樊曉燕

農民工社會保障制度的困境與出路※

樊曉燕

該文探究了造成農民工社會保障制度困境的歷史因由，分析了農民工社會保障制度的特征：及制度體系的從屬性、制度設計的差異性和制度實施的低效性；指出農民工社會保障制度建設的困境是“城鄉(xiāng)兩難”，解決的路徑是遵循社會保障制度的發(fā)展演變規(guī)律，構建獨立的農民工社會保障制度，分階段、分層次地逐步推進，實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。

農民工 社會保障 制度困境

農民工是改革開放以來中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的特殊群體。2010年，他們 “作為一個群體”登上美國著名財經雜志《財智》當年“全球最具影響力人物”排行榜，被稱“世界經濟最強大的力量之一”。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調查，截至2013年底我國農民工總數(shù)接近2.7億人，但是現(xiàn)實中農民工的狀況并不容樂觀，其社會保障制度的改革與發(fā)展，面臨著獨特的困境，亟需破解。

一、中國社會保障制度的發(fā)展演變

改革開放以來，隨著原有勞動用工體制的改革和市場角色的日益重要，地方政府經濟實力不斷增強，在經濟發(fā)展中的決策權和承擔的社會保障責任也開始加大。20世紀80年代實行的財政 “分灶吃飯”，突出特點是具有“本地—外來”分割的屬性，使外來人口特別是農民工受到制度或明或暗地排斥。有些社會保障項目，如城市居民最低生活保障，只有擁有本地戶籍的常住人口才能享受。還有一些社會保障項目，如各類社會保險，雖然流動人口獲得了與本地人口平等的“進入權”，但其社會保障個人帳戶的流轉卻是一個牽涉各方利益的敏感問題。2009年以前的“退保潮”多少反映了該問題的嚴重性。2009年12月29日人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，2010年開始，養(yǎng)老保險關系轉接將采取“雙轉移”模式①個人部分全額轉移，統(tǒng)籌部分轉移繳費基數(shù)的12%，相當于統(tǒng)籌部分的60%。，關上了“農民工可以退?！边@扇大門。但在實際操作中，養(yǎng)老保險關系的接續(xù)和 “參保者必須在繳費滿10年的參保地領取養(yǎng)老保險待遇”的規(guī)定，距離農民工的期望還有一定差距。

進入21世紀，我國社會保障制度建設的理念逐漸拋棄了社會控制的價值取向，轉向社會公平的目的性價值取向。2006年3月27日，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，要“積極穩(wěn)妥地解決農民工社會保障問題”，標志著農民工社會保障制度建設正式納入政府工作日程并已引起了中央政府的高度關注。但是，農民工社會保障制度的改革和實踐與該群體的需求仍然出現(xiàn)了偏差，使其在城鄉(xiāng)間流動的同時，無法實現(xiàn)社會保障制度的無縫對接。

二、農民工社會保障制度的特征

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、勞動用工制度等因素影響，加上農民工在社會中處于弱勢地位，組織程度低，自身的合理訴求難以引起社會重視，農民工社會保障制度的建設嚴重滯后，參保率普遍偏低。

1.制度體系的從屬性

我國現(xiàn)有關于農民工社會保障的立法主要是國務院及地方各級人大、政府制定的法規(guī)和規(guī)章，普遍存在著立法層次低、立法內容面窄、法律效力弱、體系不健全等問題（劉秀紅，2007）。即使有些地方參照城鎮(zhèn)職工的社會保障政策進行了一些有益的探索，但除了少數(shù)地方出臺過專門針對外來農民工社會保障的地方性法規(guī)外，不少地方的立法建設尚屬空白。農民工參加城鎮(zhèn)各項基本社會保險的人數(shù)與他們在勞動力中所占的比例不相稱（如表1）。

