胡洪彬

購車“限牌令”真的能夠治堵嗎

胡洪彬

中國目前的購車“限牌令”主要通過競拍模式、搖號模式以及“搖號＋競拍”的混合模式三種類型加以表現(xiàn)。“限牌令”的推行給政府和社會(huì)帶來了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但也付出了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本?！跋夼屏睢钡膶?shí)際“治堵”效果不甚理想，未來要破解城市擁堵難題，需要通過制度建構(gòu)的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)從行政化調(diào)控到半行政化管理，最后到完全市場化模式的“三步走”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

“限牌令” 制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 成本 收益 制度路徑

改革開放以來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國民眾的汽車消費(fèi)能力也實(shí)現(xiàn)了飛速提升。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年，我國汽車保有量已達(dá)1.37億輛，比10年前提高了29.9%。2014年則突破了1.4億輛，其中北京、天津、成都、深圳、上海、廣州、蘇州、杭州等8個(gè)城市汽車數(shù)量超過200萬輛（楊棟，2014）。汽車消費(fèi)的不斷普及化提升了民眾的生活品質(zhì)，但也給一些城市的交通運(yùn)行帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對日益嚴(yán)峻的城市擁堵狀況，近年來我國部分城市出臺了“限牌令”，以期通過行政手段嚴(yán)控汽車數(shù)量來達(dá)到破解城市擁堵的難題。那么“限牌令”實(shí)施一段時(shí)間以來，該制度的實(shí)際效用幾何，城市治堵效果顯著嗎？

一、解讀“限牌令”

所謂“限牌令”，指的是政府對車輛保有量進(jìn)行行政控制，限制汽車上牌量以達(dá)到控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量和治堵的目的。這一制度的始作俑者為上海，早在1994年上海市政府就開始對新增客車額度實(shí)行拍賣制度?？紤]到上海的區(qū)位特殊性，加之起步較早，該制度在實(shí)踐操作中給其他省市帶來的關(guān)注度并不是很大。直到2010年12月23日，北京市發(fā)布了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，這一政策可謂真正推動(dòng)了國內(nèi)“限牌令”時(shí)代的到來，也帶動(dòng)了其他一些城市的“模仿”潮。截至目前，全國共有北京、上海、廣州、天津、杭州、貴陽6個(gè)城市實(shí)施了針對機(jī)動(dòng)車的“限牌令”。

目前國內(nèi)已實(shí)施的這幾個(gè)“限牌令”城市，其政策要點(diǎn)主要有以下幾種模式：

1.競拍模式。上海是其典型，上海對私車牌照實(shí)行有底價(jià)、不公開拍賣政策，購車者憑借拍賣中標(biāo)后獲得的額度給車輛上牌，并獲得上海中心區(qū)的車輛使用權(quán)利。截至2014年10月，上海車牌最低成交價(jià)為74000元，平均成交價(jià)為74075元，比9月份上升200元，中標(biāo)率為7.01%（陳惟，2014）。

2.搖號模式。北京是這一模式的首創(chuàng)者。自實(shí)施搖號措施以來，北京平均每月給出20000個(gè)指標(biāo)，其中個(gè)人占88%（張瑩，2010）。據(jù)《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，有資格搖號的個(gè)人須滿足以下5個(gè)要件之一：（1）擁有北京市戶籍；（2）駐京的現(xiàn)役武警和軍人；（3）持有有效身份證件并在京居住1年以上的港澳臺、華僑及外籍人士；（4）持有有效《北京市工作搖號購車居住證》的非京籍人士；（5）持有有效暫住證且在京繳納個(gè)人所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)5年及以上的非京籍人士。

3.“搖號＋競拍”的混合模式。這一模式是后來選擇“限牌令”的幾個(gè)城市在借鑒上海、北京模式之后作出的折中選擇，如廣州、天津和杭州。雖然這幾個(gè)城市在具體操作上存在一定差異，但基本要點(diǎn)都是采取雙線運(yùn)作，即愿意搖號的選擇參與搖號，不愿參與搖號且經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的選擇競拍方式獲得車牌。至2014年5月，杭州參與搖號的人數(shù)為215116人，同期配置的搖號個(gè)人指標(biāo)數(shù)為4693個(gè)，中簽率為2.2%。在競拍方面，截至2014年10月，個(gè)人成交的平均價(jià)為47785元。

