摘要：通過對溫州市區(qū)城中村改造土地征用、房屋征收、保障要素等方面的分析，探討溫州市區(qū)城中村改造存在的主要問題及原因，并提出相應(yīng)對策和建議，力求破解城中村改造困局，為探索新常態(tài)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：城中村改造，依法征收，市場化安置

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）02-0041-49 收稿日期：2015-02-21

加快城中村改造不僅是新常態(tài)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，也是人民群眾的迫切愿望。國務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號），明確2013年至2017年五年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，并將城中村改造納入城市棚戶區(qū)改造范圍，進(jìn)一步明確國家在中央財政轉(zhuǎn)移支付、用地指標(biāo)、信貸融資、稅費減免等方面的優(yōu)惠措施，為實施城中村改造提供了難得的政策機遇。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年末溫州市城市化率是67.0%，半城市化現(xiàn)象也導(dǎo)致了溫州市的發(fā)展后勁不足，而城中村改造則是助力溫州“趕超發(fā)展、再創(chuàng)輝煌”的一劑強心針。

當(dāng)前各級政府的工作重點應(yīng)是以城中村改造為突破口，全力推進(jìn)城市化，改善人居環(huán)境，提高生活品質(zhì)，提升城市形象，切實增強區(qū)域綜合競爭力。

1 溫州市區(qū)城中村改造現(xiàn)狀分析

1.1 土地征用留地安置政策分析

溫州市留地安置政策最早發(fā)端于20世紀(jì)80年代。政策出臺的主要原因：一是法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，二是政府無力承擔(dān)農(nóng)民提高補償?shù)囊?。采用留地安置，政府不僅免于承擔(dān)為被征地農(nóng)民安置補償?shù)木揞~財政負(fù)擔(dān)，而且為被征地農(nóng)民提供了長遠(yuǎn)生計保障。溫州市留地安置政策大致可分為三個階段。

第一階段（20世紀(jì)80年代中期-1999年），以勞力安置房的辦法安置勞動力就業(yè)。1994年，《溫州市區(qū)國家建設(shè)征用土地補償和勞力安置的規(guī)定》（溫政發(fā)〔1994〕47號）規(guī)定，可以運用留地的辦法對征用耕地勞力進(jìn)行就業(yè)安置，由規(guī)劃、土地部門按實際需要一次性確定被征地村的生產(chǎn)、生活和勞力安置房用地。如鹿城區(qū)、龍灣區(qū)在實際執(zhí)行過程中，按照“勞土比”確定被征地行政村的待安置勞動力，一般每勞力折55-60平方米建筑面積，安置用地的面積根據(jù)勞力安置房建筑面積倒推出來。甌海區(qū)則按征用的耕地面積的8%，給予勞力安置房用地。已留地的村，國家建設(shè)征用土地時一律只支付勞力安置費，不再安排勞動力就業(yè)。

第二階段（1999-2008年），留地政策從勞力安置房轉(zhuǎn)向安排被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活的安置用地指標(biāo)。1998年新修訂的《土地管理法》實施后，溫州的征地政策開始有了比較大的變動，安置用地政策由勞力安置房指標(biāo)改為按征用耕地面積和被征地村的“人土比”核給安置用地指標(biāo)，安置用地指標(biāo)分“二產(chǎn)”安置用地指標(biāo)和“三產(chǎn)”安置用地指標(biāo)。2003年，《溫州市市區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地管理辦法》（溫州市人民政府令第69號）進(jìn)一步完善了安置用地指標(biāo)的計算方法。具體內(nèi)容為：一、二、三類地段面積分別按照每畝120、100、80平方米計算，安置用地指標(biāo)可以按7：3的比例分別用于二產(chǎn)和三產(chǎn)。安置用地指標(biāo)也可以全部用于三產(chǎn)，一、二、三類地段分別為每畝45、40、35平方米。

