李 斌

（安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

近年來，鄉(xiāng)村公共治理在深化民主維度上的改革與創(chuàng)新已然超越了過去單純重視擴(kuò)大選舉民主的局限，轉(zhuǎn)而更加注重踐行參與式民主理念，將村民視為公共生活的積極行動(dòng)主體。嘗試在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的具體實(shí)踐中，有效拓展和深化村民從決策到執(zhí)行各環(huán)節(jié)的多維參與，通過“對(duì)公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)解決共同體的公共問題”［1］。在此方面，又以浙江溫嶺市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)所推行的“參與式預(yù)算”試驗(yàn)最為知名，其制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政預(yù)算編制中，引入民主懇談會(huì)機(jī)制，邀請(qǐng)公民代表、人大代表和政府官員共同參與，針對(duì)財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目方案進(jìn)行較為細(xì)致地溝通與協(xié)商。“通過參與式預(yù)算，將公民的聲音融入預(yù)算過程有助于在公民偏好、政策制定和預(yù)算資源分配之間形成更為健全的關(guān)系，從而大大提高地方治理能力與績效”［2］。而在本文中，筆者結(jié)合實(shí)證調(diào)查所獲材料，加以描述與討論的是在鄉(xiāng)村公共治理的另一重要領(lǐng)域，亦即鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)中，地方政府如何主動(dòng)展開制度創(chuàng)新，將村民參與的多維實(shí)踐機(jī)制引入原本行政化色彩濃厚的項(xiàng)目制治理，力求在財(cái)政專項(xiàng)資金的支持和政府相關(guān)部門的監(jiān)管、服務(wù)下，讓村民成為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中積極能動(dòng)的治理主體，進(jìn)而在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域形成一種民主、高效的參與式復(fù)合治理體系。

一、項(xiàng)目制治理的常規(guī)形式與村民參與的缺失

（一）項(xiàng)目制治理的常規(guī)形式

稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村民眾被徹底免除了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，其中便包括了原先為修建公共道路、農(nóng)田水利等鄉(xiāng)村公共設(shè)施而必須交納的統(tǒng)籌款。因此，在新農(nóng)村建設(shè)開始后，鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)資金便主要來源于國家和地方政府的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其投資與建設(shè)進(jìn)程又通常采用了項(xiàng)目制這一治理體制［3］。所謂項(xiàng)目制，即“一種新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，它通過將各種鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)工程以專項(xiàng)劃撥和項(xiàng)目的方式向下分配和轉(zhuǎn)移，使中央與地方、地方與基層政府、基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間形成較為復(fù)雜的責(zé)任利益聯(lián)動(dòng)關(guān)系 ”［4］。就鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)而言，項(xiàng)目制治理的常規(guī)形式和流程是，由國家或?。ㄊ校┱槍?duì)擬建的鄉(xiāng)村公共設(shè)施劃撥出特定數(shù)額的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，出臺(tái)相應(yīng)的項(xiàng)目指南，對(duì)于項(xiàng)目意圖、立項(xiàng)條件、申報(bào)程序、資金分配、實(shí)施規(guī)則以及考核辦法等作出規(guī)定，下級(jí)地方政府（主要是縣級(jí)政府）繼而根據(jù)本地方的實(shí)際需求，參照相關(guān)要求和自身?xiàng)l件申報(bào)項(xiàng)目。待上級(jí)批準(zhǔn)后，下級(jí)地方政府再將申請(qǐng)獲得的項(xiàng)目資金以及本級(jí)配套資金分配給鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，通過統(tǒng)一招標(biāo)的方式由中標(biāo)企業(yè)（單位）根據(jù)項(xiàng)目要求和工程設(shè)計(jì)展開建設(shè)，最后由各級(jí)政府對(duì)公共設(shè)施的建設(shè)成效逐級(jí)驗(yàn)收、審核，并將建成的公共設(shè)施移交給相關(guān)政府部門加以后期管護(hù)。

從其實(shí)施效果看，項(xiàng)目制治理對(duì)于稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了十分重要的促進(jìn)作用。一方面，財(cái)政收入相對(duì)充裕的國家和上級(jí)地方政府通過這一方式利用公共財(cái)政反哺鄉(xiāng)村，在一定程度上克服了鄉(xiāng)村內(nèi)生公共資源稀缺和縣鄉(xiāng)財(cái)政資金相對(duì)不足的障礙，有利于加快鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，國家和上級(jí)政府還有意識(shí)地將項(xiàng)目資金適當(dāng)向發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)傾斜，緩解了不同地區(qū)間鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的問題，有助于從公共設(shè)施建設(shè)的維度推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的均等化；另一方面，借助項(xiàng)目制，國家和上級(jí)政府還可以提供一部分財(cái)政資金作為“誘導(dǎo)”，再要求申報(bào)項(xiàng)目的下級(jí)政府提供另一部分配套資金，以此激勵(lì)和引導(dǎo)下級(jí)政府籌集資金并動(dòng)員相關(guān)部門的組織力量，積極投入到國家和上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)之中，從而提升和改善下級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的重視程度和治理績效。

（二）村民參與的缺失及其負(fù)面后果

項(xiàng)目制治理常規(guī)形式的既有成效并不能完全遮蔽其在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域存在的一大缺點(diǎn)，即缺少村民作為治理主體的有效參與。項(xiàng)目制治理雖然超越了常規(guī)的科層制，引入了項(xiàng)目招標(biāo)與競標(biāo)的競爭機(jī)制，借以靈活分配轉(zhuǎn)移支付的資金，激發(fā)下級(jí)地方政府的積極性，但從總體來看，依然遵循著自上而下的治理邏輯［3］，其具體實(shí)施由各級(jí)政府一手操辦，即使存在博弈互動(dòng)也主要局限于不同層級(jí)的政府之間，并未給村民留下足夠的制度化參與空間與機(jī)會(huì)。再者，在常規(guī)項(xiàng)目制下，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)資金的專項(xiàng)申請(qǐng)、批復(fù)、分配、招標(biāo)、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)懲都有一整套嚴(yán)格復(fù)雜的制度程序，遵循著高度理性化、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)邏輯。而絕大多數(shù)的村民通常缺乏相應(yīng)的程序知識(shí)、技術(shù)能力，因此被認(rèn)為無力或不應(yīng)參與到項(xiàng)目制治理過程中去。

