馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校，浙江 嵊州 312400)

整合與回應(yīng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化改革的路徑選擇
——基于浙江省嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐

馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校，浙江 嵊州 312400)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體制現(xiàn)代化與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系分析框架下應(yīng)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的基本前提。為了積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為創(chuàng)新實(shí)踐案例，探索出一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化改革道路，即整合與回應(yīng)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走上現(xiàn)代化道路的重要手段，并從構(gòu)建多元參與的政府治理模式，強(qiáng)化政府治理中心功能；黨群干群互動(dòng)，激活社會(huì)資本；利用現(xiàn)代化科技手段，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的整合、回應(yīng)效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；社會(huì)關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；創(chuàng)新實(shí)踐

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)

在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的戰(zhàn)略意義不僅在于其治理范圍的廣袤——全國(guó)3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，治理著全國(guó)一半以上的人口(根據(jù)全國(guó)第六次人口普查，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)(包括鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng))為33 939個(gè)。居住在鄉(xiāng)村的人口為674 149 546人，占全國(guó)人口總數(shù)的50.32%)，更在于其特殊的治理地位——位于行政體系末梢，鑲嵌在國(guó)家權(quán)威治理與村民自治的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，是調(diào)節(jié)國(guó)家與基層社會(huì)力量的重要“平衡器”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中占據(jù)著核心地位。自20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)恢復(fù)建立以來(lái)，圍繞政府與社會(huì)的調(diào)適，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了簡(jiǎn)政放權(quán)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、理順條塊關(guān)系、農(nóng)村稅費(fèi)改革等重大變革，這對(duì)于改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作內(nèi)容調(diào)整、整合鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、改進(jìn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系起到了積極的作用。但由于鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性、復(fù)雜性以及缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和社會(huì)理性，加上基層政權(quán)特殊的運(yùn)行邏輯和現(xiàn)代化社會(huì)的整體推進(jìn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的新老問(wèn)題交織在一起，引發(fā)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)。

(一)傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)制”和“運(yùn)動(dòng)式”治理方式失靈

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的沿襲和一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有明顯的“家長(zhǎng)制”和“運(yùn)動(dòng)式”特征，即政府統(tǒng)包統(tǒng)攬。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以政府的政治合法性為依托，依靠執(zhí)政黨強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)動(dòng)員和嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，發(fā)動(dòng)群眾，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源集中，推進(jìn)有效的國(guó)家治理。但是市場(chǎng)化發(fā)展促進(jìn)了“總體性社會(huì)”解體，基層群眾的權(quán)利意識(shí)不斷提高，政治參與訴求日漸迫切，而行政體制的調(diào)整與改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的權(quán)威性資源日益縮減，政府很難按照“家長(zhǎng)制”、“運(yùn)動(dòng)式”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理。并且，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)土性”、“現(xiàn)代性”縱橫交織、恍惚不定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理很難按照行政體制下的科層管理和“非人格”的官僚化形式進(jìn)行。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”過(guò)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理失靈

