蔚 超

（1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071；2.天津外國語大學 涉外法政學院，天津 300204）

公眾監(jiān)督是遏制行政腐敗，提升行政效率的重要手段，也是提升政府公信力的基本路徑。只有公眾通過相互協調的監(jiān)督機制參與到公共決策的過程中來，公眾作為政府公信力的最終評判者才能真正信任政府。近年來，我國積極探索，豐富和完善公眾監(jiān)督的內容和形式：一是公眾監(jiān)督的傳統(tǒng)方式與現代方式的結合。公民可以利用信訪、申訴、控告、檢舉等傳統(tǒng)方式，也可以利用“網絡問政”、“績效評估”、“電子監(jiān)察”等方式更為方便和快捷地實現有效監(jiān)督。二是公眾監(jiān)督的過程監(jiān)督與結果監(jiān)督相結合，通過預算監(jiān)督、過程監(jiān)督等形式實現從決策前到決策中、決策后的全過程、全方位、立體化的監(jiān)督，以結果導向倒逼過程改革。三是公眾監(jiān)督的局部監(jiān)督與整體監(jiān)督相結合，通過對傳統(tǒng)監(jiān)督方式的局部改進，不斷將電子化、信息化的手段引入到公眾監(jiān)督中來，逐步達到系統(tǒng)、整體提升的效果。

在公眾監(jiān)督的制度建設方面我國已經取得了很大進步，但公眾監(jiān)督的各個制度、各個環(huán)節(jié)之間的協同與銜接不夠，存在監(jiān)督主體被動性、監(jiān)督過程形式性、監(jiān)督方法隨意性、監(jiān)督效果表面性的問題。如何實現制度設計的初始目標和最終目的，則依賴于公眾監(jiān)督機制的建設和完善。所謂機制是促使行動者按所定軌道行為并形成某一領域穩(wěn)定秩序的安排［1］，不同形式公眾監(jiān)督之間的分工與協作過程的關系可以被界定為公眾監(jiān)督機制，它是包括公眾監(jiān)督的運行、保障、反饋、協同在內的統(tǒng)一整體?？茖W、完整、高效的公眾監(jiān)督機制是有效發(fā)揮公眾監(jiān)督效能的基礎，是實現公眾監(jiān)督規(guī)范化的關鍵，而規(guī)范化的核心則是建立一套設計規(guī)范、運行良好的公眾監(jiān)督機制。為充分實現公眾監(jiān)督應有功能，實現公眾監(jiān)督機制對公共權力的合理約束，需要從運行、保障、反饋、協同四個方面相互配合，協同推進，進而發(fā)揮監(jiān)督的合力，發(fā)揮公眾監(jiān)督的總體效能。

一、創(chuàng)新中國特色公眾監(jiān)督運行機制

我國現有公眾監(jiān)督運行途徑較多，需要進一步優(yōu)化并完善。一方面，政府需要規(guī)范現有的溝通途徑，充分發(fā)揮傳統(tǒng)模式的效用，實現政府與公眾的有效溝通。建立政府信息的定期發(fā)布機制，通過媒體及時向利益相關者和普通公眾發(fā)布相關信息，實現信息披露的規(guī)范化、公開化、法制化。拓寬政府信息的搜集機制，通過在網絡開通電子郵箱等形式搜集民意，不定期地進行一些民意測驗等形式征集公眾意見與建議。進一步完善現行信訪機制，建立首問責任制和限時問責制，避免相互推諉。通過適當的機制建設，進一步優(yōu)化民眾與政府決策機關的溝通機制，使得公眾能夠更好地了解政府決策的信息和內容，使公眾能夠更好地參與政府決策的過程。另一方面，還要積極拓展新媒體監(jiān)督機制、公眾監(jiān)督協商機制和專職監(jiān)督員機制在公眾監(jiān)督中的功能與作用。

（一）繼續(xù)完善新媒體監(jiān)督機制

人類已進入新媒體時代。根據中國互聯網絡信息中心的統(tǒng)計，截止到2013年12月，我國的上網人數已達6.18億，穩(wěn)居世界第一［2］。政府需要著力提升應對媒體的能力，新媒體給政府管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。面對信息技術的發(fā)展，官員群體的反應是滯后的，政府工作人員應對網絡的能力仍待提高，相關法律法規(guī)制度亟待完善。