農民工社會保障制度缺少清晰的理念和制度設計，在一定程度上表現(xiàn)為服務于經濟發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的總目標，缺少對農民工群體整體認知基礎上的制度考量。這一特征與中國改革開放過程中漸進式的制度變遷密不可分，降低了中國城市化的風險和勞動力成本，避免了一些國家曾經出現(xiàn)過的“城市貧民窟”。通過釋放制度紅利，為中國經濟的發(fā)展做出了重大貢獻。但隨著我國經濟總量的增長，經濟發(fā)展模式逐漸轉變，農民工社會保障權利邊緣化的狀況引發(fā)了“民工荒”、“招工難”等問題，說明必須改變農民工社會保障制度體系從屬性的特征。將促進就業(yè)、教育公平、增強認同作為農民工社會保障政策的重要內容和目標，提高農民工的社會參與機會與能力以消除社會排斥、實現(xiàn)社會整合。

目前，城市的社會救助、社會福利仍然是建立在戶籍制度上的，對于農村戶籍的農民工而言，無法享受到城鎮(zhèn)居民所能享受的社會福利和社會救助。農民工被排斥在住房津貼、子女義務教育等福利項目之外；1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》也將農民工群體排斥在外。2003年由建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》作出了更加人性化的規(guī)定，即只要符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難最低收入家庭即可享受廉租房保障，該制度在一定程度上實現(xiàn)了對農民工群體的覆蓋。

2.制度模式的差異性

目前全國社?；鸲挤指钤?000多個縣市級統(tǒng)籌單位，每個單位的“五險基金”基本上分由不同的行政單位相對獨立管理，例如醫(yī)?；鹬行?、養(yǎng)老基金科等，還受到地方政府的左右（鄭秉文，2009）。中央政府不采取強制的方式，僅通過勞動者、企業(yè)和地方政府的自覺來建立農民工的社會保障制度體系，只能是一種不現(xiàn)實的幻想。不同類型的農民工社會保障模式，在繳費基數(shù)、繳費比例、待遇水平等方面存在較大的差異。以養(yǎng)老保險制度為主，1987年深圳率先開始嘗試建立農民工養(yǎng)老保險制度，廣東（1998年）、北京（1999年）、浙江（2001年）、上海（2002年）等省市也先后開始探索適合本地的農民工養(yǎng)老保險制度（徐琴，2008）（如表2）。我們（樊曉燕，2010）曾在深圳和蘇州兩個農民工社會保障發(fā)展較為迅速的城市實施調查，深圳市農民工社會保障是“城保型”制度模式的代表，蘇州則是三種模式并存：蘇州工業(yè)園區(qū)農民工參加的是公積金模式、園區(qū)外的本地農民工一部分參加了當?shù)氐霓r村社會養(yǎng)老保險體系、省外農民工參加的主要是城鎮(zhèn)職工社會保障體系。

3.制度實施的低效性

制度的設計無法應對分散社會風險的要求，制度的實現(xiàn)也就長期處于低效的運行狀態(tài)，結果使農民工在與企業(yè)的利益博弈中失去了制度保護；制度失信造成了農民工在共享社會發(fā)展成果中的失語。農民工社會保障政策在實施過程中，經過各部門和各級地方政府的博弈過程，可能會偏離國家最初制定政策的初衷（如圖1）。農民工盡管有多種參保模式，但各地在此問題上進展很不平衡，在參保率、參保方式、具體政策上都不盡相同。表面上看，政策眾多，供給充足，實際上由于缺乏高層次的政府主導，結果陷入了政策碎片化的局面。

表1 2008－2013參加城鎮(zhèn)基本社會保險總人數(shù)和農民工人數(shù) 單位：萬人

表2 農民工養(yǎng)老保險模式比較

另外，一些地方政府為了在招商引資中勝出，競相放松審查標準，允許環(huán)境污染嚴重、工人安全防護設施不過關的企業(yè)以優(yōu)惠條件入駐所謂的 “園區(qū)”。在社會保險管理和監(jiān)督中，有些地方政府竟然默許轄區(qū)內企業(yè)可以不參加社會保險，或只參加某些類別社會保險，以降低企業(yè)雇用勞動力的成本，吸引資本流入。

三、困境：農民工社會保障制度的兩難選擇

農民工社會保障制度面臨的突出問題是在不同制度之間的自由轉換。首先是制度選擇的自由；其次是在不同制度之間的接續(xù)。一方面，低收入的農民工無力承擔參加城鎮(zhèn)各類交費性社會保障項目所需的費用，沒有資格享受城鎮(zhèn)的各種非繳費性社會保障項目；另一方面，現(xiàn)有的農村社會保障制度無法滿足農民工群體應對工業(yè)化生產各種風險的社會保障需求。

