市場經(jīng)濟(jì)對政府治理能力的影響及對策建議

主要研究中國近現(xiàn)代史、商會史。

胡曉飛1，顧玲琍2，顧承衛(wèi)2

(1.浙江師范大學(xué)，金華 321004； 2.上海科學(xué)技術(shù)政策研究所，上海 201800)

摘要：市場經(jīng)濟(jì)對我國政府治理能力提出了更高的要求，轉(zhuǎn)變治理模式，實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化是全面深化改革的目標(biāo)。目前我國政府治理面臨著很多挑戰(zhàn)，只有使政府治理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不斷加強(qiáng)政府治理能力建設(shè)，才能促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟(jì)；政府治理；能力建設(shè)

中共十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國家治理能力，是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力[1]。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開社會建設(shè)領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、市場經(jīng)濟(jì)與政府治理的關(guān)系

市場經(jīng)濟(jì)是以維護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)平等和保護(hù)自由市場為基礎(chǔ)，以自由選擇、自愿交換和合作為前提，以分散決策、自發(fā)形成、自由競爭為特點(diǎn)。政府治理則是指政府運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，最大限度地滿足公共利益，包括政治權(quán)威的規(guī)范、處理社會事務(wù)的方式和對公共資源的管理[2]。

(一)市場經(jīng)濟(jì)需要有效的政府治理

十八屆三中全會指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。有效的政府治理對下一階段的改革來說是至關(guān)重要的。在當(dāng)前開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但在資源配置、價格機(jī)制、外部效應(yīng)以及宏觀調(diào)控方面，單靠市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)斐缮鐣Y源的浪費(fèi)和分配的不公平，給經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展造成負(fù)面影響，這就要求政府采取有效治理手段糾正和彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)失靈的環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾，指導(dǎo)和推動市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

(二)政府治理要建立在高效的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域都納入了市場化軌道，政府治理也要緊密圍繞市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)律性實(shí)施。脫離市場經(jīng)濟(jì)的政府治理必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。此外，完善市場經(jīng)濟(jì)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀趨勢，這也考驗著我國政府的治理能力。政府治理只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模才能保證政府治理的科學(xué)性，必須將政府治理放在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，才能從根本上實(shí)現(xiàn)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府治理目標(biāo)[3]。

二、市場經(jīng)濟(jì)對政府治理能力的要求和挑戰(zhàn)

(一)市場經(jīng)濟(jì)呼喚科學(xué)的治理理念

自改革開放以來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域取得了重大成就，綜合國力不斷提升，政府的行政管理水平也得到了前所有的提高。但是直至今日，“官本位”的思想依然占據(jù)著重要地位，而這必將直接影響到政府的治理行為與治理能力。其次，統(tǒng)治理念較強(qiáng)，服務(wù)理念不足。除了傳統(tǒng)封建“官本位”思想的影響，蘇聯(lián)模式下高度集權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制也對當(dāng)下我國政府正確治理理念的確立起到了阻礙作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立以及民主意識的不斷覺醒，高度集中的政府治理模式與統(tǒng)治式的政府能力顯然已經(jīng)不再適用，改變政府治理模式并提高政府治理能力已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。這就要求政府的治理理念也要隨著社會的發(fā)展而發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，要從傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。再次，法治治理理念不足。長期以來，由于受傳統(tǒng)文化的影響，我國重視人際關(guān)系的社會政治文化，歷來就形成了重視親情禮法，而忽視程序法則，講究人治而非法治，人情行政，管制行政仍然占據(jù)著重要位置。

(二)市場經(jīng)濟(jì)需要有效的政策能力

政府治理能力的高低與治理效能的大小在很大程度上取決于政府的政策能力。政府的政策能力包含制定政策的能力和執(zhí)行政策的能力。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，政府的政策制定能力與政策執(zhí)行能力不足影響甚至是制約市場經(jīng)濟(jì)和政府治理實(shí)踐的發(fā)展。一是政府政策制定能力不足，主要表現(xiàn)為：政策制定資源不足，政策資源分布不均，政策制定的公開性、可預(yù)測性較差，政策制定人員的素質(zhì)有待提高，政策工具缺乏創(chuàng)新等。由于政府政策制定能力不足，影響著對政策制定的認(rèn)識、理解和設(shè)計能力，且容易產(chǎn)生公平缺失現(xiàn)象。二是政府政策執(zhí)行能力不足，主要表現(xiàn)為：政策執(zhí)行效率不高，缺乏時效觀念、效率低下，政策執(zhí)行疲沓、實(shí)施緩慢；政策執(zhí)行力度不足，拒不執(zhí)行、象征性執(zhí)行、截留政策、運(yùn)動式執(zhí)行；機(jī)械執(zhí)行，即執(zhí)行政策時不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，機(jī)械地照搬上級政府政策等，使得公共政策目標(biāo)落空，政策問題得不到有效地解決。

