王超鋒

將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估作為重大環(huán)境決策的必經(jīng)程序，不僅有助于防范重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的發(fā)生，對提升重大環(huán)境決策的科學(xué)性、民主性也具有重要作用，為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的順利實施和其風(fēng)險防范作用的充分發(fā)揮，有必要將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估納入法治軌道，通過法律對其調(diào)整，而這有賴于完善的立法才能實現(xiàn)。為此目的，自2005年四川遂寧在全國率先出臺 《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》以來，我國中央和地方人民政府開始了對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的法律化探索，并出臺了一系列規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估進(jìn)行規(guī)制〔1〕截至目前，我國中央和地方人民政府已就重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估出臺了大量規(guī)范性文件，如 《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》等，盡管這些規(guī)范性文件并非專為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估而制定，但鑒于重大環(huán)境決策也是重大決策的一種，而社會風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險之間也并無實質(zhì)差異，因而上述規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估也同樣適用。此外，以上述規(guī)范性文件和環(huán)境法規(guī)為基礎(chǔ)，我國環(huán)保部門還專門制定了環(huán)境領(lǐng)域重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法，如 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項目社會穩(wěn)定環(huán)境風(fēng)險評估暫行辦法》及 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》等，對推動重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。，以這些規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，我國已初步構(gòu)建了重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估制度，基本保證了重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有法可依。但是，要實現(xiàn)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效法律規(guī)制，僅僅做到有法可依還不夠，還必須保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的科學(xué)合理，因為如果重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法存在問題，即使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估做到了依法實施，也難免流于形式。為此，在肯定我國在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法方面取得成績的同時，還應(yīng)對現(xiàn)有的立法進(jìn)行檢視，以期發(fā)現(xiàn)不足，并提供完善之策。鑒于我國現(xiàn)有立法主要從評估主體設(shè)置、評估范圍界定、評估內(nèi)容構(gòu)造以及評估程序設(shè)計四個方面對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估進(jìn)行規(guī)制，本文也分別從重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體、范圍、內(nèi)容、程序等基本要素的法律界定入手，分析重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估現(xiàn)有立法存在的不足，并對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估要素的法律界定予以應(yīng)然設(shè)計，以促進(jìn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的發(fā)展，保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施。

一、重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的立法設(shè)置

重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體是重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的負(fù)責(zé)人和實施者，如果缺乏明確的主體，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施也就無從談起，因此，合理設(shè)置重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體對保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施以及評估效果的全面實現(xiàn)都具有重要意義，而為了有效規(guī)制重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估，合理設(shè)置重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體也成為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的首要任務(wù)。

（一）現(xiàn)狀：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的立法設(shè)置梳理

為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施，無論是我國中央和地方政府制定的一般規(guī)范性文件，還是我國環(huán)境保護(hù)部門制定的專門規(guī)范性文件，都對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體作了相應(yīng)界定。在中央和地方政府所制定的一般性規(guī)范文件里面，主要有以下幾部法規(guī)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體界定的比較明確，其中，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》規(guī)定 “首先由項目單位對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析，然后由項目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體組織對項目單位做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證”〔2〕參見 《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第3條、第5條。，《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》規(guī)定 “各級人民政府及其職能部門和具有行政管理職能的單位為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體”〔3〕參見 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第2條、第3條。，而 《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行）》則實行 “誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，規(guī)定 “重大決策、重大項目、重大事項的主管部門是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體，政府決定的重大決策、項目、事項，由政府直接組織實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”〔4〕參見 《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行》第4條第二款。。

除了一般規(guī)范性文件之外，我國地方政府的環(huán)保職能部門所制定的專門規(guī)范性文件也就環(huán)境領(lǐng)域重大決策社會風(fēng)險評估的主體進(jìn)行了界定。其中，《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》規(guī)定 “環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估由本局負(fù)責(zé)實施。涉穩(wěn)重大項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估由項目主管單位負(fù)責(zé)實施，沒有主管單位的，由項目實施單位負(fù)責(zé)實施”〔5〕參見 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第4條。，《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》規(guī)定 “由項目建設(shè)單位和其委托的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，而由省環(huán)保廳負(fù)責(zé)重大政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作”〔6〕參見 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》第8條、第15條。，而 《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》則實行 “項目單位自評、評估單位審查”的模式，由項目單位和評估單位共同完成項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作〔7〕參見 《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》第4條。。

（二）弊端：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的獨(dú)立性得不到保障

為保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的公正、客觀，防止決策主體和利益相關(guān)者對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的不當(dāng)干擾，在對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體設(shè)置時，不僅不能讓決策主體和利益相關(guān)者自己評自己，還要通過合理的主體設(shè)置來隔絕決策主體和利益相關(guān)者與評估主體在業(yè)務(wù)和利益上的聯(lián)系，以使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體充分獨(dú)立于決策主體和利益相關(guān)者。但由我國上述重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的相關(guān)規(guī)定可知，我國現(xiàn)有立法在設(shè)置重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體時并沒有實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體和決策主體以及利益相關(guān)者的有效分離，無法保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的獨(dú)立、客觀、公正。

通過對我國現(xiàn)有立法的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國立法對社會風(fēng)險評估主體的設(shè)置主要采用兩種模式：一種是由項目單位自行承擔(dān)項目的社會風(fēng)險評估，如 《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》、《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》以及 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》都規(guī)定了 “由項目單位自行評估其項目的社會風(fēng)險”，實行的是利益相關(guān)主體和評估主體合一的模式；而另一種則是由項目單位的主管部門來評估決策的社會風(fēng)險，如 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行）》以及 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》都規(guī)定了 “由主管部門擔(dān)任重大決策的社會風(fēng)險評估主體”，采用的是由主管部門擔(dān)任社會風(fēng)險評估主體的模式，盡管這種模式看似實現(xiàn)了評估主體與項目主體的分離，但考慮到項目單位的主管部門和項目單位之間的業(yè)務(wù)和利益關(guān)系，因而其實質(zhì)仍未脫離項目實施主體和評估主體合一的模式，難以保證主管部門在評估決策的社會風(fēng)險時做到公正和中立。

