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東道國(guó)的環(huán)境措施對(duì)征收的抗辯

劉俊霞

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

摘要:隨著國(guó)際投資的迅猛發(fā)展，東道國(guó)與外國(guó)投資者之間出現(xiàn)了一些利益沖突。東道國(guó)為保護(hù)本國(guó)環(huán)境免受投資活動(dòng)的損害而采取的環(huán)境措施可以作為排除征收的例外理由，因?yàn)榄h(huán)境作為社會(huì)公共利益的一部分，構(gòu)成了公民私權(quán)自由的邊界，當(dāng)然地阻卻了某些干涉與阻礙私權(quán)行為的違法性。當(dāng)然，為避免環(huán)境措施的濫用，需要對(duì)其正當(dāng)性提供證據(jù)加以證明。之所以考慮環(huán)境因素對(duì)定性東道國(guó)征收行為的影響，目的在于保證更重要利益的優(yōu)先地位，同時(shí)尋求東道國(guó)環(huán)境公共利益與外國(guó)投資者私人利益的平衡。

關(guān)鍵詞:環(huán)境措施;征收;抗辯;正當(dāng)性證明;平衡

近年來(lái)，國(guó)際投資條約仲裁(investment treaty arbitration或treaty－based investment arbitration)的正當(dāng)性屢遭質(zhì)疑，原因是其過(guò)于偏袒私人投資者，導(dǎo)致東道國(guó)的公共利益與投資者的私人利益失衡。①參見(jiàn):余勁松．國(guó)際投資條約仲裁中投資者與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)平衡問(wèn)題研究［J］．中國(guó)法學(xué)，2011，(2) : 132－142;郭玉軍．論國(guó)際投資條約仲裁的正當(dāng)性缺失及其矯正［J］．法學(xué)家，2011，(3) :141－180;張光．論國(guó)際投資仲裁中投資者利益與公共利益的平衡［J］．法律科學(xué)，2011，(1) : 109－114;沈志韜．論國(guó)際投資仲裁正當(dāng)性危機(jī)［J］．時(shí)代法學(xué)，2010，(2) :113－119．其中最為突出的一個(gè)表現(xiàn)是有仲裁庭將東道國(guó)采取的環(huán)境措施認(rèn)定為征收，并裁以高額補(bǔ)償。這樣無(wú)疑束縛了東道國(guó)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施，嚴(yán)重限制了包括征收權(quán)在內(nèi)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的行使，對(duì)東道國(guó)的公共利益極為不利。本文主要探討東道國(guó)的環(huán)境措施對(duì)國(guó)際投資條約中征收條款的抗辯，試圖在正義的天平上認(rèn)識(shí)、衡量投資活動(dòng)中涉及的不同利益，并根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去保證其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到可欲的平衡［1］。

一、環(huán)境措施可以不構(gòu)成征收的抗辯理由

征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括單一效果說(shuō)、單一目的說(shuō)、二者兼顧說(shuō)。如果僅從效果來(lái)判斷，環(huán)境措施似乎符合征收的構(gòu)成要件，因?yàn)橥顿Y者的財(cái)產(chǎn)價(jià)值確實(shí)被剝奪，實(shí)踐中也有案例是這樣認(rèn)定的。然而將環(huán)境措施不加區(qū)別地等同于其他措施并不妥當(dāng)，環(huán)境措施有其正當(dāng)目的，可以排除其違法性，從而排除征收的成立。隨著環(huán)境自身及其與投資的相互影響被越來(lái)越多的人所認(rèn)知，環(huán)境措施完全可以成為東道國(guó)實(shí)施環(huán)境管理權(quán)的正當(dāng)理由以及應(yīng)對(duì)環(huán)境征收案件的重要策略。

(一)環(huán)境措施是國(guó)家主權(quán)的正當(dāng)行使

作為主權(quán)行使的重要內(nèi)容，國(guó)家有權(quán)確立自己的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境發(fā)展政策，也有權(quán)頒布和修改環(huán)境法律法規(guī)，即使這些行為給投資者的利益帶來(lái)了消極影響，也不需要對(duì)因此而造成的損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。換句話說(shuō)，投資條約中的征收條款不能對(duì)抗東道國(guó)環(huán)境管理權(quán)力的正常行使。在MTD v．Chile案中，由于環(huán)境立法的變化，智利政府拒絕向申請(qǐng)方頒發(fā)工程實(shí)施的許可證，對(duì)此仲裁庭指出，東道國(guó)修改立法時(shí)，投資者并不享有抵擋法律效力的特權(quán)。①參見(jiàn): MTD Equity Sdn Bhd and MTD Chile SA v．Republic of Chile，ICSID Case No．ARB/01/7，Award (25 May 2004)，paras．207－214．同樣，在Chemtura v．Canada案中，仲裁庭指出加拿大環(huán)境部門中止申請(qǐng)方生產(chǎn)和銷售林丹殺蟲(chóng)劑的行為只是國(guó)家行政管理權(quán)的正常行使。②參見(jiàn): Chemtura Corporation (formerly Crompton Corporation) v．Government of Canada，UNCITRAL，Award (2 August 2010)，para．266．這兩個(gè)案件涉及的措施可能構(gòu)成兩種類型的間接征收:管理性征收(regulatory expropriation)和針對(duì)性征收(targeted expropriation)［2］。前者是指采取了某個(gè)一般性措施剝奪了財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，類似于一般行政行為;后者指所采取的措施不是一般性的，而是個(gè)別的、具體的，如撤銷或延遲頒發(fā)許可證、終止合同、針對(duì)性的限制某個(gè)行為等，更接近于具體行政行為。無(wú)論是管理性征收還是針對(duì)性征收，都是國(guó)家管理權(quán)的重要內(nèi)容，因此在《多邊投資協(xié)定》(Multilateral Agreement on Investment)的討論過(guò)程中，代表團(tuán)主席就曾建議加入“肯定管理權(quán)”條款，允許成員國(guó)采取、維持或執(zhí)行任何措施，以保證投資符合環(huán)境、健康、安全等方面的要求。高層會(huì)議也曾指出，需要明確MAI不會(huì)限制國(guó)家正常的管理權(quán)，為公共利益而采取的管理行為給投資者帶來(lái)?yè)p失不會(huì)構(gòu)成征收，在解釋征收條款時(shí)，應(yīng)理解為征收條款并未要求成員國(guó)進(jìn)行補(bǔ)償。③更具體的論述，請(qǐng)參見(jiàn): OECD．MAI Negotiating Text［EB/ OL］．(1998－04－24)［2014－08－01］．http: / /www．oecd．org/daf/ cmis/mai/negtext．htm．