第三階段（2009年至今），留地政策從二、三產(chǎn)業(yè)安置指標(biāo)轉(zhuǎn)向住宅用房安置指標(biāo)。2008年，《溫州市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》（溫州市人民政府令第101號）取消了二產(chǎn)安置用地指標(biāo)，將三產(chǎn)安置指標(biāo)變更為住宅用房安置指標(biāo)。依溫州市人民政府令第101號，溫州市現(xiàn)行留地安置的政策要點是：（1）征收一類片區(qū)農(nóng)用地和二類片區(qū)耕地，每畝核給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會建筑面積60平方米的住宅用房安置指標(biāo)。（2）建立住宅用房安置指標(biāo)臺賬。指標(biāo)在2000平方米以上的，可以單獨選址建設(shè)，不足2000平方米的，應(yīng)當(dāng)與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的其他村合并使用或者與其他建設(shè)單位、建設(shè)項目聯(lián)合開發(fā)建設(shè)。建設(shè)項目選址不得跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（3）住宅用房安置指標(biāo)可以采取有償調(diào)劑、政府收回、自行建設(shè)或委托代建的方式處置。（4）住宅用房安置應(yīng)繳的土地出讓金應(yīng)全額繳入國庫后，再由政府通過土地出讓支出預(yù)算予以安排返還。

縱觀以上三個階段的演變，溫州市留地政策由最初的勞力安置房指標(biāo)，演變?yōu)槎?、三產(chǎn)安置用地指標(biāo)，最終發(fā)展為目前的住宅用房安置指標(biāo)。在實施過程中，隨著土地資源的日益緊缺，城市化的推進(jìn)，房地產(chǎn)市場的發(fā)展，留地安置由最初的適當(dāng)提高征地補償水平，逐漸演變?yōu)楸徽鞯剞r(nóng)民和村集體非常關(guān)注的利益焦點。

1.2 房屋征收分析

1.2.1 房屋征收補償政策

2012年，溫州市出臺了《溫州市區(qū)城市建設(shè)房屋征收城中村改造農(nóng)房集聚建設(shè)補償實施辦法》（溫政發(fā)〔2012〕19號），開始實行房屋征收、城中村改造、農(nóng)房集聚和住房保障“四策合一”。各區(qū)在補償方式上主要分為貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換，而產(chǎn)權(quán)調(diào)換主要遵循“一三落地，三五底頂，合法面積，違章不計”的安置原則，有三種補償安置方式，分別是按合法房屋建筑面積安置、按合法宅基地基底面積翻三安置、農(nóng)戶按人均30-50平方米建筑面積安置。從各區(qū)制定的實施細(xì)則看，在具體政策上存在一些差異：一是對應(yīng)安置面積的理解不同，有的按建筑面積計算，有的按套內(nèi)建筑面積計算；二是置換價格有各自計算標(biāo)準(zhǔn)，建安成本價、綜合成本價、市場評估價、市場優(yōu)惠價等標(biāo)準(zhǔn)也不一致；三是各區(qū)獎勵與補助項目相似，主要包括提前騰空獎勵、整村連片獎勵、戶均增購獎勵、一次性繳納房款獎勵等，但標(biāo)準(zhǔn)不一致。同時，個別項目為了完成領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的突擊性任務(wù)要求，在實際操作過程中還會出現(xiàn)突破政策的現(xiàn)象，一般都在原政策基礎(chǔ)上再加大獎勵和補助的幅度，或通過以市場優(yōu)惠價增加購買面積的方式給予獎勵。

1.2.2 城中村改造實施模式

溫州市區(qū)城中村改造的實施從上世紀(jì)90年代以來，都是先將集體土地征為國有土地，再按照國有土地上房屋征收的規(guī)定，對房屋進(jìn)行補償安置，也就是所謂的“二征模式”。在實施過程中為了加快項目的推進(jìn)，主要采用協(xié)議征收的方式，征收人和被征收人簽訂臨時協(xié)議。協(xié)議征收雖然具有時效性強、快速推進(jìn)項目的優(yōu)勢，但一旦無法百分之百達(dá)成協(xié)議，遇到疑難戶后就沒有法律強制保障措施，必須要按照依法征收的程序從頭開始，時效性更差，且還需承擔(dān)很大的法律風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，目前市區(qū)城中村改造除龍灣、甌江口外，鹿城、甌海、生態(tài)園已拆項目大部分簽訂臨時協(xié)議。鹿城截止到2014年10月，共計簽訂拆遷（征收）臨時協(xié)議10383戶，已臨轉(zhuǎn)正才1581戶；甌海截止到2013年末，簽訂臨時協(xié)議3155戶，已臨轉(zhuǎn)正才4戶；生態(tài)園已簽訂臨時協(xié)議760戶，都還沒有臨轉(zhuǎn)正。當(dāng)前臨時協(xié)議轉(zhuǎn)正式協(xié)議的難度非常大，相當(dāng)于二次動遷，將直接影響下階段的安置工作。

