摘要：在國土資源部與廣東省合作共建“節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省”的背景下，廣東省積極探索、創(chuàng)新實(shí)踐城中村改造工作并初顯成效。本文基于調(diào)研分析，闡述了當(dāng)前廣東省城中村改造的基本情況，初步歸納了現(xiàn)行多種舊村改造模式，剖析了改造中存在問題的主要原因，探索城市存量建設(shè)用地再開發(fā)的方法、機(jī)制與政策，提出了對廣東省城中村改造的建議，推動(dòng)城市土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)從“外延式”擴(kuò)張向“內(nèi)涵式”挖潛的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城中村改造；問題；原因；發(fā)展思路

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0098-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.017

城中村是指存在于城市建成區(qū)內(nèi)，仍實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)，是我國城鄉(xiāng)二元體制下城市快速發(fā)展過程中的衍生物，與時(shí)代發(fā)展不相匹配，城市管理較為困難，生活環(huán)境質(zhì)量較差。盡管城中村可以為大量的外來流動(dòng)人口提供廉價(jià)住房[1]，但也長期存在環(huán)境臟亂差、公共配套設(shè)施匱乏、市政管線工程薄弱、村內(nèi)道路未按城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)、交通極為混亂等一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題，嚴(yán)重制約著土地資源的節(jié)約集約利用，阻礙了城市現(xiàn)代化進(jìn)程和可持續(xù)發(fā)展。因此，城中村改造是現(xiàn)階段城市發(fā)展必須面對和解決的重要問題。

一、廣東省城中村改造中存在問題及主要原因分析

由于多種歷史原因，城中村問題在廣東省相對突出，成為制約廣東發(fā)展的重要因素之一。20世紀(jì)90年代末，珠三角地區(qū)開始進(jìn)行城中村改造。1997年，深圳市提出了“以政府為主導(dǎo)，規(guī)劃全面、制度跟上”的思路，出現(xiàn)了村集體自主改造的漁民村模式、提高容積率的鹿丹村模式和開發(fā)商主導(dǎo)的蔡屋圍模式；2000年，珠海市計(jì)劃用3～5年的時(shí)間改造26個(gè)城中村，“政府決定、政策推動(dòng)、市場運(yùn)作”，通過3年內(nèi)暫停新出讓土地等一系列強(qiáng)有力的政策和行政手段，為城中村改造提供了充足的市場空間，最大程度地讓村民獲利，改造工作取得了顯著成績，初步實(shí)現(xiàn)了“五大轉(zhuǎn)變”①，但仍有一些后續(xù)工作仍待加強(qiáng)②。2001年，廣州市按照“先行試點(diǎn)、積極穩(wěn)妥、逐步升溫、不出亂子”的原則，計(jì)劃用10年的時(shí)間開展139個(gè)城中村的改造，但由于多種原因未能如愿；之后提出“自然淘汰”的理念，嘗試通過時(shí)間和觀念的逐步轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化，但由于這個(gè)進(jìn)程過于緩慢難以見效；之后又從139個(gè)城中村中選擇了7個(gè)急需改造的城中村先行試點(diǎn)[2]，提出了“先改制、后改造”“政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)結(jié)合”“集體資產(chǎn)量化入股、多渠道融資”“以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，一村一策”的原則和手段，但時(shí)至今日仍未完成。

城中村改造是一項(xiàng)全新的探索，并無較多成功先例可循，廣東省城中村改造盡管取得了一定成效，但在推進(jìn)過程中也不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些問題，如對于城中村等存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的規(guī)律、特征還不能完全把握，工作合力還不夠強(qiáng)，完成的改造面積占可改造面積的比例還比較低，綜合效益還不夠明顯等問題。經(jīng)過調(diào)研，筆者認(rèn)為主要原因包括以下幾個(gè)方面。