現(xiàn)行常規(guī)項(xiàng)目制治理中村民參與的缺失通常并不妨礙鄉(xiāng)村民眾成為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的最終受益者，但的確在多個(gè)方面限制了項(xiàng)目制治理可能取得的公益績效。

（1）村民參與的缺失不利于項(xiàng)目決策及相關(guān)方案準(zhǔn)確反映鄉(xiāng)村社會(huì)的公益需求。考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)公共設(shè)施普遍匱乏的現(xiàn)狀，項(xiàng)目制的相關(guān)投資決策一般不會(huì)偏離鄉(xiāng)村公益的總體方向。但村民對(duì)公共設(shè)施的需求總有輕重緩急之分，而在民意未能經(jīng)過制度化的參與渠道得到充分表達(dá)時(shí)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目方案更多地反映著各級(jí)政府的偏好與抉擇，其與村民最為關(guān)切的建設(shè)訴求并不見得完全吻合，某些政績工程、形象工程的出現(xiàn)正是這種“意愿錯(cuò)位”的典型反映。

（2）村民參與的缺失也很可能會(huì)降低項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施效率。因?yàn)樵谶@種情況下，項(xiàng)目實(shí)施很難有效地利用村民擁有的地方性知識(shí)、基層經(jīng)驗(yàn)、信任與合作規(guī)范等社會(huì)資本以及就近可取的其他便利資源來節(jié)約資金與時(shí)間成本，提升項(xiàng)目建設(shè)效率。而僅僅依靠政府和中標(biāo)企業(yè)單位的力量，雖可能較為符合專業(yè)化的要求，但也會(huì)使數(shù)量可觀的項(xiàng)目資金和時(shí)間耗費(fèi)在上下級(jí)之間審批、招標(biāo)、監(jiān)督、驗(yàn)收等繁瑣程序之上，無法讓村民從中直接受益。

（3）村民參與的缺失不利于展開對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督。從制度上看，現(xiàn)行的項(xiàng)目制從審批、報(bào)賬、考核、驗(yàn)收和審計(jì)等方面設(shè)置了較為嚴(yán)格的監(jiān)督舉措，但這些監(jiān)督幾乎都是自上而下的行政監(jiān)督。由于上下級(jí)政府間必然存在的信息不對(duì)稱問題，自上而下的行政監(jiān)督并不總能奏效。在同時(shí)缺乏自下而上的社會(huì)監(jiān)督的情況下，下級(jí)政府部門對(duì)于項(xiàng)目資金的使用很可能會(huì)出現(xiàn)挪用、浪費(fèi)甚至貪污、腐敗等權(quán)錢交易現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害項(xiàng)目制治理的公益屬性。

（4）村民參與的缺失容易造成基層政府與社會(huì)之間關(guān)系緊張?，F(xiàn)行項(xiàng)目制通常要求下級(jí)地方政府乃至村級(jí)組織拿出一部分配套資金，而這些配套資金又往往會(huì)直接或間接地轉(zhuǎn)化為村民的集體負(fù)擔(dān)甚至集體債務(wù)，有時(shí)甚至?xí)o那些缺少集體資產(chǎn)的村莊造成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)［5］。這種“非經(jīng)同意”的負(fù)債容易讓村民產(chǎn)生對(duì)基層政府的疑慮和不滿，在基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間形成新的緊張因素，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定。

（5）村民參與的缺失使得他們成為項(xiàng)目制治理的消極旁觀者，而不是積極能動(dòng)的治理主體。村民由于很難參與到與其利益攸關(guān)的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中去，遂會(huì)逐漸喪失自主治理和自我發(fā)展的能力。這種純粹“外援”式的項(xiàng)目制治理既不利于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)獲得持久穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力，也不利于村民自我發(fā)展能力的漸進(jìn)改善以及鄉(xiāng)村社會(huì)共同體在互助合作基礎(chǔ)上的內(nèi)在整合與發(fā)展。

二、村民多維參與的引入：安徽項(xiàng)目制治理改革的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

村民參與缺失的消極影響已經(jīng)引發(fā)了對(duì)于現(xiàn)行項(xiàng)目制治理進(jìn)行改革的呼聲與嘗試，其中值得重點(diǎn)關(guān)注的一項(xiàng)地方性創(chuàng)新即為安徽省正在試點(diǎn)中的將村民的多維參與引入村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目制治理的實(shí)踐探索。

安徽省對(duì)項(xiàng)目制治理的改革嘗試發(fā)軔于2008年。省移民局在該年實(shí)施水庫移民項(xiàng)目時(shí)，按照國務(wù)院相關(guān)文件對(duì)移民項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主管理的要求，結(jié)合安徽省長豐縣村民自建道路的基層經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)制了村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管、服務(wù)相結(jié)合的建管機(jī)制，在水庫移民項(xiàng)目中加以試行［6］。隨后幾年，這一試點(diǎn)的層級(jí)和范圍都在逐漸擴(kuò)大，并在2012年由安徽省發(fā)改委以行政法規(guī)的方式將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)加以制度化，出臺(tái)了《安徽省大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）［7］。省政府隨后又進(jìn)一步?jīng)Q定，將水庫移民項(xiàng)目的治理創(chuàng)新模式拓展試用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)中的村級(jí)項(xiàng)目，為此又按照漸進(jìn)式制度創(chuàng)新通行的升級(jí)試點(diǎn)邏輯，發(fā)布了《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開展鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《試點(diǎn)通知》）［8］，選擇下屬三縣的村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)，再次進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)①。