國(guó)家實(shí)施管理行為還有更深刻的理由，作為一般規(guī)律，古往今來(lái)的任何國(guó)家，出于維護(hù)統(tǒng)治的需要，都必須為國(guó)家的管理行為確立合法性，這種合法性最深刻的根源不是其自身的法律，而在于法律之外。在古代神權(quán)國(guó)家，國(guó)家行為合法性的最終根源來(lái)自神的恩賜和力量，而在現(xiàn)代，幾乎所有國(guó)家都把其最終的合法性建立在所謂的“人民利益”之上，即一個(gè)擁有正當(dāng)性的國(guó)家具有為了人民的利益而履行立法和行政功能并要求其臣民服從和支持的權(quán)力。國(guó)家要按照最有利于整體發(fā)展的方式來(lái)推動(dòng)和處理各個(gè)組成部分之間的利益，這是社會(huì)契約賦予國(guó)家支配其各個(gè)成員的絕對(duì)權(quán)力［3］。為了使國(guó)家的管理行為更合理有效，學(xué)者們和國(guó)際組織又提出了“善治”的要求。善治就是政府對(duì)公共生活進(jìn)行社會(huì)管理并使公共利益最大化的過(guò)程。社會(huì)公共利益作為公民私權(quán)自由的邊界之一，當(dāng)然地阻卻了某些行為對(duì)私權(quán)的干涉與阻礙的違法性。這一善良的目的可以用來(lái)證明國(guó)家手段的正當(dāng)性，16世紀(jì)意大利的蓋奇阿丁尼和德拉卡薩將其稱為“國(guó)家的理由”［4］。

環(huán)境是人類賴以居住的基本條件，直接決定著人類的生存質(zhì)量，尤其是在當(dāng)前，人類活動(dòng)給環(huán)境帶來(lái)了不可否認(rèn)的影響，人類與環(huán)境之間的張力愈發(fā)緊迫，國(guó)家有義務(wù)采取必要的措施為其國(guó)民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境。以保護(hù)環(huán)境為理由讓個(gè)別主體的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)于環(huán)境公益，跟其他情形如緊急避險(xiǎn)的理?yè)?jù)是一致的，環(huán)境管理權(quán)是國(guó)家警察權(quán)的一部分，只有得到充分的尊重，才能讓決策的作出真正為了公益而無(wú)后顧之憂。還需要指出的是，國(guó)家的管理權(quán)不僅及于本國(guó)國(guó)民，還包括本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的外國(guó)投資者。國(guó)際投資法要求給予外國(guó)投資者以國(guó)民待遇，因此，當(dāng)國(guó)家為了公共利益最大化而有必要影響少數(shù)人的財(cái)產(chǎn)時(shí)，外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)?shù)韧诒緡?guó)國(guó)民。

(二)環(huán)境成本內(nèi)部化的要求

隨著國(guó)家日漸對(duì)外國(guó)投資開(kāi)放市場(chǎng)，保護(hù)外資與保護(hù)環(huán)境的沖突愈來(lái)愈明顯，但是市場(chǎng)并沒(méi)有充分的條件允許這些投資將社會(huì)成本包括環(huán)境成本內(nèi)部化①參見(jiàn): J．B．Opschoor，Multilateral Agreements on Investment and the Environment 9 (OECD Conf．on FDI and the Env＇t，Jan．29，1999)．，而這個(gè)問(wèn)題直接指向征收的核心。環(huán)境成本內(nèi)部化是指環(huán)境損害的責(zé)任由制造損害的污染者承擔(dān)，而不是由社會(huì)公眾分擔(dān)，即通常所稱的污染者付費(fèi)原則，該原則已經(jīng)在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中得到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可:“國(guó)家應(yīng)當(dāng)努力促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)部化，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，使污染成本由污染者來(lái)承擔(dān)，并以此作為一項(xiàng)原則?！泵绹?guó)聯(lián)邦最高法院曾指出，讓政府對(duì)自己的行為造成的財(cái)產(chǎn)影響進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上就是讓整個(gè)社會(huì)公眾而不是某個(gè)單獨(dú)的個(gè)體來(lái)承擔(dān)國(guó)家為了公共利益而行使國(guó)家權(quán)力所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)②參見(jiàn): Agins v．Tiburon，447 U．S．255，260 (1995)．，這顯然與環(huán)境成本內(nèi)部化的要求截然相悖。

政府究竟是否應(yīng)當(dāng)為其環(huán)境措施帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)影響買單，這個(gè)問(wèn)題對(duì)于投資者和東道國(guó)都有著重要的意義:一方面，對(duì)投資者而言，如果東道國(guó)環(huán)境管理措施的制定、變更是其投資過(guò)程中不可避免的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而不能獲得補(bǔ)償，他們就要自己承擔(dān)該部分損失;如果政府的措施構(gòu)成征收，則有權(quán)根據(jù)投資條約得到補(bǔ)償。另一方面，對(duì)東道國(guó)而言，該問(wèn)題決定了他們是否會(huì)在可能面臨補(bǔ)償義務(wù)的情況下仍然采取立法、行政等措施來(lái)管理投資者的權(quán)利和義務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，當(dāng)存在予以補(bǔ)償?shù)臐撛诳赡苄远构芾沓杀敬笥谑找鏁r(shí)，任何一個(gè)政府站在理性的角度都不會(huì)貿(mào)然行動(dòng)，這樣顯然束縛了政府管理權(quán)的行使，產(chǎn)生了所謂的“寒蟬效應(yīng)”(chilling effect)。政府管理職能的充分行使不僅體現(xiàn)為對(duì)已有損害的救濟(jì)，更包括制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)從而避免損害的發(fā)生，因此為保障政府管理職能的正常發(fā)揮，環(huán)境措施不應(yīng)當(dāng)引起政府的補(bǔ)償義務(wù)，除非是在極個(gè)別的情況下。