充分利用新媒體資源，全面推進政務公開，慎重對待網絡民主和網上民情民意，將新媒體等輿論監(jiān)督納入公眾監(jiān)督的體系之中。新媒體監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式和優(yōu)勢所在。強大而高效的新媒體監(jiān)督能對公共權力的運行起到良好的監(jiān)督和約束作用。面對新媒體帶來的政治生態(tài)變化和挑戰(zhàn)，政府需要積極適應變化，主動迎接挑戰(zhàn)。面對新媒體，政府首先需要增加透明度，重塑權威性，凝聚公民共同體。政府官員要改變對新媒體的排斥、抵制、壓制等不良態(tài)度，而應該將新媒體當做有效工具，憑借政府的既有權威和信息優(yōu)勢，通過公開信息、公開決策過程等方法使政府始終居于信息發(fā)布的主體位置。其次，對新媒體，是要將其中的價值、利益和訴求進行分類，及時摸清群眾關心的熱點難點問題，然后與現有的機制和政策環(huán)境進行對照。要求官員傾聽網民的意見與建議，在對話和互動中實現雙方目標和價值的契合點。進一步加強信息溝通機制，對于需要強力推出信息來鞏固公信力基礎的環(huán)節(jié)應當采用建立信息源方式，對于需要緩解現有社會矛盾、重塑平衡對話平臺的環(huán)節(jié)應當采用建立信息平臺的方式［3］。通過以上形式，吸取民間智慧到政府管理過程，納入到經濟發(fā)展和社會規(guī)劃的具體政策之中。政府在分析、吸取民意的基礎上，將民意、民智納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃和具體政策之中，無疑能夠凝聚民心，提升網絡話語權，維護和實現公共利益。

（二）完善公眾監(jiān)督協商機制

“當一種民主體制的決策是通過公開討論，每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點做出的，那么，這種民主體制就是協商的。”［4］通過公開討論的形式使得對立雙方的矛盾沖突公開化，公眾也就能夠從這些沖突中找尋自身在政策思考中的不足或者疏忽，也就能夠在討論中形成對某項政策科學、合理的態(tài)度，這也是協商民主的核心價值所在。協商民主理論的最終目標和根本的價值訴求是通過民主協商反映科學、合理的政治意愿。從中可以看出，協商民主理論的核心價值理念與完善公眾監(jiān)督機制具有內在的價值契合，也為完善公眾監(jiān)督機制提供了理論指導與實現路徑。

作為一個政治過程，協商民主尊重不同利益群體的利益表達與均衡，追求多數利益和少數意愿的雙贏，最大限度地維護公共利益，對決策結果合法性的追求是協商民主秉承的正義觀?！肮矃f商的主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度滿足所有公民愿望的政策。”［5］第一，明確參加主體。在公眾監(jiān)督過程中，利益相關方都可以成為參與主體。但是當利益相關方人數眾多時，選擇的標準需要客觀理性，否則會影響到各方面利益的表達和溝通效果，影響到協商的質量，無法實現實質性的突破。在協商民主實踐中可以采用隨機抽樣、自愿參與、主辦方指定以及混合型等方式。第二，明確協商內容和時機。公眾監(jiān)督工作中凡是與決策方面的內容相關的，都可以作為協商的內容。對于監(jiān)督意見的協商是協商的重點，監(jiān)督意見主要應涉及對政府工作質量的評價、政府的工作重點和努力方向、相關具體政策或措施的變更和執(zhí)行。至于協商的時機，一般應安排在監(jiān)督決策之前，以保證協商成果的有效運用。第三，明確協商規(guī)則。協商規(guī)則主要包括協商的形式和協商的程序兩方面的內容，協商的形式可以采用懇談會、座談會、聽證會、辯論會等方法，具體形式的選擇需要根據不同的環(huán)境進行選擇。協商的程序則包括確定協商內容、發(fā)布協商公告、篩選協商參與者、組織協商會議等一系列的程序。協商的意義并不完全在于結果的實現，更為重要的是存在于過程中的民主、意見的平等表達和理性的反思與對話的過程，正是這些使得協商過程和協商結果被賦予了某種政治上的合法性。

（三）探索與實踐專職監(jiān)督員機制

公眾監(jiān)督是推進司法文明、實現民主法治的重要舉措，是體現憲法關于一切國家機關和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神，是對憲法規(guī)定的“一切權力屬于人民”的具體落實。但在現實執(zhí)行過程中，公眾監(jiān)督的專業(yè)化程度較低極大地限制了監(jiān)督的范圍和質量。盡量減少重復監(jiān)督或無人監(jiān)督，積極探索引入專職監(jiān)督員機制，要做到以下幾點。其一，專業(yè)化。要聘請相關專業(yè)人員擔任監(jiān)督員，保障專職監(jiān)督員能深入進行下去。其二，常態(tài)化。賦予專職監(jiān)督員更多的實體或程序上的權力。其三，專職化。要保障專職監(jiān)督員有充足的參與監(jiān)督的時間，使其能真正承擔起監(jiān)督的責任。其四，法制化。完善相關法制，對專職監(jiān)督員的監(jiān)督程序、監(jiān)督權利和監(jiān)督經費等方面問題進行明確規(guī)定，保障專職監(jiān)督員擁有獲得相關資料和信息的權利，確保專職監(jiān)督員工作有法可依。通過以上機制，使有關部門的工作人員能夠直接感受到來自專職監(jiān)督員的監(jiān)督壓力，以實現專職監(jiān)督員對公共權力的有效監(jiān)督。