綜合上述《管理辦法》、《試點(diǎn)通知》的相關(guān)規(guī)定，安徽省此次進(jìn)行的項(xiàng)目制治理改革的目的是，在政府的資金支持和監(jiān)管、服務(wù)下，在村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策、實(shí)施到后期管理、養(yǎng)護(hù)的各主要環(huán)節(jié)引入村民參與，引導(dǎo)村民從鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)中消極被動(dòng)的旁觀者向積極能動(dòng)的治理主體轉(zhuǎn)變。而其創(chuàng)新設(shè)計(jì)又集中體現(xiàn)在兩重相互關(guān)聯(lián)的維度：一是對(duì)于村民參與的制度性賦權(quán)，二是政府治理的角色轉(zhuǎn)型。

（一）對(duì)于村民參與的制度性賦權(quán)

對(duì)于村民參與的制度性賦權(quán)，就是從制度上賦予村民在村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)中的治理主體資格，享有決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，并且提供合理有效的規(guī)則、程序保證這些權(quán)利通過村民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的自主參與加以實(shí)現(xiàn)，具體體現(xiàn)為《試點(diǎn)通知》所提出的在村級(jí)項(xiàng)目制治理上適用“自選、自建、自管、自用”機(jī)制（以下概稱為“村民自建”）。

所謂自選，即是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目推選要充分尊重農(nóng)民意愿，項(xiàng)目主題與方案須經(jīng)由村民代表大會(huì)初始通過；所謂自建，即是指項(xiàng)目建設(shè)主要由村民自行完成。為此，《試點(diǎn)通知》要求通過村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生項(xiàng)目理事會(huì)作為項(xiàng)目建設(shè)主體，在村民委員會(huì)的監(jiān)督和委托下自主進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和財(cái)務(wù)管理。對(duì)村民能夠自建的項(xiàng)目，由項(xiàng)目理事會(huì)組織村民自建，對(duì)村民無能力施工的項(xiàng)目，由項(xiàng)目理事會(huì)負(fù)責(zé)招標(biāo)建設(shè)；所謂自管，即是指項(xiàng)目建成以后，由村民自行管理相關(guān)設(shè)施。村委會(huì)負(fù)責(zé)建立健全工程運(yùn)行和管護(hù)的具體制度，通過分?jǐn)偂⒐s或競拍方式，把管護(hù)責(zé)任落實(shí)到戶；而所謂自用，則是就結(jié)果而言，由自選、自建、自管建設(shè)和維護(hù)的村級(jí)公共設(shè)施最終應(yīng)當(dāng)并且能夠確實(shí)為民所用，為民造福，而非僅僅服務(wù)于政府的政績需求。此外，為保障和落實(shí)村民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，《試點(diǎn)通知》還要求，相關(guān)項(xiàng)目的支出明細(xì)和發(fā)包項(xiàng)目的發(fā)包過程、中標(biāo)合同都要在村內(nèi)進(jìn)行公示。項(xiàng)目竣工后，還要及時(shí)召開村民代表大會(huì)，聽取和審議項(xiàng)目理事會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。

（二）政府治理的角色轉(zhuǎn)型

政府治理的角色轉(zhuǎn)型是指在村級(jí)項(xiàng)目制治理創(chuàng)新中，政府從過去的全能管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、服務(wù)者，主要功能是為“村民自建”提供資金支持、落實(shí)技術(shù)服務(wù)、監(jiān)督實(shí)施過程、確保工程質(zhì)量和資金安全，而不是再像過去那樣對(duì)項(xiàng)目全程進(jìn)行全面的行政管理。

在“村民自建”改革推行后，為適應(yīng)其運(yùn)作于基層社區(qū)需要因地制宜的特性，省級(jí)政府部門的角色轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為“簡政放權(quán)”，即取消單項(xiàng)工程審批權(quán)，僅保留項(xiàng)目備案權(quán)和資金使用監(jiān)督權(quán)，而將專項(xiàng)投資計(jì)劃“切塊”下放到縣，由后者直接掌握對(duì)項(xiàng)目資金的整合權(quán)與審批權(quán)；另一方面，縣鄉(xiāng)政府則因其更貼近基層的特點(diǎn)而成為項(xiàng)目治理改革的基層推動(dòng)者和“村民自建”的主要監(jiān)管、服務(wù)者，在為項(xiàng)目建設(shè)提供財(cái)政專項(xiàng)資金支持的基礎(chǔ)上，承擔(dān)起如下一些重要的監(jiān)管和服務(wù)職能②：一是督促村委會(huì)推進(jìn)項(xiàng)目民主決策、項(xiàng)目理事會(huì)民主選舉、項(xiàng)目資金公開公示，確?！按迕褡越ā睓C(jī)制和各項(xiàng)相關(guān)規(guī)章制度得到落實(shí)；二是從縣、鄉(xiāng)層面平衡年度項(xiàng)目投資和編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃建議；三是審批由村民代表大會(huì)初始通過的項(xiàng)目實(shí)施方案或初步設(shè)計(jì)；四是審查項(xiàng)目資金使用和資金報(bào)賬；五是全程跟蹤監(jiān)測項(xiàng)目實(shí)施情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題予以糾正；六是組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、資金審計(jì)，監(jiān)督村委會(huì)落實(shí)項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)措施。

（三）參與式復(fù)合治理體系之構(gòu)建

對(duì)村民參與的制度性賦權(quán)和政府治理的角色轉(zhuǎn)型相結(jié)合，共同構(gòu)成了安徽村級(jí)項(xiàng)目制治理改革的制度創(chuàng)新主軸。從總體上來說，此次制度創(chuàng)新最有新意之處就是引入了村民參與的多維機(jī)制與程序，同時(shí)又保留了政府的必要監(jiān)管與服務(wù)，由此構(gòu)建起一個(gè)由政府作為監(jiān)管與服務(wù)主體、村委會(huì)作為項(xiàng)目責(zé)任主體、項(xiàng)目理事會(huì)作為項(xiàng)目建設(shè)主體、村民作為直接治理主體的參與式復(fù)合治理體系，在政府引導(dǎo)、協(xié)同合作的基礎(chǔ)上，將政府的公共權(quán)威、財(cái)政資源和村民的集體智慧及行動(dòng)能力融匯于一體，改善和提升村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目制治理的公益績效，同時(shí)亦將普通村民帶入到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，走出一條更具內(nèi)源活力和可持續(xù)性的“‘以人為本’、自下而上、全員參與”的“參與式發(fā)展”之路［9］。