由上述分析可知，無論我國現(xiàn)有立法對社會風(fēng)險評估主體采用何種設(shè)置模式，其都涉嫌將決策主體、利益相關(guān)者以及評估主體一并揉合到風(fēng)險評估之中，無法實現(xiàn)決策主體、利益相關(guān)者和評估主體的有效分離，因而也難以保證社會風(fēng)險評估的中立和公正〔8〕戚建剛：《我國行政決策風(fēng)險評估制度之反思》，載 《法學(xué)》2014年第10期。。因為不論是由項目的實施主體來直接承擔(dān)評估責(zé)任，還是由項目實施主體的主管部門來評估該項目的社會風(fēng)險，都難以避免利益相關(guān)主體將其政治、利益考慮裹挾于風(fēng)險評估的議程設(shè)定和評估過程，并且為了自己的政治、利益考慮而刻意弱化或忽視現(xiàn)實的社會風(fēng)險，從而影響風(fēng)險評估的科學(xué)性〔9〕洪延青：《藏匿于科學(xué)之后？規(guī)制、科學(xué)和同行評審間關(guān)系之初探》，載 《中外法學(xué)》2012年第3期。，無法保障社會風(fēng)險評估客觀、公正的進(jìn)行，難以保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，不僅易于使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估流于形式，甚而使社會風(fēng)險評估淪落為項目或決策合法性和正當(dāng)性的背書，并最終使社會風(fēng)險評估喪失其應(yīng)有的意義和作用。

（三）出路：設(shè)立以非政府環(huán)保組織為主導(dǎo)的多元評估主體

為了實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體和決策主體以及其他利益相關(guān)者的有效分離，保證評估主體能夠獨(dú)立、公正地開展評估工作，我國學(xué)者開展了積極探索，并在堅持評估主體和決策主體以及利益相關(guān)者分離原則的基礎(chǔ)上提出了設(shè)置多元評估主體的構(gòu)想，其中，對于多元評估主體的具體構(gòu)成，我國學(xué)者的主張稍有不同，有的學(xué)者主張重大決策社會風(fēng)險評估主體應(yīng)該包括決策的利益相關(guān)者和風(fēng)險承擔(dān)者，同時還應(yīng)包括中立的第三方〔10〕金艷榮：《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估功能淺析》，載 《長白學(xué)刊》2013年第2期。，也有學(xué)者主張由重大決策的決策者、中立的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)、重大決策的利益相關(guān)者、潛在受影響的公眾以及當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)部門組成一個聯(lián)合主體進(jìn)行評估〔11〕張玉磊：《多元主體評估模式：重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的發(fā)展方向》，載 《上海大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2014年第6期。，但相同的是，上述學(xué)者都主張將風(fēng)險承擔(dān)者或者潛在受影響公眾作為多元評估主體的一員，以充分發(fā)揮風(fēng)險承擔(dān)者或潛在受影響公眾對決策主體的監(jiān)督和防御作用，并有效提高決策主體俘獲評估主體的難度，保證評估結(jié)果的客觀、公正〔12〕重大環(huán)境決策社會風(fēng)險是由于重大環(huán)境決策公眾參與不足所致，而重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估在實質(zhì)上是對重大環(huán)境決策公眾參與狀況和參與效果的一種檢視，將風(fēng)險承擔(dān)者和潛在受影響公眾作為社會風(fēng)險評估的主體，并由其來主導(dǎo)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施，不僅有利于彌補(bǔ)重大環(huán)境決策公眾參與的不足，更可以發(fā)揮潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策主體的監(jiān)督和制約作用，有利于實現(xiàn)重大環(huán)境決策中的利益均衡。，此外，考慮到重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估既是對重大環(huán)境決策公眾參與程度和參與效果的檢視，也是對潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策認(rèn)知和接受程度的調(diào)研，再加上對我國重大環(huán)境決策官方性質(zhì)濃郁而民意基礎(chǔ)欠缺的現(xiàn)實考量，因而應(yīng)突出潛在受影響公眾在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估中的作用。為此，我國立法在保證社會風(fēng)險評估主體獨(dú)立性的同時并不必刻意強(qiáng)調(diào)其中立性，而應(yīng)突出風(fēng)險評估主體的民意性，將評估主體設(shè)置為民意搜集和代表機(jī)構(gòu)，通過評估主體和決策主體及利益相關(guān)者的交流互通和互相制衡，實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的目的，提升重大環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性。

基于以上分析，為了突顯重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的民意代表性質(zhì)，我國立法在設(shè)置社會風(fēng)險評估主體時應(yīng)注重發(fā)揮潛在受影響公眾在社會風(fēng)險評估過程中的主導(dǎo)作用，如此不僅能提高社會風(fēng)險評估的效率，更能保證社會風(fēng)險評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。但考慮到潛在受影響公眾數(shù)量眾多且較為分散，其組織性、協(xié)同性還比較差，由其作為評估主體還不太現(xiàn)實。為此，可通過建立環(huán)境利益代表人制度以及培育非政府環(huán)保組織來提升潛在受影響公眾的組織化水平，將環(huán)境利益代表人和非政府環(huán)保組織作為潛在受影響公眾的代言人〔13〕朱謙：《環(huán)境公共決策中個體參與之缺陷及其克服——以近年來環(huán)境影響評價公眾參與個案為參照》，載 《法學(xué)》2009年第2期。，并將其作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的重要一員，由其主導(dǎo)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險進(jìn)行評估。為了防止環(huán)境利益代表人或者非政府環(huán)保組織被決策主體俘獲而發(fā)生異化，增強(qiáng)社會風(fēng)險評估的科學(xué)性、全面性，并在社會風(fēng)險評估過程中實現(xiàn)充分的風(fēng)險交流，在保證非政府組織或環(huán)境利益代表人在社會風(fēng)險評估過程中的主導(dǎo)地位的前提下，可以將獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)、維穩(wěn)部門納入進(jìn)來組成多元評估主體，這樣既能增強(qiáng)多元評估主體的抗俘獲能力，又能有效發(fā)揮多元評估主體內(nèi)部成員之間的相互監(jiān)督作用，有利于保證社會風(fēng)險評估結(jié)果的客觀公正。

二、重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的立法界定

要保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施，除了要科學(xué)設(shè)置重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體，還要合理界定重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍，以避免 “該評不評，評不該評”現(xiàn)象的發(fā)生〔14〕廉如鑒，黃家亮：《社會管理創(chuàng)新視野下重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》，載 《湖南社會科學(xué)》2011年第6期。，為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定的法定性、嚴(yán)肅性，就要通過立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍進(jìn)行規(guī)制，以法律確保重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估按照已界定的評估范圍嚴(yán)格實施。此外，對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的法律界定也有助于明確重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的適用范圍，對促進(jìn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的實施也具有重要意義?；诖?，我國現(xiàn)有規(guī)范性文件都對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍進(jìn)行了界定。