回應(yīng)社會(huì)發(fā)展訴求、提高政府治理能力、保障轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)過(guò)渡是歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的初衷，但實(shí)踐運(yùn)行中卻出現(xiàn)了與此初衷相背離的現(xiàn)象。政府的本來(lái)目的是提供公共服務(wù)，化解社會(huì)矛盾沖突，獲得基層群眾的支持和信任，但現(xiàn)實(shí)情況表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)不作為和亂作為現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困局并沒(méi)有因改革得到有效改善，反而陷入“越改越亂”、“越精簡(jiǎn)越膨脹”的治理怪圈；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利化傾向日益明顯。歷次改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性資源、組織性資源、財(cái)政性資源大大減縮，由于“條”“塊”之間沒(méi)有理順，在科層化、壓力型體制下，政府工作被層層分解落實(shí)，導(dǎo)致“上面千條線，下面一根針”的履職困境，出于自我生存需要和自利性沖動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往過(guò)渡參與經(jīng)濟(jì)資源配置過(guò)程，在逐利中逐漸淡忘“作為公共權(quán)力部門(mén)的責(zé)任和目標(biāo)——提供公共物品和公共服務(wù)，化解基層矛盾和沖突，維持農(nóng)村社會(huì)秩序，為自下而上的協(xié)商對(duì)話和政治參與提供渠道”[1]。權(quán)責(zé)利的不對(duì)等，促使干部們?yōu)榱送瓿筛黜?xiàng)指標(biāo)任務(wù)不惜團(tuán)結(jié)一切力量以運(yùn)動(dòng)式方式應(yīng)付、瞞騙上級(jí)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作敷衍化、形式化，其后果便是造成國(guó)家權(quán)威在基層社會(huì)的權(quán)威性、合法性流失。群眾權(quán)利訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，基層政府不能有效化解矛盾，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾頻發(fā)、群發(fā)，農(nóng)民信訪不斷，群體性事件滋生蔓延，黨群關(guān)系被割裂，基層干部不被信任，上下傳達(dá)交流的制度化渠道和良性互動(dòng)機(jī)制缺失，國(guó)家—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—基層社會(huì)面臨斷層的危機(jī)。

如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量，積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)，學(xué)界從不同的角度提出了四種不同的主張：第一種是主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；第二種是主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；第三種是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣派機(jī)構(gòu)；第四種是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其建成完備的基層政權(quán)。但無(wú)論哪種分析框架，都繞不開(kāi)國(guó)家權(quán)威型治理和以村民自治為代表的社會(huì)自治型治理并存的這一基本前提。可以說(shuō)，二元治理體制是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新的體制性基礎(chǔ)，是進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新的合法性來(lái)源，而解決二元治理體制中固有的問(wèn)題(金字塔式的行政組織機(jī)構(gòu)與扁平化自助式服務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)謹(jǐn)程序下剛性反饋機(jī)制與快速應(yīng)變?nèi)嵝怨芾頇C(jī)制，官僚行政管理下人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫的結(jié)構(gòu)缺陷與基層群眾對(duì)小政府、大服務(wù)目標(biāo)訴求，壓力型體制下的考核導(dǎo)向與群眾評(píng)價(jià)目標(biāo)等等)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)踐創(chuàng)新的主要內(nèi)容，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理能力的內(nèi)在目標(biāo)要求。浙江省委黨校教授何顯明認(rèn)為，地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐在本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)治理資源的重新整合，且這種整合“必須在自上而下的政治責(zé)任與自下而上的變革要求的雙重壓力的擠壓下，找到應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)治理模式危機(jī)的出路”[2]。就政府自身追求的效用目標(biāo)而言，所嘗試的管理模式創(chuàng)新應(yīng)“以緩解現(xiàn)行管理體制對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展束縛、回應(yīng)地方各種利益群眾的利益訴求”[2]為目的。

因此，為積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)，適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展需要，2013年12月，嵊州市在黃澤鎮(zhèn)(省級(jí)中心鎮(zhèn))、仙巖鎮(zhèn)(中等集鎮(zhèn))開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐試點(diǎn)工作。

二、嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐的分析評(píng)價(jià)

(一)主要做法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，嵊州市把解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理環(huán)節(jié)中的突出問(wèn)題和群眾關(guān)注度高的問(wèn)題作為主要突破口，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與功能對(duì)接，著重做了以下兩方面工作：

1.整合行政資源，重塑政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

第一，放權(quán)授權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。由嵊州市委市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市發(fā)改局牽頭，在梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門(mén)站所庭的權(quán)力清單基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)河排污口審核、林業(yè)采伐許可證核發(fā)等5項(xiàng)職權(quán)。同時(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理職權(quán)，將站所庭納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府統(tǒng)一管理，屬地人員工資福利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放，屬地資源由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配等。

