董鵬，黃志紅

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部，廣東梅州 514759; 2．中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

【經(jīng)濟(jì)學(xué)研究】

我國(guó)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中的問題與對(duì)策

董鵬1，黃志紅2

(1．卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部，廣東梅州 514759; 2．中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

針對(duì)新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的相關(guān)立法滯后，新型農(nóng)村合作金融法律地位未明確，部分新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，政府政策扶持力度不足，新型農(nóng)村合作金融存在風(fēng)險(xiǎn)隱患等，提出了建立新型農(nóng)村合作金融法律體系，明確其法律地位，堅(jiān)持合作金融的本色，不脫離服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，為新型農(nóng)村合作金融創(chuàng)造良好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立完善新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系、風(fēng)險(xiǎn)防范和處置措施，保障新型農(nóng)村合作金融健康規(guī)范發(fā)展，希望以此能探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村金融改革之路，能從根本上解決我國(guó)農(nóng)村金融供給不足的問題。

新型農(nóng)村合作金融;現(xiàn)狀與問題;政策建議

一、引言

構(gòu)建一個(gè)政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)村金融體系，是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)多元化、多層次金融需求的必然要求。事實(shí)表明，盡管經(jīng)歷與新中國(guó)年齡幾乎相同的長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村合作金融遠(yuǎn)未達(dá)到其應(yīng)有的地位和作用。理論上存在對(duì)農(nóng)村合作金融生存土壤的質(zhì)疑，實(shí)踐中部分相關(guān)政府管理部門也對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作金融保持消極態(tài)度。［1］2014年初，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱2014年中央一號(hào)文件)，在強(qiáng)化政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”職責(zé)的同時(shí)，突出對(duì)新時(shí)期我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行了安排和部署，肯定了合作金融在農(nóng)村金融系統(tǒng)中的作用，顯示了黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)農(nóng)村改革與發(fā)展有了新的重大政策導(dǎo)向，新型農(nóng)村合作金融將是當(dāng)前農(nóng)村中最有生命力的金融事業(yè)。［2］因此，在新型農(nóng)村合作金融發(fā)展方興未艾之時(shí)，研究新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，對(duì)構(gòu)建我國(guó)多層次的農(nóng)村金融體系和促進(jìn)新型農(nóng)村合作金融組織持續(xù)健康發(fā)展有著重要的實(shí)踐意義。

二、新型農(nóng)村合作金融的內(nèi)涵及特征

所謂“新型”，是與過去曾經(jīng)失敗的農(nóng)村合作基金會(huì)和農(nóng)村信用合作社相對(duì)應(yīng)。這兩類機(jī)構(gòu)因政府干預(yù)過多，忽略了社員的主體地位，最終淪為政府的金融工具，導(dǎo)致其資金使用效率低下，財(cái)務(wù)狀況難以為繼，最終導(dǎo)致農(nóng)村合作基金會(huì)被清理關(guān)閉，農(nóng)村信用合作社則向商業(yè)化、股份制方向改革，已喪失了真正的合作金融性質(zhì)。

按照國(guó)際通行的合作經(jīng)濟(jì)原則，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，新型農(nóng)村合作金融組織是指農(nóng)村低收入弱勢(shì)群體，為解決自身信貸約束難題，以入社者的股金為資本，實(shí)行民主管理、為入社社員提供資金互助而自愿聯(lián)合組建的一種合作經(jīng)濟(jì)組織。其特征主要有:一是社員是合作金融的“主人”，即合作社成員具有客戶和所有者的雙重屬性;二是信用合作社實(shí)行一人一票制度的民主管理，而不是按股權(quán)進(jìn)行投票;三是信用合作組織不以盈利為目的，資金占用費(fèi)(利率)一般比商業(yè)性金融、民間借貸低，體現(xiàn)了合作精神;四是盈余用于公共積累，一般不進(jìn)行分配。

三、我國(guó)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中存在的問題

我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)源于2006年，經(jīng)過七八年的實(shí)踐，發(fā)展勢(shì)頭較快。但在發(fā)展過程中仍然暴露出新型農(nóng)村合作金融存在如立法保護(hù)缺失、投資逐利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈、政府扶持政策不到位及風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全等突出問題。