當(dāng)然，此次改革能否在實(shí)踐中達(dá)到或超過設(shè)計(jì)的預(yù)期效果，還需作進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)，而本文的下一部分所描述和分析的正是被定為改革試點(diǎn)縣之一的安徽省N縣展開項(xiàng)目制治理改革的試點(diǎn)狀況③。

三、政府推動(dòng)下的村民參與：N縣項(xiàng)目制治理改革的試點(diǎn)實(shí)踐

作為安徽“鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革”三個(gè)試點(diǎn)縣之一，N縣總?cè)丝?5.5萬，其中農(nóng)業(yè)人口49.2萬，2012年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為44.35億元，約占地區(qū)總產(chǎn)值30%以上，是典型的農(nóng)業(yè)大縣，其農(nóng)田水利設(shè)施絕大多數(shù)建于二十世紀(jì)六、七十年代，老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，已難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。為此，N縣多方爭取國家和省級(jí)項(xiàng)目支持，用以改善本縣農(nóng)田水利設(shè)施。但過往的常規(guī)項(xiàng)目制治理也暴露出資金配套困難、報(bào)批程序過多、項(xiàng)目效益不高、農(nóng)民參與程度較低等弊病。面對(duì)這些問題，N縣政府積極尋求體制創(chuàng)新，在2012年先后獲批成為全國農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點(diǎn)縣以及安徽省農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)縣，開始展開村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目制治理改革。

（一）N縣政府的積極推動(dòng)

N縣的試點(diǎn)資格由其主動(dòng)爭取而來，而且該試點(diǎn)資格也令N縣政府新獲得了由中央部委和省政府“切塊”下達(dá)的項(xiàng)目投資計(jì)劃的資金整合權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)等其十分看重的自主權(quán)限，因此N縣政府對(duì)推進(jìn)項(xiàng)目制治理改革試點(diǎn)非常重視，在獲得試點(diǎn)縣資格后即刻成立了具有當(dāng)?shù)刈罡咝姓?guī)格的“N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（以下簡稱“縣農(nóng)改小組”），由縣長任組長，時(shí)任常務(wù)副縣長（后升任縣委副書記）為副組長，并由后者兼任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，而小組成員則囊括了所有與項(xiàng)目制治理改革相關(guān)的縣級(jí)政府部門“一把手”和各鎮(zhèn)黨政“一把手”。在之后的試點(diǎn)實(shí)踐中，縣農(nóng)改小組主要發(fā)揮了兩大作用：一是制定項(xiàng)目制治理改革的具體實(shí)施方案，二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負(fù)有監(jiān)管、服務(wù)職能的各政府部門如發(fā)改委、財(cái)政局、水務(wù)局、農(nóng)委、審計(jì)局以及鎮(zhèn)政府等協(xié)同展開工作。縣農(nóng)改小組因?yàn)椤坝蓹?quán)力層級(jí)較高的領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭、聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)組成”，“能夠高效地集中行政資源，處理跨部門、跨區(qū)域的公共事務(wù)”［10］，故而在N縣的項(xiàng)目制改革試點(diǎn)中扮演了主導(dǎo)推動(dòng)者的角色，特別是在協(xié)調(diào)縣鄉(xiāng)政府部門參與改革，化解各部門可能存在的利益阻力和改革惰性方面作用顯著。

為順利推進(jìn)項(xiàng)目制治理改革，N縣又重點(diǎn)進(jìn)行了以下三方面的準(zhǔn)備工作。

（1）細(xì)化改革方案。在省《試點(diǎn)通知》的基礎(chǔ)上，N縣相繼制定了《N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡稱縣《實(shí)施方案》）和《N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革項(xiàng)目管理辦法》。其中的重要?jiǎng)?chuàng)新之處有：將村民“自選、自建、自管、自用”機(jī)制再做分解，細(xì)化成為“規(guī)劃民議、項(xiàng)目民選、方案民定、工程民建、支出民審、質(zhì)量民督、養(yǎng)用民營、效益民評(píng)”機(jī)制，進(jìn)一步明確了村民在新型項(xiàng)目制治理中的多維參與權(quán)利及參與形式；厘清了村委會(huì)、項(xiàng)目理事會(huì)、鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府部門的各自權(quán)能和相互關(guān)系，明確和規(guī)范了政府監(jiān)管與服務(wù)在項(xiàng)目規(guī)劃與方案審批、項(xiàng)目資金的投入與報(bào)賬、項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督與指導(dǎo)、項(xiàng)目竣工后的驗(yàn)收與審計(jì)等具體環(huán)節(jié)的部門分工和規(guī)則流程；確立了項(xiàng)目規(guī)劃生成新機(jī)制，提出在村民代表大會(huì)充分協(xié)商討論的基礎(chǔ)上，建立為期三年的村級(jí)項(xiàng)目庫，繼而再自下而上的匯總整合，依次形成和建立鎮(zhèn)、縣級(jí)項(xiàng)目庫，以此解決村級(jí)項(xiàng)目民選和縣鄉(xiāng)項(xiàng)目整體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題；明確規(guī)定項(xiàng)目建成后，村級(jí)公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施用益權(quán)與所有權(quán)的統(tǒng)一，有利于形成對(duì)民眾參與的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和后期管護(hù)的責(zé)任厘定。