(三)市場經(jīng)濟(jì)要求強(qiáng)大的社會管理能力

現(xiàn)代政府社會管理能力在整體上主要包括維護(hù)社會秩序能力、社會整合能力與社會協(xié)調(diào)能力[4]。從我國目前政府的社會管理能力現(xiàn)狀來，存在的主要問題是：政府社會管理職能界定不清，導(dǎo)致政府社會管理能力在政府能力結(jié)構(gòu)體系中占有較少比重，其在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為政府社會管理的越位、缺位等問題；政府社會管理能力的制度化水平較低。我國政府社會管理能力往往依靠的仍是傳統(tǒng)的強(qiáng)制性的行政權(quán)力，社會管理能力沒有達(dá)到制度化的水平；政府社會管理能力的運(yùn)行機(jī)制不完善，手段單一、多頭管理、能力分散、缺乏監(jiān)督，難以使社會管理能力發(fā)揮整體效應(yīng)；政府社會管理能力的評價機(jī)制不健全。

(四)市場經(jīng)濟(jì)尋求充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給

政府公共能力最主要體現(xiàn)在三個方面：公共服務(wù)的決策能力、公共服務(wù)的投入能力、公共服務(wù)提供能力。與發(fā)達(dá)國家政府公共服務(wù)能力相比，目前我國仍存在著以下不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的方面，現(xiàn)有的政府公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供能力與人民日益增長的需求相比還有很大的差距。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場化、社會化水平較低，社會組織和其他機(jī)構(gòu)無法通過有效途徑加入到為社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的隊伍中來。

三、市場經(jīng)濟(jì)條件下政府治理能力建設(shè)的路徑

(一)明確政府職能定位，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

市場經(jīng)濟(jì)下，要提高政府治理能力首先必須理清政府與社會的關(guān)系，清晰而正確地定位政府職能，按照“強(qiáng)政府、大社會”的模式，將政府的公共管理職能與一般社會組織的自我管理職能分開，逐步培養(yǎng)社會自我組織、自我管理的能力，將大部分社會事務(wù)還給社會組織去進(jìn)行管理。政府、市場、社會三位一體，既相輔相承，又不可替代。三者職能領(lǐng)地不同，角色舞臺有別，功能優(yōu)勢各異。建立政府、市場、社會優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動的有機(jī)生態(tài)，關(guān)鍵是看最具能動性的政府，能否認(rèn)清本分，擺正關(guān)系，扮好角色。

全心全意為人民服務(wù)是我黨的立黨宗旨，與此同時也是我國政府的行動指南。擁有有效的治理能力的政府必定是全心全意為人民服務(wù)的政府，必定會以為社會、公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為基本宗旨。最近，隨著我國“建設(shè)服務(wù)型政府”理念的推廣，各級政府的服務(wù)理念意識相比從前已經(jīng)大為增強(qiáng)，各級政府也積極改變以往“重管理、輕服務(wù)”的治理模式，通過轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革等方式探索服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，要想提升我國政府的治理能力，當(dāng)務(wù)之急就是要讓各級政府在“以人為本”的理念的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變政府職能，把政府職能的重心放在為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的工作中來；進(jìn)一步深化行政管理體制改革，建立規(guī)范、高效的管理體制；進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，加大政府工作的透明度。只有通過這種方式，提高我國政府的行政效率與質(zhì)量才會不斷攀升，而行政效率與質(zhì)量的提升就是政府的治理能力的提升[5]。

(二)轉(zhuǎn)變治理方式，構(gòu)建協(xié)同型政府

社會發(fā)展進(jìn)程不斷加快，以前大一統(tǒng)式管理的治理方式已經(jīng)不再適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下我國社會治理的需要了。因此，要想切實(shí)提高政府治理能力，就必須建立、健全政府治理體系，轉(zhuǎn)變政府治理方式，加大社會資源的整合力度與速度，拓寬公共服務(wù)主體，發(fā)揮各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最廣泛最充分調(diào)動社會的一切積極因素，爭取早日形成社會治理和社會服務(wù)的合力，共同為社會發(fā)展、民生福祉謀利。在不斷變化的社會環(huán)境中，公共管理領(lǐng)域各種各樣的新問題、新需要也在不斷涌現(xiàn)，政府必須對飛速發(fā)展的社會有清晰而正確的認(rèn)識，在動態(tài)的過程中對現(xiàn)存政治制度、社會制度的價值取向進(jìn)行判斷、調(diào)整和維持；其次，政府必須要改變計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的以行政權(quán)力為主的一元化、單向的社會整合方式，以靈活性的規(guī)則和制約機(jī)制來促使各社會階層按照組織目標(biāo)行事；其三，政府要大力培育公民社會組織，以市場化為主導(dǎo)，培育中國特色的公民社組織，建設(shè)具有中國特色的非政府組織格局，促進(jìn)不同階層、不同組織之間良性、合理、有序的互動協(xié)作機(jī)制的建立，促進(jìn)政府社會治理能力的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會的和諧發(fā)展和共同進(jìn)步。