(三)履行國(guó)際環(huán)境條約義務(wù)的要求

國(guó)家作為很多條約的簽署國(guó)，同時(shí)承擔(dān)著不同的條約義務(wù)，除了投資條約之外，還要尊重其作為成員的環(huán)境條約下的義務(wù)。例如，《巴塞爾公約》第4．5條要求成員國(guó)不得允許有害廢物或其他廢物出口或進(jìn)口到非成員國(guó)③參見(jiàn): Basle Convention，art．4(5)．;《奧胡斯協(xié)議》附件II明確要求重新考慮林丹除草劑的使用④參見(jiàn): Chemtura Corporation (formerly Crompton Corporation) v．Government of Canada，UNCITRAL，Award (2 August 2010)，paras 131－142．;《京都議定書(shū)》第3．1條規(guī)定，附件I中的成員國(guó)應(yīng)該單獨(dú)或聯(lián)合確保人為排放的溫室氣體不超標(biāo)，并有計(jì)劃地減低當(dāng)前溫室氣體的排放量。⑤參見(jiàn): Kyoto Protocol，art．3(1)．《生物多樣性公約》第6條規(guī)定:每個(gè)成員國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的能力和情況確立或完善本國(guó)的策略、計(jì)劃、項(xiàng)目以保護(hù)和合理利用生物多樣性，并盡可能將保護(hù)生物多樣性與其他相關(guān)部門的計(jì)劃、項(xiàng)目或政策結(jié)合起來(lái)。⑥參見(jiàn): Convention on Biological Diversity，5 June 1992，1760 U．N．T．S．79，art 6．《西半球自然及野生物保育公約》規(guī)定:成員國(guó)應(yīng)盡可能地在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然遺跡、野生物保護(hù)區(qū)……成員國(guó)政府同意立法或提議立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法來(lái)保護(hù)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的自然及野生物，并鼓勵(lì)公認(rèn)的團(tuán)體或機(jī)構(gòu)對(duì)野生動(dòng)植物的標(biāo)本進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和研究。⑦參見(jiàn): Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere，of 12 October 1940，56 Stat．1354，TS 981(“Western Hemisphere Convention”)，art．II(1) and V(1)．

上述環(huán)境條約的義務(wù)可能會(huì)與投資條約的義務(wù)發(fā)生沖突，這一問(wèn)題將在第三部分進(jìn)行討論，這里主要意在指出東道國(guó)不能盲目地為了保護(hù)外國(guó)投資而忽略國(guó)際環(huán)境條約的要求，原則上投資保護(hù)義務(wù)絕非優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)義務(wù)，OCED的《為綠色發(fā)展而限制自由投資宣言》就曾因隱含了投資規(guī)則優(yōu)先于后采取的與之相沖突的環(huán)境規(guī)則而遭到批評(píng)。⑧該宣言第4段規(guī)定:“政府應(yīng)該審查新采取的環(huán)境措施是否符合投資法上的義務(wù)……”這一沖突也體現(xiàn)了國(guó)際投資爭(zhēng)議的復(fù)雜性，即東道國(guó)的行為受國(guó)際環(huán)境條約的約束，而投資者則不受環(huán)境條約的約束，有些情況下投資者的母國(guó)甚至也不受這些環(huán)境條約的約束。但無(wú)論如何，只要東道國(guó)是國(guó)際環(huán)境條約的成員國(guó)，就當(dāng)然可以將這些條約義務(wù)作為采取環(huán)境措施的理由。

(四)國(guó)際慣例及國(guó)內(nèi)法的支持

1．國(guó)際法對(duì)待征收的態(tài)度

國(guó)際法普遍認(rèn)可征收是國(guó)家一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)管理主權(quán)，國(guó)家不應(yīng)對(duì)其善意行使警察權(quán)造成的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)責(zé)任。①參見(jiàn): Sedco，Inc．v．National Iranian Oil Co．，Interlocutory Award 9 Iran－U．S．Cl．Trib．Rep．248，275(1985)．為了反壟斷、保護(hù)消費(fèi)者、安全、環(huán)境、土地規(guī)劃或者其他立法而進(jìn)行的疑似征收行為都不需要補(bǔ)償，因?yàn)檫@對(duì)維持一個(gè)主權(quán)國(guó)家的有效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，學(xué)者、國(guó)際法院及仲裁庭的決定都支持這一觀點(diǎn)。盡管司法決定只是國(guó)際法的輔助淵源，國(guó)際仲裁中也不必嚴(yán)格適用遵循先例原則，但由于目前沒(méi)有更權(quán)威的淵源表明間接征收的界限，這反倒賦予了當(dāng)前既有淵源特殊的正當(dāng)性。伊朗—美國(guó)仲裁庭對(duì)征收問(wèn)題作了詳盡的闡釋，如Kugele v．Polish State案的一位仲裁員指出，在國(guó)際法中，國(guó)家在其警察權(quán)范圍內(nèi)正常行使的非歧視行為不會(huì)產(chǎn)生什么責(zé)任，后來(lái)的很多仲裁庭也都遵循了這一結(jié)論。國(guó)際仲裁庭較少提到影響外國(guó)投資的環(huán)境措施是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，但是許多促進(jìn)其他政府利益的措施表明，國(guó)際法不支持基于正當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制而提出的征收訴求。

總結(jié)已經(jīng)發(fā)生的案例，國(guó)際仲裁庭判斷何種情形下東道國(guó)需要對(duì)間接征收進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，通常會(huì)考慮以下幾個(gè)因素:征收行為是否合理;動(dòng)機(jī)是否確為警察權(quán);征收行為的經(jīng)濟(jì)影響，包括剝奪的程度是全部還是部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值、措施持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)短、是否具有可預(yù)見(jiàn)性等。東道國(guó)因正當(dāng)行使管理權(quán)而采取的措施造成經(jīng)濟(jì)影響的，國(guó)際法不要求其進(jìn)行補(bǔ)償②更詳細(xì)的論述，請(qǐng)參見(jiàn): Tsai－yu Lin．The Status of FCTC in the Interpretation of Compensable Indirect Expropriation and the Right to Adopt“Stricter”Tobacco Control Measures under BITs［J］．Asian Journal of WTO＆International Health Law and Policy，2014，9(1) :123．，特別是當(dāng)措施并未影響到投資的全部?jī)r(jià)值，且從被管制行為的性質(zhì)來(lái)看可以合理預(yù)見(jiàn)時(shí)，尤其不需要補(bǔ)償。

2．國(guó)內(nèi)法對(duì)待征收的態(tài)度

由于美國(guó)、加拿大、墨西哥較早簽訂了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement，NAFTA)，并對(duì)征收進(jìn)行了較完整的規(guī)定，因此這里選取這三個(gè)具有代表性的國(guó)家作為考察對(duì)象。