（一）現(xiàn)狀：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定的立法介紹

鑒于重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估是對重大環(huán)境決策所進(jìn)行的評估，因而重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定實質(zhì)就是重大環(huán)境決策范圍的界定，據(jù)此，我國立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定也自然落腳到對重大環(huán)境決策范圍的界定之中，然而，由于重大環(huán)境決策并非一個性質(zhì)明確的法律概念，對于何為重大環(huán)境決策，學(xué)理上和實務(wù)界都未形成統(tǒng)一的認(rèn)識〔15〕成協(xié)中：《風(fēng)險社會中的決策科學(xué)與民主——以重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估為例的分析》，載 《法學(xué)論壇》2013年第1期，第47頁。，從而致使我國當(dāng)前的規(guī)范性文件不僅沒有對重大環(huán)境決策的概念形成統(tǒng)一的規(guī)定，對重大環(huán)境決策類型的列舉也存在許多差異。

例如，在我國現(xiàn)有的一般規(guī)范性文件之中，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》將重大環(huán)境決策限定于固定資產(chǎn)投資項目，規(guī)定 “國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”〔16〕參見 《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第2條。，《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行）》采用了抽象概括和具體列舉相結(jié)合的方式，首先規(guī)定 “企業(yè)改制、征地拆遷……環(huán)境保護(hù)、勞動保障、社會管理”共十一個重點(diǎn)領(lǐng)域的事項需要實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，然后又通過第15條、第15條和第17條分別對重大決策、重大項目以及重大事項的概念作了專門界定〔17〕參見 《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行》第5條、第15條、第16條和第17條。，此外，《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》也采用了類似的界定方式，首先總括性要求 “實施關(guān)系到群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大事項都應(yīng)當(dāng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并稱重大事項主要指重大政策、重大改革措施、重大項目和重大活動等”，然后通過第5條對需要實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重大事項予以詳細(xì)列舉〔18〕參見 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第2條、第5條。。

除了一般規(guī)范性文件之外，我國環(huán)保部門制定的專門規(guī)范性文件也對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍進(jìn)行了界定。其中，《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》規(guī)定，“可能造成環(huán)境現(xiàn)狀改變或較大污染物排放的建設(shè)項目以及涉及穩(wěn)定的重大政策措施需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”〔19〕參見 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》第2條。，《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則規(guī)定 “涉及民生、穩(wěn)定的重大政策以及可能造成環(huán)境現(xiàn)狀改變或較大污染物排放的涉穩(wěn)項目應(yīng)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”〔20〕參見 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第2條。，而 《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》則對重大環(huán)境決策事項進(jìn)行了詳細(xì)列舉〔21〕參見 《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》第3條。。當(dāng)然，也有一些規(guī)范性文件沒有明確界定社會風(fēng)險評估的范圍，而是采取了授權(quán)式規(guī)定，例如，《北京市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細(xì)則》就規(guī)定“需要評估的具體決策，由各部門、各區(qū)縣根據(jù)上述規(guī)定和具體情況確定”，給具體執(zhí)行部門規(guī)避程序適用或選擇性適用留下了巨大空間，難以保證社會風(fēng)險評估的有效落實〔22〕徐傳璽，成協(xié)中：《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度反思與理論建構(gòu)》，載 《北京社會科學(xué)》2013年第3期。。

（二）問題：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的立法界定不統(tǒng)一

由我國現(xiàn)有規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定現(xiàn)狀可知，我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定還不夠統(tǒng)一，相關(guān)法規(guī)不僅對重大環(huán)境決策的稱謂各不相同，對重大環(huán)境決策的范圍以及使用的界定方式也存在差異，這種狀況不僅嚴(yán)重阻礙了我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的統(tǒng)一，也不利于重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的穩(wěn)定實施。具體來說，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定的不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在以下三個方面。

首先，現(xiàn)有立法缺乏對重大環(huán)境決策的統(tǒng)一稱謂，有的立法稱其為重大事項，有的稱其為重大政策，還有的則將其限定為重大項目，這種稱謂差異不僅直接阻礙了立法對重大環(huán)境決策概念界定的統(tǒng)一，也導(dǎo)致我國立法對重大環(huán)境決策范圍的界定出現(xiàn)偏差，對于何種事項應(yīng)納入重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范疇也缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并最終誘導(dǎo)實踐中重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定的隨意性。例如，《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》規(guī)定重大環(huán)境決策事項包括重大政策和涉穩(wěn)項目兩類，而 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估范圍包括重大決策和涉穩(wěn)項目兩類”〔23〕參見 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第1條。，由這兩部法規(guī)的規(guī)定可以看出，雖然這兩部法規(guī)都使用了重大決策這一概念，但其對重大決策內(nèi)涵的理解明顯不同，這種狀況不僅直接影響法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也為法律的有效實施增加了難度。

其次，現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的外延界定也不統(tǒng)一，比如，在對重大環(huán)境決策的列舉方面，盡管有的規(guī)范性文件對重大決策事項的列舉比較全面，但大多數(shù)規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定卻過于狹窄，致使眾多本應(yīng)適用社會風(fēng)險評估的重大環(huán)境決策被排除在外，例如，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》只關(guān)注對固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，而無法將具有社會穩(wěn)定風(fēng)險的規(guī)劃、政策等重大決策有效納入其風(fēng)險評估范圍之內(nèi)，而 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》在第五條的具體列舉中也只將 “可能造成環(huán)境嚴(yán)重惡化或加大污染物排放的重大建設(shè)項目等”列為重大環(huán)境決策事項，也忽視了對環(huán)境有重要影響的政策、規(guī)劃等重大決策的社會風(fēng)險評價，因而無法全面發(fā)揮社會風(fēng)險評估制度對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的審查作用。

最后，我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定方式也各不相同，其中，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》以及 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》等規(guī)范性文件采用的是抽象定義的方式，《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》則采用的是直接列舉的方式，而 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》以及 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則采用了抽象定義和具體列舉相結(jié)合的方式，這種界定方式的不同也不利于實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的統(tǒng)一。

綜上可知，盡管我國現(xiàn)有規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍都作了相應(yīng)的界定，但規(guī)定的明確程度差別不一，如 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法（試行）》的規(guī)定比較詳細(xì)，利于實踐操作，但 《北京市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細(xì)則》就缺乏明確規(guī)定，難以對實踐進(jìn)行有效規(guī)范，而由于重大環(huán)境決策統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失，再加上不同規(guī)范性文件在界定概念、方式上的差異，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定難以實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，無法實現(xiàn)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的系統(tǒng)法律規(guī)制。