1.3 保障要素分析

1.3.1 人員

征地征收是一項政策性強、技術(shù)性高的工作，是城市建設(shè)活動的前置工作，應(yīng)當(dāng)要有一支高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。征地征收政策處理和建設(shè)任務(wù)，原由市級建設(shè)指揮部直接負(fù)責(zé)。市區(qū)城建體制改革后，各大指揮部撤并組建成各大集團(tuán)，轉(zhuǎn)而專職負(fù)責(zé)融資和建設(shè)。而從事征地征收的專業(yè)人才卻沒有下放到區(qū)。因而，區(qū)一級目前懂建設(shè)和征地征收的人才十分缺乏，政策水平和能力與實際工作需求嚴(yán)重不相適應(yīng)。同時，由于各種利益群體長期在拆遷安置單位上訪，工作環(huán)境惡劣，從事征地征收工作的人員長期處在矛盾之中，精神壓力大，且從業(yè)人員的流動性比較大，也影響征收安置隊伍的能力素質(zhì)提升，制約著征收安置工作的提速。

1.3.2 土地

根據(jù)《溫州市區(qū)城中村改造發(fā)展規(guī)劃》的分析測算，在平均容積率不大于3.0、拆建比不大于1：2.1的條件下，改造所需的居住用地約為現(xiàn)狀城中村用地的60%。但各區(qū)情況不平衡，其中甌海、龍灣及甌江口均有盈余，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)可以實現(xiàn)區(qū)內(nèi)平衡，但鹿城和生態(tài)園的現(xiàn)狀是城中村用地?zé)o法自求平衡，需要新增用地。同時，市區(qū)城中村改造需要解決部分公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬，因此，面上的用地總體平衡，還需要結(jié)合低效用地再開發(fā)和城市有機更新規(guī)劃作進(jìn)一步的測算。此外，由于目前各個地塊的拆遷工作基本處于半完成狀態(tài)，凈地率較低，絕大多數(shù)的拆遷工作總是會遺留部分未拆除的住宅或廠房。由于拆遷的不完整性導(dǎo)致土地?zé)o法完整交付，一方面影響項目的前期及規(guī)劃工作開展，致使項目不能按時啟動開發(fā)建設(shè)，部分開始建設(shè)的項目也無法辦理土地證、施工許可證等，導(dǎo)致工程建設(shè)面臨法律風(fēng)險和后續(xù)工作的困難；另一方面，無法交付完整土地，導(dǎo)致土地?zé)o法及時出讓，資金回籠面臨較大壓力；再則因工程無法按時竣工，逾期安置違約承擔(dān)的臨時過渡費將直接導(dǎo)致項目無法資地平衡。

1.3.3 資金

以市區(qū)為例，按照目前的任務(wù)安排，完成改造需要新建2500萬平方米的安置房，按平均綜合成本為5000元/平方米計算，總投資為1250億元，不僅資金需求規(guī)模大，而且資金的占用成本也非常可觀。但是，從目前情況看，融資規(guī)模難以全面滿足建設(shè)需要，盡管金融機構(gòu)的支持意向十分明確，但由于溫州市現(xiàn)有融資平臺低、小、散現(xiàn)象仍較為突出，導(dǎo)致項目融資落地難的問題依然存在。