美國(guó)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)程度一向比較高，《聯(lián)邦憲法》第五修正案規(guī)定，不得為了公共目的征收私人財(cái)產(chǎn)而不給予適當(dāng)補(bǔ)償，但聯(lián)邦最高法院指出這僅限于政府占有全部財(cái)產(chǎn)的直接征收。聯(lián)邦最高法院在Pennsylvania Coal Co．v．Mahon案中指出，私人財(cái)產(chǎn)會(huì)受到不同程度的管理，超過(guò)了一定限度的管理行為才會(huì)構(gòu)成征收，至于何為“超過(guò)一定的限度”，這取決于案件的具體情況，并提出了三個(gè)需要考慮的因素。第一個(gè)因素是政府行為的性質(zhì)必須是為了促進(jìn)國(guó)家的正當(dāng)利益。政府為了促進(jìn)社會(huì)公益而調(diào)整個(gè)體所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不構(gòu)成需要補(bǔ)償?shù)恼魇?，因?yàn)榫S持一個(gè)穩(wěn)定文明的生存和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是每個(gè)個(gè)體都可能需要忍受的限制。第二個(gè)因素是政府行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響足夠嚴(yán)重。通常當(dāng)一項(xiàng)政府措施剝奪了某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)才構(gòu)成需要補(bǔ)償?shù)恼魇?，如果僅僅是減少了財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，無(wú)論有多嚴(yán)重，都不足以構(gòu)成征收，并且，對(duì)財(cái)產(chǎn)的影響應(yīng)以財(cái)產(chǎn)所有人的全部財(cái)產(chǎn)為基數(shù)來(lái)衡量，這與前面提過(guò)的Chemtura v．Canada案③在該案中，仲裁庭指出加拿大禁止申請(qǐng)人生產(chǎn)和銷售林丹殺蟲(chóng)劑的行為并未實(shí)質(zhì)上剝奪其投資價(jià)值，投資者并沒(méi)有認(rèn)為其在加拿大投資的總價(jià)值被征收，只是認(rèn)為其林丹殺蟲(chóng)劑生意的價(jià)值被剝奪，因?yàn)殡p方當(dāng)事人都同意可能構(gòu)成征收行為的措施涉及的是申請(qǐng)方在加拿大的所有投資，而不僅僅是林丹殺蟲(chóng)劑生意。如果按照受影響的資產(chǎn)占投資者在東道國(guó)所有資產(chǎn)的比例來(lái)看，就不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性剝奪。(參見(jiàn): Chemtura Corporation (formerly Crompton Corporation) v．Government of Canada，UNCITRAL，Award (2 August 2010)．)相似。第三個(gè)因素是對(duì)投資者合理期待的干預(yù)。如果投資者涉入的是監(jiān)管度較高的行業(yè)，而仍然期待自己的財(cái)產(chǎn)不受影響，這便不是合理期待，他們應(yīng)該做好準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)政策變化所帶來(lái)的影響。美國(guó)后來(lái)在《外國(guó)關(guān)系法》第三次重述中也肯定了“一國(guó)對(duì)因公平稅收、管理、刑事罰金或其他類似的被公認(rèn)為在一國(guó)公共權(quán)力范圍內(nèi)的行為所造成的財(cái)產(chǎn)損失或經(jīng)濟(jì)損失不負(fù)責(zé)任，只要不是歧視性的。”①參見(jiàn): Restatement Foreign Relations Law of the United States，(Revised，1986)．

加拿大法院也拒絕對(duì)政府管理行為造成的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，除非財(cái)產(chǎn)的全部由其原主轉(zhuǎn)移給了政府。這也是有憲法依據(jù)的:立法機(jī)關(guān)擁有征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，該權(quán)力的基礎(chǔ)是其對(duì)財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利的立法權(quán)。墨西哥的規(guī)定也與此相似，比如《憲法》第27條規(guī)定:國(guó)家對(duì)其疆界內(nèi)的土地、河流自始享有所有權(quán)，可以轉(zhuǎn)移給個(gè)人。除非有個(gè)別情況，個(gè)人財(cái)產(chǎn)不得被征收。無(wú)論何時(shí)，國(guó)家均可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)加以限制，只要是為了公共利益、社會(huì)財(cái)富的平均分配、促進(jìn)國(guó)家的均衡發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民的生活條件等目的。

無(wú)論是國(guó)際通行做法還是上述這三個(gè)典型國(guó)家的國(guó)內(nèi)法都主張政府對(duì)其正當(dāng)管理行為所造成的經(jīng)濟(jì)影響無(wú)須進(jìn)行補(bǔ)償，環(huán)境措施當(dāng)然屬于國(guó)家正當(dāng)管理行為的范疇，可以作為國(guó)際投資條約中征收的抗辯理由。

二、環(huán)境措施正當(dāng)性的證明

雖然環(huán)境措施可以成為抗辯投資條約中征收條款的理由，但東道國(guó)僅僅口頭上宣稱某項(xiàng)措施為了保護(hù)環(huán)境是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須提供證據(jù)證明措施的采取確實(shí)存在一個(gè)合理的環(huán)境基礎(chǔ)，因?yàn)橹俨猛バ枰M可能地避免東道國(guó)以保護(hù)環(huán)境為借口行征收外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)之實(shí)。

(一)實(shí)踐中對(duì)環(huán)境措施的證明

在有的仲裁案件中，東道國(guó)提供了足夠的證據(jù)來(lái)證明某項(xiàng)措施具有正當(dāng)?shù)沫h(huán)境理由，典型的如Methanex v．United States案，該案被稱為“環(huán)境保護(hù)的偉大勝利”［5］，也是涉及環(huán)境保護(hù)措施的重要案件之一。該案中的申請(qǐng)方是一家生產(chǎn)和銷售燃油添加劑MTBE的企業(yè)，其認(rèn)為加利福尼亞州禁止使用MTBE對(duì)其構(gòu)成了征收。加州政府則稱頒布禁令是出于環(huán)境和健康的考慮，因?yàn)閺牡叵聝?chǔ)藏罐中泄露的MTBE可能會(huì)對(duì)地下水和飲用水造成污染。對(duì)于該主張的證明，仲裁庭認(rèn)為由加州大學(xué)出具的研究報(bào)告客觀、嚴(yán)肅、科學(xué)地反映了加州復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，且經(jīng)過(guò)公示并接受了公眾的意見(jiàn)和同行的嚴(yán)格審查，所以最終據(jù)此認(rèn)定加州政府的禁令是為了公共環(huán)境利益而采取的管理性措施，具有科學(xué)依據(jù)且程序正當(dāng)，因此是合法的，不構(gòu)成征收。②參見(jiàn): Methanex v．United States of America，NAFTA/UNCITRAL (Aug．9，2005)，paras．7－15．