二、完善中國特色公眾監(jiān)督保障機制

公眾監(jiān)督保障機制是有效發(fā)揮社會監(jiān)督效能的關鍵，而公眾監(jiān)督保障機制的核心則主要包涵組織保障、法律保障兩個層面。

（一）落實公眾監(jiān)督的組織保障

現有的公眾監(jiān)督的主體非常眾多，接受并處理公眾監(jiān)督的部門也是非常眾多。而公眾監(jiān)督的組織保障是一個重要著力點，可以從以下兩個方面切入。其一，要加強和推動民間組織在公眾監(jiān)督中的作用，目前影響非政府組織發(fā)展的主要原因包括法制保障不夠、相關的政府職能目標錯位、社會管理機制不健全等。完善管理機制，鼓勵和支持民間咨詢機構的發(fā)展，建立相應的機制使專家參與規(guī)范化，聽取和采納民間研究機構的合理建議。其二，加強政府監(jiān)督組織建設，最大限度減少因職能交叉、政出多門而產生的多頭管理現象，建立統(tǒng)一的公眾監(jiān)督協調組織，實現公眾監(jiān)督的有效解決。積極爭取基層問題在基層解決，發(fā)揮基層政府貼近群眾的優(yōu)勢，努力化解基層的矛盾和沖突。

（二）落實公眾監(jiān)督的法律保障

公眾監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，這不僅意味著公眾監(jiān)督是普通公眾對權力機關的監(jiān)督，也意味著公共監(jiān)督應依法進行。公民依法行使憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督權是一項正義的活動，應當積極予以鼓勵，對監(jiān)督者自身的合法權益，包括人身安全、財產安全和工作環(huán)境都要切實加強保護。我國諸多法律都對這些權利進行了明確的規(guī)定，但在現實過程中對公民行政監(jiān)督的保障往往不力，侵犯公民行政監(jiān)督的行為屢見不鮮。

第一，建立健全政務公開的相關法律規(guī)范和機制。“要真正使政務公開不斷走向深入，并使政務公開變成促進政治民主化和政府治理有效化的一個推進器，必須加強公民參與途徑和機制的建設，進一步完善保障公民知情權的救濟體系，充分發(fā)揮政務公開對政治發(fā)展的促進和孵化功能?！保?］要使政務公開走上法制化、制度化的軌道，政務公開需要國家力排阻礙，以開放和務實的心態(tài)強力推進，讓公眾真正參與到政治過程中來。要建立健全信息公開機制。把公開作為一項原則，不公開是例外。對政府哪些信息必須公開做出明確的規(guī)定，并同時制定相應的違法懲戒措施。一旦政務公開力度不夠，搞形式主義，行政首長即要承擔主要責任，從而增強行政首長的責任感。

第二，進一步保護公民的申訴、控告、檢舉權等相應權利。通過對官員的申訴、控告或者檢舉是實現公眾對政府行為監(jiān)督的有效機制，它將官員擁有的權力和承擔的責任結合起來，讓政府官員承擔自利行為的法律責任。對官員的申訴、控告或者檢舉機制的完善，也需要通過系統(tǒng)的機制創(chuàng)新，同時尋找公眾監(jiān)督運行機制的突破口。為更好實現對官員的申訴、控告或者檢舉，就必須實現政務的公開和透明，減少政府與公民之間的信息不對稱，公民才能夠在掌握豐富客觀信息的前提下實現對政府權力運作狀況、效果及存在問題的有效監(jiān)督和客觀評價。

三、完善中國特色公眾監(jiān)督反饋機制

良好的公眾監(jiān)督還需要公眾監(jiān)督反饋機制。公眾監(jiān)督是一項巨大工程，對社會經濟的發(fā)展和維護社會公正、公平有著重要的實踐意義，全社會都應該行動起來，對公眾監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)予以支持和積極回應。但我們發(fā)現，公眾監(jiān)督反饋機制的匱乏往往導致很多監(jiān)督石沉大海、無果而終。