2 溫州市區(qū)城中村改造存在的主要問題和困難

2.1 土地征用留地安置政策方面

2.1.1 留地安置指標(biāo)落地兩難

一方面，為確保留地安置指標(biāo)落實，政府實際中需做出讓步。比如，為解決安置用地選址問題，政府在實施城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時，必須進(jìn)行調(diào)整；為解決安置用地轉(zhuǎn)用和征收問題，政府必須安排年度計劃指標(biāo)和耕地占補指標(biāo)予以確保。另一方面，政府解決安置用地落實不力，導(dǎo)致農(nóng)民對政府不滿意。比如，為實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，確保項目正常審批和落實，規(guī)定指標(biāo)在2000平方米以上的才能單獨選址建設(shè)，導(dǎo)致很多零散指標(biāo)始終難以落地。據(jù)2013年初的統(tǒng)計，全市共有村二、三產(chǎn)返回地指標(biāo)未落實8505 畝，轉(zhuǎn)而未供5641畝，其中市區(qū)共有村二、三產(chǎn)返回地指標(biāo)未落實4468畝，轉(zhuǎn)而未供3697畝。由于近年開展征地工作不斷產(chǎn)生征地返回指標(biāo)，數(shù)據(jù)還在動態(tài)變化。2013-2014年市區(qū)村二、三產(chǎn)清理指標(biāo)落地3376畝。

2.1.2 安置用地資產(chǎn)運營管理面臨難題

留地的分配和使用由村集體經(jīng)濟(jì)組織實施，由于各村的分配缺乏具體操作細(xì)則，造成分配比例和分配對象不統(tǒng)一，容易引發(fā)集體矛盾。由于達(dá)不成一致意見，一些村集體不得不選擇將安置用地整體轉(zhuǎn)讓，但對轉(zhuǎn)讓所得分配同樣面臨著種種困難，導(dǎo)致被征地農(nóng)民無法得到預(yù)期收益，從而引發(fā)農(nóng)民不滿，危及社會穩(wěn)定。

2.2 房屋征收方面

2.2.1 征收法規(guī)不健全

征地征收政策性強，但立法滯后且與現(xiàn)實脫節(jié)，缺乏強有力的法律保障機制來妥善解決征地征收的糾紛。在實踐中，往往一個項目同時存在國有土地房屋征收和征收集體土地涉及房屋補償混合共存的現(xiàn)象，被征收人對補償標(biāo)準(zhǔn)會互相攀比，就高不就低，難以嚴(yán)格區(qū)分、分類實施。若在房屋征收實施過程中遇到個別被征收人期望值過高，就會尋找種種借口和理由抵制征收，客觀上加大了征遷工作的難度。對個別漫天要價、無理取鬧的對象實施依法征收時，由于法律制度的不健全，政府往往處于被動局面，嚴(yán)重影響了項目推進(jìn)的時效性。

2.2.2 征收政策不完善

一是安置面積過大。由于城中村改造房屋征收涉及的是農(nóng)民在集體土地（宅基地）上建設(shè)的房屋，其補償安置政策不能完全套用國有土地上房屋征收“以房為主、人均保障”和“等價有償”的補償原則。按照市區(qū)目前農(nóng)戶人均50平方米的安置標(biāo)準(zhǔn)上限，再加上戶增50平方米，農(nóng)戶每戶平均安置面積都在250平方米以上，補償安置面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被征收房屋面積。盡管這一標(biāo)準(zhǔn)與兄弟城市相比并不算很高，但對于人多地少的溫州來說，一方面加大了資地平衡的壓力，另一方面也隱含了大量多余房源沖擊市場的風(fēng)險。

二是個別補償項目標(biāo)準(zhǔn)偏低。如裝潢補償標(biāo)準(zhǔn)至今仍然執(zhí)行2007年的標(biāo)準(zhǔn)，臨時過渡費、搬遷費的標(biāo)準(zhǔn)也沒有考慮到物價上漲的因素及時調(diào)整，導(dǎo)致部分被征收人不配合、不搬遷，甚至不斷信訪。

三是未經(jīng)登記建筑認(rèn)定難。由于歷史原因，市區(qū)大量房屋沒有土地證和產(chǎn)權(quán)證，只能通過對未經(jīng)登記建筑年限認(rèn)定的辦法給予補償，因每個征收項目未經(jīng)登記建筑量大面廣，導(dǎo)致認(rèn)定工作難度很大，而且現(xiàn)有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以年限為主，尚不完善，認(rèn)定爭議、強制執(zhí)行和救濟(jì)途徑等都很難落實。