二、“限牌令”的成本與收益分析

作為一種行政規(guī)制體系，對“限牌令”的分析可從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等視角嵌入，但若從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行闡釋，則制度經(jīng)濟(jì)學(xué)不失為最佳視角。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，一切制度都是有成本的，不同管理模式下的效益差異，其根源就在于“交易成本”的制約。

1.“限牌令”的成本分析

（1）“限牌令”的經(jīng)濟(jì)成本。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府在政策制定前期的調(diào)研、分析和文本制定成本，以及實(shí)踐操作中的管理和運(yùn)營成本。杭州“限牌令”出臺前曾歷經(jīng)多次調(diào)研，其中前期方案設(shè)計(jì)由交警部門負(fù)責(zé)，而中后期的運(yùn)作則由交通局介入，其中每個(gè)環(huán)節(jié)均需相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)投入為支撐。二是限牌后社會(huì)參與主體為“契合”這一制度而付出的“代價(jià)”成本。這主要包括兩方面：一方面是直接參與者的成本。無論在實(shí)行何種限牌模式的城市，參與者要想“獲牌”均要進(jìn)行“買單”，包括“搖號”和拍賣的手續(xù)費(fèi)用、交投標(biāo)保證金以及最終的競拍實(shí)價(jià)等，最終都要消費(fèi)者支付。另一方面是間接參與者付出的代價(jià)成本，以機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)和銷售主體為主。如北京限牌后的2011年1～2月，北京二手車銷量分別為6148輛和7194輛，同比跌幅達(dá)83.6%和75.49%（肖敏，2012）。而對于機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)者而言，“限牌令”的推進(jìn)導(dǎo)致民眾消費(fèi)需求被壓抑，也必然致使汽車銷售量的下滑，這一成本將難以估量。

（2）“限牌令”的社會(huì)成本?？v觀幾個(gè)實(shí)行“限牌令”的城市，其中大都在出臺前未公開征求公眾意見，也未經(jīng)過同級人大審議，更未依法在實(shí)施前30天向社會(huì)進(jìn)行公告。如天津于2013年12月15日晚上7點(diǎn)召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布翌日零時(shí)起開始調(diào)控，此后杭州加以效仿，實(shí)施過程同樣無任何“先兆?！甭犠C和公告程序的缺失實(shí)質(zhì)上是將公眾參與權(quán)阻擋門外，其結(jié)果必然導(dǎo)致社會(huì)參與積極性的缺失。而車牌競拍制度的推行，則從根本上抹殺了低收入者購車可能性和消費(fèi)權(quán)利，這對社會(huì)公正的推進(jìn)必是一個(gè)考驗(yàn)。

（3）“限牌令”的政治成本?！跋夼屏睢钡耐蝗粊硪u，其本意是通過治堵為公眾謀福利，但政府本身同樣面臨決策“失靈”的危機(jī)，因此強(qiáng)調(diào)決策的多元參與極其必要?！跋夼屏睢背雠_規(guī)范化程序的缺失，以及相關(guān)政務(wù)信息公開的匱乏，導(dǎo)致政府治堵的初衷被質(zhì)疑，進(jìn)而給政府公信力建設(shè)帶來阻滯。

2.“限牌令”的收益分析

（1）“限牌令”的經(jīng)濟(jì)收益。與成本相對，“限牌令”的推行也必然帶來其一定的收益：這主要可分為兩部分，一部分是來自于政府的經(jīng)濟(jì)收益。作為制度的供給者和實(shí)施者，政府主導(dǎo)了“限牌令”制定和實(shí)施全過程，由“搖號”或“競拍”而產(chǎn)生的費(fèi)用均為政府掌控。公開數(shù)據(jù)顯示從1994年至2008年，上海車牌拍賣累計(jì)收入為155.5億元人民幣，截至2012年則已超300億元，機(jī)動(dòng)車車牌也被稱之為史上“最貴鐵皮”（宋鴿，2014）。另一部分主要來自于二手車車牌轉(zhuǎn)讓者的潛在收益。隨著車牌拍賣價(jià)格的不斷攀升，二手牌照價(jià)格也水漲船高，一些客戶賣車的時(shí)候往往將車牌直接過戶給下家，而作為中間商的 “黃?！币矔?huì)從中賺取費(fèi)用。如2012年3月的上海車牌拍賣平均成交價(jià)為58227元，同期“黃?！苯o出的二手車牌價(jià)格為6.3萬元（鄧?yán)颍?012）。但這部分收益不具備普遍性和公益性，也難以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生積極效應(yīng)。