有的案件則因?yàn)樽C據(jù)不足而無(wú)法證明東道國(guó)的措施是出于保護(hù)環(huán)境的目的，如TECMED v．Mexico案和Ethyl Corp．v．Canada案。在TECMED v．Mexico案③參見(jiàn):Tecnicas Medioambientales Tecmed S．A．v．United Mexican States，ICSID Case No．ARB(AF) /00/2，Award P 117 (May 29，2003)，paras．118－151．中，墨西哥政府因拒絕更新經(jīng)營(yíng)許可，導(dǎo)致申請(qǐng)方的垃圾處理廠關(guān)閉。考查政府措施的目的時(shí)，仲裁庭認(rèn)為墨西哥所主張的環(huán)境理由并不充分，因?yàn)樽C據(jù)表明申請(qǐng)方經(jīng)營(yíng)的垃圾場(chǎng)并不與生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)沖突，幾次調(diào)查都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其對(duì)環(huán)境或健康潛在的危險(xiǎn)，而政府拒絕垃圾場(chǎng)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的真正目的是緩解群眾壓力，由此而直接剝奪許可權(quán)過(guò)于夸張，不符合比例原則，因此墨西哥政府的行為屬于征收，并且應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。在Ethyl Corp．v．Canada案中，申請(qǐng)方是燃油添加劑MMT的生產(chǎn)商，訴稱加拿大政府由于環(huán)境和健康原因而頒布的MMT進(jìn)口禁令間接征收了其財(cái)產(chǎn)。④參見(jiàn):Ethyl Corp．v．Canada，Statement of Defence，para．97．由于加拿大無(wú)法證明本案的關(guān)鍵問(wèn)題——MMT及其釋放到空氣中的錳元素會(huì)對(duì)環(huán)境和人類健康有害，因此最后決定和解，同意支付補(bǔ)償并撤銷禁令［6］。

還有的證據(jù)類型是不會(huì)被接受的，如S．D．Myers v．Canada案表明，國(guó)際社會(huì)對(duì)某一環(huán)境問(wèn)題的共識(shí)不能作為環(huán)境措施合法的依據(jù)。⑤參見(jiàn): S．D．Myers，Inc．v．Government of Canada，NAFTA/UNCITRAL，Partial Award (Nov．13，2000)，paras．233－265．在該案中，美國(guó)投資者抗議加拿大對(duì)PCB廢物的臨時(shí)出口禁令，加拿大辯稱頒布禁令是出于環(huán)境和健康的原因，但是加拿大沒(méi)有為此單獨(dú)展開(kāi)調(diào)查來(lái)搜集證據(jù)，而是直接以PCB對(duì)環(huán)境影響的國(guó)際共識(shí)作為支持理由。仲裁庭查考事實(shí)之后沒(méi)有發(fā)現(xiàn)合理的環(huán)境原因，因?yàn)樗械牟牧隙记宄乇砻?，初步命令和最終命令都是為了保護(hù)加拿大的PCB處理產(chǎn)業(yè)免受來(lái)自美國(guó)同行的競(jìng)爭(zhēng)。

(二)證明需要達(dá)到的正當(dāng)性程度

為了區(qū)分真正的環(huán)境措施和偽裝的環(huán)境措施，避免政府以保護(hù)環(huán)境為幌子而實(shí)行征收或保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)，要求提供科學(xué)依據(jù)來(lái)證明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)存在是完全合理的，但是以上幾個(gè)案例表明，要完全確定地證明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在是很難的?？茖W(xué)本身具有局限性，絕對(duì)的確定性在科學(xué)領(lǐng)域非常少見(jiàn)，一項(xiàng)結(jié)論在確定之前常常由少數(shù)人提出并受到多數(shù)人的懷疑［7］。如果要求政府在采取環(huán)境措施之前必須提供確定的、被多數(shù)人認(rèn)可的證據(jù)，無(wú)疑會(huì)嚴(yán)重限制政府保護(hù)環(huán)境免遭風(fēng)險(xiǎn)的能力，因?yàn)檎穆毮懿粌H僅是對(duì)已有損害的救濟(jì)，更重要的是避免未知危險(xiǎn)的發(fā)生。這也是環(huán)境領(lǐng)域廣泛認(rèn)可的預(yù)防原則的要求，該原則是真正避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要原則，因?yàn)樗诳茖W(xué)無(wú)法提供足夠的信息并及時(shí)、有效地支持保護(hù)措施的必要性時(shí)，仍然認(rèn)可國(guó)家管理環(huán)境損害行為的權(quán)力，這樣即使科學(xué)家們尚無(wú)法解釋或預(yù)見(jiàn)損害是否會(huì)發(fā)生或者會(huì)達(dá)到何種程度，也無(wú)法完全將行為與后果連接起來(lái)，從防患于未然的立場(chǎng)幫助國(guó)家避免了未知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防原則并不是忽略科學(xué)的作用，或者拒絕要求證明政府措施的正當(dāng)性，但是如果要求政府的措施必須以多數(shù)人都接受的、確定的科學(xué)結(jié)論為依據(jù)，政府永遠(yuǎn)也無(wú)法依據(jù)尚存在爭(zhēng)議的證據(jù)來(lái)采取預(yù)防措施從而避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

一方面需要證據(jù)的支持，另一方面又不能完全依賴證據(jù)，那么到底該如何運(yùn)用證據(jù)來(lái)判斷環(huán)境措施的正當(dāng)性呢?在環(huán)境措施引起的征收請(qǐng)求中，仲裁庭審查支持環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù)時(shí)，只要證據(jù)獲得的方法和程序正當(dāng)，能證明可能會(huì)帶來(lái)不利影響，尤其是不同的證據(jù)相互矛盾或者不具有最終確定性時(shí)，只要存在損害環(huán)境的可能性，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定政府的措施具備正當(dāng)?shù)沫h(huán)境基礎(chǔ)。國(guó)家作為本國(guó)公民福利的守衛(wèi)者和直接責(zé)任者，以公民利益的最大化為宗旨，有權(quán)確定本國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并且在出現(xiàn)環(huán)境危機(jī)時(shí)采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。當(dāng)一國(guó)的環(huán)境受到威脅時(shí)，政府除了要考慮環(huán)境因素之外，還要綜合其他方面的利益，比如多少公民面臨這些威脅，帶來(lái)威脅的投資活動(dòng)能提供何種利益進(jìn)行彌補(bǔ)，諸如這些考量只能由熟悉本國(guó)情況的政府根據(jù)相關(guān)的證據(jù)以及不同的科學(xué)原則親自判斷應(yīng)采取何種措施，如果交給仲裁庭這樣一個(gè)不直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)判斷國(guó)家面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否足夠嚴(yán)重從而不得不采取措施，顯然是不合適的，果真如此，政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防御功能便會(huì)形同虛設(shè)。