（一）歷史遺留問題復(fù)雜，拆遷補(bǔ)償期望過高

經(jīng)過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，村民對改善居住條件的要求十分強(qiáng)烈迫切，普遍渴望借助綜合改造徹底改善整個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)、生活條件。但由于大部分村民文化程度低且缺乏專業(yè)技能，工作和生活穩(wěn)定性差，就業(yè)和收入缺乏保障，特別是隨著近年來富裕程度的提高，部分村民不愿放棄農(nóng)村土地、房屋權(quán)益和農(nóng)村集體收入分配，想繼續(xù)享有國家對農(nóng)民在房屋、計(jì)劃生育等方面的優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)為市民的愿望并不迫切，改造積極性較低；同時(shí)由于城鄉(xiāng)二元體制等歷史原因，社會(huì)保障未能得到落實(shí)，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房、公共服務(wù)等方面難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，部分村民積怨甚多；另外，城中村改造牽涉到拆除違章建筑、農(nóng)宅買賣、家庭財(cái)產(chǎn)分割等諸多利益糾紛，情況極為復(fù)雜，解決難度較大。一些城中村缺少統(tǒng)一的改造策略和思路，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，盲目開發(fā)建設(shè)，使村民形成了“早搬吃虧、后搬受益”的錯(cuò)誤觀念；加之近年來我國房價(jià)持續(xù)快速上漲，村民對拆遷補(bǔ)償期望值越來越高，這些因素都極大地制約了改造工作的順利進(jìn)行。

（二）民主協(xié)商時(shí)有失效，拆遷改造困難較大

在一些政府主導(dǎo)的城中村改造中，是否實(shí)施改造、如何改造以及如何補(bǔ)償安置等問題主要取決于政府的意愿，村民和村集體處于相對被動(dòng)接受的狀態(tài)，政府與村民之間缺乏良好的溝通，容易形成雙方的對抗，使改造陷入困境；在自主改造或社會(huì)力量參與城中村改造中，采用民主協(xié)商方式對是否進(jìn)行改造和改造補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)表決時(shí)，又容易出現(xiàn)大多數(shù)人同意，而少部分人反對的情況，導(dǎo)致改造進(jìn)度拖后，項(xiàng)目難以開展甚至夭折，個(gè)別人甚至不顧大多數(shù)人的意愿阻礙改造，釘子戶現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了極為惡劣的社會(huì)影響。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整頻繁，控制指標(biāo)面臨突破

城中村改造應(yīng)尊重村民、村集體等利益主體的意愿，同時(shí)也應(yīng)遵從城市整體規(guī)劃的控制框架。但在現(xiàn)實(shí)中，這種“自下而上”的價(jià)值取向和“自上而下”的規(guī)劃控制體系之間往往發(fā)生摩擦，在一定程度上影響了改造的進(jìn)程。

在目前廣東省開展的原地拆遷、原址還建的改造案例中，大部分城中村已經(jīng)沒有耕地，可利用的土地捉襟見肘，加之民宅建筑量和建筑密度普遍較大，為確保村民利益，必須需要留足安置用地、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地、道路基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套用地，折舊導(dǎo)致用于開發(fā)融資的用地規(guī)模十分有限，為實(shí)現(xiàn)改造成本的平衡并獲得相應(yīng)的開發(fā)利益，城中村用地的建設(shè)強(qiáng)度和容積率明顯高于周邊地區(qū)，加大了城市交通、市政和公共服務(wù)設(shè)施的壓力，對城市整體形象、環(huán)境均會(huì)產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響，與城市規(guī)劃的總體控制要求及指標(biāo)體系產(chǎn)生較大沖突，各方意見難以統(tǒng)一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃反復(fù)調(diào)整，加之規(guī)劃調(diào)整程序復(fù)雜、周期較長，在一定程度上可能會(huì)影響改造進(jìn)度。

