徐建榮

新型城鎮(zhèn)化下江蘇農(nóng)民工市民化成本探析

徐建榮

讓進(jìn)城農(nóng)民工享受同等公共服務(wù)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要義所在?！督K省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（2014－2020年）》明確了農(nóng)民工市民化是未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)。對(duì)于江蘇各級(jí)政府而言，未來(lái)農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻襁^(guò)程中新增公共服務(wù)成本規(guī)?？简?yàn)著政府財(cái)政能力，是政府關(guān)注的核心問題，而目前對(duì)于江蘇農(nóng)民工市民化成本測(cè)算的研究有所缺失。該文討論了2013－2020年江蘇農(nóng)民工市民化的成本，認(rèn)為未來(lái)江蘇每年農(nóng)民工人均市民化公共成本為48910元，政府累計(jì)需投入1462億元，為政府把握公共服務(wù)投入提供了參考。

新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工市民化 公共服務(wù)成本

中共十八屆三中全會(huì)提出，要走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化要形成以人為核心的新模式，首要核心的問題是要解決長(zhǎng)期以來(lái)為城市發(fā)展提供勞動(dòng)力支持但又無(wú)法融入城鎮(zhèn)的大量農(nóng)民工，使其成為與城鎮(zhèn)戶籍居民享有同等權(quán)利保障的市民。農(nóng)民工融入城市，享受社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等城鎮(zhèn)居民享有的基本公共服務(wù)權(quán)利，需要一定的資金投入，這些資金體量有多大？錢從哪里來(lái)？一系列有關(guān)農(nóng)民工市民化的成本問題嚴(yán)重困擾著城市政府、農(nóng)民工等利益攸關(guān)方。那么，在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，各級(jí)政府究竟要承擔(dān)多少公共成本，這是政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中關(guān)注的焦點(diǎn)，也決定著城市容納農(nóng)民工為市民的承載空間。

一、農(nóng)民工市民化成本已有測(cè)算

農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)現(xiàn)有居民相同的身份和平等權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀以及生活方式等向市民轉(zhuǎn)化的過(guò)程，包含了職業(yè)身份轉(zhuǎn)換、社會(huì)身份轉(zhuǎn)變、自身素質(zhì)提高、意識(shí)行為方式再造4個(gè)層面，其中前兩個(gè)層面對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程具有決定性的影響（劉傳江等，2009）。

從職業(yè)身份轉(zhuǎn)換和社會(huì)身份轉(zhuǎn)換這兩個(gè)決定性環(huán)節(jié)出發(fā)，農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民，需要政府、企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人等相關(guān)主體進(jìn)行相應(yīng)的投資，重要的是要向農(nóng)民工提供均等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和住房保障等公共服務(wù)。

基于對(duì)農(nóng)民工市民化成本內(nèi)涵的不同理解，研究者對(duì)于農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算出現(xiàn)了差異化的判斷，產(chǎn)生了一些具有代表性的結(jié)論。張國(guó)勝（2009）將農(nóng)民工市民化社會(huì)成本按分地區(qū)、分類型角度予以了區(qū)分，認(rèn)為東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的年度人均社會(huì)成本分別為97792元和86319元，內(nèi)陸地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的年度人均社會(huì)成本分別為57137元與49721元。周向東（2012）計(jì)算了包含農(nóng)民工放棄務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本在內(nèi)的重慶市農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型成本，表明個(gè)人成本與公共成本在內(nèi)的人均農(nóng)民工市民化成本高達(dá)112227元，其中公共成本為56945.5萬(wàn)元。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)測(cè)算的農(nóng)民工市民化的平均成本達(dá)到10萬(wàn)元左右。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四市進(jìn)行了調(diào)查分析，著重從公共成本支出角度測(cè)算了農(nóng)民工市民化成本，主張政府需要為一個(gè)轉(zhuǎn)化成市民的農(nóng)民工支出約8萬(wàn)元左右 （2009年不變價(jià)），其中養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼約占總成本的40%～50%，如果不考慮作為遠(yuǎn)期支出的養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，則短期支付的一次性成本平均為2.4萬(wàn)元，政府對(duì)此有能力予以承受。申兵采用分類計(jì)算而后加總的方法，測(cè)算了“十二五”期間寧波市包含子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、就業(yè)扶持、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保障、住房條件改善等6個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域農(nóng)民工市民化成本支出，測(cè)算結(jié)果表明“十二五”時(shí)期年人均需要政府補(bǔ)助13507.4～25507.4元。丁萌萌、徐滇慶（2014）則另辟蹊徑，反對(duì)以往研究者將政府承擔(dān)的市民化成本進(jìn)行逐年簡(jiǎn)單累加的做法，主張只考慮當(dāng)前成本，且在計(jì)算時(shí)將政府已承擔(dān)的農(nóng)民工在農(nóng)村的公共成本剔除，僅以農(nóng)民工成為市民后所享受的城鎮(zhèn)六項(xiàng)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的成本支出差距作為農(nóng)民工市民化的成本，經(jīng)測(cè)算需要政府當(dāng)期支付的農(nóng)民工市民化的人均公共成本僅為4024.77元，遠(yuǎn)低于以往研究者的計(jì)算結(jié)果。