（三）對策：統(tǒng)一界定重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍

為了促成立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定的明確、統(tǒng)一，我國立法應(yīng)首先統(tǒng)一重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定方式。結(jié)合現(xiàn)有立法對社會風(fēng)險評估范圍界定的實際，我國學(xué)界總結(jié)出了列舉式、概括式、排除式、折中式和要素式這樣五種方式〔24〕高志宏：《公共利益立法模式研究》，載 《江蘇社會科學(xué)》2012年第6期。，而考查我國現(xiàn)有規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定方式，其也主要采用了概括式、列舉式和折中式三種立法例，由于折中式能較好地綜合概括式和列舉式的優(yōu)點(diǎn)而又避免了其各自的不足，我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法也應(yīng)采用折中式對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的范圍進(jìn)行界定，即先明確概括重大環(huán)境決策的概念和含義，然后再依照重大環(huán)境決策概念并結(jié)合實踐經(jīng)驗對重大環(huán)境決策的類型予以具體列舉，截至目前，我國相關(guān)立法中已有 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》以及 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》采用了這種 “抽象定義加具體列舉”的立法體例，當(dāng)然，我國立法還應(yīng)進(jìn)一步推廣這種立法體例，實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍界定方式的立法統(tǒng)一。

在統(tǒng)一重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的界定方式之后，按照折中式立法例的要求，我國立法還應(yīng)統(tǒng)一重大環(huán)境決策的稱謂和概念。考慮到無論是重大環(huán)境政策、重大環(huán)境規(guī)劃、重大環(huán)境項目、重大環(huán)境活動，還是重大環(huán)境改革，其在實施前都需要決策者進(jìn)行決策，因而其都屬于重大環(huán)境決策的范疇，都應(yīng)被稱為重大環(huán)境決策，而對于重大環(huán)境決策中的 “重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其并不是指決策的規(guī)模大，而是指對廣大群眾的切身利益的影響大，據(jù)此，即使一個決策的規(guī)模并不大，但如果其涉及人群數(shù)量多，對群眾利益影響程度深，這個決策就屬于 “重大決策”〔25〕廉如鑒，黃家亮：《關(guān)于 “遂寧模式”的反思——探索重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的新思路》，載 《長春市委黨校學(xué)報》2012年第1期。。由此可見，環(huán)境決策的 “重大”主要依據(jù)環(huán)境決策的影響范圍和程度來判定，與環(huán)境決策的具體形式、自身規(guī)模沒有直接關(guān)系，而鑒于重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的起因在于重大環(huán)境決策自身的環(huán)境風(fēng)險〔26〕重大環(huán)境決策通常具有一定的環(huán)境風(fēng)險，且這種環(huán)境風(fēng)險會給潛在受影響公眾的人身、財產(chǎn)利益帶來威脅，一旦潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所致的環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生恐懼或者對決策者對環(huán)境風(fēng)險分配的結(jié)果不滿，便會強(qiáng)烈抵制重大環(huán)境決策，從而引發(fā)社會風(fēng)險，由此可見，盡管重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的產(chǎn)生與潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險及其分配結(jié)果的認(rèn)可程度直接相關(guān)，但產(chǎn)生問題的本源依然是重大環(huán)境決策自身的環(huán)境風(fēng)險。，綜合上述因素，可將重大環(huán)境決策界定為具有一定環(huán)境風(fēng)險且對潛在受影響群眾的利益有直接重大影響的環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境項目、環(huán)境活動和環(huán)境改革等環(huán)境決策事項〔27〕需要注意的是，要判斷一項環(huán)境決策是否需要實施社會風(fēng)險評估，則首先要評估其是否具有環(huán)境風(fēng)險，這也使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估和環(huán)境風(fēng)險評估之間產(chǎn)生了密切聯(lián)系，但由于目前政策還未被納入環(huán)境影響評價的范圍，致使環(huán)境影響評價和社會風(fēng)險評估無法實現(xiàn)有效對接，為了保持重大環(huán)境決策環(huán)境影評價范圍與社會風(fēng)險評估范圍的一致，我國應(yīng)盡快建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，將政策納入環(huán)境影響評價范疇，以實現(xiàn)重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價與社會風(fēng)險評估的無縫對接。。

最后，在明確界定重大環(huán)境決策概念的同時，我國立法還應(yīng)以重大環(huán)境決策的概念為基礎(chǔ)，吸收我國現(xiàn)有規(guī)范性文件中的立法成果以及重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實踐經(jīng)驗，對需要社會風(fēng)險評估的重大環(huán)境決策類型予以細(xì)化列舉，或者也可以采用反向列舉的方式，將經(jīng)過實踐檢驗不需要實行重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的決策類型詳細(xì)列出，通過這種具體列舉，以增強(qiáng)我國相關(guān)立法的可操作性，節(jié)省對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估范圍的判斷成本，并有效避免漏評或誤評現(xiàn)象的發(fā)生。

三、重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的立法建構(gòu)

重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的目的是為了評估重大環(huán)境決策的社會風(fēng)險，然而評估從何入手，評估的要素、標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)又如何界定，怎樣才能判斷出重大環(huán)境決策是否具有社會風(fēng)險？要回答上述問題，就涉及到對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的界定問題。同重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體和評估范圍的立法界定相比，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的界定是重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的核心內(nèi)容，對實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的目的至關(guān)重要，一旦重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的界定出現(xiàn)偏差，無論重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的其他環(huán)節(jié)設(shè)置的如何完善，也無法實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的評估目的。因此，為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估能切實的發(fā)揮作用，我國中央和地方政府出臺的規(guī)范性文件都對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容作了明確細(xì)致的規(guī)定。

（一）現(xiàn)狀：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容建構(gòu)的立法梳理

同重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體和范圍的界定相比，我國立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的構(gòu)造具有較強(qiáng)的一致性，就一般規(guī)范性文件而言，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》規(guī)定 “評估報告的主要內(nèi)容為項目建設(shè)實施的合法性、合理性、可行性和可控性”〔28〕參見 《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第5條。，《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行）》規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容包括 “合法性評估、合理性評估、可行性評估、安全性評估”四個方面〔29〕參見 《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行》第6條。，《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》則將 “是否符合法規(guī)和國家方針政策的規(guī)定、是否符合大多數(shù)群眾的利益、是否對相關(guān)利益群體造成影響、是否存在引發(fā)群體性事件的不穩(wěn)定因素、是否有相應(yīng)的風(fēng)險化解措施以及是否存在其他不穩(wěn)定隱患”界定為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容〔30〕參見 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第6條。；而在專門的規(guī)范性文件中，《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》將 “規(guī)范性、相融性和可控性”作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容，《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》則將 “合法性評估、可行性評估和可控性評估”列為重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主要內(nèi)容，《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重大政策和重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容分別進(jìn)行規(guī)定〔31〕參見 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第7條、第14條。，《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則（試行）》規(guī)定 “社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作從合法性、科學(xué)性、可行性、可控性、安全性、連續(xù)性六個方面逐一進(jìn)行分析和評估”〔32〕參見 《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》第4條。。