(三)證明環(huán)境措施正當(dāng)性的目的在于避免濫用

將環(huán)境保護(hù)作為征收條款的抗辯理由時(shí)，除了要有證據(jù)證明環(huán)境措施的正當(dāng)性確實(shí)存在，還要注意把握使用的分寸，不能濫用［8］。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題有著很深的道德基礎(chǔ)，在有些情況下會(huì)被政府用作幌子，有些勢(shì)力也會(huì)利用環(huán)境、人權(quán)議題來(lái)抗議不斷出現(xiàn)的全球經(jīng)濟(jì)組織。

濫用環(huán)境保護(hù)理由的代表是Sakhalin－2案，在該案中，東道國(guó)俄羅斯利用管理權(quán)故意剝奪了外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)。荷蘭皇家殼牌與俄羅斯政府于1994年簽訂了東西伯利亞石油天然氣開(kāi)發(fā)協(xié)議［9］，根據(jù)協(xié)議，殼牌與兩個(gè)日本合伙人在將其石油和天然氣份額轉(zhuǎn)移給俄羅斯政府之前，有權(quán)先回收數(shù)十億美元的投資成本。2006年，Sakhalin－2成為俄羅斯最大的外國(guó)投資工程，由于石油、天然氣的價(jià)格持續(xù)上漲，俄羅斯開(kāi)始考慮修改最初的協(xié)議。俄羅斯并沒(méi)有通過(guò)征收直接終止許可協(xié)議，而是通過(guò)監(jiān)督殼牌的環(huán)境影響來(lái)對(duì)其施加壓力，俄羅斯政府調(diào)查了殼牌在Sakhalin島周圍所謂的破壞環(huán)境的行為，并得到了環(huán)保主義者的支持，他們也一直在反對(duì)該工程的勘探工作，如世界野生生命基金駐俄羅斯的負(fù)責(zé)人Igor Chestin在提到Sakhalin－2時(shí)稱:“為了保護(hù)環(huán)境，我們已經(jīng)做好了不惜一切代價(jià)的準(zhǔn)備?！雹賲⒁?jiàn): Tom Parfitt，Kremlin Attack Dog Vows to Take on Shell in the Battle of Sakhalin，The Guardian (London)，Guardian Financial Pages，Oct．4，2006，at 25，http: / / business．guardian．co．uk/story/0，，1886783，00．html．殼牌當(dāng)時(shí)已經(jīng)為該項(xiàng)目投資了120億美元，因此拒絕重新談判1994年的許可協(xié)議，稱Sakhalin－2的建設(shè)符合俄羅斯的環(huán)境法。為了制止殼牌繼續(xù)施工，俄羅斯自然資源部撤銷了項(xiàng)目的一項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)境許可，并威脅要以“破壞森林”罪對(duì)殼牌提起刑事訴訟，因?yàn)闅づ圃赟akhalin島上鋪設(shè)管道時(shí)破壞過(guò)森林。最后，2006年12月，殼牌與俄羅斯政府達(dá)成協(xié)議，轉(zhuǎn)移給政府以及一家國(guó)有能源公司一部分石油天然氣份額，導(dǎo)致兩個(gè)日本合伙人的股份分別由原來(lái)的25%、20%下降到12．5%、10%，殼牌自己的股份也由55%下降到27．5%。新的協(xié)議公布后不久，俄羅斯總統(tǒng)普京就宣布“工程的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)得到解決”。②參見(jiàn): Shell＇s Sakhalin Rout Shines Light on Others，Petroleum Intelligence Wkly，Jan．1，2007．

上述事實(shí)清楚地表明俄羅斯政府收回關(guān)鍵的環(huán)境許可、以刑事訴訟作為威脅，目的都是為了迫使投資者重新談判投資協(xié)議，不愿意讓項(xiàng)目完全由外資控制。Sakhalin－2爭(zhēng)議是征收行為偽裝成環(huán)境管制的典型案件，殼牌未選擇通過(guò)仲裁解決糾紛或許是為了避免自己在俄羅斯的其他投資也受到威脅，但這種做法卻縱容了俄羅斯俄政府，后來(lái)又威脅要取消Total’s Kharyaga項(xiàng)目和BP’s Kovykta項(xiàng)目的環(huán)境許可。因此，在認(rèn)定東道國(guó)環(huán)境措施的正當(dāng)性時(shí)，要注意維持保護(hù)環(huán)境與保護(hù)投資的平衡，很重要的一點(diǎn)就是避免濫用保護(hù)環(huán)境的理由，避免矯枉過(guò)正、過(guò)猶不及。

三、環(huán)境公益與投資者私益的平衡

環(huán)境措施抗辯征收這一論題的實(shí)質(zhì)歸根到底還是東道國(guó)的環(huán)境公益與投資者私益的平衡問(wèn)題，是否將環(huán)境措施定性為征收只是這一深層次問(wèn)題的外在表現(xiàn)之一。在促進(jìn)與保護(hù)外國(guó)投資活動(dòng)的同時(shí)兼顧東道國(guó)的公共利益，維護(hù)互惠雙贏的局勢(shì)，是國(guó)際投資活動(dòng)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。總結(jié)前面的分析，以下三點(diǎn)與東道國(guó)環(huán)境公益和投資者私益的動(dòng)態(tài)平衡緊密相關(guān)，值得進(jìn)一步思考:

(一)比例原則的運(yùn)用

東道國(guó)采取環(huán)境措施固然具有一定的正當(dāng)性，但不能就此而忽略比例原則，東道國(guó)仍然要保證所采取的措施與欲達(dá)到的目標(biāo)成比例。比例原則源于國(guó)內(nèi)行政法，其精義是平衡相互沖突的利益，尤其是公權(quán)力與私權(quán)利之間的動(dòng)態(tài)平衡，達(dá)到個(gè)案的公正［10］。它包括三個(gè)子原則:適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則［11］?！稓W洲人權(quán)公約》第一議定書(shū)第1條第2款規(guī)定:“……國(guó)家有權(quán)實(shí)施這樣的法律，只要確信為了普遍的利益控制財(cái)產(chǎn)的使用或捐稅及罰金的支付是必要的。”判例法也要求法律必須反映社會(huì)公共利益與個(gè)人所承受負(fù)擔(dān)之間的平衡。例如，在Brumarescu v．Romania案③參見(jiàn): Brumarescu v．Romania，Eur．Ct．H．R．1999(33)，882．中，歐洲人權(quán)法院審查了案件中的干預(yù)措施能否推動(dòng)社會(huì)公共利益與受害人的私人利益達(dá)到合理平衡，即措施是否實(shí)際上向個(gè)人施加了過(guò)于不合理的負(fù)擔(dān)。