二、江蘇農(nóng)民工市民化成本測(cè)算

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府的重要職責(zé)是向社會(huì)提供必需的公共產(chǎn)品。本文在探討江蘇農(nóng)民工市民化成本時(shí)，考慮的正是政府向農(nóng)民工市民化后的新居民提供公共服務(wù)所需支出的相關(guān)費(fèi)用，包括隨遷子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、住房保障、其他社會(huì)保障和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施6個(gè)方面的公共服務(wù)成本，而對(duì)于企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)支付的成本則不在探討之列。結(jié)合江蘇2014年出臺(tái)的《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014－2020年）》，本文為農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算跨度明確為2013－2020年。

1.江蘇農(nóng)民工市民化規(guī)模基本情況

江蘇現(xiàn)有農(nóng)民工約1000萬(wàn)人，其中省內(nèi)農(nóng)民工約600萬(wàn)人，跨省來(lái)蘇農(nóng)民工約400萬(wàn)人，這部分農(nóng)民工長(zhǎng)期在江蘇務(wù)工，常住時(shí)間超過(guò)半年以上，已成為江蘇常住人口的一部分①《〈江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014－2020年）〉新聞發(fā)布會(huì)》，中國(guó)江蘇網(wǎng)。。按照《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014－2020年）》要求，常住人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的63%提高到72%，按江蘇人口峰值在2025年達(dá)到8300萬(wàn)人左右推算，由于全省人口機(jī)械增長(zhǎng)大幅放緩，可以判斷江蘇2020年常住人口總量將保持在8200萬(wàn)人左右，按照72%的城鎮(zhèn)化率計(jì)算，則2020年城鎮(zhèn)人口數(shù)為5904萬(wàn)人。而2012年城鎮(zhèn)人口為4990萬(wàn)人，因此2013－2020年城鎮(zhèn)新增人口為914萬(wàn)人。考慮到新增城鎮(zhèn)人口包括既有城鎮(zhèn)人口的新增人口這一現(xiàn)實(shí)，將這部分人口剔除后的人數(shù)作為農(nóng)民工市民化人數(shù)，則每年城鎮(zhèn)新增人口12.37萬(wàn)人，2013－2020年共計(jì)新增98.96萬(wàn)人，扣除掉這部分人口，則2013－2020年江蘇農(nóng)民工市民化人數(shù)約為815萬(wàn)人。

2.農(nóng)民工市民化成本測(cè)算方法

為了簡(jiǎn)單明了反映江蘇農(nóng)民工市民化成本，在具體測(cè)算中采取先分類計(jì)算再合并加總的計(jì)算方法。具體思路是，通過(guò)政府統(tǒng)計(jì)公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒、部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等數(shù)據(jù)來(lái)源渠道先分別測(cè)算出江蘇政府在農(nóng)民工隨遷子女教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、住房保障、其他社會(huì)保障和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施6個(gè)方面各自年度人均公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)及年度市民化人口規(guī)模，從而測(cè)算出每個(gè)領(lǐng)域每年的農(nóng)民工市民化成本，在此基礎(chǔ)上測(cè)算出2013－2020年間每個(gè)領(lǐng)域總的農(nóng)民工市民化成本，最后將6個(gè)領(lǐng)域成本進(jìn)行加總得到測(cè)算期的江蘇農(nóng)民工市民化成本。具體計(jì)算公式如下：