第二，整合資源，改革行政架構(gòu)。按照“管用、有效、簡(jiǎn)單”的原則整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)及轄區(qū)內(nèi)站所庭人員和下派部門(mén)資源，設(shè)立“三中心、一大廳”：整合原黨政辦、黨建辦、鎮(zhèn)紀(jì)委、財(cái)政所為黨政地綜合中心，承擔(dān)黨委、人大、政府日常工作、政協(xié)聯(lián)絡(luò)、組紀(jì)宣等黨建、內(nèi)部監(jiān)督考核、后勤保障等職能。整合原工辦、農(nóng)辦、規(guī)劃建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、招投標(biāo)工程等科室為發(fā)展保障中心，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)的管理服務(wù)職能，負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)的對(duì)上銜接，對(duì)下服務(wù)；整合國(guó)土、環(huán)保、公安、安監(jiān)、城管等基層站所庭行政執(zhí)法力量，成立管理服務(wù)中心，下設(shè)綜治服務(wù)中隊(duì)和綜治信息調(diào)度室，前者通過(guò)集中辦公、組團(tuán)巡邏、流動(dòng)執(zhí)法的方式承擔(dān)社會(huì)綜合治理職能，后者主要以數(shù)據(jù)化、信息化手段對(duì)轄區(qū)內(nèi)治理情況進(jìn)行公開(kāi)、透明、動(dòng)態(tài)反饋；在原便民服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，將計(jì)生、民政、戶籍、社保、衛(wèi)生、供電、廣電、電信等服務(wù)窗口全部集中到公共辦事大廳，為群眾提供“窗口式”、“一站式”服務(wù)。(如圖1)

圖1 政府機(jī)構(gòu)整合圖

2.重塑工作流程，增強(qiáng)回應(yīng)、服務(wù)能力

第一，獨(dú)具特色的綜治工作流程——“四步工作法”：一是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。在利用“民情微群”等網(wǎng)絡(luò)民情收集渠道的同時(shí)，要求綜治服務(wù)中隊(duì)在固定時(shí)間、路線、按照巡查內(nèi)容和職責(zé)分區(qū)開(kāi)展日常巡邏。二是及時(shí)固定證據(jù)。綜治服務(wù)中隊(duì)每人配備“一號(hào)一機(jī)”無(wú)線終端設(shè)備，通過(guò)攝像、拍照、錄音和當(dāng)事人簽字等手段記錄巡邏中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及處置情況固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)。三是綜合分類(lèi)交辦。綜治信息調(diào)度室由專(zhuān)人負(fù)責(zé)對(duì)舉報(bào)信息、巡查信息、監(jiān)控信息、黨委政府交辦等各類(lèi)信息的受理分流、督辦和反饋。四是依法依規(guī)處置。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)，依法依規(guī)分類(lèi)處置：民事糾紛調(diào)解問(wèn)題，由綜治服務(wù)中隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)處置；涉及審批類(lèi)問(wèn)題，收集信息統(tǒng)一到公共辦事大廳辦理；涉及執(zhí)法類(lèi)問(wèn)題，如企業(yè)排污、非法采砂等由具有執(zhí)法資格的站所庭處置。對(duì)重大問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有處置權(quán)的，集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量處置；沒(méi)有處置權(quán)的，及時(shí)請(qǐng)示市級(jí)有關(guān)部門(mén)。與此同時(shí)，保持司法獨(dú)立性，涉訴問(wèn)題，按法定程序依法進(jìn)行。

第二，AB崗窗口服務(wù)。在公共服務(wù)大廳內(nèi)，工作人員統(tǒng)一設(shè)置AB崗，受理、操作人員(A崗)臨窗口，負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)(B崗)坐后面，以促進(jìn)窗口辦事和意見(jiàn)決策的“扁平化”，實(shí)現(xiàn)透明化、公開(kāi)化、便捷化服務(wù)的辦公模式，加快受理事項(xiàng)的反饋速度。

(二)初步成效

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力顯著增強(qiáng)

