文／崔紅永

地方政府不應(yīng)簡單將PPP模式理解為一種新的融資模式，將面臨的新建項目需求一窩蜂列入PPP項目清單，而應(yīng)甄別出真正適宜采用PPP模式的項目。

初步篩選出項目后，應(yīng)展開物有所值的定性分析和財政可承受能力論證。一方面，從政府投資模式的優(yōu)劣性出發(fā)判斷項目是否適合采用PPP模式；另一方面，從地方政府的財政支出能力出發(fā)判斷項目是否具備長期可持續(xù)性。如此，地方政府才可以清晰梳理出項目清單，向市場發(fā)布。

實施方案是整個PPP項目的靈魂，每一個項目的實施原則均體現(xiàn)在實施方案的具體內(nèi)容設(shè)計中。地方政府應(yīng)充分重視實施方案的編制，建議遵循財政部和發(fā)改委的文件精神，并依靠專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的協(xié)助完成方案編制，尤其是項目實施機(jī)關(guān)的選擇、項目運(yùn)作方式和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計、風(fēng)險分配框架和合同體系等內(nèi)容。

PPP項目的運(yùn)作和政府投資項目的運(yùn)作一樣，需要發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、規(guī)劃等部門的通力協(xié)作，包括采購程序完成后中標(biāo)人或項目公司應(yīng)須按照正常的建設(shè)程序向各部門履行報批程序。財政部和發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)文件均明確提出，地方政府應(yīng)建立“PPP項目的協(xié)調(diào)機(jī)制”，發(fā)改委還要求各部門對實施方案出具書面審定意見。

實施方案階段各部門的聯(lián)審和協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。首先，一個PPP項目的推出并非是某一個部門（或?qū)嵤C(jī)關(guān)）意志的體現(xiàn)，而是地方政府集中意志的體現(xiàn)，這就需要地方政府各有關(guān)部門針對自己職責(zé)范圍內(nèi)的方案設(shè)計提出審定意見作為日后項目執(zhí)行的依據(jù)，比如國土需針對土地處理方式的內(nèi)容，規(guī)劃需針對項目選址的內(nèi)容等明確出具部門意見。其次，實施方案征求各部門意見后，應(yīng)避免在落地過程中因有關(guān)部門不了解或者不配合而造成障礙，相當(dāng)于為將來PPP項目的落地鋪設(shè)了一條相對平坦的道路。

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確要求PPP項目的實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證實施方案的內(nèi)容設(shè)計是否合理。該規(guī)定是針對以往特許經(jīng)營模式相關(guān)規(guī)定的一個突破之處，因為目前PPP項目在行業(yè)范圍和項目類型方面寬泛且復(fù)雜，很多PPP項目甚至是“摸著石頭過河”，比如無收費的市政道路項目。因此，必須將實施方案交予市場驗證后才能進(jìn)行下一步采購程序，以保障PPP項目的市場承接和落地基礎(chǔ)。

項目采購文件對于PPP前期運(yùn)作至關(guān)重要，競爭者須知和項目合同草案是重中之重。競爭者須知規(guī)定了項目采購環(huán)節(jié)各項內(nèi)容，其中評審標(biāo)準(zhǔn)是地方政府選擇社會資本的具體標(biāo)準(zhǔn)，地方政府應(yīng)充分考慮在每個PPP項目中的合理訴求。

項目合同草案是地方政府?dāng)M定的將來和社會資本簽署的PPP項目合同草案，約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配等具體內(nèi)容，包括社會資本將來提供產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、銷售收入結(jié)算、運(yùn)營和資產(chǎn)管理辦法、監(jiān)管方式和內(nèi)容等。地方政府應(yīng)高度重視項目合同草案的擬定，認(rèn)真研究確定每一條合同條款，不能抱著“先招商、邊履行邊修訂”的思想對項目合同草案簡單應(yīng)付了事。