(一)相關(guān)立法滯后，新型農(nóng)村合作金融法律地位未明確

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，社會(huì)中的任何經(jīng)濟(jì)行為都需要法律的保護(hù)和規(guī)范。發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、日本、法國(guó)和美國(guó)等國(guó)家都有較為完善的有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)。［3］反觀我國(guó)，2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，只對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)合作和消費(fèi)合作有法可依。此外，2007年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，也只對(duì)農(nóng)村資金互助社的運(yùn)營(yíng)做了一些具體的規(guī)定，但上述兩個(gè)法律法規(guī)并沒有對(duì)各種產(chǎn)權(quán)形式的新型農(nóng)村合作金融組織的權(quán)、責(zé)、利等作出明確規(guī)定。目前，在我國(guó)還沒有一套完整的法律體系來清晰界定新型農(nóng)村合作金融的經(jīng)營(yíng)范圍、目標(biāo)宗旨、組織架構(gòu)和盈利方式等，新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展仍缺少應(yīng)有的法律保障。雖然新型農(nóng)村合作金融組織從事的是金融類業(yè)務(wù)，但又不具備合理明確的法律地位，這不利于新型農(nóng)村合作金融的健康持續(xù)發(fā)展。

(二)部分新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，社會(huì)資本逐利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈

2014年中央一號(hào)文件明確了要堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村合作金融組織發(fā)展。但從我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展現(xiàn)狀看，新型農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)權(quán)形式呈現(xiàn)多元化，既有“正式”的合作金融組織，又有“準(zhǔn)正式”的合作金融組織，還有大量“非正式”的合作金融組織。由于新型農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)權(quán)形式的多元化，導(dǎo)致各合作金融組織的管理經(jīng)營(yíng)水平良莠不齊，一些參股的社會(huì)資本為了牟取利潤(rùn)，打著辦合作金融的名義成立互助資金組織，采取高息對(duì)外攬儲(chǔ)、支付高額固定回報(bào)并參與跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資活動(dòng)，背離了其合作金融的初衷和宗旨，使合作金融組織不是為農(nóng)民服務(wù)，而是為投機(jī)資本服務(wù)。甚至少數(shù)地區(qū)的新型農(nóng)村合作金融組織出現(xiàn)了非法集資的苗頭，極大地影響了新型農(nóng)村合作金融的輿論環(huán)境和發(fā)展前景。

(三)政府政策扶持力度不足，不利于新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展壯大

從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展農(nóng)村合作金融的經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展農(nóng)村合作金融離不開政府的政策扶持和財(cái)政資金的持續(xù)投入。目前我國(guó)對(duì)新型農(nóng)村合作金融的政策扶持力度不足，主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:一是稅收優(yōu)惠支持不足。新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)扎根于農(nóng)村、服務(wù)于社員，經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)能力水平有限，致使其盈利水平普遍較低。在此情況下，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)并未享有優(yōu)惠的稅收減免政策，極大地制約了其提高盈利和資本積累的能力。二是資金支持渠道不暢。目前我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織暫未被允許進(jìn)行同業(yè)拆借和向中央銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款融資業(yè)務(wù)的權(quán)利，向其他金融機(jī)構(gòu)融資面臨抵押物不足的制約，導(dǎo)致其持續(xù)經(jīng)營(yíng)的資金壓力較大。［4］

(四)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全，新型農(nóng)村合作金融存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

新型農(nóng)村合作金融組織普遍具有“規(guī)模小型化、資金實(shí)力不強(qiáng)”的弱點(diǎn)，在滿足分散農(nóng)戶和農(nóng)村小微企業(yè)資金需求的同時(shí)，也存在各種風(fēng)險(xiǎn)隱患:一是操作風(fēng)險(xiǎn)隱患大。由于新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)管理手段落后，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部人控制現(xiàn)象比較突出，信貸審批違規(guī)操作情況較多，導(dǎo)致貸款發(fā)放較為隨意，信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患大。二是風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全。一方面目前我國(guó)仍未建立存款保險(xiǎn)制度，如果新型農(nóng)村合作金融組織由于經(jīng)營(yíng)不善或其他原因而出現(xiàn)倒閉時(shí)，就難以保障社員的存款安全;另一方面大多地方政府并未建立專門針對(duì)新型農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，當(dāng)新型農(nóng)村合作金融組織集中爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，將難以得到有效處置和化解。