四是人口認(rèn)定補償政策的不合理性也非常突出，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜難以認(rèn)定，且牽涉的利益太大，實施難度極大。

2.2.3 補償方式不合理

溫州市區(qū)房屋征收一直以來均以實物就地期房安置為主，極少選擇貨幣補償方式。究其原因：一是在補償方式的政策設(shè)計上，現(xiàn)行的政策對產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補償兩種方式設(shè)定的優(yōu)惠幅度不合理，尤其是集體土地房屋征收時，產(chǎn)權(quán)調(diào)換中的空翻面積以及隱含的眾用分?jǐn)偯娣e優(yōu)惠、增購優(yōu)惠、套型差優(yōu)惠等，在貨幣補償政策上沒有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，導(dǎo)致兩種方式的補償權(quán)益體現(xiàn)不平衡，無法引導(dǎo)被征收人選擇貨幣補償。因此，也培養(yǎng)了被征收人選擇就地安置、實物安置的習(xí)慣，很難變通。二是溫州地方財政緊張，不得不沿用前期投入少的實物安置模式。三是前幾年溫州房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫、房價節(jié)節(jié)攀升以及市場可選擇房源有限，造成被征收人普遍存在選擇貨幣補償無法回購房屋的擔(dān)憂。四是征收人重視征收而忽視安置。被征收人為獲得最大的利益，不斷與征收人博弈，尤其是過渡費比市場租金回報高時，被征收人也不愿意及時安置。

2.2.4 實施操作不規(guī)范

一是個別項目在執(zhí)行新老政策的把握上不夠嚴(yán)肅（新老政策的差異主要在于違章的認(rèn)定）。

二是個別項目以各種名目的獎勵變相提高了補償標(biāo)準(zhǔn)，如某區(qū)規(guī)定違章建筑自行拆除的，可給予獎勵300元/平方米等。

三是各區(qū)（功能區(qū)）對建安成本價、綜合成本的測算和回購價格不盡一致，如鹿城建安成本價為3800元/平方米，綜合成本價為6000元/平方米，龍灣建安成本價為3000-3500元/平方米，綜合成本價為4800-5000元/平方米等。上述情況導(dǎo)致了區(qū)（功能區(qū)）之間、項目之間、村街之間（甚至是本村內(nèi)）政策不平衡情況的出現(xiàn)。

四是基層干部普遍存在“重拆輕安”的思想，想在短期內(nèi)“拆出政績”，進(jìn)而埋下了隱患。

2.3 保障要素方面

2.3.1 資地平衡壓力大

以鹿城為例，鹿城區(qū)城中村改造綜合成本價實際為8050元/平方米，包括土地和房屋征收補償費、獎勵金、過渡費、勘察設(shè)計費、前期工程費、建安工程費、住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費、管理費、貸款利息和稅金等費用。過高的改造綜合成本使得鹿城區(qū)城中村改造投入1175.56億元，產(chǎn)出1048.06億元，虧損127.5億元。

2.3.2 工作隊伍不穩(wěn)定

目前城中村改造區(qū)一級的實施運作主體是街鎮(zhèn)，絕大多數(shù)項目均以街鎮(zhèn)成立的投資公司為項目業(yè)主，但很多匆忙成立的此類公司并不具備相應(yīng)的運作能力，嚴(yán)重影響了項目的實施推進(jìn)。同時，街鎮(zhèn)也普遍反映工作千頭萬緒，精力難以集中，專業(yè)管理人員以及熟悉政策處理和工程建設(shè)的業(yè)務(wù)力量嚴(yán)重缺乏，無法適應(yīng)工作開展的要求。此外，街鎮(zhèn)征遷一線同志臨聘人員比例過高，受編制、福利待遇等因素制約，人員流動性大，不利于征收補償工作的連續(xù)性。

3 破解溫州市區(qū)城中村改造困局的舉措3.1 改良方式，完善現(xiàn)行留地安置政策

在充分分析現(xiàn)行征地補償安置政策利弊的基礎(chǔ)上，按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，進(jìn)一步優(yōu)化留地安置政策，以求“揚長避短”。溫州市人民政府令第101號取消二、三產(chǎn)留地指標(biāo)，代之以住房安置指標(biāo)和社會保障，既是一種改良，又是一種過渡。這種過渡一方面大大減少留地安置面積，另一方面也兼顧了留地補償折現(xiàn)對財政資金的壓力，有其可取之處。但住房安置指標(biāo)落實難等問題仍沒有從根本上得到解決，相應(yīng)的政策改良可以從進(jìn)一步完善住房安置指標(biāo)處置方式著手。