C代表2013－2020年江蘇農(nóng)民工市民化總成本，c表示政府在測(cè)算期內(nèi)已確定的六個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中各個(gè)領(lǐng)域每年支付的人均公共服務(wù)成本標(biāo)準(zhǔn)，v表示每個(gè)領(lǐng)域每年的市民化及家屬人數(shù)規(guī)模，i代表隨遷子女教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、住房保障、其他社會(huì)保障和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施六個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域（以阿拉伯?dāng)?shù)字表示），j代表測(cè)算的具體年份。

在測(cè)算江蘇農(nóng)民工市民化成本中，考慮到在2013－2020年這樣一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)各種內(nèi)外在條件都將發(fā)生難以預(yù)估的變化，因此特假定以下條件：

①農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定。包括年齡、性別、數(shù)量等在測(cè)算年限內(nèi)處于穩(wěn)定狀態(tài)。

②成本標(biāo)準(zhǔn)不隨時(shí)間發(fā)生改變。在測(cè)算時(shí)間跨度內(nèi)，不考慮每年政府對(duì)各項(xiàng)公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和資金價(jià)格因素，即以2013年標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)算期內(nèi)各年的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn) （個(gè)別項(xiàng)目無(wú)法得到2013年數(shù)據(jù)，以2012年或2011年數(shù)據(jù)代替）。

③農(nóng)民工在2020年內(nèi)全部一次性市民化且不發(fā)生數(shù)量較大的退休情況。

同ECMO機(jī)的管理相同，護(hù)理人員需確保IABP的管道無(wú)扭曲、反折，特別是連接壓力傳感器監(jiān)測(cè)導(dǎo)管。為避免壓力監(jiān)測(cè)導(dǎo)管堵塞，從而導(dǎo)致各項(xiàng)壓力指標(biāo)有誤差，護(hù)理人員需每小時(shí)應(yīng)用肝素鹽水沖洗導(dǎo)管。

3.江蘇農(nóng)民工市民化成本簡(jiǎn)要測(cè)算

（1）隨遷子女教育成本。農(nóng)民工隨遷子女隨父母進(jìn)城后，面臨著接受義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)民工市民化過(guò)程中他們應(yīng)享有同等的義務(wù)教育服務(wù)。2013年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1277.17萬(wàn)人（小學(xué)就讀930.85萬(wàn)人，初中就讀346.31萬(wàn)人）②教育部《2013年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，約占全國(guó)義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%，當(dāng)年江蘇小學(xué)在校生數(shù)4353694人，初中在校生數(shù)1857469人，按照全國(guó)9.3%的平均比例計(jì)算，江蘇農(nóng)民工隨遷義務(wù)教育子女約為57.76萬(wàn)人。與之相佐證的是2007年底全省農(nóng)民工總量達(dá)900多萬(wàn)，有54萬(wàn)處于義務(wù)教育適齡的農(nóng)民工隨遷子女①江蘇省政府法制辦：《〈江蘇省農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)辦法〉解讀》。，測(cè)算的數(shù)據(jù)反映了目前1000萬(wàn)農(nóng)民工的隨遷子女規(guī)模。在57.76萬(wàn)人中，以國(guó)家平均比例計(jì)算，小學(xué)和初中的人數(shù)分別為42.1萬(wàn)人和15.66萬(wàn)人。

大量的農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入城鎮(zhèn)就讀，政府需要增加資金投入應(yīng)有的師資、校舍、教學(xué)設(shè)備。2011年江蘇城鎮(zhèn)普通小學(xué)和普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出分別為10573.86元和13243.01元，以此標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，每年政府滿足農(nóng)民工隨遷子女小學(xué)及初中教育需投入的資金分別為445159.51萬(wàn)元和207385.74萬(wàn)元，合計(jì)652545.25萬(wàn)元，人均每年11297.53元；2013－2020年累計(jì)分別需投入3561276.08萬(wàn)元和1659085.92萬(wàn)元，合計(jì)5220362萬(wàn)元。

（2）基本養(yǎng)老保障成本。農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈髮⒓映擎?zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，政府財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金體系進(jìn)行補(bǔ)貼。2013年全國(guó)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3019億元②國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部：《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，按當(dāng)年參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)32218萬(wàn)人計(jì)算，人均補(bǔ)助金額達(dá)937.05元。在測(cè)算江蘇農(nóng)民工市民化的基本養(yǎng)老保障成本時(shí)，全省財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)未獲得，以全國(guó)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)予以替代。