（二）問題：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的立法構(gòu)造具有片面性

由我國現(xiàn)有規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的規(guī)定可知，盡管我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的界定稍有不同，但其實質(zhì)基本一致，都是著眼于對重大環(huán)境決策自身特質(zhì)的分析，大多將決策的合法性、合理性、可行性和可控性設(shè)置為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容，借以通過分析和判斷重大環(huán)境決策的合法性、合理性、可行性、可控性來實現(xiàn)評估重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的目的。對我國現(xiàn)有立法有關(guān)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的構(gòu)建思路，我國學(xué)界基本予以認(rèn)可，部分學(xué)者以我國現(xiàn)有立法為依據(jù)，對重大環(huán)境決策的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了具體闡釋〔33〕本書編寫組：《新思想·新觀點(diǎn)·新舉措》，學(xué)習(xí)出版社、紅旗出版社2012年版，第92頁。，還有學(xué)者以我國現(xiàn)有立法為基礎(chǔ)，對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，圍繞 “風(fēng)險可能因哪些人的具體利益受損而發(fā)生”、“風(fēng)險可能在什么時空范圍內(nèi)發(fā)生”以及 “風(fēng)險的可能等級”等問題，從重大環(huán)境決策的利益相關(guān)者認(rèn)定、社會風(fēng)險的發(fā)生點(diǎn)、社會風(fēng)險的時空范圍、社會風(fēng)險的級別以及政策建議等幾個方面對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險進(jìn)行分析〔34〕麻寶斌，杜平：《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主題、內(nèi)容與方法》，載 《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2014年第1期。。

此外，在基本認(rèn)可我國現(xiàn)有立法重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容設(shè)計的同時，也有部分學(xué)者認(rèn)為我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的設(shè)計還不全面，還應(yīng)把重大環(huán)境決策所處的環(huán)境納入到社會風(fēng)險評估的范圍，從而實現(xiàn)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的擴(kuò)充。據(jù)此，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估應(yīng)主要考慮兩個方面的內(nèi)容：一是看重大環(huán)境決策的出臺是否具備支持性的外部環(huán)境；二是看重大環(huán)境決策本身是否具有合法性與合理性、可行性與可控性〔35〕孫德超：《重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及運(yùn)行》，載 《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2014年第1期。。然而，盡管我國學(xué)者對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容的擴(kuò)充有助于重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估效果的提升，但其本質(zhì)與我國現(xiàn)有立法的規(guī)定并無不同，二者都忽視了重大環(huán)境決策社會風(fēng)險在成因及特征上和傳統(tǒng)技術(shù)風(fēng)險的區(qū)別〔36〕重大環(huán)境決策社會風(fēng)險是指社會沖突或社會矛盾發(fā)生的可能性，是一種具有主觀性、社會性和沖突性的風(fēng)險，盡管重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的發(fā)生與重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風(fēng)險有關(guān)，但其深層次原因卻是由于潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的不理解和不認(rèn)同并進(jìn)而抵制重大環(huán)境決策所致，這都和以往學(xué)者所研究的技術(shù)風(fēng)險、食品安全風(fēng)險以及環(huán)境風(fēng)險明顯不同。，因而在設(shè)計重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容時沒有擺脫傳統(tǒng)風(fēng)險評估的思維定勢，仍延續(xù)了對傳統(tǒng)技術(shù)風(fēng)險的評估路徑，將重大環(huán)境決策或者重大環(huán)境決策所處的環(huán)境作為靜態(tài)的對象來評估，并試圖通過對重大環(huán)境決策及其所處環(huán)境的直接分析來實現(xiàn)評估重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的目的，而忽視了對潛在受影響公眾這一能動性主體的系統(tǒng)考量，無法有效保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估結(jié)果的真實性和可靠性。

因為，與傳統(tǒng)的技術(shù)風(fēng)險或環(huán)境風(fēng)險相比，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險并不具有內(nèi)生性，不僅不是所有的重大環(huán)境決策皆有社會風(fēng)險，而且同一個重大環(huán)境決策處于不同的場合，其社會風(fēng)險指數(shù)也明顯不同〔37〕如2007年在廈門引發(fā)群體性事件的PX項目，在搬遷到漳州古雷半島后便順利落地，并沒有引發(fā)像廈門那樣的環(huán)境群體性抗?fàn)?，但除了項目實施地發(fā)生變化之外，項目本身并未發(fā)生任何變化，從社會風(fēng)險角度來看，同一個項目，在不同的地區(qū)，其社會風(fēng)險指數(shù)完全不同，這一事例充分體現(xiàn)了社會風(fēng)險的主觀性。。實際上，重大環(huán)境決策是否具有社會風(fēng)險，主要取決于潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策是否認(rèn)同以及其對重大環(huán)境決策的抵制程度，而公眾是否抵制重大環(huán)境決策既與重大環(huán)境決策自身的特質(zhì)有關(guān)，更取決于公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度，只有當(dāng)公眾認(rèn)為重大環(huán)境決策能反映其利益訴求或至少不采取行動抵制重大環(huán)境決策時，我們也才能說重大環(huán)境決策沒有社會風(fēng)險。考慮到公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度具有較強(qiáng)的主觀性，在此種情況下，評估重大環(huán)境決策社會風(fēng)險最為直接有效的方式是去探查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度而不是對重大環(huán)境決策及其所處環(huán)境的靜態(tài)分析。實際上我國現(xiàn)有立法以及學(xué)者對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容設(shè)計最終的目的依然也是為了分析和預(yù)測潛在受影響公眾反對和抵制重大環(huán)境決策的可能性，只不過囿于傳統(tǒng)風(fēng)險評估模式的影響，我國立法及學(xué)者在對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計時仍然以重大環(huán)境決策為核心而放棄了對潛在受影響公眾的直接考查，此種迂回戰(zhàn)略既浪費(fèi)評估資源，又難以保障評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，有失片面，應(yīng)按照直接調(diào)查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策認(rèn)知態(tài)度的主觀進(jìn)路來設(shè)計重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容。