何為成比例?從比例原則自身的要求來(lái)看，就是東道國(guó)采取的環(huán)境措施要適當(dāng)且有必要，既不能超過(guò)達(dá)到預(yù)定目標(biāo)所需要的限度，也不能因力度不夠而無(wú)法達(dá)成目的。當(dāng)同時(shí)存在多個(gè)有效且合理的方式維護(hù)環(huán)境水平時(shí)，東道國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇最有利于保護(hù)投資的方式，這也與WTO中最低限制措施的要求一致。一些投資仲裁庭在認(rèn)定間接征收時(shí)已經(jīng)開(kāi)始明確使用比例原則，如Tecmed v．Mexico案的仲裁庭指出:“為了判斷環(huán)境措施可否被最終定性為征收，本仲裁庭將考慮該措施是否與需要保護(hù)的公共利益和給予投資的合法保護(hù)成比例，其中的關(guān)鍵因素是該措施的影響?！贝送?，如果投資條約能體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持，就會(huì)大大降低仲裁庭裁決環(huán)境措施構(gòu)成征收的可能性，這取決于如何對(duì)投資條約進(jìn)行解釋，《維也納條約法公約》要求解釋條約時(shí)參照其目的和宗旨善意地予以解釋①參見(jiàn): Vienna Convention on the Law of Treaties，May 23，1969，115 U．N．T．S．331．，這為考慮環(huán)境目的的正當(dāng)性提供了有力支持，因此在衡量政府措施是否構(gòu)成征收的諸多因素時(shí)，對(duì)環(huán)境的合理保護(hù)應(yīng)被看作一個(gè)極為重要的目的，甚至可以超過(guò)對(duì)投資者帶來(lái)的不利影響。

至于是否符合比例原則的判斷，東道國(guó)占據(jù)比較有利的地位，因?yàn)槭菛|道國(guó)決定自己可以承受多大的風(fēng)險(xiǎn)，其他主體作出的判斷很難具有正當(dāng)性。正如英國(guó)著名國(guó)際法學(xué)者勞爾所言，對(duì)于間接征收的認(rèn)定，東道國(guó)應(yīng)該“在機(jī)構(gòu)上處于優(yōu)勢(shì)地位，以便當(dāng)管理出現(xiàn)變化時(shí)，大膽地決定私人利益應(yīng)在哪個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上讓位于公共利益”［12］?！稓W洲人權(quán)公約》也基于大陸法系的實(shí)踐確立了“國(guó)家裁量余地原則”(margin of appreciation doctrine)，對(duì)東道國(guó)涉及公共利益的措施給予很大的尊重，讓東道國(guó)自行評(píng)價(jià)其對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的干涉是否公平處理了社會(huì)利益和私人利益，是否對(duì)私人施加了不合理的負(fù)擔(dān)［13］。如果投資者認(rèn)為東道國(guó)采取的環(huán)境措施不符合比例原則，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明構(gòu)成征收的措施與東道國(guó)要達(dá)到的目的之間嚴(yán)重失衡。②參見(jiàn): Saluka Investments B．V．v．The Czech Republic，UNCITRAL，Partial Award，17 March 2006，paras．262－275．

(二)環(huán)境征收案件的補(bǔ)償

因環(huán)境措施而引起的征收案件其實(shí)包含兩個(gè)核心問(wèn)題:一個(gè)是定性，環(huán)境措施的正當(dāng)性能否排除征收的成立;一個(gè)是定量，如果環(huán)境措施被認(rèn)定為征收，是否需要補(bǔ)償，補(bǔ)償額可否減低。

這里涉及征收的基本問(wèn)題:補(bǔ)償是征收的補(bǔ)救措施還是排除其違法性的前提條件。對(duì)間接征收規(guī)定得比較典型的美國(guó)2012年BIT范本第6條內(nèi)容如下:“任何一方不得對(duì)本條約涵蓋的投資進(jìn)行直接或間接的征收或者國(guó)有化或采取與征收、國(guó)有化等同的措施，除非為了公共目的、以非歧視的方式進(jìn)行，給予及時(shí)、充分、有效的補(bǔ)償?！敝袊?guó)簽訂的雙邊投資條約中對(duì)間接征收的規(guī)定也大致與美國(guó)BIT范本相似，比如2009年生效的中國(guó)—俄羅斯BIT第4條規(guī)定:“締約任何一方對(duì)締約另一方的投資者在其領(lǐng)土內(nèi)的投資不得采取征收、國(guó)有化或其他類似措施，除非為了公共利益的需要，并同時(shí)符合下列所有條件:依據(jù)國(guó)內(nèi)法律程序、非歧視性、給予補(bǔ)償?！睂?duì)以上規(guī)定，我們可以這樣理解:對(duì)于一般情況的征收而言，給予補(bǔ)償首先是征收行為正當(dāng)?shù)臈l件之一，其次也起到了補(bǔ)救投資者損失的作用。對(duì)于因環(huán)境保護(hù)而發(fā)生的征收行為，美國(guó)2012年BIT范本附件B第4條(b)規(guī)定了例外情況:“在少數(shù)情形下，締約一方制定或適用的保護(hù)社會(huì)正當(dāng)利益如公共健康、安全和環(huán)境的非歧視性管制措施不構(gòu)成間接征收。”根據(jù)該例外條款，環(huán)境措施的公共目的性直接排除了征收的成立，也就無(wú)須補(bǔ)償，符合投資或貿(mào)易活動(dòng)不影響公共秩序、公共道德、公共健康的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則［14］。國(guó)際投資法的一個(gè)重要方面就是東道國(guó)依據(jù)投資條約補(bǔ)償其違反義務(wù)的行為，并不意味著一定要撤銷該管理行為，這也從側(cè)面體現(xiàn)了該管理行為的正當(dāng)性。