（四）土地政策供給不足，創(chuàng)新缺乏法律支撐

城中村改造屬于存量建設(shè)用地的再開發(fā)利用。[1]對比新增建設(shè)用地，存量建設(shè)用地的再開發(fā)在土地占用、開發(fā)、處置、收益等方面都存在較大差別，但目前實(shí)行的土地管理政策法規(guī)主要是適用于新增建設(shè)用地的規(guī)范和管理。[3]由于歷史原因，廣東省沒有合法手續(xù)的城中村用地?cái)?shù)量較多、涉及面較廣，若完全按照新增建設(shè)用地的法規(guī)政策嚴(yán)格執(zhí)行，在一定程度上可能會(huì)降低村民和村集體參與改造的積極性，導(dǎo)致改造工作難以順利推進(jìn)。[4]實(shí)際工作中需要針對存量土地再開發(fā)的實(shí)際情況，加強(qiáng)對現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃編制實(shí)施、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地公開市場建設(shè)和交易程序等政策法規(guī)的深入研究。

（五）文化遺存遭受威脅，社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未實(shí)現(xiàn)

城中村改造中往往注重物質(zhì)空間的重構(gòu)，而忽略文化的保護(hù)和傳承。廣東省城中村中常見的宗祠、古建筑、古橋、古樹等極富嶺南特色和文化特征的歷史符號屬于歷代村民的記憶，但在改造中往往由于不注意保護(hù)而面臨破壞，一大批文化遺存湮沒在改造的塵土中。

改造過程中，在城中村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明和鄰里關(guān)系逐漸瓦解的同時(shí)，其社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織、管理體制與方式還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代城市的接軌，村民向市民的轉(zhuǎn)化也未完全實(shí)現(xiàn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，撤村建居的管理體制轉(zhuǎn)變難，很多撤村建居后仍保留農(nóng)村社區(qū)形式，導(dǎo)致村居混雜，職責(zé)不清；農(nóng)民的社會(huì)行為方式轉(zhuǎn)變難，農(nóng)民的文化素養(yǎng)、勞動(dòng)技能、法制觀念、生活習(xí)慣等都與城市生活仍有較大差距，要有相當(dāng)長的時(shí)間才能融入城市生活。

二、廣東省城中村改造現(xiàn)狀情況與分析

2008年底，國土資源部與廣東省合作共建節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省，廣東省人民政府于2009年8月25日頒布了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號，以下簡稱《若干意見》）[5]，正式拉開了廣東省“三舊”“三舊改造”指對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行改造。改造的序幕，城中村改造也納入“三舊”改造的范疇。[6]

經(jīng)過6年多的探索實(shí)踐，廣東省城中村改造遵循“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則，先后開展了摸底調(diào)查、標(biāo)圖建庫、編制專項(xiàng)規(guī)劃、制定操作規(guī)范、城市試點(diǎn)等工作，截至2015年6月，全省共已納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫的舊村莊面積為1679694.2畝，其中珠三角地區(qū)835539.2畝，粵東地區(qū)342139.1畝，粵西地區(qū)248818畝，粵北地區(qū)253197.9畝；如圖1所示。至2015年9月，全省共已完成改造的舊村莊面積為52667畝，完成率為3.14%，其中珠三角地區(qū)36386.6畝，完成率為4.35%，粵東地區(qū)6794.8畝，完成率為1.99%，粵西地區(qū)5737畝，完成率為2.31%，粵北地區(qū)3748.6畝，完成率為1.48%珠三角地區(qū)包括廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市、順德區(qū)；粵東地區(qū)包括汕頭市、汕尾市、潮州市、揭陽市；粵西地區(qū)包括陽江市、湛江市、茂名市、云浮市；粵北地區(qū)包括韶關(guān)市、河源市、梅州市、清遠(yuǎn)市。，如圖2所示。

總體而言，廣東省城中村改造工作已破冰啟航，初顯成效。在改善民生、提高節(jié)約集約用地水平、帶動(dòng)投資和消費(fèi)增長、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、創(chuàng)新政策等方面進(jìn)行了有益的探索，逐漸實(shí)現(xiàn)從過去依賴新增土地向利用存量土地轉(zhuǎn)變，從低效粗放使用向高效精細(xì)挖潛轉(zhuǎn)變，取得了顯著的成效，探索了新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的新路徑，為全國其他省市開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）摸清基本數(shù)據(jù)，明確改造范圍