1.將農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系的約束條件

農民工自身的特征與現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會保障制度之間存在著矛盾。

（1）農民工流動性大。農民工在城鄉(xiāng)之間、不同城市之間、不同行業(yè)之間和不同企業(yè)之間不斷流動，最終是期望獲得較高的綜合比較收益，而現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障制度在設計之初不僅是城鄉(xiāng)分割的，目前又存在地區(qū)之間的人為阻隔。農民工輸入地一般規(guī)定在農民工離開時只能轉移屬于個人賬戶的基金，而統(tǒng)籌帳戶要留在當?shù)?，損害了農民工的利益。2009年底出臺的社會保險法規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以轉入新型農村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”，但是現(xiàn)實中的制度銜接面臨種種困難。

圖1 農民工社會保障政策形成和實施過程

（2）農民工收入偏低。根據(jù)我國現(xiàn)行社會保障政策，企業(yè)應為職工繳納的社會保險費為職工工資的40%左右，職工個人繳納的養(yǎng)老保險金額在變相提高，按照最新的規(guī)定，個人賬戶完全由職工個人繳納，占其工資8%的比例。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，農民工集中的制造業(yè)、居民服務、建筑業(yè)、住宿、餐飲業(yè)和農林牧漁業(yè)的年收入排在最后6位。2011年外出農民工平均月薪2049元，同期全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為42452元，全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資為24556元，而農民工多集中在私營企業(yè)。對于多數(shù)農民工來說，由于他們的收入水平與城鎮(zhèn)在崗職工差距較大，社會保險繳費數(shù)額超出了農民工的承受能力。農民工常常不得不首先顧及眼前的生存，而不愿支付各種保險的費用。我們在深圳的調查顯示，50%以上的農民工會將一半以上的收入用于在農村的家庭開支，如此一來，原本不多的收入應付城市生活已經捉襟見肘，更無力繳納較高的社會保險開支。

（3）農民工群體社會保障需求的差異性。改革開放以后。農民工內部也在不斷分化，并對其社會保障需求產生了影響。由于農民工個體素質、年齡、技能、經驗等方面存在較大的區(qū)別，他們在進城后收入狀況不斷分化，社會保障需求的差異化日益明顯。目前部分地區(qū)嘗試將農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，主要是針對穩(wěn)定性相對較強的工業(yè)企業(yè)的農民工。實際上，大量靈活就業(yè)農民工，如自主經營和受雇于個體私營服務行業(yè)的農民工也有社會保障需求，只是需要的形式更加多樣化。我們在深圳和蘇州的調查表明，外出農民工普遍對打工的城市認同感不強，因為制度的限制，他們留下來的可能性不僅取決于自身的努力，還有高房價、生存成本、失業(yè)可能性、生活來源等方面的擔憂。

2.將農民工納入農村社會保障體系面臨的困難

（1）農村社會保障制度缺失?？偟膩砜矗r村社會保障仍處于我國社會保障體系的邊緣，存在著層次低下、覆蓋面小、項目不全、社會化程度不高、保障標準較低等缺陷。新型農村合作醫(yī)療制度是以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度，與醫(yī)療社會保險具有根本的區(qū)別，對于常年在外打工的農民工保障作用有限。

隨著農民工進入城市從事非農業(yè)工作，以家庭作為應對風險的主要手段，無法滿足勞動力市場開放和勞動力流動的要求（John Giles，2006）。

（2）土地保障功能的弱化。根據(jù)2010年《社會藍皮書》，農村居民工資性收入2008年比2000年增長了1.6倍，是總收入比重的38.9%。這表明，工資性收入已成為農村家庭收入的重要來源，從而證實了農村經濟收入不能支撐農民工的社會保障。過分強調土地的保障功能還會造成以下消極影響：一是農民工保留土地只能兼業(yè)經營，不利于耕地投資和使用權流轉，導致耕地撂荒和短期承包。二是把土地作為農民工的保障，實際上是把工業(yè)和城鎮(zhèn)應負擔的責任向農村轉嫁，回避政府的社會保障責任，會進一步拉大城鄉(xiāng)差距。Jawad Syed（2008）對不同土地使用狀況的家庭研究，發(fā)現(xiàn)利潤來自土地的經濟代理人在他們年老時比那些沒有土地的人為退休后準備的儲蓄較少，而且對農村家庭的調查數(shù)據(jù)支持這一結論，表明中國永久土地使用權對養(yǎng)老保險的替代作用負面影響。