（2）籌措項(xiàng)目資金。N縣試點(diǎn)的項(xiàng)目制治理改革旨在鼓勵(lì)村民的多維參與，卻非意在借機(jī)向民眾轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目資金負(fù)擔(dān)，因此項(xiàng)目資金的籌措責(zé)任主要由N縣政府承擔(dān)。在成為國家和省級(jí)試點(diǎn)縣后，N縣隨之獲得了來自國家和省級(jí)政府部門的重點(diǎn)資金扶持，先后在2012年取得了中央財(cái)政1 200萬元小農(nóng)水專項(xiàng)和上級(jí)市180萬元財(cái)政配套，又爭取到了省水庫移民局200萬元移民后扶項(xiàng)目資金。正是借助于后一筆資金，讓N縣政府能夠在第一批示范開展的兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目上集中投入各100萬元，保證了在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下完成項(xiàng)目試點(diǎn)。此外，N縣還加大了本級(jí)財(cái)政投入，2012年縣本級(jí)財(cái)政安排3 527萬元進(jìn)行塘口擴(kuò)挖、溝渠清淤等農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)。

（3）展開多層次的宣傳動(dòng)員。N縣的試點(diǎn)雖由縣農(nóng)改小組主持推進(jìn)，但其具體實(shí)施還有賴于縣鄉(xiāng)干部的積極配合以及村民的積極參與。為調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)干部與村民的積極性，N縣一方面展開廣泛的宣傳引導(dǎo)，“轉(zhuǎn)變農(nóng)民被動(dòng)等待政府代建的思想，引導(dǎo)其熟悉村民自建機(jī)制并積極參與農(nóng)村公共建設(shè)”④；另一方面先后召開縣委黨委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、試點(diǎn)工作組會(huì)議、縣農(nóng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)投資管理體制改革工作動(dòng)員大會(huì)、縣農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革推進(jìn)會(huì)以及多次試點(diǎn)現(xiàn)場會(huì)。這一系列的會(huì)議起到了逐級(jí)推進(jìn)的政治動(dòng)員作用，不僅在“務(wù)實(shí)”的層面確定了項(xiàng)目制改革試點(diǎn)的職責(zé)分工、工作安排和考核方法，也在“務(wù)虛”的層面強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目制試點(diǎn)改革的重要性，表明了縣政府推進(jìn)該試點(diǎn)的決心，“要求各有關(guān)單位及分管領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)改革的重視程度，并著力推進(jìn)此項(xiàng)改革以取得優(yōu)良成果，為國家、省將來的全面推進(jìn)改革作出示范作用”⑤。

（二）W村示范點(diǎn)的改革實(shí)踐

試點(diǎn)之中還有試點(diǎn)。由于項(xiàng)目制治理改革的試點(diǎn)成敗關(guān)乎N縣的政績聲譽(yù)，也直接影響到上級(jí)優(yōu)惠政策與補(bǔ)助資金的后續(xù)供給，N縣政府決定采用典型示范的方式，首先集中力量做好兩個(gè)村級(jí)示范點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，再以之為模板向全縣推廣。本文作者所調(diào)查的G鎮(zhèn)W村即是其中的一個(gè)示范點(diǎn)所在地。N縣政府對(duì)于W村的選擇經(jīng)過了仔細(xì)的權(quán)衡。W村居住有1 000多名水庫移民，符合省移民局移民后扶項(xiàng)目資金的投入要求，可以給予較為集中的資金扶持；另一方面，W村村民內(nèi)部關(guān)系以及村民與政府間的關(guān)系皆較為和諧，未曾因公共問題發(fā)生過大規(guī)模的群體性事件，村莊的集體債務(wù)亦已結(jié)清，項(xiàng)目試點(diǎn)的政治風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都很小。還有非常重要的一點(diǎn)是，W村的李姓黨總支書記兼村委會(huì)主任是N縣鄉(xiāng)村中少有的“能人村官”，在成為W村“領(lǐng)頭人”之前即為當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾钠髽I(yè)家，擔(dān)當(dāng)村書記之后又很快解決了之前長期得不到解決的村莊集體債務(wù)問題，深為當(dāng)?shù)卣p識(shí)，在村民中也有較好的人緣和口碑（當(dāng)?shù)厝朔Q“李老好”），N縣政府對(duì)將項(xiàng)目示范點(diǎn)放在由其擔(dān)綱領(lǐng)導(dǎo)的W村“十分放心”，而W村的這位李書記在當(dāng)選村委會(huì)主任時(shí)也曾向村民承諾要大力改善村內(nèi)公共設(shè)施狀況，因此對(duì)此次“項(xiàng)目進(jìn)村”同樣“非常歡迎”⑥。

在這些有利條件的背景下，W村示范點(diǎn)所展開的項(xiàng)目制治理改革較為完整地遵循了縣《實(shí)施方案》的設(shè)計(jì)流程。2012年6月，在W村村委會(huì)的召集和主持下，W村召開了村民代表大會(huì)，討論推選試點(diǎn)項(xiàng)目，并同時(shí)選舉出項(xiàng)目理事會(huì)，而省、市、縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也出席了會(huì)議，省、縣領(lǐng)導(dǎo)還現(xiàn)場對(duì)村民參與項(xiàng)目治理的創(chuàng)新程序作了較為詳細(xì)的講解和說明。在村民代表大會(huì)上，44位村民代表對(duì)先期向村民征集獲得的關(guān)注度最高的四個(gè)備選項(xiàng)目展開了熱烈而細(xì)致的討論和協(xié)商，最終經(jīng)過全體代表表決，以37票的絕對(duì)多數(shù)票確定選擇淤塞嚴(yán)重的村內(nèi)主要灌溉用渠——“中干渠”的綜合治理作為建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，村民代表還投票選舉出了具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目理事會(huì)，7位當(dāng)選的項(xiàng)目理事會(huì)成員均為那些在村莊內(nèi)部能力與聲望較高，為村民與政府所共同認(rèn)可的“民間精英”，W村黨總支和村委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人則按規(guī)定并未入選⑦。