（一）完善問責機制

問責機制的核心是對政府工作人員的責任履行情況進行評估，對沒有履行好應盡職責的政府工作人員進行責任追究，要求其承擔相應的責任并接受處罰的行為。完善的問責機制作為一種有效的監(jiān)督控制機制，可以推動公眾監(jiān)督效果的實現，滿足社會與政府自身對公眾參與的價值期望。問責機制包含自體問責和社會問責兩個部分。自體問責是行政體制內部的上下級的問責，是一種被動問責；而社會問責是一種積極主動的過程，它包括了公民和公民社會組織事前或者事中的參與、對話和評估［7］。為了從根本上保證問責的效果，首先要保證公民的問責的主體地位。完善法律，建立并不斷完善公民參與問責的機制，明確問責對象，建立一套普遍、公開、細致的公民參與問責程序，充分調動全體公民監(jiān)督的積極性。

（二）完善績效評估機制

公民參與政府績效評估實質上就是公民行使自己民主權利的過程，公民參與績效評估凸顯出民主理念作為現代社會的核心價值理念的重要意義。公眾參與績效評估是民主理念在實際生活中的基本應用，是提升政府合法性的有效手段。在公眾參與政府績效評估的過程中，政府工作的透明度將有效提升，這會進一步增強公民對政府的認同與支持，有助于增強公民對政府的信心。公民參與績效評估有助于更好地實現政府的執(zhí)政目標、提高政府績效。按照現代政治理論的解釋，政府是受全體公民委托管理社會公共事務的機構，其權力來源于公民的賦予，政府的根本目的就是滿足公共利益的需求，實現公眾的意志?，F代政府績效評估將公民的滿意度作為衡量政府績效的重要標準，可以有效落實這一施政理念。讓公民參與到政府績效評估中來，以公民相對客觀的立場來監(jiān)督評估的各環(huán)節(jié)，這既可以避免績效評估流于形式，又可保證績效評估能夠始終在制度化的框架下開展，只有這樣才能使評估結果公正、準確地反映政府的真實績效水平和能力，提升評估結果的客觀性。因此，可以說政府績效評估是一種有效推進公眾監(jiān)督機制建設的戰(zhàn)略管理工具。

政府績效管理是一種追求創(chuàng)新和創(chuàng)造的“創(chuàng)效式”管理［8］。政府績效評估中促進公民參與的基本路徑主要有：其一，要明確公民評估主體的地位。政府績效評估將民眾作為評估主體的重要組成部分，民眾可以在效評估指標的選擇、行為實施、結果反饋等環(huán)節(jié)發(fā)揮相應的功能和作用，對政府績效評估活動在總體上有所把握和了解，才能更好地理解和認同政府績效評估的指標體系及其操作，對政府的信任才會相應增加。其二，給予公眾必要的實踐途徑，培養(yǎng)和提升公眾參與能力。要充分理解并認識到公眾在績效評估中的作用，加強政府與公民的溝通與交流、暢通公民參與的渠道。只有彼此互動，公民參與的途徑才能逐步深化和拓展，才能夠實現政府與公民之間有效的溝通與交流。其三，加快公民參與績效評估的法律化、機制化建設。只有在法律明確規(guī)定公民參與績效評估的程序和方法后，公民才可以在相關制度的保障下有效地落實公眾參與績效評估的權力，保障自身相關權益。對故意阻礙和破壞公民參與績效評估的政府機關要依法予以懲處，對于妨礙公民參與績效評估的行為要依法予以糾正。

四、完善中國特色公眾監(jiān)督協調機制

中國公眾監(jiān)督機制眾多，但是各個機制往往獨立運行，相互之間缺少足夠的聯系與配合，雖有九龍，難治一水。為了有效完善公眾監(jiān)督協調機制，應該從主體、利益和信息三個點切入，調動公眾監(jiān)督的積極性，整合公眾監(jiān)督機制，發(fā)揮公眾監(jiān)督機制的合力，充分有效完善公眾監(jiān)督協調機制。

（一）完善監(jiān)督主體協調機制

加強公眾監(jiān)督和促進政府機關廉政勤政建設，絕不是單一機構所能影響乃至決定的。我國已經建成若干監(jiān)督機制，但各種機制之間互相獨立，難以形成合力。必須建立監(jiān)督體系的協調機制，才能充分發(fā)揮公共行政監(jiān)督的整體功能，取得良好的監(jiān)督效果。需要從宏觀上建立監(jiān)督整合機制，各監(jiān)督部門之間應建立聯系機制，對這種協調機構的性質、組成、運作規(guī)則和具體工作方式等做出明文規(guī)定，以使其工作規(guī)范化。需要整合不同的監(jiān)督部門，使得不同部門能夠在信息處理、案件調查、司法審理等方面互相配合。要確保行政監(jiān)督體系更加有序地運行，以便調動更廣泛的力量來解決難題，努力使公眾監(jiān)督機制成為一個有機的整體，發(fā)揮公共行政監(jiān)督整體效能。