隨著技術(shù)變革更新速度的加快、經(jīng)濟(jì)活動復(fù)雜性的增強(qiáng)，多利益者合作與互動為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)合作模式引致了一種相互滲透協(xié)作的社會結(jié)構(gòu)，從而使政府的職能不再是單方面行使管理控制權(quán)力，而應(yīng)重視與整個社會利益主體的互動與合作，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)協(xié)作化治理的需求。網(wǎng)絡(luò)化治理包括整個社會內(nèi)所有參與網(wǎng)絡(luò)的行動者，他們具有彼此相關(guān)的利益，互相依賴，努力尋求通過集體行動解決問題。因此，政府網(wǎng)絡(luò)化管理的重點(diǎn)在于各行動者間的協(xié)調(diào)與合作，以使各種正式與非正式網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮最大治理效力。這種情況下，政府管理體系的組織構(gòu)架也應(yīng)該發(fā)生相應(yīng)的變化，將原先至上而下的金字塔型政府管理組織構(gòu)架轉(zhuǎn)變?yōu)榈菇鹱炙?，科層組織直接面向公眾，而政府管理體系則成為資源提供者和政策保障者，這是政府管理觀念和方式的顛覆性轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)從管理者到提供服務(wù)者[6]。

(三)推進(jìn)依法行政，構(gòu)建法治型政府

貫徹依法治國基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是政府真正履行服務(wù)職能的前提。建設(shè)法治政府要努力做到以下要求：第一，要樹立依法辦事意識。執(zhí)行法律是政府及其所有工作人員的首要職責(zé)。政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、守法、用法，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。提高法律意識的主要渠道是學(xué)法。要完善行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度、行政工作人員和執(zhí)法人員法律培訓(xùn)制度、任職晉升人員法律知識考試和考核制度等，促進(jìn)法律知識學(xué)習(xí)，強(qiáng)化法律意識培育。第二，要加強(qiáng)制度建設(shè)。要重點(diǎn)加強(qiáng)有關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)，加強(qiáng)法規(guī)的科學(xué)化、民主化、程序化，確保法規(guī)體現(xiàn)人民群眾的意志，謹(jǐn)防單方面體現(xiàn)部門意志，謹(jǐn)防小范圍體現(xiàn)專家意見；還要健全規(guī)范性文件的制定程序，強(qiáng)化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。第三，要堅持科學(xué)決策。各級政府及其行政部門要健全重大行政決策規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。還要建立和完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究。對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。第四，要規(guī)范公正文明執(zhí)法。各級行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會治安等方面的違法案件，維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)社會秩序。地方各級政府要排除地方保護(hù)主義，杜絕選擇性執(zhí)法；排除人情干擾，杜絕不公正執(zhí)法；排除權(quán)力意識，杜絕粗暴執(zhí)法。各級政府要著力加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)[7]。

(四)培育效能意識，構(gòu)建高效型政府

高效型政府應(yīng)該是以高效益、高能力以及正確目標(biāo)為導(dǎo)向的政府，效率與公平、民主的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、是其應(yīng)該主張的理念；政府與市場互補(bǔ)發(fā)生作用，是其應(yīng)該使用的手段。首先，要樹立效能理念。從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)模式下的“官本位”或者“政府本位”的思想觀念中轉(zhuǎn)變過來，堅持為人民服務(wù)的宗旨。其次，要樹立革新意識。只有通過革新意識的指導(dǎo)，加快政府機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)度、力度與準(zhǔn)確度，真正切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才能提高政府治理能力。第三，要擁有運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)政的意識。隨著社會發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)開始影響政府治理活動，并且這種影響呈現(xiàn)出越來越大的趨勢。因此，為了迎合社會的發(fā)展速度以提高政府治理能力，科技意識必須要存在于政府及其公務(wù)人員的腦海之中。就目前來看，在政府治理層面，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)主要就是加強(qiáng)電子政府建設(shè)。眾所周知，作為一種開放式的管理方式，與傳統(tǒng)政府相比，政府治理信息化具有便捷、快速、效率高、開支低等優(yōu)勢，是非常值得推廣的一種政府治理形式，也是提升政府效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量的有效方式。

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DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.011 10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.012

收稿日期：2015-05-07

基金項目：浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“中國共產(chǎn)黨應(yīng)對考驗化解風(fēng)險的歷史實(shí)踐與經(jīng)驗研究”(項目編號：KYZSKY14189)

作者簡介：胡曉飛(1973—)，男(漢)，浙江淳安，副教授

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-8976(2015)02-0039-03

The influences of the market economy
on government’s governance and some countermeasures

HU Xiao-fei，et al.

(ZhejiangNormalUniversity，Jinhua321004，China)

Abstract：Market economy makes higher request for our government’s governance.Changing governing model and modernizing it is our goal.At present，there are lots of challenges we should face in governance.Only to make the government’s governance meet the needs of the market economy and strengthen capacity building of governance can we promote the further development of our national economy.

Key words：market economy；government’s governance；capacity building