2013年江蘇參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)440.9萬(wàn)人，到2020年需要市民化的農(nóng)民工中尚有374.1萬(wàn)人需要補(bǔ)助。按2013年財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，年均基本養(yǎng)老保障成本為350550.41萬(wàn)元，2013－2020年支出將達(dá)2804403.24萬(wàn)元。

（3）基本醫(yī)療保障成本。按照我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，基本醫(yī)療保險(xiǎn)包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，財(cái)政不予補(bǔ)助，其余兩種醫(yī)療保障可獲得財(cái)政補(bǔ)助。2013年江蘇各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助平均達(dá)到280元／人／年，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均368元。

2013年江蘇農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療的人數(shù)為453.3萬(wàn)人，這部分農(nóng)民工按規(guī)定難以享受到財(cái)政的額外補(bǔ)助。如果農(nóng)民工市民化后，其余361.7萬(wàn)未納入到職工醫(yī)保體系的農(nóng)民工以城鎮(zhèn)居民身份享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)保保障，則政府需進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。而農(nóng)民工在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民以前，幾乎全部參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，并享受了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助，因此市民化后原有在農(nóng)村的補(bǔ)助將相應(yīng)遷移到城市，并不增加政府的投入負(fù)擔(dān)，政府財(cái)政需要新投入的部分是農(nóng)民工市民化后城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助與新農(nóng)合補(bǔ)助的差額，2013年人均補(bǔ)助差額為88元。按此補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，農(nóng)民工市民化后基本醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)助支出年均為31829.6萬(wàn)元，2013－2020年支出將達(dá) 254636.8萬(wàn)元。

（4）民政部門的其他社會(huì)保障支出。民政部門的其他社會(huì)保障體現(xiàn)了福利救助性質(zhì)，主要包括最低生活保障、醫(yī)療救助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)，政府財(cái)政進(jìn)行了相應(yīng)補(bǔ)助。

城市醫(yī)療救助主要是城市居民最低生活保障對(duì)象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員和其他特殊困難群眾，農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民后將享受到政府的城市醫(yī)療救助服務(wù)。2013年江蘇民政部門城市醫(yī)療救助達(dá)到558260人次，城市醫(yī)療救助人均財(cái)政補(bǔ)助水平達(dá)302.55元③江蘇省民政廳：《江蘇社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)表》。。如果將城市醫(yī)療救助的人次視為不重復(fù)發(fā)生，則2013年接受城市醫(yī)療救助的人口規(guī)模為558260人，占到當(dāng)年全省城鎮(zhèn)人口的1.28%，按此比例測(cè)算，2013－2020年將有10.43萬(wàn)市民化的農(nóng)民工可享受城市醫(yī)療救助服務(wù)，則政府需負(fù)擔(dān)3343.34萬(wàn)元救助費(fèi)用，每年需支出417.92萬(wàn)元。

2013年江蘇城市低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月487元，人均財(cái)政補(bǔ)助293.2元／月，享受城市最低生活保障的人口占到城鎮(zhèn)人口的1%，全年人均最低生活保障的財(cái)政補(bǔ)助額為3518.4元④江蘇省民政廳：《2013年4季度全省城鄉(xiāng)低保基本情況》。。按照1%的人口比例享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障，則2013－2020年共有8.15萬(wàn)人可納入最低生活保障，以2013年財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，政府共需支出28674.96萬(wàn)元，年均最低生活保障財(cái)政補(bǔ)助支出達(dá)3584.37萬(wàn)元。

江蘇基本公共衛(wèi)生服務(wù)由政府免費(fèi)向居民提供11大類43項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，包括建立居民健康檔案、健康教育、孕產(chǎn)婦保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重大精神疾病患者管理、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理等11類。2013年全省人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（按當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝冢┻_(dá)到30.3元，這部分費(fèi)用全部由財(cái)政統(tǒng)一支付。按人均30.3元測(cè)算，2013－2020年基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)將達(dá)24694.5萬(wàn)元，年均達(dá)到3086.81萬(wàn)元。