（2）“限牌令”的社會(huì)收益。一是緩解了城市道路的承運(yùn)壓力。以北京為例，2010年北京機(jī)動(dòng)車增加75萬輛，限發(fā)24萬張車牌后就相當(dāng)于2011年城市道路上少了50萬輛車（劉冕，2010），一定程度上緩解了道路交通的承受度。二是為城市公共交通發(fā)展提供了契機(jī)，有效推進(jìn)了城市公共交通系統(tǒng)的完善化。限牌后各主要城市均大力改進(jìn)公共交通系統(tǒng)，以促使機(jī)動(dòng)車主主動(dòng)轉(zhuǎn)換到采用公共交通出行的模式上。如限牌后北京等地堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展公交個(gè)性化服務(wù)，提升公共交通品質(zhì)，截至目前公共交通出行比例已從44%增至46%（劉冕，2014）。

三、“限牌令”的“治堵效果”與“前提假設(shè)”

“限牌令”實(shí)施以來成本與效益并存，但作為制度設(shè)計(jì)的初衷，其“治堵效果”到底幾何，這是目前亟需加以分析的。截至2014年二季度，全國重點(diǎn)城市擁堵排名中，這些“限牌令”城市依然名列“前茅”，其中上海、杭州、北京位列前三甲。數(shù)據(jù)顯示：上海的擁堵延時(shí)指數(shù)達(dá)到2.16，出行平均延遲時(shí)間為15.73分鐘；杭州的擁堵延時(shí)指數(shù)為2.10，出行平均延遲時(shí)間為14.47分鐘；北京的擁堵延時(shí)指數(shù)為2.09，出行平均延遲時(shí)間則達(dá)到16.44分鐘；此外，包括廣州等在內(nèi)的限牌城市也依然位列國內(nèi)擁堵城市榜 （林曦，2014）。這一數(shù)據(jù)雖不能說明“限牌令”的絕對失敗性，但某種程度上卻表明了制度本身的低效用。“限牌令”并非最好的治堵策略。

“限牌令”的推行主要基于學(xué)界兩種基本假設(shè)：（1）控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量的過快增長是化解城市擁堵的根本出路。（2）公共交通的欠缺發(fā)達(dá)進(jìn)一步加劇了城市中心區(qū)的擁堵化。對于第一個(gè)假設(shè)，源于對交通供需矛盾的分析，以及由此推導(dǎo)出的城市道路擁堵程度的加劇化。特別是大城市中心區(qū)小汽車的過度增量，造成了道路交通的擁堵化。如近15年來，北京汽車保有量年均遞增率超過15%，而道路面積年均增加率僅為3.7%（彭軍，2011）。而對于城市公共交通發(fā)展的治堵效用，相當(dāng)一部分專家也給出了積極回應(yīng)。如2013年廣州公交出行率為60%，預(yù)計(jì)到2015年可達(dá)70%，有學(xué)者認(rèn)為，如果一個(gè)城市公交出行率能達(dá)到70%甚至75%以上便可停止限牌（孫朝方，2013）。針對杭州的“限牌令”，地方政府也在考慮以此為發(fā)展公共交通贏得時(shí)間，達(dá)到進(jìn)一步緩解擁堵的目標(biāo)。在筆者看來，無論是“第一假設(shè)”還是“第二假設(shè)”，其均缺乏足夠的理論與實(shí)踐依據(jù)。

首先，以行政手段強(qiáng)行打壓或禁止消費(fèi)，不符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的初衷。“限牌令”作為一種純粹的行政決策顯然不是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所追求的一種價(jià)值安排，其很大程度上滿足了政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的角色訴求，而忽略了社會(huì)整體的普遍需求。