針對規(guī)劃選址難的問題，可以考慮取消村民自行建設(shè)，將住房安置指標(biāo)統(tǒng)一納入農(nóng)房集聚等保障房建設(shè)中來。針對農(nóng)民處置意愿多樣難以統(tǒng)一的問題，可以考慮將住房安置指標(biāo)調(diào)劑納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行規(guī)范的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，也可以考慮采取政府回購住房安置指標(biāo)，代之以給予每月生活補助或提高社保標(biāo)準(zhǔn)等方式。

3.2 轉(zhuǎn)變理念，依法實施城中村改造

城中村改造在現(xiàn)行的法規(guī)體系下，既涉及征收集體土地房屋補償，也可能涉及國有土地上房屋征收補償，在具體改造實施中，各級政府必須要樹立依法征收的理念，依法實施城中村改造。針對征收集體土地房屋補償和國有土地上房屋征收補償要分別適用《土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》、《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》等法律、法規(guī)依據(jù)，分別采取不同的法律依據(jù)、不同的工作程序、不同的補償對象，分類實施，區(qū)別對待。

今后，城中村改造要避免簡單地以協(xié)議征收代替法定程序，并杜絕簽訂臨時協(xié)議的做法。當(dāng)前，市政府要抓緊根據(jù)《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》，修訂出臺《溫州市區(qū)國有土地上房屋征收與補償辦法》，并分別制訂《國有土地上房屋征收工作規(guī)程》和《征收集體土地涉及房屋補償工作規(guī)程》，用以指導(dǎo)、規(guī)范基層實行依法征收。同時，要加大依法處置力度。在依法征收的前提下，要及時開展“項目清零”攻堅行動，針對個別漫天要價、無理取鬧的少數(shù)被征收人要實行“拔釘清礙”，征收部門要堅決依法啟動強制征收程序，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，周密組織依法強制拆遷。司法部門應(yīng)站在保障絕大多數(shù)人合法權(quán)益的高度，簡化程序，加快處置，確保強制征收能夠依法順利執(zhí)行。

3.3 鼓勵貨幣，積極探索市場化安置

由于集體土地上房屋征收補償不同于國有土地上房屋征收補償，二者貨幣補償應(yīng)有本質(zhì)區(qū)別，國有土地上房屋征收貨幣補償強調(diào)被征收房屋的價值，集體土地上房屋征收應(yīng)考慮被征收人作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員預(yù)期所獲得的權(quán)益。因此，集體土地上房屋征收的貨幣補償價值應(yīng)與被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換預(yù)期所獲得的收益等價，這樣才能吸引、引導(dǎo)被征收人選擇貨幣補償方式。此外，在鼓勵、引導(dǎo)貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上，要逐步推行市場化安置。市場化安置能夠豐富房屋征收補償安置的形式，促使被征收人理性安置，同時會降低安置房建設(shè)實際成本，節(jié)省資金利息、臨時過渡費、配套設(shè)施建設(shè)費等支出，減輕政府安置壓力、降低征收成本。

溫州市推行的市場化安置應(yīng)是政府通過向被征收人發(fā)放購房補貼，鼓勵被征收人到市場購置商品房或二手房用于安置。被征收人選擇貨幣補償?shù)?，在安置補償協(xié)議生效的一定期限（如一年）內(nèi)購買房屋，并完成交易過戶手續(xù)的，另外給予一定比例的購房補貼。貨幣補償和購房補貼所需資金可發(fā)揮名城集團(tuán)作為市級融資主平臺的作用，充分利用國家棚戶區(qū)改造的金融支持政策，積極向國家開發(fā)銀行申請棚戶區(qū)改造貸款，貸款資金實行封閉運作、?？顚Ｓ?，并建立市、 區(qū)兩級權(quán)責(zé)相應(yīng)、風(fēng)險共擔(dān)的融資機制和相應(yīng)的還貸保障機制，為城中村改造提供資金保障。改造拆除和盤活的地塊由政府統(tǒng)一收儲，按計劃實施出讓，土地出讓收益實行封閉運作，?？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜诔侵写甯脑熨Y金平衡。