（三）對策：將潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度作為評估的主要內(nèi)容

就社會風(fēng)險而言，公眾反對即是風(fēng)險〔38〕周雁凌，季英德，董若義：《公眾反對即是風(fēng)險》，《中國環(huán)境報》2014年3月4日，第8版。，重大環(huán)境決策社會風(fēng)險正是由于公眾對重大環(huán)境決策的抵制和反對才產(chǎn)生的，而公眾之所以抵制和反對重大環(huán)境決策，則源于潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所具環(huán)境風(fēng)險的恐懼或者對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風(fēng)險利益分配的不滿，而這都與重大環(huán)境決策中公眾參與不足有關(guān)，為了避免重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的發(fā)生，我國在重大環(huán)境決策的環(huán)境影響評價階段以及重大環(huán)境決策的決策階段都應(yīng)應(yīng)保障充分的公眾參與，使?jié)撛谑苡绊懝姷闹闄?quán)、參與權(quán)得到充分實現(xiàn)，以取得潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的信任和認(rèn)可〔39〕譚柏平：《生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)中環(huán)境鄰避沖突的源頭控制——兼論環(huán)境影響評價法律制度的完善》，載 《北京師范大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2015年第2期。。據(jù)此，要準(zhǔn)確評估重大環(huán)境決策的社會風(fēng)險并詳細(xì)了解其成因，除了要考查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度，還應(yīng)考查潛在受影響公眾在重大環(huán)境決策中的參與程度和參與效果，而不能僅僅考查重大境決策本身是否合法、合理、可行、可控，因為即使重大環(huán)境決策自身看似合法、合理、可行、可控，但如果重大環(huán)境決策過程缺乏有效的公眾參與，也得不到潛在受影響公眾的普遍接受或認(rèn)可，勢必會遭受潛在受影響公眾的反對和抵制，則重大環(huán)境決策的社會風(fēng)險依然存在；此外，對重大環(huán)境決策是否具備支持性的外部環(huán)境的判斷既需要分析重大環(huán)境決策所處的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也需要通過分析潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度來實現(xiàn)。

基于以上分析，我國立法在構(gòu)建重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容時，除了要考查重大環(huán)境決策自身特質(zhì)及其所處的環(huán)境，更應(yīng)把重大環(huán)境決策公眾參與程度、效果以及潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度作為社會風(fēng)險評估的核心內(nèi)容，并且重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估也應(yīng)主要圍繞對這兩大要素的調(diào)查進(jìn)行。首先，通過判斷潛在受影響公眾是否能有效參與重大環(huán)境決策的全部過程、是否能充分獲取重大環(huán)境決策的相關(guān)信息以及是否能實質(zhì)性參與重大環(huán)境決策的制定對重大環(huán)境決策中的公眾參與狀況和效果進(jìn)行判斷，而且只有在上述所有設(shè)想都得到肯定答案時才可以說實現(xiàn)了公眾的充分參與；其次，還應(yīng)通過調(diào)查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風(fēng)險的了解和容忍程度以及對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風(fēng)險分配及對其利益補(bǔ)償?shù)慕邮艹潭葋碓u估潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)可和接受程度，只有潛在受影響公眾理解重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險并接受重大環(huán)境決策就環(huán)境風(fēng)險的安排，我們才可以說重大環(huán)境決策沒有社會風(fēng)險。

綜上所述，我國現(xiàn)有立法只是將重大環(huán)境決策自身特質(zhì)及其所處環(huán)境作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置還比較片面，無法準(zhǔn)確評估重大環(huán)境決策的社會風(fēng)險，難以滿足重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的現(xiàn)實需求。為此，我國立法還應(yīng)將重大環(huán)境決策過程中潛在受影響公眾的參與程度、參與效果以及潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度和接受程度作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的核心內(nèi)容加以界定，通過對潛在受影響公眾的調(diào)查和充分交流，分析重大環(huán)境決策過程中公眾參與的程度和效果，了解潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度和接受程度，并將此作為評估重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的主要依據(jù)。

四、重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的立法設(shè)計

程序是人們從事法律行為必須遵循和履行的法定的時空要素、步驟和方式〔40〕孫莉：《程序·程序研究與法治》，載 《法學(xué)》1998年第9期。，表現(xiàn)在法律規(guī)范上，程序則是為保障實體權(quán)利或目的實現(xiàn)而制定的一系列程式性規(guī)則，對保障實體法律規(guī)范的實施具有獨(dú)到的價值，而對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估予以科學(xué)合理的程序設(shè)計則不僅使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估活動有章可循，更可以發(fā)揮對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的約束作用，有助于保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估結(jié)果的客觀、公正。因此，為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有序?qū)嵤?，我國立法還應(yīng)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的評估過程予以科學(xué)的程序化設(shè)計?？紤]到我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估所作的規(guī)制都是為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施，因此，從廣義上講，無論是對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體、范圍、內(nèi)容的立法界定，還是對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實施流程和保障措施的立法設(shè)計，它們都屬于對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的規(guī)定，鑒于上文已對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體、范圍、內(nèi)容的法律界定進(jìn)行了探討，因此本部分只側(cè)重對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施程序及其外部保障措施的法律設(shè)計問題進(jìn)行研究，以促進(jìn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估流程的科學(xué)設(shè)置，保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估公開、公平、民主、理性的順利實施。

（一）現(xiàn)狀：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序設(shè)計的立法梳理

與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體、范圍、內(nèi)容的立法界定相比，我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的界定還不夠重視，目前只有環(huán)境保護(hù)部門制定的專門規(guī)范性文件對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的實施過程設(shè)定了相應(yīng)的程式，其中，《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》將 “項目單位自評、評估單位審查、審批部門審定、實行備案制”界定為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基本程序〔41〕參見 《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開展重大建設(shè)項目環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》第4條。，《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》要求社會風(fēng)險評估按照 “分析評估對象、準(zhǔn)確評估風(fēng)險、落實維穩(wěn)措施、編制評估報告”四個方面的程序進(jìn)行〔42〕參見 《南通市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度實施細(xì)則 （試行）》第5條。，《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則將社會風(fēng)險評估的實施程序分為 “認(rèn)真開展評估、形成專題報告、呈請初審、集體會審、采取措施”五個部分〔43〕參見 《枝江市環(huán)保局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第4條。，《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》則對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域重大政策和重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序分別進(jìn)行規(guī)定，盡管二者的程序規(guī)定有所差異，但其核心內(nèi)容仍主要集中在“相關(guān)信息公開、征求意見、集中研判”三個環(huán)節(jié)〔44〕參見 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第8條、第14條。，《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》將建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序融入到建設(shè)項目環(huán)境影響評價程序之中，并將重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序界定為 “進(jìn)行風(fēng)險評估準(zhǔn)備、相關(guān)信息公開、征求意見和建議、綜合各方意見、合法性審查”五個部分〔45〕參見 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》第二章、第15條。，而 《四川省環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》也參照 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》以及 《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，將建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實施程序融入到建設(shè)項目環(huán)境影響評價程序之中〔46〕參見 《四川省環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》第五章。。