廣東省要求各地市在實(shí)施城中村改造之前開展極為詳細(xì)的調(diào)查工作，對城中村中的各類房屋進(jìn)行確權(quán)登記，把計(jì)劃改造的地塊進(jìn)行“標(biāo)圖建庫”，并按照“實(shí)事求是、定期調(diào)整、可增可減、動(dòng)態(tài)監(jiān)管”的原則，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，允許各地每半年對轄區(qū)內(nèi)的城中村改造地塊數(shù)據(jù)進(jìn)行增減或修改，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，杜絕弄虛作假。

（二）改善民生環(huán)境，提升城鄉(xiāng)形象

通過對過去缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、治安和消防隱患較多的城中村進(jìn)行集中整治與改造，初步改變了城中村“臟、亂、差”、基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑安全隱患較多的狀況，改善了原村民的生活居住環(huán)境，推進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了公共服務(wù)功能，增加了城市綠地，提升了城市形象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年9月，在已完成的包括城中村在內(nèi)的“三舊”改造項(xiàng)目中，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目1149個(gè)，涉及用地3.34萬畝，新增公共綠地8754.75畝，修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑775.97萬平方米。

事實(shí)證明，在科學(xué)合理的規(guī)劃指引下，通過城中村改造使村民實(shí)實(shí)在在地分享改造成果，成功化解矛盾糾紛，妥善處理歷史遺留問題，消除社會(huì)不安定因素，基本做到村民“住得起、住得好、能就業(yè)、有保障”。特別指出的是，在補(bǔ)償村、組集體經(jīng)營的商業(yè)用房的基礎(chǔ)上，廣東省還為村民預(yù)留了產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，積極引導(dǎo)村民采取土地入股等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增收，確保城中村居民生活質(zhì)量得以提升。

（三）帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，增強(qiáng)用地保障

廣東省特別是珠三角地區(qū)經(jīng)過30多年的改革開放和高速發(fā)展，局部地區(qū)土地開發(fā)規(guī)模已接近資源環(huán)境承載能力的極限，部分城市建設(shè)用地占比甚至超過50%。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步持續(xù)快速發(fā)展，用地需求仍呈高位增長態(tài)勢，現(xiàn)行以擴(kuò)大增量為主的土地利用方式不可持續(xù)，必須走盤活存量用地、內(nèi)涵挖潛的發(fā)展道路。[7]城中村改造為此提供了現(xiàn)實(shí)的選擇，并在實(shí)踐中初顯成效，自2008年以來，盤活了部分低效存量土地，通過包括城中村在內(nèi)的“三舊”改造，騰挪和增加可利用土地面積占已完成改造面積的49.04%，節(jié)約用地約11.06萬畝，有力推進(jìn)了土地循環(huán)利用，提升了節(jié)約集約用地水平，緩解了土地資源供需矛盾。

（四）堅(jiān)持政府引導(dǎo)，吸引多元主體

廣東省城中村改造堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織和嚴(yán)格規(guī)范管理，通過政策與機(jī)制創(chuàng)新，探索市場導(dǎo)向下多元主體的運(yùn)作模式，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資金參與改造。根據(jù)各城中村不同的區(qū)位、類型和經(jīng)濟(jì)條件，初步形成了“政府主導(dǎo)、自我主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)和半市場化”等形式多樣、各具特點(diǎn)的改造模式[8]，有力調(diào)動(dòng)了各方參與城中村改造工程的積極性。具體如表1所示。

（五）省部協(xié)同創(chuàng)新，破解政策瓶頸

由于受到一些現(xiàn)行法律、政策因素的限制，城中村改造之前一直難以大規(guī)模推動(dòng)，當(dāng)前的城中村改造需要打破城鄉(xiāng)土地的“二元”困局，推動(dòng)農(nóng)村集體土地由“資源”到“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)化。