但從案件實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論何種情況的征收，東道國(guó)都或多或少地對(duì)投資者進(jìn)行了補(bǔ)償，原因何在呢?筆者認(rèn)為東道國(guó)給予補(bǔ)償不是因?yàn)檎魇招袨椴徽?dāng)，而是出于政策的考量。東道國(guó)設(shè)立各種優(yōu)惠待遇吸引外資的目的是借助外國(guó)資金繁榮本國(guó)經(jīng)濟(jì)，這是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，但有時(shí)因面對(duì)各種棘手情勢(shì)而采取的措施不可避免地會(huì)損害投資者利益，雖然東道國(guó)有正當(dāng)理由可以不予補(bǔ)償，但由此釋放的信息卻會(huì)破壞東道國(guó)在國(guó)際上的形象，阻礙潛在的投資者進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)，甚至導(dǎo)致現(xiàn)有的投資者撤資。在沒(méi)有補(bǔ)償義務(wù)的情況下反而適當(dāng)補(bǔ)償投資者，由此顯示出的投資友好態(tài)度會(huì)對(duì)投資者產(chǎn)生極大的吸引力，對(duì)東道國(guó)而言，長(zhǎng)期收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)償投資者的成本，這是一次成功的博弈。

(三)不同條約義務(wù)的沖突

將環(huán)境保護(hù)作為政府措施的正當(dāng)理由必然會(huì)遭到一些反對(duì)，其中最突出的就是對(duì)“條約必須信守”(pacta sunt servanda)這一基本國(guó)際法原則的違反。國(guó)家作為很多條約的簽署國(guó)，同時(shí)承擔(dān)著不同的條約義務(wù)，除了投資條約之外，還要尊重其作為成員的環(huán)境條約下的義務(wù)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際投資法一直都在自己的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展，忽略了相互之間的關(guān)注［15］，這種碎片化狀態(tài)帶來(lái)的影響在于，國(guó)家在遵守環(huán)境條約時(shí)可能會(huì)違反投資保護(hù)義務(wù)。比如《國(guó)際重要濕地公約》(又稱《拉薩爾公約》)第2條第1款和第4款要求成員國(guó)在本國(guó)境內(nèi)至少指定一片或兩片具有國(guó)際重要性的濕地進(jìn)行保護(hù)①參見(jiàn): Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat，2 February 1971，996 U．N．T．S．245，art．2(1)，(4)．，雖然劃定濕地是公約的強(qiáng)制義務(wù)，但對(duì)于濕地的選擇、保護(hù)的措施，成員國(guó)則有很大的裁量權(quán)。如果成員國(guó)在外國(guó)投資者的工廠旁邊劃定一塊濕地，為保護(hù)濕地而采取的措施限制了投資者的活動(dòng)甚至導(dǎo)致投資不得不終止，就有可能因遵守環(huán)境條約而違反了投資條約。

但是條約必須信守原則不是絕對(duì)的，要受到一些限制，否則會(huì)造成不公正的結(jié)果［16］。比如條約的履行必須是善意的，對(duì)各個(gè)當(dāng)事國(guó)都要公平，且不能限制國(guó)家主權(quán)。當(dāng)投資者從事的投資活動(dòng)損害東道國(guó)的環(huán)境，威脅人類、動(dòng)植物的生存健康時(shí)，這種對(duì)投資條約的履行方式就不是善意的，損害了包括東道國(guó)人民在內(nèi)的全人類長(zhǎng)久生存繁衍的權(quán)利，此時(shí)東道國(guó)就有正當(dāng)理由行使管理主權(quán)，啟動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，并同時(shí)履行環(huán)境條約義務(wù)。

目前，避免不同條約義務(wù)之間發(fā)生沖突最有效的途徑，就是在國(guó)際投資條約中加入優(yōu)先地位的沖突解決條款，指明不同的條約義務(wù)發(fā)生沖突時(shí)哪個(gè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。比如NAFTA第104條規(guī)定:本協(xié)議如果與《瀕危野生動(dòng)物植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》、《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》等協(xié)議中的貿(mào)易義務(wù)出現(xiàn)沖突，后者中的義務(wù)優(yōu)先。2008年10月15日簽署的《加勒比—?dú)W盟經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》(CARIFORUM－European Union Economic Partnership Agreement，EPA)②參見(jiàn): Economic Partnership Agreement between the Cariforum States and the European Community and its Member States，15 October 2008，OJ 30/10/2008–L 289/I/3．也是處理國(guó)際投資法與國(guó)際環(huán)境法潛在沖突的協(xié)議，該協(xié)議規(guī)定:投資者管理或運(yùn)營(yíng)投資活動(dòng)時(shí)不得阻礙歐盟成員或加勒比國(guó)家履行相關(guān)條約中的國(guó)際環(huán)境義務(wù)。該規(guī)定雖然不如NAFTA第104條清楚，但也明顯強(qiáng)調(diào)了環(huán)境條約的重要性。當(dāng)下很多國(guó)際投資協(xié)定逐漸到期，截至2014年底，到期的BITs已達(dá)到約1400個(gè)③參見(jiàn): UNCTAD: World Investment Report 2013，p．109．，各國(guó)重新簽訂投資條約時(shí)可以考慮納入優(yōu)先地位條款，以解決不同條約義務(wù)間的沖突。

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本文責(zé)任編輯:邵海

Defense of Host State’s Environmental Measures against Expropriation

LIU Jun-xia

(Law School of Shandong University，Jinan 250100，China)

Abstract:With the rapid development of international investment，conflicts of interests arise between host states and foreign investors．The environmental measures taken by host states to protect their environment from damages of foreign investment should constitute exceptions to expropriation．Being a part of public interest of the society，environment forms the boundary of citizen’s private rights and therefore removes the illegality of some regulatory activities intervening those private rights．Taking environmental justification into consideration when deciding expropriation，it is necessary to give priority to more important interests while balancing the environmental interest of the host states and the private interests of foreign investors．

Key Words:environmental measures; expropriation; defense; proof of legitimacy; balance

作者簡(jiǎn)介:劉俊霞(1985－)，女，山東煙臺(tái)人，山東大學(xué)法學(xué)院講師，山東大學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員，法學(xué)博士。

基金項(xiàng)目:2014年度山東大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“國(guó)際法的碎片化與國(guó)際投資爭(zhēng)端的解決”(2014GN004) ; 2014年度山東省法學(xué)會(huì)課題“國(guó)際商事仲裁與地方發(fā)展的協(xié)同性”(SLS2014G42)

收稿日期:2014－10－11

文章編號(hào):1001－2397(2015)02－0143－10

中圖分類號(hào):DF964

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．3969/j．issn．1001－2397．2015．02．14

國(guó)際法與比較法論壇