考察我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的相關(guān)規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的界定主要集中在對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實施流程的設(shè)計方面，大多圍繞重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實施過程設(shè)定了 “確定評估事項、成立評估小組、制定評估方案、開展評估民意調(diào)查、進(jìn)行評估論證、形成評估報告”這樣幾個環(huán)節(jié)〔47〕孔偉艷：《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估綜述》，載 《四川行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。，值得一提的是，我國現(xiàn)有規(guī)范性文件在界定重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估流程的同時，對社會風(fēng)險評估的方法、信息公開、公眾參與以及責(zé)任追究等保障機(jī)制也作了相應(yīng)的規(guī)定，有利于保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估能夠公開、公平、穩(wěn)定、有序的進(jìn)行〔48〕如 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第八條和第12條，《江蘇省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法 （試行）》第7條、第9條、第10條、第13條和第14條，《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》第8條、第12條、第15條和第19條在界定重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估流程的同時，對社會風(fēng)險評估的方法、信息公開、公眾參與以及責(zé)任追究都作了相應(yīng)規(guī)定，而其他規(guī)范性文件也都做出了類似的規(guī)定。，其中 《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》以及 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》還將 “信息公開和征求公眾及專業(yè)人士的意見和建議”作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的核心內(nèi)容加以設(shè)計，從而切中了重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的命脈，不僅有利于保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的公開、公正，更有助于實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的目的。

（二）問題：重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的立法設(shè)計存在缺失

盡管我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的設(shè)計取得了一定成果，但不可否認(rèn)的是，上述立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的設(shè)計還主要限于對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的流程設(shè)計，對信息公開以及征求意見等社會風(fēng)險評估的關(guān)鍵性程序的規(guī)定還存在缺失，盡管 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》將 “相關(guān)信息公開和征求意見和建議”列為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序之中，但主要還屬于一種宣誓性設(shè)計，程序內(nèi)容不夠詳細(xì)、也不夠完善，缺乏可操作性，難以在實踐中落實。具體來說，當(dāng)前我國重大環(huán)境社會風(fēng)險評估程序的立法設(shè)計缺失主要表現(xiàn)在以下三個方面。

首先，在信息公開方面，現(xiàn)有法規(guī)對信息公開的范圍、對象以及方式還缺乏系統(tǒng)明確的規(guī)定，對信息公開的效果也缺乏明確的考評標(biāo)準(zhǔn)；其次，在征求意見和建議方面，現(xiàn)有法規(guī)只是將征求意見和建議作為社會風(fēng)險評估主體甚而是決策審批主體從潛在受影響公眾處獲取信息的工具或途徑，而缺乏對所征求意見和建議的回應(yīng)機(jī)制，致使對意見和建議的征集還屬于一種單向行動，無法實現(xiàn)同潛在受影響公眾的雙向交流目的，當(dāng)然也無法保證重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估結(jié)果的準(zhǔn)確性；最后，在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置方面，我國現(xiàn)有立法還過于保守，只是將對相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任追究作為保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實施的唯一籌碼，還缺乏綜合有效的外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計，無法為公眾、立法和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估提供有效途徑。

綜上，由于缺乏綜合系統(tǒng)的法律程序設(shè)計，我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實施程序的設(shè)計還不夠具體，對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估過程中各個環(huán)節(jié)的具體實施還缺乏詳細(xì)、系統(tǒng)的規(guī)則設(shè)計，在實踐中還不具有可操作性，無法發(fā)揮程序應(yīng)有的規(guī)制和保障作用；此外，我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的設(shè)計還不完善，對信息公開、公眾參與和外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計還存在缺失，無法對社會風(fēng)險評估過程發(fā)揮有效的監(jiān)督和約束作用，難以保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的穩(wěn)定、有序進(jìn)行，容易使重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估流于形式。

（三）對策：充實信息公開、公眾參與以及外部監(jiān)督機(jī)制的程序設(shè)計

重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估是以探究潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的接受程度為目的，因而重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序也應(yīng)圍繞如何調(diào)查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度來設(shè)計，而要準(zhǔn)確調(diào)查潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度，充分的信息公開和有效的公眾參與機(jī)制必不可少，而為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施，也需要建立完善的外部監(jiān)督機(jī)制。為此目的，我國立法在對重大環(huán)境社會風(fēng)險評估的實施流程予以程序細(xì)化設(shè)計、明確重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的方法的同時，更應(yīng)充實完善有關(guān)信息公開、公眾參與以及外部監(jiān)督機(jī)制的程序設(shè)計，以消除當(dāng)前我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序缺失的弊端，發(fā)揮程序?qū)ι鐣L(fēng)險評估的保障作用。

首先，我國立法應(yīng)在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估程序的設(shè)計中建立完善的信息公開程序，對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估信息公開的范圍、信息公開的對象、信息公開的方式以及信息公開的保障措施都予以明確界定，確保重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的相關(guān)信息得到及時、充分的公開，保障潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估信息的充分知情，以讓潛在受影響公眾充分了解重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的價值和意義，鼓勵潛在受影響公眾積極參與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估，將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估作為自己獲取相關(guān)信息以及反應(yīng)自己利益訴求的合法渠道。