3.4 創(chuàng)新模式，實現(xiàn)城中村改造投資主體多元化

在尊重村民意愿、把握政策平衡的前提下，可以結(jié)合各村實際，探索改造模式的多樣化和投資主體的多元化，進(jìn)一步發(fā)揮社會力量和村集體經(jīng)濟(jì)組織參與城中村改造的積極性。以政府為實施主體的城中村改造項目，屬地政府在完成土地及房屋征收補償后，可以采取委托代建的形式，選擇有實力的建設(shè)或開發(fā)單位負(fù)責(zé)項目建設(shè)，也可以將拆遷安置房建設(shè)一并納入土地使用權(quán)公開出讓地塊，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)項目建設(shè)，建設(shè)完成后交由政府負(fù)責(zé)安置。對有改造意愿且符合各區(qū)改造條件的城中村，村集體經(jīng)濟(jì)組織具備組織實施能力的，可以參照《溫州市人民政府關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作的實施意見（試行）》（溫政發(fā)〔2014〕49號）相關(guān)規(guī)定，參與城中村改造的組織實施。屬地政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)對改造方案進(jìn)行審查，對實施過程進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并按照現(xiàn)行政策對房屋補償安置、征地補償、資金使用、安置房分配方案等環(huán)節(jié)予以審核把關(guān)。同時，對于BT模式中出現(xiàn)的問題，要及時研究制定BT項目的管理辦法，妥善化解存在的問題，并確保今后BT項目的規(guī)范運作。

3.5 抓住契機，強化改造項目資地平衡

3.5.1 資金方面

一是要繼續(xù)創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道、降低融資成本。

二是要充分發(fā)揮名城集團(tuán)作為市級融資主平臺的作用，在現(xiàn)有52.5億元專項基金基礎(chǔ)上，加大保障房私募債申請發(fā)行的工作力度，實現(xiàn)大規(guī)模、低成本、可持續(xù)的融資，專門為三個區(qū)和市本級提供資金保障。為此，要抓緊建立一系列工作機制，確保運行安全和順利。重點包括五個方面：（1）項目的包裝機制。凡是需要征收的項目和投資建設(shè)保障房的項目，貨幣補償和購房補助以及需要回購安置房用于安置的項目，均納入融資平臺。（2）明確資金的使用范圍、撥付和還款等預(yù)決算機制。（3）項目合作模式。名城與集團(tuán)三個區(qū)的項目，要明確雙方的職責(zé)，以代建方式還是以成立股份合作，建立一種無需抵押或擔(dān)保的，內(nèi)部決算的運行機制。（4）收入分成機制。市政府要與屬地政府建立項目開發(fā)收益分配的辦法，要重視給城中村一定的經(jīng)濟(jì)收益，以壯大和扶持集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（5）建立資金使用風(fēng)險防控機制。貸款資金既要強化資金使用效益，又要強化風(fēng)險意識，確保資金使用安全。

三是要求各地對現(xiàn)有的區(qū)級和街道層面的各類融資主體進(jìn)行整合，做大做強區(qū)級融資主平臺，增強融資能力。

四是要繼續(xù)加大對安置對象的資金支持力度，落實包括安置補償權(quán)益質(zhì)押在內(nèi)的各項貸款支持，同時出臺相應(yīng)的優(yōu)惠措施，吸引鼓勵安置對象早交款、多交款，緩解建設(shè)資金壓力。

五是建議市區(qū)兩級財政安排必要的周轉(zhuǎn)資金，用于保障項目資本金和前期費用的支出。

3.5.2 土地方面

要借溫州市已被列為國家低效用地再開發(fā)試點城市的契機，充分利用試點工作提供的政策支持，挖掘土地資源潛力，通過進(jìn)一步的平衡測算和政策研究，切實做好“資地平衡”的大文章。同時，對于城中村改造節(jié)余土地的利用問題，建議在符合規(guī)劃要求并優(yōu)先滿足市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的前提下，允許用于改造的“資地平衡”，但要統(tǒng)籌兼顧市、區(qū)、村三級的利益。此外，建議允許安置房項目的建筑容積率適當(dāng)突破控規(guī)允許范圍。合理壓縮安置面積，盡量騰出更多的余量房源投放市場，以抵沖房價下跌帶來的資金缺口。