其次，控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量不是治堵的最優(yōu)方案。以國外發(fā)達(dá)城市為例，如紐約市區(qū)人口 （包括郊區(qū)）為1800萬，機(jī)動(dòng)車保有量為800萬輛；倫敦市區(qū)人口為700多萬，機(jī)動(dòng)車保有量為400多萬輛；巴黎市區(qū)人口1100萬，機(jī)動(dòng)車保有量為500多萬輛（屠啟宇，2014），這些城市并未實(shí)施“限牌”措施。據(jù)美國《外交政策》2010年的統(tǒng)計(jì)，世界交通最擁堵城市中也并未有上述名單。而截至2014年，全國有31個(gè)城市的汽車數(shù)量超過100萬輛，其中北京、天津、成都、深圳、上海、廣州、蘇州、杭州等8個(gè)城市汽車數(shù)量超過200萬輛（張煒利，2014）。顯然與國外發(fā)達(dá)城市相比還存在差距?？梢娤夼撇⒎侵味碌奈ㄒ环桨浮?/p>

公共交通的發(fā)達(dá)必定有助于出行便利，但未必帶來汽車消費(fèi)量的降低。對于中國消費(fèi)者而言，汽車很大程度上是消費(fèi)者生活方式的體現(xiàn)，也是一種彰顯自身社會(huì)地位和身份榮譽(yù)的象征，這導(dǎo)致中國消費(fèi)者的汽車消費(fèi)過程是較為感性的；與此相對應(yīng)，英美等發(fā)達(dá)國家消費(fèi)者的汽車消費(fèi)在很大程度是作為代步工具而存在的，因此其消費(fèi)過程相對較為理性。正因?yàn)榇?，試圖通過限牌而讓民眾出行“公交化”未必能發(fā)揮作用。

四、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下城市治堵“三步走”路徑

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究從人與物的關(guān)系轉(zhuǎn)移到對人與人之間關(guān)系，將人的因素視為影響經(jīng)濟(jì)效益的根本因素，這對于認(rèn)識經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的本質(zhì)至關(guān)重要。對于城市“治堵”而言，同樣需要通過制度建構(gòu)的科學(xué)化，為城市道路的暢通提供出路。筆者認(rèn)為要做好城市“治堵”工作，必須實(shí)現(xiàn)從行政化調(diào)控到半行政化管理，最后到完全市場化模式的“三步走”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

其一，完全行政化階段：公開資金收支情況，推動(dòng)其為發(fā)展城市道路交通提供物質(zhì)根基?！跋夼屏睢蓖菩幸詠碇味滦Ч簧趵硐耄珔s為政府機(jī)構(gòu)帶來了經(jīng)濟(jì)收益，這一行政模式未來必將還會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，為此有必要發(fā)揮制度的積極效應(yīng)，促使地方政府做到資金收支過程的透明化。上海近年來車牌價(jià)格的高漲，已引起外界對牌照拍賣資金去向的關(guān)注。當(dāng)前地方政府有必要通過新聞媒體及新興的網(wǎng)絡(luò)信息平臺對外界進(jìn)行收支的明細(xì)公布，以確保資金運(yùn)用的合理化。另一方面，建構(gòu)具體的資金分配方案，確保資金?？顚Ｓ?。作為直接來自于社會(huì)的資金，應(yīng)“取之于交通，用之于交通?！泵鎸Ξ?dāng)下國內(nèi)城市擁堵的現(xiàn)狀，無論在公交車輛更新、軌道交通開辟、道路檢修翻新等方面均需要較大的資金投入，從而為緩解城市擁堵奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其二，半行政化階段。逐步改變限牌模式，實(shí)現(xiàn)由“限牌”向“限行”的轉(zhuǎn)變。完全行政化雖具有一定的實(shí)踐價(jià)值，但一定程度上也犧牲和侵犯了公民的合法權(quán)利，這就構(gòu)成了一個(gè)“諾斯悖論”?；膺@一困境，需要推動(dòng)政府的“治堵”策略有條件地向市場作出讓步，從完全行政化控制走向半行政化管理。具體而言，就是將公共政策從對機(jī)動(dòng)車消費(fèi)的“入口”調(diào)控轉(zhuǎn)向機(jī)動(dòng)車使用的“過程”管理，給予公民機(jī)動(dòng)車消費(fèi)和上路的權(quán)利，但限制其在特定時(shí)間段內(nèi)的使用權(quán)利，其結(jié)果帶來的政策“誤傷”和“侵權(quán)”的可能性必然要小很多。國外城市如倫敦目前就采取了單雙號限行的智能控制模式。國內(nèi)目前已開始配套實(shí)行“限行”的城市有杭州、貴陽等地，杭州的政策措施為周一為車牌尾號“1”和“9”通行；周二為車牌尾號“2”和“8”通行；周三為“3”和“7”；周四為“4”和“6”；周五為“5”和“0”，有效緩解了高峰時(shí)段車流量。在APEC會(huì)議期間，北京也開始進(jìn)一步配套實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號限行措施，調(diào)查顯示，2014年11月3日實(shí)施限行以后，城市道路交通擁堵指數(shù)下降了70%（鄧琦，2014）。種種跡象表明“限行”要比“限牌”更為人性化和科學(xué)化，在推進(jìn)城市“治堵”中，針對機(jī)動(dòng)車主實(shí)施“限行”以迫使其走向公交化不失為一條可行之策。