（3）家庭保障功能的弱化。從農村家庭的結構上看，計劃生育政策的推行，使得農村家庭逐漸向核心家庭過渡，子女數(shù)目的急劇減少導致每個子女所負擔老人的系數(shù)明顯加大。這不僅使老年人口的生活水平和生活質量難以保證，而且出現(xiàn)了以下三種情況：一是子女數(shù)目的減少增加了家長對子女的期望值，家庭關注和經濟開支的重心都轉移到了子女身上，影響了對老年人的贍養(yǎng)。二是年輕人成為流動進城的主力，使得在家的老年人更加孤獨寡助，家務繁重，有時還得承擔田間的勞動。三是傳統(tǒng)的互助共濟的兄弟姐妹網(wǎng)絡不復存在，削弱了老人及其家庭對風險的承受力（童星，2002）。Valentina Mazzucato（2009）的研究表明，在人口遷移的過程，一般流入地具有比流出地更高的收入水平和保障水平，移民通過匯款等方式接濟留在家鄉(xiāng)的家庭成員，因此期望收入較低的農村家庭為外出打工的農民工提供未來的風險保障，經濟上是不現(xiàn)實的。

四、農民工社會保障制度的構想

農民工社會保障制度面臨的“城鄉(xiāng)”兩難的困境實質上是中國在發(fā)展道路、發(fā)展模式選擇、未來發(fā)展方向等重大問題上面臨的選擇。對農民工社會保障制度的解決恰是對中國城市化進程中農村如何發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌如何實現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化的路徑如何探索的追問。

1.遵循社會保障制度的演進規(guī)律

發(fā)達國家社會保障制度發(fā)展歷史表明，社會保障制度有其獨特的演進規(guī)律，即：社會保障制度在從無到有的建立初期，容易得到普遍的認可；隨著制度的發(fā)展，由于對不同社會群體的保障差異，制度的公平性矛盾開始顯現(xiàn)；第三個階段，普遍較高的保障水平可能引發(fā)關于財務可持續(xù)性問題的質疑（張思鋒，2012）。

由于經濟發(fā)展的不平衡和制度的割裂，中國社會保障制度改革面臨著多重任務，制度建設的目標應該是致力于實現(xiàn)制度的融合。目前中國城鎮(zhèn)社會保障體系已經基本完備，未來主要的風險是財務可持續(xù)性的矛盾。農民工社會保障需要解決的關鍵問題仍是“從無到有”和部分經濟發(fā)達地區(qū)的制度探索。中共十八大報告提出“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會保障體系”，農民工的社會保障制度建設是實現(xiàn)這一目標最重要的內容之一。因此，在現(xiàn)有的經濟發(fā)展水平下，為農民工提供適度的社會保障已經成為各界的共識。滿足農民工多樣化的社會保障需求，符合該群體不斷分化的現(xiàn)實和發(fā)展前景。

2.農民工社會保障制度體系的要求

農民工社會保障制度的構成應該包括以下主要內容：（1）構建相對獨立的農民工社會保障體系，同時兼顧與現(xiàn)有制度的接軌和最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化的目標；（2）基于我國尚處于社會主義初級階段的基本國情和社會保障制度的發(fā)展規(guī)律，重點保障基本生活，確定優(yōu)先發(fā)展的保障項目；（3）考慮農民工的分化和多層次的需求，制度設計要有彈性，強調責任共擔和保障方式的多樣性。

3.農民工社會保障制度的層次性和遞進性

農民工社會保障制度應該分為四個層次，各層次之間是依次遞進的關系。

第一層次，保障基本生活。這是農民工社會保障制度最基本的功能，也是面向農民工當中最困難的那一部分人群，在他們遭遇傷殘、疾病和生活困難的時候給予最基本的救助，具體應該包括最低生活保障，醫(yī)療救助、教育救助、廉租住房等內容。