W村村民代表大會(huì)確定的項(xiàng)目隨后經(jīng)由縣發(fā)改委審核同意，正式立項(xiàng)。縣水務(wù)局協(xié)助編制了工程實(shí)施方案，縣財(cái)政局撥付了項(xiàng)目啟動(dòng)所需要的前期資金。2012年9月，在鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的監(jiān)督下，W村項(xiàng)目理事會(huì)開始展開項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)縣《實(shí)施方案》的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，此次建設(shè)并未選擇以往項(xiàng)目制常用的招投標(biāo)方式委托外來建筑企業(yè)施工，而是由項(xiàng)目理事會(huì)以支付勞務(wù)報(bào)酬的方式組織村民自行建設(shè)，項(xiàng)目理事會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施的過程中承擔(dān)了施工組織、材料采購、設(shè)備租賃、財(cái)務(wù)管理及向鎮(zhèn)政府報(bào)賬等組織管理工作，其間涉及的各項(xiàng)票據(jù)資料則依規(guī)經(jīng)村民委員會(huì)審核后向全體村民公開?？h農(nóng)改小組辦公室亦組織了縣發(fā)改委、財(cái)政局、水務(wù)局對(duì)中干渠綜合治理工程進(jìn)行了現(xiàn)場督察并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出了相應(yīng)的整改意見。2013年5月，W村中干渠項(xiàng)目建設(shè)如期竣工。W村村民代表大會(huì)再次開會(huì)，聽取、通過了項(xiàng)目理事會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，并將項(xiàng)目明細(xì)支出在村內(nèi)公示。2013年7月，中干渠項(xiàng)目通過了鎮(zhèn)政府和縣相關(guān)政府部門的質(zhì)量驗(yàn)收和資金審計(jì)，村民的勞務(wù)報(bào)酬也逐一獲得發(fā)放。整修一新的中干渠的產(chǎn)權(quán)被確認(rèn)歸屬W村所有，由其在政府財(cái)政補(bǔ)貼的支持下組織村民進(jìn)行后期管理和養(yǎng)護(hù)。

四、績效與問題：對(duì)N縣項(xiàng)目制治理改革試點(diǎn)的評(píng)估和反思

（一）改革的創(chuàng)新績效

W村示范點(diǎn)的項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，N縣農(nóng)改小組決定將中干渠綜合治理的項(xiàng)目制改革模式在全縣范圍予以推廣，目前各村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目正在依此模式漸次展開。N縣作此決定，顯然是由于W村示范點(diǎn)基本達(dá)成了政府試點(diǎn)方案的創(chuàng)新預(yù)期，村民“自選、自建、自管、自用”的多維參與機(jī)制和政府監(jiān)管、服務(wù)的新型治理方式都在W村的項(xiàng)目試點(diǎn)中得到了應(yīng)用與檢驗(yàn)，并從以下多個(gè)方面改善和提升了該項(xiàng)目建設(shè)的公益績效。

其一，促進(jìn)了項(xiàng)目決策的民主化。經(jīng)過村民代表大會(huì)協(xié)商討論并投票選出的項(xiàng)目方案更加準(zhǔn)確地反映了當(dāng)?shù)卮迕褡顬榧?、迫切的公共設(shè)施建設(shè)需求，得到了廣泛的民意支持。其二，提高了項(xiàng)目資金的使用效率。該項(xiàng)目建設(shè)充分利用了村莊自有勞力和自有資源，省卻了招投標(biāo)等中間環(huán)節(jié)，節(jié)約了大量的預(yù)算成本和時(shí)間成本。W村不僅沒有付出額外配套資金，還將政府給予的100萬元轉(zhuǎn)移支付資金節(jié)余9萬余元，并按政府與W村的事先約定將節(jié)余資金留用于村莊公益。其三，利用了民間的地方性知識(shí)與集體智慧。村民在項(xiàng)目自建中集思廣益，總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)中增加了早期設(shè)計(jì)所沒有的“七字型溢洪道”，降低了夏季渠道排洪可能會(huì)對(duì)兩邊壩體造成的風(fēng)險(xiǎn)。其四，強(qiáng)化了項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)監(jiān)督。該項(xiàng)目全程公開透明，村民可以通過多種方式進(jìn)行監(jiān)督，很大程度上避免了腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。其五，增加了村民的勞務(wù)收入。該項(xiàng)目由村民自建，但村民并非義務(wù)勞動(dòng)，而是獲得了勞務(wù)報(bào)酬，報(bào)酬總額占到項(xiàng)目總資金投入的47%，并直接發(fā)放到個(gè)人賬戶。其六，拓展和深化了村民自治。W村村委會(huì)、村民代表大會(huì)都在項(xiàng)目制治理中發(fā)揮了重要作用，而項(xiàng)目理事會(huì)的創(chuàng)建及其運(yùn)作也令村民自治的組織形式和實(shí)踐領(lǐng)域更加豐富多樣。其七，改善了政府與村民的關(guān)系。此次項(xiàng)目建設(shè)，政府不僅提供財(cái)政支持，而且賦權(quán)于民，“以民為主”，并同時(shí)給予各方面的政策協(xié)助，改變了長久以來政府在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)上“代民做主”，與村民“各行其是”的疏離狀態(tài)。村民在獲得更多的參與機(jī)會(huì)和看得見的“實(shí)惠”之后，自然也提高了對(duì)政府治理的滿意度。最后，增進(jìn)了村莊的內(nèi)部整合和發(fā)展能力。通過集體參與村莊公共設(shè)施建設(shè)，外來移民占比較多的W村村民結(jié)成了合作互動(dòng)更為緊密的“利益共同體”⑧，在中干渠綜合治理結(jié)束后，又主要依靠村莊力量完成了村道修筑和“當(dāng)家塘”清淤工程，顯示出村莊共同體已經(jīng)具有了可觀的內(nèi)生活力和集體行動(dòng)能力。