主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的執(zhí)行力和權(quán)威性增強(qiáng)。通過(guò)集中式辦公、組團(tuán)式巡邏、流動(dòng)式執(zhí)法，加大了對(duì)違法分子和違規(guī)行為的震懾力度。如黃澤鎮(zhèn)非法采砂、違章建筑等現(xiàn)象得到有效遏制。仙巖鎮(zhèn)對(duì)造紙企業(yè)排污管控實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。兩鎮(zhèn)在全市各項(xiàng)重點(diǎn)工作中均走在前列。仙巖鎮(zhèn)“五水共治”中消滅黑河、臭河、垃圾河成效顯著；“三改一拆”累計(jì)拆除面積已超任務(wù)數(shù)的104.3%。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急處理能力顯著提高。通過(guò)片區(qū)責(zé)任巡邏，一些治安隱患得以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。如一些易毀橋段得以及時(shí)反饋、加固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的森林火災(zāi)反映速度明顯加快。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查中共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題125項(xiàng)，其中38項(xiàng)當(dāng)場(chǎng)辦理，43項(xiàng)引導(dǎo)群眾到公共服務(wù)大廳辦理，32項(xiàng)由鎮(zhèn)里集中力量處理，12項(xiàng)通過(guò)與上級(jí)部門(mén)聯(lián)系得到及時(shí)辦理。再次，維穩(wěn)能力得到加強(qiáng)。新做法實(shí)行后，黃澤鎮(zhèn)信訪量比去年同期下降了25%，仙巖鎮(zhèn)受理案件數(shù)量同比下降了20%，且兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未發(fā)生再訪現(xiàn)象。

2.行政資源高效利用

屬地管理的增強(qiáng)，一定程度上緩解了部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間職權(quán)分散、責(zé)權(quán)分割、治理力量分化的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理中心地位得以強(qiáng)化，治理的統(tǒng)一性增強(qiáng)，一些不作為、慢作為現(xiàn)象有所改觀。其次，“三中心、一大廳”的地理空間整合和工作程序的簡(jiǎn)化，使人員配置情況和空間使用需求一目了然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人浮于事、苦樂(lè)不均現(xiàn)狀有所改觀，行政用地量有所縮減。目前，黃澤鎮(zhèn)一處行政用房已騰空。

3.政府服務(wù)效能有所提升

第一，便民利民更加到位?！耙徽臼健薄ⅰ按翱谑健狈?wù)，改變了傳統(tǒng)垂直型官僚制管理帶來(lái)的種種弊端，避免了群眾辦事多頭跑、多次跑的情況，也減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所之間相互推諉的現(xiàn)象，方便群眾辦事，提升了政府的服務(wù)效率。

第二，干部作風(fēng)有所轉(zhuǎn)變?！巴ㄟ^(guò)整合，干部都集中到一起工作，相互之間起到了很好的監(jiān)督作用，過(guò)去幾個(gè)人一個(gè)辦公室，或者單獨(dú)執(zhí)法，容易開(kāi)小差，現(xiàn)在干部的言行舉止不得不規(guī)范起來(lái)?！?《浙江領(lǐng)導(dǎo)參考》，2014-04-28)干部的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng)。

第三，干群關(guān)系日漸融洽。主動(dòng)治安巡邏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)反饋處置，公開(kāi)透明執(zhí)法，提升了服務(wù)的針對(duì)性和有效性；處置有理有據(jù)，依法辦事，不偏不倚，提升了群眾對(duì)政府的信服力，干群關(guān)系日漸融洽，百姓對(duì)政府的滿意度得到提升。

(三)分析與評(píng)價(jià)

嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐實(shí)際上是將目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問(wèn)題的癥結(jié)歸結(jié)為兩方面原因：一是政府的治理功能得不到發(fā)揮，二是社會(huì)訴求得不到及時(shí)回應(yīng)。從具體做法上看，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐就是圍繞這兩大問(wèn)題解決，重塑了政府治理架構(gòu)和流程。一方面，通過(guò)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，整合區(qū)域內(nèi)行政資源，增強(qiáng)政府治理統(tǒng)籌能力，強(qiáng)化政府治理中心功能和輻射力，以增進(jìn)國(guó)家治理的有效性。另一方面，圍繞如何回應(yīng)，改善治理架構(gòu)，重塑政府工作流程，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)高效性，提升治理有效性。整合的目的是為了更有效地回應(yīng)，回應(yīng)的目的是為了促進(jìn)有效治理，這實(shí)際上內(nèi)含了“整合有效——回應(yīng)有效(服務(wù)有效)——治理有效——執(zhí)政合法”的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系構(gòu)建邏輯?？梢?jiàn)，這種做法本質(zhì)上是對(duì)二元治理體制下實(shí)現(xiàn)國(guó)家—社會(huì)治理模式有效對(duì)接的一種積極嘗試，其目的是通過(guò)建立國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系以破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)(如圖2)。因此，整合與回應(yīng)成為嵊州市推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的兩條重要路徑，也構(gòu)成整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐的核心。

圖2

1.實(shí)踐啟示

在如何實(shí)現(xiàn)上述邏輯構(gòu)建上，嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐給予我們以下啟示：

第一，“功能”與“職能”對(duì)接，通過(guò)整合重構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府職能歸位與社會(huì)治理功能釋放。從科層制管理角度而言，職能是明確系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)機(jī)構(gòu)工作分工、促進(jìn)工作分解落實(shí)、體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力分配的重要手段，它注重的是一種內(nèi)部管理效能(能否有效促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)部門(mén)職、責(zé)、權(quán)的平衡)。而從治理角度而言，人們關(guān)注的是政府機(jī)構(gòu)、部門(mén)通過(guò)履職能否促進(jìn)社會(huì)資源的高效、公平利用，是一種功能性的視角。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“功能”與“職能”對(duì)接是減少?lài)?guó)家—社會(huì)關(guān)系“位移”[3]現(xiàn)象的重要方式。當(dāng)前，行政體系內(nèi)部條塊分割、權(quán)力分散現(xiàn)狀客觀上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)職能、管理職能、服務(wù)職能碎片化，進(jìn)而難以發(fā)揮政府對(duì)基層社會(huì)的政治保障功能、公共服務(wù)功能、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境功能。嵊州市在梳理政府現(xiàn)有職能基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際功能需要出發(fā)，整合體制內(nèi)治理資源，設(shè)立三大功能中心，使政府的國(guó)家權(quán)力職能與政府的社會(huì)治理功能“對(duì)接”，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，并以三中心為基點(diǎn)，通過(guò)強(qiáng)化與轄區(qū)內(nèi)各站所庭的協(xié)同治理，通過(guò)組團(tuán)巡邏、流動(dòng)執(zhí)法等工作機(jī)制的運(yùn)作，使政府治理中心的公共治理性資源輻射整個(gè)區(qū)域。職能的重構(gòu)與功能的釋放，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“上面千條線，下面一張網(wǎng)”治理格局的形成奠定了基礎(chǔ)。

第二，注重整合過(guò)程中行政管理職能在公共治理領(lǐng)域的分化與演變。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能劃分成兩大塊：公共服務(wù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)。前者重點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)快速便捷的反饋、辦理機(jī)制，后者重點(diǎn)在于建立滿足群眾公共安全、公共秩序和公共風(fēng)險(xiǎn)需要的治理機(jī)制。這樣的劃分實(shí)際上是給行政權(quán)“瘦身”，優(yōu)點(diǎn)是有利于政府從社會(huì)利益糾紛中獨(dú)立出來(lái)，回歸到公共利益最大化的價(jià)值目標(biāo)追求上。其次，通過(guò)行政權(quán)精細(xì)化管理，能有效避免政府治理中的缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，有利于群眾對(duì)政府治理的合法性認(rèn)同，政府治理地位得以彰顯。同時(shí)，也為“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變提供了可行路徑。組團(tuán)式巡邏、流動(dòng)式執(zhí)法及其運(yùn)行機(jī)制“四步工作法”是嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作機(jī)制的一個(gè)創(chuàng)新，它體現(xiàn)了基層治理中“小政府，大社會(huì)”公共價(jià)值取向和依法治理、規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)代法治理念，是傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)性治理轉(zhuǎn)向預(yù)防性治理的一個(gè)重要特征，是提升政府綜合治理能力的一個(gè)鮮活案例。