四、促進(jìn)我國(guó)新型農(nóng)村合作金融健康發(fā)展的政策建議

(一)建立新型農(nóng)村合作金融法律體系，明確其法律地位

國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)充分表明，農(nóng)村合作金融的發(fā)展和完善離不開國(guó)家制定相關(guān)的法律法規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村合作金融發(fā)展的初期就制定了專門的法律法規(guī)，如美國(guó)的《聯(lián)邦信用社法》、德國(guó)的《合作銀行法》和日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》等，這些法律對(duì)本國(guó)的農(nóng)村合作金融的規(guī)范發(fā)展起到了非常重要的法律保障作用。［5］因此，建議政府有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的實(shí)際情況，加快制定和出臺(tái)《農(nóng)村金融合作法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)信貸法》《農(nóng)村合作基金管理暫行辦法》等法律法規(guī)。在法律上明確我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)宗旨、業(yè)務(wù)種類、監(jiān)管方式、政策扶持、稅務(wù)優(yōu)惠和合并、撤銷等方面內(nèi)容。從法律上確保其合法金融機(jī)構(gòu)的正式身份，賦予其獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的地位，規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)及保障其在發(fā)展中享有的各項(xiàng)權(quán)益，從而為新型農(nóng)村合作金融的規(guī)范持續(xù)發(fā)展提供有力的法律保障。

(二)堅(jiān)持合作金融的本色，不脫離服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨

雖然目前我國(guó)大多數(shù)新型農(nóng)村合作金融組織仍堅(jiān)持合作金融互助的本色和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，但也有少數(shù)新型農(nóng)村合作金融組織背離了合作金融的初衷和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，一味地追求盈利目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)混亂。因此，為規(guī)范發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，必須遵循以下三個(gè)原則:一是堅(jiān)持自愿合作原則。地方政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)村合作金融的宣傳和相關(guān)培訓(xùn)工作，普及合作金融的基本知識(shí)，激發(fā)農(nóng)民參與合作的積極性，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)并在其自愿互利的基礎(chǔ)上成立農(nóng)村合作金融組織。讓農(nóng)民充分了解該組織是金融互助的組織，并非高盈利機(jī)構(gòu)，防止逐利資本大量涌入新型農(nóng)村合作金融組織。二是堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”原則。任何產(chǎn)權(quán)形式的新型農(nóng)村合作金融組織形式都要堅(jiān)持“取之于農(nóng)，服務(wù)于農(nóng)”的宗旨，不盲目追求利潤(rùn)最大化。三是堅(jiān)持民主管理原則。產(chǎn)權(quán)明晰是實(shí)現(xiàn)民主管理的基礎(chǔ)，新型農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸全體社員所有，社員可參與直接管理，社員大會(huì)擁有最高權(quán)力，社員享有一定的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。防止合作金融組織被少數(shù)人利用，導(dǎo)致社員的正當(dāng)權(quán)益被侵蝕。

(三)加大政策扶持力度，為新型農(nóng)村合作金融創(chuàng)造良好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境

1．暢通新型農(nóng)村合作金融組織資金渠道。當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織面臨的最大現(xiàn)實(shí)困難是資金不足，僅靠社員股金、自身積累和財(cái)政扶貧資金，難以支持其正常資金需求，亟待補(bǔ)充和暢通資金渠道。首先是統(tǒng)籌各類財(cái)政涉農(nóng)資金及支持合作社發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金，作為鋪底資金，無償撥付給農(nóng)村合作金融組織使用，并建立配套監(jiān)督機(jī)制。其次是建立政策性“三農(nóng)”擔(dān)保公司，為新型農(nóng)村合作金融組織外部融資提供擔(dān)保，促進(jìn)政策性、商業(yè)性金融資金回歸農(nóng)村。第三是明確農(nóng)村合作金融組織向中央銀行借款資格，中央銀行對(duì)信貸投放效果較好的新型農(nóng)村合作金融組織給予支農(nóng)再貸款支持，同時(shí)，允許實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行同業(yè)拆借。

2．加強(qiáng)和完善財(cái)政支持力度。一是進(jìn)一步加大對(duì)新型農(nóng)村合作金融貼息，對(duì)其借款及社員貸款同時(shí)給予財(cái)政貼息，以減輕其融資成本，體現(xiàn)并增強(qiáng)互助精神，吸引社員入社，提高其可持續(xù)發(fā)展能力。二是政府應(yīng)在新型農(nóng)村合作金融組織的審批籌建、登記注冊(cè)、信息技術(shù)支持、人員培訓(xùn)等方面給予大力支持，為其創(chuàng)造更好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境。［6］