（二）改革存在的問題及其啟示

首先，村民參與的自主性和能動(dòng)性有待提升。當(dāng)?shù)卣约笆苕?zhèn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的村黨支部在推動(dòng)W村試點(diǎn)時(shí)為確保成功而干預(yù)較多，致使試點(diǎn)過程仍然呈現(xiàn)出一定的政府動(dòng)員特征［11］。W村村民的參與隨之帶有“動(dòng)員型參與”的屬性，W村項(xiàng)目理事會(huì)的自主治理空間和行動(dòng)選擇也由此受到某些限制。鑒于此次改革屬于政府主動(dòng)發(fā)起的強(qiáng)制性制度變遷，自上而下的政府動(dòng)員在改革創(chuàng)新的初期確屬必需，但在未來更廣范圍的項(xiàng)目制治理改革進(jìn)程中，既應(yīng)保證政府合理發(fā)揮制度創(chuàng)新的推動(dòng)作用，又需進(jìn)一步提升村民參與的自主性水平。尤其是在項(xiàng)目決策和方案制訂階段的積極能動(dòng)性與有效參與度，力求在村民與村民之間、村民與政府之間有效溝通、充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，促使村民“公意”得到準(zhǔn)確、有序、合理地表達(dá)和反映。而這可能也是決定此次改革的最終結(jié)果是更好地踐行參與式民主，還是重新歸于行政化的關(guān)鍵所在。

其次，村民參與項(xiàng)目“自建”的技術(shù)能力與治理水平仍存缺陷。N縣政府督察組在W村項(xiàng)目施工期間，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理存在著從違規(guī)變更實(shí)施方案、購買材料質(zhì)量不合格、施工組織不力、工程進(jìn)度慢及資金管理有待加強(qiáng)等諸多問題⑨。雖然經(jīng)過整改之后，該工程最終通過質(zhì)量驗(yàn)收，但這些問題充分說明，即使面向技術(shù)難度相對(duì)較低的村級(jí)公共設(shè)施，“村民自建”可能也需要恰當(dāng)?shù)哪芰ε嘤?xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，確保村民主體具備合格的參與和治理能力，否則其工程質(zhì)量和建設(shè)效率難以完全保證，甚而導(dǎo)致項(xiàng)目制治理改革的實(shí)際成效和設(shè)計(jì)預(yù)期相脫節(jié)。同時(shí)，這也表明，政府此次試點(diǎn)中從全能管理者到監(jiān)管與服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型并未完全到位，在提供能力培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)、工程監(jiān)理方面的及時(shí)性與有效性都需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

再次，政府監(jiān)管、服務(wù)的相關(guān)機(jī)制和程序尚需完善。項(xiàng)目制治理改革要求縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)必要的監(jiān)管、服務(wù)職責(zé)，但在W村試點(diǎn)中，縣鄉(xiāng)政府相關(guān)部門的履職情況卻存在某些瑕疵。除了上述能力培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)未能及時(shí)跟上以外，W村項(xiàng)目理事會(huì)與村委會(huì)在就有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)問題與縣級(jí)政府部門接洽互動(dòng)時(shí)，也曾遭遇辦事無門或相互推諉責(zé)任的情況，而N縣農(nóng)改小組的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在訪談中還透露過一些政府干部面對(duì)改革態(tài)度消極的問題。此外，在整個(gè)項(xiàng)目工程完工并通過驗(yàn)收數(shù)月后，W村尚有一筆數(shù)額不小的后期工程款未能報(bào)賬結(jié)清，而縣發(fā)改委給出的解釋是省級(jí)資金撥付沒有完全到位⑩。這些問題的發(fā)生均反映出政府監(jiān)管與服務(wù)的相關(guān)機(jī)制和程序設(shè)計(jì)還不夠完善，在未來的改革中需要進(jìn)一步從制度上厘清政府各部門的監(jiān)管與服務(wù)職責(zé)，提升其合理性、協(xié)調(diào)性，并對(duì)政府監(jiān)管、服務(wù)的實(shí)踐作為形成有效的規(guī)范與激勵(lì)，使之在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)過程中，最大限度地發(fā)揮對(duì)于“村民自建”的支持和保障作用。

最后，W村示范點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)推廣存有疑問。W村示范點(diǎn)的成功，得益于很多有利條件，如地方政府的集中財(cái)政投入、W村的內(nèi)部和諧和村集體良好的財(cái)務(wù)狀況、W村村民的積極支持和村莊精英的有效領(lǐng)導(dǎo)等，這些有利條件在其他村莊是否同樣具備并不確定，因此W村示范點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)還需在未來更多的改革試點(diǎn)中得到進(jìn)一步檢驗(yàn)，而不應(yīng)被僵化地全盤效仿。政府亦應(yīng)在未來的改革實(shí)踐中繼續(xù)提供充足的財(cái)政支持，通過不斷試驗(yàn)積累經(jīng)驗(yàn)，逐步健全相關(guān)的制度、程序，同時(shí)面向村民建立有效的參與激勵(lì)和引導(dǎo)機(jī)制，積極發(fā)掘和利用村莊的“草根”資源和基層經(jīng)驗(yàn)，更加靈活、因地制宜地探索村民參與項(xiàng)目制治理的多樣化形式，借以適應(yīng)我國村莊之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公共領(lǐng)域狀況差異性較大的特點(diǎn)。