3.6 公開透明，實行陽光征收

一要加快建立全市房屋征收信息系統(tǒng)。實行“陽光征收”，切實打消被征收人“先簽約吃虧，后簽約嘗甜頭”的顧慮。全面公開房屋征收的政策、程序和補償標(biāo)準(zhǔn)等，將被征收人的基本情況及補償情況在改造范圍內(nèi)公開，以達(dá)到公平、公正的目的，通過信息系統(tǒng)建設(shè)實行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。

二要推進(jìn)征收民主決策機制。強化群眾參與，變“為民作主”為“讓民作主”。提升房屋征收民主決策力度，規(guī)定簽訂協(xié)議簽約率達(dá)到80%以上，才能啟動房屋征收程序。

三要全面實施民主監(jiān)督制度。在設(shè)置舉報箱、監(jiān)督電話，公證處全程參與公證監(jiān)督的基礎(chǔ)上，邀請被征收人代表擔(dān)任特邀監(jiān)督員，對征收方案、評估流程、補償獎勵和過渡安置的執(zhí)行和實施過程中出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行全方位、立體式監(jiān)督，切實保障公眾對房屋征收補償安置全程的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正實現(xiàn)和諧征收。

3.7 強化領(lǐng)導(dǎo)，理順協(xié)調(diào)機制

市政府要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步整合各部門力量，抽調(diào)工作骨干，組建專門機構(gòu)，理順協(xié)調(diào)機制，加大工作統(tǒng)籌和指導(dǎo)力度，避免政出多門、交叉扯皮，確?？茖W(xué)、持續(xù)、有效地推進(jìn)市區(qū)城中村改造。各區(qū)（功能區(qū)）對現(xiàn)有的工作機制進(jìn)行利弊分析，進(jìn)一步合理界定區(qū)、街兩級的職責(zé)分工，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，突出區(qū)本級的主體作用。各街鎮(zhèn)要完善工作網(wǎng)絡(luò)機制，將任務(wù)層層分解，做到分工負(fù)責(zé)、分片包干，形成齊抓共管、橫向到邊、縱向到底的征地征收管控網(wǎng)絡(luò)。要加強對征拆工作人員政策、法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。同時，要穩(wěn)定基層一線征遷隊伍，確保征收、建設(shè)和安置有效對接。

3.8 宣傳引導(dǎo)，營造良好輿論環(huán)境

一方面要加強正面宣傳，及時報道思想認(rèn)識高、行動迅速、積極主動配合房屋征收拆遷工作的典型戶，促使那些消極等待的群眾盡快融入大局，早動遷、早建設(shè)、早安置、早受益。另一方面，要及時曝光阻礙征收拆遷的不法行為和事件，解釋原因，闡明道理，教育群眾，通過輿論引導(dǎo)，取得被征收拆遷戶、廣大群眾及社會各界的理解和支持。此外，要利用媒體查缺補漏。對于征收拆遷工作中確實存在的問題，敢于面對，制定針對性整改措施，在新聞媒體上及時公布，誠懇接受批評，請媒體和社會監(jiān)督。

4 結(jié)束語

“城中村”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，有其長期的歷史原因和社會原因。在城市建設(shè)的不斷發(fā)展過程當(dāng)中，城中村改造是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，是人居環(huán)境改善、城市功能完善、城市形象提升、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)布局的一項綜合性民生工程，同時也是市委市政府的重點、難點工作。各級政府必須要著眼實際，總結(jié)經(jīng)驗，不斷克服改造模式、補償政策、資地平衡、要素保障等方面困難和瓶頸，改革創(chuàng)新，力求突破困局，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、探索新型城鎮(zhèn)化道路作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

作者簡介：

莫光輝，溫州市人民政府房屋征收管理辦公室主任，主要研究方向為房屋征收與補償。