第三，注重回應(yīng)路徑中的結(jié)構(gòu)“扁平化”、運(yùn)行“一體化”發(fā)展。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新實(shí)踐帶有明顯的結(jié)構(gòu) “扁平化”、運(yùn)行“一體化”特征。引起這些特征變化與顯現(xiàn)的原因是基于回應(yīng)有效性的建設(shè)需要。作為直面社會(huì)的主要治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每天直面社會(huì)各種情況，回應(yīng)社會(huì)訴求成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。信息化時(shí)代的社會(huì)整體性變遷，使得當(dāng)前社會(huì)呈現(xiàn)出碎片化、個(gè)體化和高度流動(dòng)性的整體特征，社會(huì)對(duì)政府回應(yīng)的要求越發(fā)迫切和強(qiáng)烈，且這種回應(yīng)不僅體現(xiàn)在對(duì)群眾個(gè)體、集體的利益訴求表達(dá)與反饋等的“顯性回應(yīng)”，更重要的是體現(xiàn)在對(duì)群眾公共利益的維護(hù)、防控上的“隱性回應(yīng)”。可見(jiàn)，建立在原先鐵板一塊“總體性社會(huì)”基礎(chǔ)上的“條塊分割”、“插桿到底”的國(guó)家治理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的回應(yīng)性需求。基于回應(yīng)的有效性，結(jié)構(gòu)“扁平化”、運(yùn)行“一體化”、手段“科技化”就成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一個(gè)顯性特征。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的服務(wù)大廳、AB崗設(shè)置、四步工作法等等都是基于實(shí)現(xiàn)回應(yīng)有效性的工作創(chuàng)新。需要指出的是，公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)“窗口式”、“一站式”這種帶有“標(biāo)準(zhǔn)化”色彩回應(yīng)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

2.實(shí)踐中的不足

第一，治理主體多元性不夠。由于地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)“權(quán)威性資源”所擁有絕對(duì)性的強(qiáng)勢(shì)地位，決定了地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐本質(zhì)是一種地方政府行為，而非真正意義上的社會(huì)多元主體參與、互動(dòng)的過(guò)程。因此，沒(méi)有涉及體制外治理資源的整合和利用，這是嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新做法的一大不足。

第二，互動(dòng)性不強(qiáng)。三中心一大廳的“標(biāo)準(zhǔn)化”服務(wù)在一定程度上撬動(dòng)了基層黨群之間的互動(dòng)格局。典型的表現(xiàn)是原有的黨員干部駐村聯(lián)村制度受到一定沖擊。從功能上看，走村入戶、駐村聯(lián)村制度已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)到村的一個(gè)重要渠道，加強(qiáng)黨群干群聯(lián)系重要橋梁，三中心一大廳設(shè)立后，駐村聯(lián)村制度所具備的政策宣傳、信息咨詢等功能被重疊、擠占，迫于人手壓力，“窗口式”、“一站式”的被動(dòng)機(jī)械化服務(wù)有可能替代主動(dòng)溫情的駐村聯(lián)心服務(wù)。