為此，在遵守“以人為本、執(zhí)政為民、保障民權(quán)”的基礎(chǔ)上，國土資源部和廣東省政府力圖聯(lián)合破解現(xiàn)有體制瓶頸，共同探索存量建設(shè)用地再開發(fā)的有效路徑，初步制定了城中村改造的系列政策。對比以往政策，廣東省城中村改造允許村民和村集體參與城中村改造，并對改造用地采取協(xié)議出讓方式補(bǔ)辦供地手續(xù)（政府收購儲(chǔ)備后再次供地除外），一定程度上改善了過去由政府主導(dǎo)、投入大、成本高、相關(guān)權(quán)利人利益缺少保障的改造方式；對于村集體不愿意或無力自行改造的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可由政府依法征收后公開出讓，出讓純收益可按一定的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)用于支持村集體發(fā)展[9]；允許無合法手續(xù)的存量建設(shè)用地按照用地發(fā)生時(shí)的土地管理法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)，降低村民完善手續(xù)的成本，提高村民參與改造的積極性；允許將改造范圍周邊的邊角地、插花地、夾心地一并納入城中村改造范圍，不再按照現(xiàn)行政策辦理有關(guān)報(bào)批手續(xù)，科學(xué)引導(dǎo)區(qū)域的整體改造開發(fā)[10]；允許村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿將其所有的集體建設(shè)用地經(jīng)申請報(bào)省人民政府批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，同時(shí)鼓勵(lì)各地市就改造項(xiàng)目審批程序、土地使用權(quán)收購價(jià)格、補(bǔ)繳地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓收益分配和使用管理等方面制定適應(yīng)本地的配套政策，化解現(xiàn)行征收程序復(fù)雜、審批時(shí)間長的問題等。

這些政策的創(chuàng)新與突破得到了廣東省社會(huì)各界的普遍擁護(hù)和支持，有力地保障了村民的權(quán)益，一定程度上調(diào)動(dòng)了他們參與改造的積極性，并取得了一定的成效。

（六）開展先行試點(diǎn)，形成全國示范

城中村改造是廣東省與國土資源部合作共建“節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省”的重要工作內(nèi)容之一。結(jié)合三舊改造工作，廣東省制定了城中村改造的總體要求、工作目標(biāo)和基本原則，奠定了城中村改造的群眾基礎(chǔ)，建立了多方共贏的利益機(jī)制，探索了市場導(dǎo)向下的多種運(yùn)作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城中村改造，完善了平等協(xié)商機(jī)制，凝聚了改造的共識(shí)和合力，成立了省、市、縣（區(qū)）三級領(lǐng)導(dǎo)小組等工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)統(tǒng)籌引導(dǎo)，建立了定期聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化了國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、消防、環(huán)保等有關(guān)部門的協(xié)同工作機(jī)制。[1]特別是2015年2月抓住政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革機(jī)遇，廣東省政府批準(zhǔn)成立了全國首家專門負(fù)責(zé)城市更新的政府機(jī)構(gòu)——廣州市城市更新局，這標(biāo)志著廣州市的城市更新工作進(jìn)入了常態(tài)化發(fā)展的階段。

廣東省為全國其他省市開展城中村改造工作積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政策儲(chǔ)備。2012年5月，國土資源部和廣東省政府在廣州市聯(lián)合召開了全國“節(jié)約集約用地政策創(chuàng)新座談會(huì)”，系統(tǒng)總結(jié)了包括城中村改造在內(nèi)的部省節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，國土資源部發(fā)文向全國其他省市推廣應(yīng)用。[11]

三、對廣東省城中村改造的思考和建議

城中村改造內(nèi)容龐雜、工作艱巨、極富挑戰(zhàn)性，涉及社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的方方面面，是一項(xiàng)全面綜合、創(chuàng)新務(wù)實(shí)的系統(tǒng)性工作，須按照國家“十三五”規(guī)劃所確定的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念，進(jìn)一步切實(shí)推進(jìn)。[1]

（一）堅(jiān)定信心，穩(wěn)步推進(jìn)