其三，完全市場化階段。完善公共交通的同時(shí)，適當(dāng)提高城市中心區(qū)的用車成本。從行政調(diào)控走向市場化經(jīng)濟(jì)調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然訴求，也是化解城市擁堵的根本出路。這一策略的根本點(diǎn)在于公共交通系統(tǒng)的完善化與城市中心區(qū)機(jī)動(dòng)車用車成本提升的相結(jié)合。公共交通作為人們?nèi)粘３鲂械闹饕绞?，其重要性不言而喻，但通過發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)來達(dá)到緩解城市擁堵的目標(biāo)，就必須有相應(yīng)的配套措施。香港目前的公交出行率達(dá)到80%，有效緩解了城市擁堵量，但香港高度發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)只是構(gòu)成緩解城市交通擁堵狀況的必要不充分措施。在香港擁有一輛私家車，必須面對稅費(fèi)貴和停車費(fèi)貴“兩座大山”。香港私家車輛首次登記稅被分成4個(gè)等級，15萬元以內(nèi)的車課稅35%，15萬元至30萬元以內(nèi)課稅65%，30萬元至50萬元課稅85%，50萬元以上部分課稅100%。而汽缸排量為1.5升以內(nèi)的私家車每年還要上交政府牌照費(fèi)3929元，1.5升－2.5 升5794元，2.5升以上－3.5升7664元，3.5升以上－4.5升則為9534元，大于4.5升則要交11329元。另外，香港的停車位少且貴，住宅停車位月租金動(dòng)輒2000元，在中環(huán)等地帶甚至高達(dá)5000元以上（馬李，2011）。可以說，買車容易養(yǎng)車難構(gòu)成了許多香港人的心頭痛。也基于此，香港才通過高度發(fā)達(dá)的公交系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了緩解交通壓力的目標(biāo)。

不僅香港，世界其他一些發(fā)達(dá)城市也大都有著類似的做法。如紐約、新加坡、首爾等地在治堵過程中均有相應(yīng)的停車費(fèi)、道路擁擠費(fèi)等征收情況。筆者認(rèn)為，這一措施有借鑒價(jià)值。

這一做法的實(shí)質(zhì)在于改變以行政強(qiáng)制手段調(diào)控的模式，通過經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行間接調(diào)控車輛規(guī)模，這是符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本原則的。根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，對于道路擁堵城市，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，制定適當(dāng)超過當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的城市中心區(qū)進(jìn)城費(fèi)、停車費(fèi)和擁堵費(fèi)措施，提高車輛入城的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入門檻，限制車輛進(jìn)入城市中心區(qū)，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)人們更多地選擇公共交通方式出行，由此達(dá)到減少中心區(qū)的交通擁堵的目標(biāo)。

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15.屠啟宇著：《國際城市發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版。

16.張煒利：《汽車保有量前十城市一半已經(jīng)限購》，《錢江晚報(bào)》2014年5月14日。

17.馬李、靈珊：《香港為什么不堵車？》《南方人物周刊》2011年3月14日。

［責(zé)任編輯 沈衛(wèi)平］

F062.6

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1009－2382（2015）02－0039－04

胡洪彬，浙江旅游職業(yè)學(xué)院社科部副教授（杭州 311231）。