第二層次，維持再生產。社會保險的部分面向全體農民工，確保他們在喪失經濟收入或勞動能力的情況下，能維持自身及其家庭成員的基本生活，保證勞動力再生產進程不致受阻或中斷。農民工要有平等就業(yè)權和擇業(yè)權，和市民一樣公平參與就業(yè)市場競爭，逐步消除農民工就業(yè)和定居身份限制，農民工享有平等加入各種社會保險的權利，在職業(yè)轉換和變換就業(yè)地點的過程中，社會保險權益不會受損。

第三層次，避免貧困代際傳遞。社會福利的部分可以更好地改善農民工的境遇，使他們享受與其他社會成員同等的福利。通過社會福利的整合作用，弱化農民工特有的身份標簽，改變社會階層的對立，增加社會信任，讓農民工的下一代真正融入城市，弱化社會資本對他們的不良影響。國家通過為農民工子女提供教育津貼、對農民工本人進行培訓等形式逐步提升農民工的競爭力和整體素質，消除貧困的代際傳遞現(xiàn)象，為徹底解決農民工問題奠定基礎。

第四層次，保障全面發(fā)展。當社會保障制度可以促進農民工的全面發(fā)展的時候，農民工從經濟、文化、價值觀念等各方面完全融入了城市，或者說社會成員已經沒有戶籍的差別，完善的社會保障制度體系已經建立起來，成為促進經濟結構的改善和政治、社會與文化的發(fā)展的市場經濟的有機組成部分。

4.農民工社會保障制度的實施路徑

農民工社會保障制度的實施應該分為三個階段，第一階段：制度初創(chuàng)，實現(xiàn)農民工社會保障制度的“從無到有”，該階段的任務已經部分完成；第二階段：制度完善，目前正處于第一階段向第二階段的過渡時期；第三階段：城鄉(xiāng)一體，城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化。

1.楊翠迎著：《中國農村社會保障制度研究》，中國農業(yè)出版社2003年版。

2.劉秀紅：《關于完善農民工社會保障立法的思考》，《渤海大學學報》2007年第2期。

3.鄭秉文：《＜社會保險法＞草案未定型未定性未定局》，《中國報道》2009年第3期。

4.徐琴：《農民工養(yǎng)老保險制度的價值選擇與困境破解》，《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2008年第3期。

5.董克用、郭開軍：《中國社會保障制度改革30年》，《中國國情國力》2008年第12期。

6.樊曉燕：《農民工社會保障需求差異性研究——基于蘇州、深圳調查數(shù)據(jù)的分析》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2010年第1期。

7.許兵：《論政府在農村社會保障中的主要職能》，《理論界》2009年第1期。

8.鄭功成著：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標與行動方案》，人民出版社2008年版。

9.John Giles，“Is Life More Risky in the Open？ Household Risk－Coping and the Opening of China＇s Labor Markets”Journal of Development Economics，Vol.81，No.1，Jan.2006.

10.Jawad Syed，“Employment Prospects for Skilled Migrants：A Relational Perspective”Human Resource Management Review，No.18，Sept.2008.

11.童星、趙海林：《影響農村社會保障制度的非經濟因素分析》，《南京大學學報（社會科學版）》2002年第5期。

12.Valentina Mazzucato，“Informal Insurance Arrangements in Ghanaian Migrants’Transnational Networks：The Role of Reverse Remittances and Geographic Proximity”World Development，Vol.37，No.6，June 2009.

13.張思鋒、雍嵐、王立劍：《社會保障制度演進規(guī)律及其在中國的體現(xiàn)》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2012年第4期。

［責任編輯：吳 群］

C979

A

1009－2382（2015）02－0058－05

樊曉燕，西安交通大學人文學院講師、博士（西安 710049）。

※本文為陜西省軟科學項目“陜西省農村公共服務供給的困境及對策研究”（項目編號：2014KRM53－01）、陜西省社科基金項目“陜西城鄉(xiāng)勞動保障公共服務均等化研究”（項目編號：11D035）、國家社科基金項目“國際金融危機演變背景下市場與政府關系的再研究”（項目編號：12XJL002）階段性成果。