城中村改造作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的持續(xù)性改造行動(dòng)，可以緩解廣東省目前土地資源的供需矛盾，是保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地的重要途徑，是促進(jìn)廣東省從“外延式”擴(kuò)張發(fā)展向“內(nèi)涵式”結(jié)構(gòu)挖潛轉(zhuǎn)變的重要手段，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的必由之路和內(nèi)在要求，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。[1]

城中村改造必須進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、堅(jiān)定信心。按照“規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)保盡保，以人為本、能改盡改”的原則，大力推動(dòng)比較成熟的城中村改造項(xiàng)目，擴(kuò)大城中村改造的試點(diǎn)范圍，通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)；堅(jiān)持科學(xué)謀劃，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，針對各類城中村不同的區(qū)位、類型和特點(diǎn)，找準(zhǔn)改造時(shí)機(jī)；堅(jiān)持依法辦事，遵循“規(guī)范、服務(wù)、統(tǒng)籌、高效”的原則[1]，加快城中村改造公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)跟蹤和監(jiān)督反饋，持續(xù)開展操作程序、監(jiān)督機(jī)制和政策機(jī)制創(chuàng)新研究等一系列日常基礎(chǔ)性工作。

（二）科學(xué)規(guī)劃，區(qū)域統(tǒng)籌

強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)引導(dǎo)和宏觀管控是城中村改造成功的重要條件。在城中村改造規(guī)劃的編制中應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)狀的調(diào)研摸查，進(jìn)一步完善規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度、成果形式等，在原有城中村改造規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，增加利益平衡、責(zé)任捆綁、風(fēng)險(xiǎn)評估等內(nèi)容，出臺(tái)規(guī)范的技術(shù)指引。在改造范圍上，考慮區(qū)域整體格局，實(shí)施連片改造[1]；在產(chǎn)業(yè)提升上，引入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等相對高端的產(chǎn)業(yè)，建立項(xiàng)目信息庫，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與空間對接；在用地布局上，保障必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)用地等非經(jīng)營性用地；在確保城市環(huán)境良好、交通順暢、景觀優(yōu)美的前提下，根據(jù)具體情況適當(dāng)提高開發(fā)強(qiáng)度，增強(qiáng)改造的可行性。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展，和諧共贏

利益分配與協(xié)調(diào)是城中村改造成功的關(guān)鍵。應(yīng)充分協(xié)調(diào)村民、企業(yè)與公共利益，堅(jiān)持以人為本，妥善處理好政府（城市）、企業(yè)、村集體、個(gè)人四者利益的再平衡，通過激活新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，向市場要價(jià)值，向空間要價(jià)值，向品質(zhì)要價(jià)值，實(shí)現(xiàn)多方共贏。[1]

改造中應(yīng)充分尊重村民意愿，保障村民在政策制定和具體操作中的參與權(quán)與知情權(quán)，改造方案、拆遷補(bǔ)償安置方案和實(shí)施計(jì)劃均需征得村集體經(jīng)濟(jì)組織90%及以上成員的同意[12]，實(shí)行“陽光改造”。同時(shí)規(guī)范改造補(bǔ)償?shù)脑V求表達(dá)，注重民主協(xié)商和司法裁決機(jī)制的結(jié)合，在多數(shù)村民已就改造和搬遷補(bǔ)償安置方案達(dá)成一致意見后，可以向法院申請對剩余的極少數(shù)村民實(shí)行強(qiáng)制改造；注重嶺南村落文化習(xí)俗保育與現(xiàn)代健康文化營造的結(jié)合，在突出歷史文脈保護(hù)與傳承的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村民以現(xiàn)代生活方式發(fā)展自我、融入城市；注重硬件改造與社會(huì)結(jié)構(gòu)重建的結(jié)合，通過綜合改造逐漸改變原村集體組建的股份公司承擔(dān)的社區(qū)自治狀態(tài)，建立現(xiàn)代管理體系，形成健康、穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城中村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境目標(biāo)在內(nèi)的系統(tǒng)性更新改造。