第三，放權(quán)、授權(quán)難有實(shí)質(zhì)性突破。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“權(quán)威性資源”的配置是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要方面，但目前的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配置性資源中“權(quán)威性資源”十分稀缺，不能滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理需要。嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所擴(kuò)權(quán)、放權(quán)和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)“權(quán)威性資源”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)張，并要求相關(guān)部門(mén)在一月份完成放權(quán)清單，二月份底放權(quán)到位。實(shí)際調(diào)研了解到，受法律、政策、體制限制，實(shí)質(zhì)性、突破性的擴(kuò)權(quán)、授權(quán)并沒(méi)有發(fā)生。同以前相比，審批類(lèi)、服務(wù)類(lèi)的權(quán)力有部分下移，但執(zhí)法類(lèi)的授權(quán)較難實(shí)行，目前只有安監(jiān)局通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核、發(fā)放證書(shū)的形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員有所授權(quán)。對(duì)于基層而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)、授權(quán)是有難度的：一是授權(quán)合法性問(wèn)題。我國(guó)對(duì)于行政權(quán)的行使主體、資格、內(nèi)容、形式等都具有嚴(yán)格的法律規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)、授權(quán)行為有些是與法律規(guī)定相沖突的。如二次授權(quán)問(wèn)題。二是執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性、規(guī)范性問(wèn)題。通過(guò)短期培訓(xùn)、一紙授權(quán)文書(shū)也難以保障行政自由裁量權(quán)的正確行使，執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)也難以在短期內(nèi)提高。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前整合與回應(yīng)是積極應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的一條可行路徑。因此，要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，就必須拓寬對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理資源的整合和回應(yīng)路徑，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的善治局面。

三、拓寬整合、回應(yīng)路徑，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化

筆者認(rèn)為，整合重點(diǎn)在于構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理力量架構(gòu)，以發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方力量，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理秩序的形成。回應(yīng)的重點(diǎn)在于通過(guò)制度性的安排，構(gòu)建多元參與的治理渠道，以實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)的制度化通道和良性互動(dòng)的治理機(jī)制。因此，推進(jìn)嵊州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，需重點(diǎn)做好以下三大路徑建設(shè)。

(一)構(gòu)建多元參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式，強(qiáng)化政府的治理中心功能

1.要以《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》為淵源，以權(quán)力清單制度建設(shè)為契機(jī)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“權(quán)”“責(zé)”“利”制度分配

按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，從屬地管理原則出發(fā)，在理順橫向“條”“塊”之間、縱向各級(jí)部門(mén)之間的基礎(chǔ)上，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)際，針對(duì)性地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，并在行政分類(lèi)細(xì)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使制度明晰、角色規(guī)范以明確“職權(quán)”。積極構(gòu)建事責(zé)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，特別要從改進(jìn)和完善縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付方式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多元化投資體系的建立和規(guī)范、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)決算功能三方面促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的科學(xué)化、公開(kāi)化運(yùn)作。

2.積極構(gòu)建多元參與的政府治理渠道

核心是要構(gòu)建政府(國(guó)家)、村民自治、鄉(xiāng)村潛行治理規(guī)則三方有序共治的參與渠道。要積極構(gòu)建“黨委、政府、人大”力量均衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力治理結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督和決議功能，使“虛置”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，成為多元參與治理的重要環(huán)節(jié)。一方面，要積極借鑒溫嶺民主懇談的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算、決算的商議、監(jiān)督職能。另一方面，要積極探索適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的人大工作機(jī)制和任用機(jī)制，杜絕“代而不表”現(xiàn)象發(fā)生。

3.要強(qiáng)化依法治理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制度化水平

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理的重點(diǎn)應(yīng)是協(xié)同治理，要通過(guò)加強(qiáng)人事管理牽制、部門(mén)派駐、雙重考核(鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部門(mén)站所庭、派駐執(zhí)法人員具有考核權(quán)，部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同對(duì)其進(jìn)行考核)等方式強(qiáng)化部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理責(zé)任，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌統(tǒng)治能力。

4.建立科學(xué)合理的部門(mén)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評(píng)機(jī)制

通過(guò)明晰條塊職責(zé)，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)相適應(yīng)的考核機(jī)制，扭轉(zhuǎn)考核過(guò)多、考核過(guò)重的負(fù)面效應(yīng)。一方面要整合部門(mén)考核內(nèi)容，避免多頭考核、重復(fù)考核；另一方面要注重考核的目的導(dǎo)向和真實(shí)導(dǎo)向，釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主觀能動(dòng)性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精力更多地集中到如何立足實(shí)際、面向基層，服務(wù)群眾，促進(jìn)自身功能的釋放上來(lái)。