（二）完善監(jiān)督利益協調機制

在我國，公民有權向政府工作提出批評和建議，可以通過申述、控告、舉報違法違紀行為，也可以通過信訪活動對政府機關及其工作人員的問題進行批評和檢舉?！氨O(jiān)督主體與客體之間的監(jiān)督與被監(jiān)督之間的關系，在本質上是兩種力量的較量，是兩種利益關系作用力的對比。公共行政監(jiān)督的主體與客體之間的力量對比，決定公共行政監(jiān)督的實際效果?！保?］

第一，要建立健全舉報激勵機制，強化對舉報人的保護、獎勵和懲罰等。要積極拓寬舉報渠道，創(chuàng)造良好的舉報條件，建立并健全便利、安全、高效的舉報機制。要進一步落實申訴、控告案件的可行機制，對于一些申訴、控告案件不能夠讓其石沉大海，用法律形式明確案件的處理方式、處理期限和結果。建立健全受理群眾舉報違紀違法行為的工作機制，明確公民的批評和建議權利的實現途徑和效力、政府對批評建議的答復要求等。

第二，要強化舉報受理機關的調查核實的權力。我國現有的舉報受理機關要接受上級和同級黨政機關的領導，這就導致其對上級機關的監(jiān)督不敢進行監(jiān)管，對同級機關的監(jiān)督缺失足夠的權威。整合現有的舉報受理機關，建立全國統(tǒng)一的舉報受理體系，增加其相應的職權，提升其必要的法律地位。進一步強化舉報受理的技術，繼續(xù)規(guī)范原有的舉報箱、舉報電話、信訪舉報等途徑，同時積極拓展網絡等舉報，將網下舉報與網上舉報相結合，充分利用網絡、媒體等新興技術，豐富完善網絡監(jiān)督的新渠道。

（三）完善公眾監(jiān)督信息協調機制

中國公眾監(jiān)督主體眾多，信息來源廣泛，但是這些數量眾多的信息無法自然形成有效的信息溝通平臺，公眾監(jiān)督信息存在著大量的交叉和空白，無法有效規(guī)范和約束官員的行為，也就無法預防和制止不斷出現的腐敗現象。公眾監(jiān)督的有效性取決于的信息的數量與質量，建立有效的信息搜集機制，保證信息來源的廣泛化、真實化和有效化，在保證公眾隱私的前提下，準確、及時、全面和客觀的信息是統(tǒng)一規(guī)范的信息情報系統(tǒng)的基礎。建立規(guī)范的信息傳播機制，在保密條件下，允許互相查閱，以便提升監(jiān)督水平。建立規(guī)范的信息處理機制，形成職能規(guī)范、分工明確、運行高效、協調互動的有機整體。通過建立有效的信息協調機制，充分發(fā)揮監(jiān)督信息所蘊含的巨大潛力，進而更好地推動公共監(jiān)督機制建設。

［1］ 金東日.機制建設是提升政府能力的根本［N］.中國社會科學報，2014-01-29（08）.

［2］ 第33次中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告［EB/OL］.（2014-03-05）［2014-09-06］.http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/t20140305_46240.htm.

［3］ 樊靈芝.信息補償：新媒體時代的政策公信力重塑之道［J］.中國行政管理，2012，（8）：33-36.

［4］ David Miller.Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups? ［M］//Maurizio Passerin D'entrves.Democracy as Public Deliberation：New Perspectives.Manchester：Manchester University Press，2002：201.

［5］ Jorge M Valadez.Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self Determination in Multicultural Societies［M］.Boulder：USA West view Press，2001：31.

［6］ 胡仙芝.歷史回顧與未來展望：中國政務公開與政府治理［J］.政治學研究，2008，（6）：60-66.

［7］ 黃東婭.以公共參與推動社會問責：發(fā)展中國家的實踐經驗［J］.政治學研究，2012，（6）：99-107.

［8］ 高小平，盛明科，劉杰.中國績效管理的實踐與理論［J］.中國社會科學，2011，（6）：4-14.

［9］ 宋世明.體制轉軌期加強公共行政監(jiān)督的路徑選擇［J］.理論探討，2001，（5）：21-23.