（四）解放思想，政策創(chuàng)新

現(xiàn)有政策、機(jī)制的不斷完善和創(chuàng)新是城中村改造成功的重要保障。應(yīng)根據(jù)改造實(shí)施過程出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化與完善現(xiàn)有政策，特別是針對存量建設(shè)用地建立差別化的扶持政策，加快城中村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，完善土地用途兼容制度，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃實(shí)施彈性；同時(shí)，在廣東省目前土地管理政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)全方位的政策支撐創(chuàng)新，在規(guī)劃調(diào)整、拆遷補(bǔ)償、財(cái)政支持、稅收減免等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，確保城中村改造高效有序推進(jìn)；另外，將包括城中村改造在內(nèi)的存量建設(shè)用地再開發(fā)利用制度與政策納入國家土地管理法律法規(guī)范疇[1]，通過頂層設(shè)計(jì)使城中村改造成為一種常態(tài)化的土地利用方式和土地管理模式。

四、結(jié)語

廣東省城中村改造任務(wù)仍舊艱巨，形勢依然嚴(yán)峻，為此，應(yīng)充分落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以先進(jìn)寬廣的國際視野、創(chuàng)新包容的工作理念、開放融合的工作態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的工作方法，進(jìn)一步推進(jìn)城中村改造工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡云楠，金琪.向市場要價(jià)值，向空間要價(jià)值，向品質(zhì)要價(jià)值——廣東城中村發(fā)展思路研究[J].南方雜志，2016，6（234）.

[2]李黎.廣州市城中村現(xiàn)狀研究及成因分析[C].2006年“21世紀(jì)城市發(fā)展”國際會(huì)議，2006.

[3]孫東升.新型城鎮(zhèn)化背景下的存量建設(shè)用地開發(fā)對策[J].國土資源，2015（3）：51-53.

[4]張鴻雁，洪文霞，薛軍，等.我國“城中村”改造模式比較分析[J].城市建設(shè)理論研究，2014（6）.

[5]廣東省政府.廣東省政府推進(jìn)“三舊”改造政策（粵府〔2009〕78號）[Z].2009.

[6]吳子瀚.“三舊”改造背景下的城中村改造策略初探[J].城市建設(shè)理論研究，2011（22）.

[7]劉新平，嚴(yán)金明，王慶日.中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境與理性選擇[J].中國土地科學(xué)，2015（1）：48-54.

[8]廖海燕.我國城市化進(jìn)程中的城中村改造問題研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（4）：133-135.

[9]李小軍，呂嘉欣.廣東“三舊”改造面臨的挑戰(zhàn)及政策創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代城市研究，2012（9）：63-70.

[10]張浩.北京、廣東兩省市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].科學(xué)發(fā)展，2012（1）：103-110.

[11]王世元.在國土資源部廣東省人民政府節(jié)約集約用地政策創(chuàng)新座談會(huì)上的總結(jié)講話[J].國土資源通訊，2012（13）：9-12.

[12]牟勝舉.城中村改造的和諧路徑探析[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2011（11）：38-39.

Abstract：IntheprocessofbuildingapilotprovinceforthesavingandintensiveuseoflandbythejointeffortsoftheMinistryofLandandResourcesandGuangdongProvince，GuangdongProvincehasactivelyexploredandinnovatedthepracticeofurbanvillagerenovation，andhasachievedinitialresults.Basedontheinvestigationandanalysis，thispaperexpoundsthebasicsituationofthereconstructionoftheurbanvillagesinGuangdongProvince，andsumsuptheexistingtransformationmodesoftheoldvillages，analyzesthemainreasonsfortheexistingproblems，andexploresthemethodsandmechanismsofurbanredevelopmentpolicy.Finally，itmakessomesuggestionsforthetransformationofurbanvillagesinGuangdongProvince，astopromotethedevelopmentofurbanlandchangingfromtheextensiontotheexpansionofconnotationpotential.

Keywords：urbanvillagereconstruction；problem；reason；developmentideas

（責(zé)任編輯：潘江曼鄧澤輝）