（5）住房保障成本。農(nóng)民工市民化過(guò)程中迫切需要滿足住房需求，由于農(nóng)民工收入偏低，能夠購(gòu)買務(wù)工地住房的比例不足1%，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查2013年租房居住的農(nóng)民工高達(dá)36.7%，因此農(nóng)民工市民化后人口中的相當(dāng)部分需要政府給予住房保障，主要以廉租房的形式解決。住建部明確規(guī)定城市廉租房的建筑標(biāo)準(zhǔn)為人均13平方米，如果住房保障人口按照全省規(guī)劃要求的最低覆蓋標(biāo)準(zhǔn)23%計(jì)算，則2013－2020年保障性住房建筑面積達(dá)2436.85萬(wàn)平方米。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，保障房平均建筑成本為2500元，據(jù)此2013－2020年江蘇為此需要投入的保障房資金將達(dá)6092125萬(wàn)元，年均761515.63萬(wàn)元，人均住房保障投入達(dá)32500元。

（6）基礎(chǔ)設(shè)施成本。農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后，相應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)道路、交通、水電氣等配套的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生需求，按照基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)人口的覆蓋輻射范圍，政府需要應(yīng)對(duì)人口增加進(jìn)行必要的公共投入。城市基礎(chǔ)設(shè)施投入主要是城市維護(hù)建設(shè)資金的支出，2012年江蘇全省市轄區(qū)年末總?cè)丝?014萬(wàn)人，全省城市維護(hù)建設(shè)資金支出7119758萬(wàn)元，人均支出236.22元（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2014）。假定未來(lái)農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后全部需要新增基礎(chǔ)設(shè)施供給，以2012年標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2013－2020年基礎(chǔ)設(shè)施公共投入將達(dá)到192519.3萬(wàn)元，年均需支出24064.91萬(wàn)元。

4.農(nóng)民工市民化總成本

綜合上述各項(xiàng)成本測(cè)算，在一定的假定條件下，2013－2020年江蘇各級(jí)政府需要承擔(dān)的公共服務(wù)成本將達(dá)到1462.08億元，年均需投入182.76億元，人均每年需要政府補(bǔ)助48910.05元（見表1），與已有研究者結(jié)論比較，本文測(cè)算的人均農(nóng)民工市民化公共成本低于中國(guó)研究基金會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等研究結(jié)果，差距的原因一方面是具體公共服務(wù)項(xiàng)目的認(rèn)定上存在不同，如本文選取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與既有研究的城市管理存在較大的不一致，另一方面既有研究對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助的過(guò)高估算是導(dǎo)致結(jié)果差距的主要原因。

三、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的建議

江蘇農(nóng)民工總量處于全國(guó)前列，外省農(nóng)民工占到了40%，江蘇在農(nóng)民工市民化過(guò)程中所承擔(dān)的公共成本中相當(dāng)一部分要解決外省農(nóng)民工的公共服務(wù)需求，在客觀上助推了農(nóng)民工流出省份的農(nóng)民工市民化進(jìn)程，這勢(shì)必產(chǎn)生公共資源消耗與收益不均等的省際沖突，與此同時(shí)省內(nèi)區(qū)域之間存在類似于省際的同等問題，由此催生出農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)博弈問題，這內(nèi)在地隱含著地方政府基于成本收益考慮而對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜爻擎?zhèn)居民的潛在憂慮。

面對(duì)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，江蘇面臨的是省內(nèi)城鎮(zhèn)人口大幅增長(zhǎng)和省外流入人口較快擴(kuò)大的雙重遷移格局，如何解決大量人口城市化的成本是必須直面的重大問題。綜合考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)和江蘇省情實(shí)際，針對(duì)未來(lái)江蘇農(nóng)民工市民化推進(jìn)提出幾點(diǎn)建議：

1.穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程

從未來(lái)發(fā)展階段看，江蘇將全面步入工業(yè)化后期，城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化互動(dòng)格局將形成，也必然引致需求擴(kuò)大與升級(jí)帶來(lái)的巨大資源壓力。江蘇是資源小省，人口則是影響資源供需平衡的重大因素，因此在農(nóng)民工市民化過(guò)程中城鎮(zhèn)的承載潛力并非無(wú)限大，需要綜合考慮城鎮(zhèn)人口、公共資源、生態(tài)的總體平衡，按照資源可承載力整體規(guī)劃農(nóng)民工市民化人口的布局、規(guī)模，對(duì)省內(nèi)戶籍管理要適當(dāng)放寬、對(duì)省外遷入人口予以合理引導(dǎo)控制，保持農(nóng)民工市民化的穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化成本增長(zhǎng)的合理可控。