3．實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。根據(jù)國(guó)家有關(guān)稅收方面的規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)積極研究出臺(tái)針對(duì)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的具有保護(hù)性和扶持性的稅收優(yōu)惠政策，以便提高其盈利和資本積累的能力。

(四)建立完善新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系、風(fēng)險(xiǎn)防范和處置措施，保障新型農(nóng)村合作金融健康規(guī)范發(fā)展

1．建立完善新型農(nóng)村合作金融組織監(jiān)管體系。首先，遵照2014年中央一號(hào)文件要求，明確地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)，加快建立新的合作金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。作為監(jiān)管商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的銀監(jiān)會(huì)，不適合監(jiān)管合作金融組織，建立在銀監(jiān)會(huì)框架下的農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管職能應(yīng)交由新監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。其次，建立和完善行業(yè)自律組織，充分發(fā)揮其柔性處理成員內(nèi)部各種關(guān)系和對(duì)合作金融組織金融活動(dòng)的自律監(jiān)管作用，對(duì)行業(yè)違規(guī)者和失信者進(jìn)行公示和懲罰，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引導(dǎo)新型農(nóng)村合作金融更加規(guī)范發(fā)展。

2．建立完善風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。首先，中央銀行應(yīng)探索推出存款保險(xiǎn)制度，以增強(qiáng)社員對(duì)合作金融組織的信心，保障存款人的合法權(quán)益;其次，建立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保分散機(jī)制，建立由政府、企業(yè)、民間資本、銀行等多方參與的再保險(xiǎn)和再擔(dān)保制度，發(fā)展多主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，分散和轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn);最后，地方政府應(yīng)安排一定的財(cái)政資金建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，專門用于防范和處置新型農(nóng)村合作金融組織出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

總之，新型農(nóng)村合作金融作為一項(xiàng)金融創(chuàng)新的嘗試，應(yīng)在其立法保護(hù)、政策扶持、健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面進(jìn)行大膽探索，摸索出一條適合中國(guó)發(fā)展國(guó)情的農(nóng)村金融改革之路，著力構(gòu)建多層次的農(nóng)村金融體系，從根本上解決農(nóng)村金融供給不足問題，進(jìn)而將我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、做好農(nóng)村社會(huì)扶貧事業(yè)不斷引向深入。

［1］徐詳臨．發(fā)展新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)要清除障礙［N］．農(nóng)民時(shí)報(bào)，2014－03－15．

［2］陸磊．新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的回溯與重構(gòu)［J］．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014，(6):19－21．

［3］王曙光．普惠金融視角下新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)［J］．中國(guó)農(nóng)業(yè)合作社，2014，(4):62－67．

［4］尹波．發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的實(shí)踐與思考——基于山東省臨沂市的調(diào)研［J］．中國(guó)管理信息化，2010，(3):5－9．

［5］郭艷云．完善我國(guó)農(nóng)村合作金融改革的政策選擇［J］．福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(5):101－105．

［6］劉潔，張潔．構(gòu)建農(nóng)村合作金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的設(shè)想［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2013，(42):55－59．

［責(zé)任編輯 王銀娥］

On Problem s and Policy of the New Rural Cooperative Finance Development in China

DONG Peng1，HUANG Zhi-hong2
(1．Carlisle Rubber Manufacturing Co．Ltd，Meizhou 514759，Guangdong，China; 2．School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

In view of the existing legislation lag in the development of new rural cooperative financial institution，its undefined the legal status，its irregular businessmodel，the insufficient government policy support and its existing risks etc．，this paper proposed establishing its legal system and its legal status，adhereing to the cooperative financial nature and the service"three rural"purposes to create a good external environment for the operation of the new rural cooperative finance，formatting and perfecting risk prevention system to guarantee its healthy development．It would be able to explore a suitable way of the rural financial reform for China's national conditions，to solve the problem of insufficient supply of rural finance in China eventually．

new rural cooperative finance;present situation;problems;policy proposals

F830.34

A

1008－777X(2015)02－0090－04

2015－01－05

董鵬(1980—)，男，陜西安康人，卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部主管，企業(yè)戰(zhàn)略與品牌研究員，主要從事農(nóng)村金融改革研究;黃志紅(1967—)，男，陜西安康人，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村金融改革研究。