五、結(jié) 論

通過以上對(duì)于N縣項(xiàng)目制治理改革試點(diǎn)的研究，可以初步得出如下結(jié)論，即在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目制治理中，賦予村民以積極的治理主體資格，合理、有序、多維度地引入村民參與，同時(shí)輔之以政府恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管、服務(wù)，有望解決常規(guī)項(xiàng)目制治理在缺乏村民參與的情況下所暴露出來的一系列問題，有效地提高和改善鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的公益績效，拓展和深化鄉(xiāng)村基層民主，實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)鄉(xiāng)村的“參與式發(fā)展”，進(jìn)而為鄉(xiāng)村公共治理的改革和創(chuàng)新提供有益的經(jīng)驗(yàn)和樣本。不過，要更好地實(shí)現(xiàn)這些制度創(chuàng)新的理想目標(biāo)，未來的項(xiàng)目制治理改革還需在制度設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐兩個(gè)維度繼續(xù)探索，在村民的自主參與和政府監(jiān)管、服務(wù)之間求得平衡，同步提升村民的參與治理能力和政府的監(jiān)管、服務(wù)能力，推動(dòng)包括縣鄉(xiāng)政府、村黨支部、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)、項(xiàng)目理事會(huì)以及普通村民在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域形成能夠靈活適應(yīng)不同地區(qū)的村莊環(huán)境，兼具制度化與有效性的參與式復(fù)合治理體系，如此才能讓村民參與既避免淪為形式化的點(diǎn)綴，又不被當(dāng)成政府權(quán)威和公共財(cái)政的簡單替代，而是真正成為促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的不斷自我增強(qiáng)的原動(dòng)力。

另一值得單獨(dú)提出的結(jié)論是，從本文涉及的改革試點(diǎn)案例看，在項(xiàng)目制治理改革進(jìn)程中，政府的主動(dòng)推進(jìn)乃是具有決定性意義的因素。以拓展、深化村民參與為目的的項(xiàng)目制治理改革，并非簡單地意味著政府的放權(quán)和“退出”。相反，在這次改革中，政府仍然是制度創(chuàng)新的方案設(shè)計(jì)和實(shí)施推廣的主導(dǎo)力量，其政策選擇和權(quán)威行動(dòng)直接決定了改革的內(nèi)容和方向，而政府在新構(gòu)建起來的復(fù)合治理體系中所發(fā)揮的資源投入、監(jiān)管與服務(wù)作用也在很大程度上影響和制約著改革的實(shí)踐成效。事實(shí)上，無論就鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)本身而言，還是從改革對(duì)引入村民多維參與的創(chuàng)新旨向來看，都需要首先解決村民“集體行動(dòng)的困境”問題。而當(dāng)下中國鄉(xiāng)村正處在傳統(tǒng)規(guī)范約束力漸趨弱化，村民經(jīng)濟(jì)理性日益占優(yōu)，村莊內(nèi)部合作潛能不足的境地［12］，離開政府“權(quán)威之手”的指引和扶助，此類“集體行動(dòng)的困境”幾乎無法克服。更不用說，鄉(xiāng)村內(nèi)部公共資源匱乏的現(xiàn)實(shí)難題從目前來看，也只有依靠政府的“資源輸入”方可有望解決。因此，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題并非在于是否應(yīng)當(dāng)舍棄政府的“權(quán)威之手”，而是政府在促成村民參與的治理改革中如何正確發(fā)揮好指引、扶助和合作的角色功能，既有所作為，又不越俎代庖。同時(shí)這也意味著，包括公共設(shè)施項(xiàng)目制治理在內(nèi)的鄉(xiāng)村公共治理的良善形式，既不宜是政府單向度的行政管理，也不可能是完全意義上的“社會(huì)自治”，而應(yīng)當(dāng)是將政府公共權(quán)威和村民自主參與恰當(dāng)協(xié)調(diào)、整合起來的合作治理。

注 釋

①由于現(xiàn)行鄉(xiāng)村公共（設(shè)施）建設(shè)管理體制其實(shí)質(zhì)即為學(xué)術(shù)意義上的項(xiàng)目制，所以我們?cè)谙挛挠懻撓嚓P(guān)改革時(shí)統(tǒng)稱其為項(xiàng)目制治理改革。再者，本文亦將鄉(xiāng)村公共設(shè)施建成之后的后期管理維護(hù)視為廣義上的“公共設(shè)施建設(shè)”的一部分，故而將鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建造和管護(hù)概稱為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)。

②參見安徽省政府辦公廳下發(fā)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開展鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》時(shí)給予試點(diǎn)縣的指導(dǎo)材料：《踐行村民自建機(jī)制之初相關(guān)疑慮解答》（由N縣相關(guān)政府部門提供，未出版）。

③按照學(xué)術(shù)研究的慣例，我們對(duì)調(diào)查涉及的地名進(jìn)行了匿名處理。以下有關(guān)N縣改革試點(diǎn)的論述材料皆來自于筆者的實(shí)地調(diào)查、訪談以及在調(diào)查中獲取的N縣政府正式文件。

④引自《N縣農(nóng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（未出版）。

⑤引自《縣委召開常委會(huì)推進(jìn)農(nóng)村公共建設(shè)進(jìn)度》，《N縣省級(jí)農(nóng)村公共建管體制改革簡報(bào)》第7期（未出版）。

⑥當(dāng)?shù)鼗鶎诱賳T與W村黨總支書記對(duì)W村成為示范點(diǎn)的態(tài)度均由筆者與之訪談而獲知。

⑦參見《N縣公共設(shè)施管理體制改革試點(diǎn)在G鎮(zhèn)W村啟動(dòng)》，《N縣省級(jí)鄉(xiāng)村公共建管體制改革簡報(bào)》第2期（未出版）。

⑧“利益共同體”之語來自N縣農(nóng)改小組副組長（亦即N縣縣委副書記）在訪談時(shí)對(duì)W村試點(diǎn)的評(píng)價(jià)。

⑨參見《關(guān)于下達(dá)G鎮(zhèn)W村中干渠綜合治理工程整改的通知》（N縣農(nóng)改辦【2013】1號(hào)文件）（未出版）。

⑩就在筆者調(diào)研的現(xiàn)場，W村黨總支書記向N縣農(nóng)改小組負(fù)責(zé)人當(dāng)面提出了這一問題，而縣領(lǐng)導(dǎo)也當(dāng)場指示縣發(fā)改委盡快撥款。由此也可以看出N縣在項(xiàng)目試點(diǎn)的政府監(jiān)管服務(wù)方面仍然存在著制度化不足的問題，一些重要的工作仍需要依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)威來推動(dòng)。

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