(二)促進(jìn)黨群干群互動(dòng)，激活社會(huì)資本，共建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理善治局面

要注重基層黨建功能的發(fā)揮，通過(guò)加強(qiáng)橫向的黨組織關(guān)系，激發(fā)和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)資本運(yùn)作，進(jìn)而彌補(bǔ)縱向的行政體系能力不足的問(wèn)題。要通過(guò)搭建多元化黨建服務(wù)平臺(tái)等形式，強(qiáng)化基層黨組織對(duì)基層資源的整合、協(xié)調(diào)、構(gòu)筑能力?？蓞⒄掌巾斏健包h群綜合服務(wù)中心”的做法，進(jìn)一步整合體制內(nèi)黨務(wù)、政府資源和體制外社會(huì)資源，將線狀的黨建服務(wù)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)狀服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建服務(wù)的輻射力。要積極探索駐村走訪聯(lián)系制度與政府治理結(jié)構(gòu)的有效融合問(wèn)題，要將靜態(tài)的中心服務(wù)形式與動(dòng)態(tài)的走訪制度有效結(jié)合起來(lái)。筆者認(rèn)為，駐村聯(lián)系制度是當(dāng)前密切聯(lián)系群眾，促進(jìn)干群情感交流的一個(gè)好載體，是國(guó)家意志直接滲入村民自治領(lǐng)域的有效路徑。但如何更好地發(fā)揮基層黨組織在聯(lián)系群眾方面的作用，目前還是有些欠缺的。余姚泗門(mén)鎮(zhèn)謝家路村形成的“村黨委——黨支部——黨代表——黨員——普通村民” 黨員聯(lián)系戶制度可給予我們一定的啟示：普通黨員干部是一支重要的社會(huì)治理力量，必須加以組織和發(fā)揮；網(wǎng)格管理精細(xì)化是實(shí)現(xiàn)黨員管理的有效路徑。要通過(guò)多載體、多渠道、多機(jī)制建設(shè)充分挖掘黨員的社會(huì)治理功能，構(gòu)建和諧共治的善治局面。

(三)利用現(xiàn)代化科技手段，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的整合、回應(yīng)效能

信息化是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不可避免的一個(gè)重要社會(huì)特征，它給社會(huì)治理帶來(lái)的影響是全面、深刻的。它在提供新興交流平臺(tái)，使得官民對(duì)話成為可能的同時(shí)，也大大加劇了社會(huì)治理的不可控性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也需適應(yīng)這種社會(huì)變化，利用現(xiàn)代化科技手段，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的網(wǎng)絡(luò)信息處理能力和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)應(yīng)對(duì)能力：一是干部要知網(wǎng)、學(xué)網(wǎng)、用網(wǎng)，積極提升網(wǎng)絡(luò)媒介的交流能力。要充分發(fā)揮“微群”、“微博”、“微信”等交流平臺(tái)，積極促進(jìn)官民互動(dòng)，完善其功能作用，使之成為“干部工作沉下去，民情民意傳上來(lái)”的重要渠道。二是要利用科技化手段建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理動(dòng)態(tài)跟蹤反饋機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析研判，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)治理。三是要充分利用網(wǎng)絡(luò)的宣傳媒介使之成為輿情引導(dǎo)、思想意識(shí)形態(tài)管控、治理的一個(gè)重要路徑。

[1]劉銳.基層治理：在危機(jī)中面向未來(lái)[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011,(2).

[2]何顯明.地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的生成機(jī)制與運(yùn)行機(jī)理[J].中國(guó)行政管理，2009，(8).

[3]章榮君.國(guó)家與社會(huì)覆蓋面位移下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走向分析[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009，(12).

[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2015-05-07

馬思遠(yuǎn)(1982-)，女，浙江嵊州人，講師，碩士。

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1008-8520(2015)03-0063-07