其次，在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估中還需要潛在受影響公眾的充分參與，因為如果沒有公眾的充分參與，缺乏與公眾的有效交流，是無法判斷公眾對項目是否具有足夠的承受力以及所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受的〔49〕季燕霞，石亞林：《我國地方重大項目社會風(fēng)險評估的現(xiàn)實困境與制度改進(jìn)》，載 《理論導(dǎo)刊》2014年第4期。，為此，我國立法還應(yīng)對公眾參與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估予以相應(yīng)的程序完善，為了準(zhǔn)確掌握重大環(huán)境決策公眾參與現(xiàn)狀以及潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策的認(rèn)知態(tài)度，我國立法應(yīng)將 “問卷調(diào)查、民意測驗、座談走訪、聽證會等方式”作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主要方法加以界定〔50〕參見 《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》第8條。；此外，為了調(diào)動潛在受影響公眾參與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的積極性，我國立法不能僅僅把公眾參與作為重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體提取公眾意見和建議的機(jī)器來設(shè)計，而應(yīng)通過程序設(shè)計切實保證公眾參與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估能產(chǎn)生實質(zhì)效果、發(fā)揮實質(zhì)作用，讓公眾參與切實發(fā)揮效力，以潛在受影響公眾是否反對重大環(huán)境決策作為判斷重大環(huán)境決策是否具有社會風(fēng)險的核心標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)公眾對重大環(huán)境決策的接受程度來判定重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的等級，從而通過程序設(shè)計切實保障潛在受影響公眾在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估中發(fā)揮實質(zhì)性作用〔51〕如果潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策普遍不認(rèn)可、不接受，應(yīng)將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估為高風(fēng)險；如果持反對意見者在潛在受影響公眾中占少數(shù)，則可將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估為低風(fēng)險。。

最后，為了保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施，我國立法還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的責(zé)任追究，對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估中出現(xiàn)的違法行為設(shè)定包括民事賠償、行政處罰、和刑事懲戒在內(nèi)的完善的責(zé)任追究體系，并適當(dāng)提高重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體的違法成本，加大對違法行為的責(zé)任追究力度。在完善重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估責(zé)任追究機(jī)制的同時，我國立法還應(yīng)擴(kuò)充和完善重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的外部監(jiān)督機(jī)制，在授權(quán)潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估過程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督并向有權(quán)機(jī)關(guān)舉報之外，對行政機(jī)關(guān)在重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估過程中的行為或決定還應(yīng)授權(quán)利益相關(guān)者有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，而為了方便我國立法和司法機(jī)關(guān)對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估開展主動的監(jiān)督和審查，我國立法還應(yīng)為立法和司法機(jī)關(guān)開展監(jiān)督和審查活動設(shè)定相應(yīng)的機(jī)制和路徑。

結(jié)語

重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估對預(yù)防重大環(huán)境決策社會風(fēng)險及提升重大環(huán)境決策的科學(xué)性、民主性都具有重要的作用，但這些作用的充分發(fā)揮還有賴于我國立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效規(guī)制，而由文中論述可知，盡管我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的主體、范圍、內(nèi)容以及程序都作了相應(yīng)界定，但由于我國現(xiàn)有立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估相關(guān)內(nèi)容的界定還不統(tǒng)一，有些規(guī)定還不具體、不完善，甚而還存在這樣那樣的問題，無法保障重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有效實施；此外，由于我國現(xiàn)有立法的法律層次不高，法律效力有限，這也影響了立法對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估規(guī)制目的的實現(xiàn)，而這一切，也對我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的完善提出了迫切要求〔52〕胡志強(qiáng)：《我國重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估規(guī)制路徑研究》，載 《河北法學(xué)》2013年第12期。。為此，我國應(yīng)在深入分析現(xiàn)有重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法的基礎(chǔ)上，吸收學(xué)界的研究成果和實踐中法律實施的經(jīng)驗，博采眾長，圍繞重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估主體、范圍、內(nèi)容、程序的界定來完善重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法。

考慮到重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)中潛在受影響公眾的參與不足通常會導(dǎo)致重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的產(chǎn)生〔53〕重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的產(chǎn)生源于公眾對重大環(huán)境決策的堅決抵制，而公眾抵制的原因要么出于對決策所涉環(huán)境風(fēng)險的恐懼，要么出于對決策對所涉環(huán)境風(fēng)險分配的不滿，但都與環(huán)境風(fēng)險有關(guān)，因此，在對重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行評估時就可以對潛在受影響公眾對環(huán)境風(fēng)險的接受程度進(jìn)行判斷，并通過風(fēng)險溝通了解潛在受影響公眾對重大環(huán)境決策分配環(huán)境風(fēng)險的意見，而這為重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價與重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估之間的契合提供了可能。，而重大環(huán)境決策社會風(fēng)險的發(fā)生和重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風(fēng)險也具有密切的聯(lián)系〔54〕朱德米，平輝艷：《環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變社會風(fēng)險的演化機(jī)制及其應(yīng)對》，載 《南京社會科學(xué)》2013年第7期。，因此，在對重大環(huán)境決策進(jìn)行社會風(fēng)險評估時，可以將重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價和重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估二者結(jié)合起來，由對重大環(huán)境決策實施環(huán)境影響評價的主體按照既定的內(nèi)容和程序?qū)χ卮蟓h(huán)境決策實施社會風(fēng)險評估，并將重大環(huán)境決策的社會風(fēng)險評估報告作為環(huán)境影響評價報告的一部分進(jìn)行編寫，從而實現(xiàn)重大環(huán)境決策環(huán)境影響評價和重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估的有機(jī)統(tǒng)一，而這一思路也為將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法融入到我國已有的環(huán)境影響評價立法中提供了可能。

依據(jù)上述立法思路，我國在對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法進(jìn)行完善時不必另起爐灶，而只要將環(huán)境影響評價法中的環(huán)境影響評價的內(nèi)容擴(kuò)充，把重大環(huán)境決策對社會穩(wěn)定的影響也作為廣義的環(huán)境影響來考慮，就可以將重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估納入到我國已有的環(huán)境影響評價法的調(diào)控之中，借助我國現(xiàn)有的 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估進(jìn)行立法調(diào)整，從而實現(xiàn)重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法與環(huán)境影響評價立法的有機(jī)銜接，這既有利于節(jié)約立法資源，又有利于我國立法體系和制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是我們完善重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法時值得選擇的立法路徑〔55〕程雨燕：《將社會風(fēng)險評估引入環(huán)評制度的立法建議》，載 《環(huán)境保護(hù)》2013年第5期。，而可喜的是，截至目前，我國《山西省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于加強(qiáng)重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的通知》、《四川省環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法 （試行）》以及 《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行規(guī)定》已就重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法與我國環(huán)境影響評價相關(guān)立法的融合展開了積極的探索和實踐，這必將推動我國重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估立法在與環(huán)境影響評價立法的融合之路上發(fā)展的更為完善，而對重大環(huán)境決策社會風(fēng)險評估實行系統(tǒng)全面的立法規(guī)制也必將指日可待。