(jī)統(tǒng)一。最后，公共行政的民主參與必須借助科學(xué)的行政知識(shí)和行政技術(shù)。實(shí)現(xiàn)行政知識(shí)與行政技術(shù)的社會(huì)化，充分發(fā)揮行政知識(shí)與技術(shù)的認(rèn)識(shí)功能、規(guī)范功能、效率功能［17］，為民主行政的合理運(yùn)行奠定知識(shí)基礎(chǔ)。

（二）民主地引導(dǎo)科學(xué)行政

李景鵬教授指出：“不注重利益交易而只注重追求真理的政治學(xué)，很容易變成專制主義的政治學(xué)。這種說法也適用于對所謂科學(xué)決策的評價(jià)。名義上追求科學(xué)性的決策，很可能會(huì)變成專制主義的決策。這樣，所謂的科學(xué)決策不但不等于正確的決策，而且還同民主決策完全對立起來了?！保?8］262單純地追求科學(xué)行政的價(jià)值主張，片面地追求行政活動(dòng)的專業(yè)化、技術(shù)化、精英化，隱含著貶抑大眾、輕視民主的精英傾向，必然是與民主行政的價(jià)值準(zhǔn)則相背離的。在實(shí)現(xiàn)公共行政的科學(xué)化過程中，必須由民主的價(jià)值理念來引導(dǎo)，將民主的原則貫穿于科學(xué)行政的實(shí)踐過程。運(yùn)用民主行政的思想資源來引導(dǎo)科學(xué)行政，其核心要義即在于建構(gòu)自由開明的公共領(lǐng)域，在行政專家與普羅大眾之間實(shí)現(xiàn)“符合交往理性的話語平等和民主”［19］。

一方面，全社會(huì)應(yīng)合理定位行政專家在公共行政中的地位與角色。既要防止否定專家、否定專業(yè)、否定科學(xué)的反智傾向，又要防止迷信與盲從專家，將專家的地位和作用予以神化的錯(cuò)誤傾向。正如，費(fèi)耶阿本德（Paul Feyerabend）所指出的那樣：“利用專家，但永遠(yuǎn)不要信任他們，當(dāng)然，永遠(yuǎn)也不要完全依賴他們?！保?0］應(yīng)當(dāng)看到，專家建議權(quán)永遠(yuǎn)也不能僭越基于責(zé)任原則的行政權(quán)。另一方面，行政專家們也要注重與公眾的協(xié)商與對話，自覺克服自身刻板、獨(dú)斷、封閉的思想傾向，積極推進(jìn)行政知識(shí)與行政技術(shù)的民主化。這就要求行政專家們具有更高的人文素養(yǎng)，不僅具備專業(yè)性的知識(shí)和技術(shù)，而且具有平等意識(shí)和民主觀念，成為掌握科學(xué)語言和公共語言的雙語人，成為出入與公共世界和專業(yè)世界的兩棲類。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）02-0048-05

2014-11-22

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“行政管理方式創(chuàng)新與激發(fā)社會(huì)組織活力的互動(dòng)機(jī)制研究”（14BZZ043）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“社會(huì)管理的協(xié)同機(jī)制研究：理論模型與實(shí)證分析”（13XJC630013）

蘇曦凌（1978—），男，湖南湘潭人，管理學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事行政哲學(xué)與社會(huì)治理研究。