表1 2013－2020年江蘇農(nóng)民工市民化成本

2.合理設(shè)計(jì)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制

江蘇農(nóng)民工分布不均衡，來(lái)源結(jié)構(gòu)呈多樣化布局，省內(nèi)省外農(nóng)民工向以蘇南、蘇中為主要區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚度大、分工配套齊全、企業(yè)密集的發(fā)達(dá)地區(qū)單向流動(dòng)，從而導(dǎo)致流入地政府公共服務(wù)供給壓力加大，由此而產(chǎn)生的農(nóng)民工市民化成本遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，需要設(shè)計(jì)合理的中央與江蘇、江蘇省級(jí)政府與農(nóng)民工吸納地政府之間的成本分擔(dān)機(jī)制，以緩解地區(qū)公共財(cái)政緊張狀況。基于此，事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理匹配成為重要的突破方向?？紤]到江蘇吸納了眾多外省農(nóng)民工，而省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)又吸引了絕大多數(shù)的農(nóng)民工，因此在地方政府承擔(dān)農(nóng)民工義務(wù)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)的同時(shí)，江蘇應(yīng)積極爭(zhēng)取中央財(cái)政補(bǔ)助，除現(xiàn)有的基本補(bǔ)助渠道和方式外，要在財(cái)政體制改革的大背景下大力爭(zhēng)取中央財(cái)政的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)助，即通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式獲取中央財(cái)政新增量的補(bǔ)貼份額。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政也要優(yōu)化調(diào)整使用方向，對(duì)省內(nèi)吸納農(nóng)民工數(shù)量較多的地區(qū)，在不影響地區(qū)利益格局基礎(chǔ)上，將新增財(cái)力按照農(nóng)民工流入規(guī)模以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式提高對(duì)農(nóng)民工集中流入地的補(bǔ)貼，重點(diǎn)用于彌補(bǔ)農(nóng)民工市民化過(guò)程中的各項(xiàng)公共服務(wù)成本支出。積極研究探索農(nóng)民工流出地與流入地之間的資源替代互換，共享農(nóng)民工市民化過(guò)程中的收益增值，實(shí)現(xiàn)接納地政府農(nóng)民工市民化成本的有效消化，提升流入地政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極性。

3.建立有效的融資機(jī)制

江蘇農(nóng)民工市民化成本規(guī)?？捎^，對(duì)各級(jí)財(cái)政具有一定的壓力，除了發(fā)揮好財(cái)政資金效益，如何盤活各項(xiàng)資源、建立有效的融資機(jī)制也是消解成本支出壓力的重要途徑。融資機(jī)制建立的突破方向是激活社會(huì)資金，讓民間資本成為公共服務(wù)供給的重要參與方，如在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入 PPP（Public—Private—Partnership）模式，改變公共服務(wù)供給的單一主體模式，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用。農(nóng)民工作為市民化進(jìn)程中的主體和受益者，其掌握的農(nóng)村土地資源是一種巨大的社會(huì)財(cái)富，充分利用農(nóng)村土地增值和流轉(zhuǎn)收益為城鎮(zhèn)化發(fā)展所用，既解決了農(nóng)民工在市民化后的收益分享問題，又構(gòu)建了農(nóng)民工市民化成本中的融資渠道問題，是未來(lái)融資發(fā)展的重大創(chuàng)新方向。

1.張國(guó)勝：《基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國(guó)的視角與政策選擇》，《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第4期。

2.曹兵、郭玉輝：《論農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本構(gòu)成》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2012年第8期。

3.周小剛、陳東有：《中國(guó)人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農(nóng)民工市民化》，《江西社會(huì)科學(xué)》2009年第12期。

4.周向東：《重慶市農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算及分擔(dān)機(jī)制研究》，重慶市工商大學(xué)碩士研究論文2012年。

5.牛文元，劉怡君著：《中國(guó)新型城市化報(bào)告2009》，科學(xué)出版社2009年版。

6.徐紅芬：《城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及金融支持研究》，《金融理論與實(shí)踐》2013年第11期。

7.申兵：《“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，《城市發(fā)展研究》2012年第1期。

8.丁萌萌、徐滇慶：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2014年第2期。

9.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2013》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2014年版。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F323.6

A

1009－2382（2015）02－0073－05

徐建榮，江蘇省信息中心政務(wù)信息處管理學(xué)博士、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師（南京 210013）。