楊銅銅（山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東威海264209）

?

上書模式
——公民直接參與立法的一種途徑

楊銅銅
（山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東威海264209）

摘要：公民立法參與作為公民參與公共事務(wù)的一種形式，正在逐漸興起。一般來說，公民參與立法有三種形式，而“上書模式”只限定其中兩種參與形式?！吧蠒Ｊ健弊鳛楣裰苯訁⑴c立法的一種形式，其發(fā)揮的作用依然有限，且在現(xiàn)階段仍然受到諸多因素的限制。隨著我國(guó)民主體制改革的不斷深化、法治建設(shè)及公民法治思維的形成，在這一背景下應(yīng)該對(duì)公民上書進(jìn)行保障而非限制。

關(guān)鍵詞：上書模式；立法參與；直接參與；參與限制；參與未來

一、引言

現(xiàn)代化過程中的國(guó)家，一個(gè)重要表現(xiàn)就是公民政治參與能力不斷提升，政治參與范圍不斷擴(kuò)大。有序的公民政治參與，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政策制定的社會(huì)化、科學(xué)化及民主化，對(duì)于公民主體意識(shí)與政治認(rèn)同感的培養(yǎng)具有重要意義，對(duì)于社會(huì)制度化的形成亦有重要作用。公民立法參與，作為一種公民政治參與的領(lǐng)域，正不斷地得到重視與強(qiáng)化?！艾F(xiàn)代法治的基本精神是立法權(quán)應(yīng)該掌握在人民或人民帶代表機(jī)關(guān)或議會(huì)手中，否則就會(huì)影響立法者的民主基礎(chǔ)”［1］，隨著公民法治思維的形成，公民對(duì)這一精神的理解不斷深化，權(quán)利意識(shí)也正不斷地提升。中國(guó)正在高速建設(shè)法治社會(huì)，法治的形成，離不開公民的參與；立法參與可以在法律源頭上體現(xiàn)公民意志，從而保證法律制定的權(quán)威性及合法性?！霸诹⒎ㄟ^程中，廣泛聽取社會(huì)各方代表對(duì)法律的制定、修改、實(shí)施方面的意見，為他們提供一個(gè)直接表達(dá)自己真實(shí)意愿或利益需求的場(chǎng)所，使立法者及時(shí)了解民意，是權(quán)力機(jī)關(guān)尊重多數(shù)人選擇又最大限度地降低少數(shù)人的利益損失，減少社會(huì)矛盾沖突的制度安排”［2］，不僅如此，立法參與同時(shí)體現(xiàn)了公民對(duì)參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)的渴望。

阿倫特曾指出，“自由的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是參與公共事務(wù)，進(jìn)入公共領(lǐng)域”［3］，在公民意識(shí)不斷覺醒的今天，立法參與正是體現(xiàn)的公民對(duì)這種進(jìn)入公共事務(wù)管理中的迫切期望。公民希望對(duì)立法議程施以影響，表達(dá)個(gè)人或集體的偏好，從而提高立法的可接受性。而就目前我國(guó)立法參與的表現(xiàn)形式上來看，我國(guó)公民參與立法主要還是以參與法案公開征求意見的過程中①。這種參與表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)引導(dǎo)下的一種參與，是被動(dòng)性的一種立法參與。公民上書作為現(xiàn)代公民直接、主動(dòng)地影響或參與立法的一種途徑，正不斷發(fā)揮著作用，影響著法律制定過程。公民上書，能夠直接影響立法議程，開啟立法程序。上書模式作為一種公民立法參與愿望的表達(dá)形式，體現(xiàn)的是其對(duì)公民權(quán)利的一種珍視，一種合理及合法性的參與。單一的立法主體，在立法時(shí)難免會(huì)遇到理性自負(fù)現(xiàn)象，而多主體參與的立法過程，集思廣益，能夠很好地克服這一現(xiàn)象。有序的公民上書，能夠彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不足，在一定程度上對(duì)于立法體制及法律體系的完善具有重要的推動(dòng)作用。在民主體制健全的時(shí)代，立法過程應(yīng)主動(dòng)聽取社會(huì)聲音，尊重社會(huì)意愿。這一方面能夠限制公權(quán)力的張揚(yáng)，另一方面又能很好地保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但從目前情況看，我國(guó)公民上書，還處于起步階段，仍然受到很多制度性限制。且從“上書模式”本身來看，公民參與立法群體較為單一，參與資源分配不均，公民建言也不一定會(huì)被采納，公民上書亦沒有大規(guī)模的發(fā)生，仍以個(gè)案為主。但“上書模式”隨著中國(guó)民主改革制度的不斷向前推進(jìn)，必然會(huì)得到進(jìn)一步發(fā)展，并成為公民參與立法的一種趨勢(shì)。因此，“上書模式”必須得到重視。

二、“上書模式”的現(xiàn)狀及特征

所謂“上書模式”②是指普通公民（或組織）以個(gè)人身份向全國(guó)人大常委會(huì)、地方人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院等有權(quán)立法機(jī)關(guān)提出立法建議，表明立法參與意圖，希望立法機(jī)關(guān)能夠?qū)ψ约旱慕ㄗh做出回應(yīng)的一種公民立法參與現(xiàn)象?！吧蠒Ｊ健斌w現(xiàn)的是一種有權(quán)立法機(jī)關(guān)與無權(quán)立法群體之間的一種互動(dòng)，在一定程度上可以看成一種兩者資源不對(duì)等的博弈關(guān)系③。

（一）“上書模式”的主要表現(xiàn)形式

就公民參與立法的表現(xiàn)形式上講，可以分為三種形式。第一種形式是公民直接提出立法建議，以完善立法體制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理。例如，2012年3月，溫州學(xué)者周德文向有關(guān)機(jī)關(guān)遞交了《中華人民共和國(guó)民間借貸法》立法建議稿。這部建議稿共分五章三十六條，較為系統(tǒng)、全面并附有創(chuàng)造性地闡述了立法目的。涉及總則、借貸約定、借貸管理、法律責(zé)任和附則；并對(duì)民間借貸、借款人、借貸人及非金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵作了明確的定義；對(duì)民間借貸的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任作了明確地闡述；且對(duì)民間借貸范圍及進(jìn)去作了界定；對(duì)其規(guī)范管理、風(fēng)險(xiǎn)防范提出了具體措施；同時(shí)又與我國(guó)的刑法、公司法、民事訴訟法等相關(guān)法律相互聯(lián)系，成為一部系統(tǒng)法律建議稿［4］。

第二種形式主要體現(xiàn)在公民參與法案的意見征求的過程中。2013年12月31日，中國(guó)人大網(wǎng)公布了第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》，向社會(huì)公開征詢草案意見，意見征求截止日期為2014年01月30日。北京大學(xué)憲法與行政法研究中心認(rèn)為，行政訴訟中的“立案難”、“審理難”與“執(zhí)行難”等問題要想徹底解決，則必須在根本上依賴于政治體制改革、司法體制改革的漸進(jìn)推行；但是，通過修改完善《行政訴訟法》，可以在相當(dāng)程度上緩減這些問題的嚴(yán)重性。憲法與行政法研究中心在進(jìn)行了大量的工作基礎(chǔ)上提出了具體修改意見。針對(duì)“立案難”現(xiàn)象提出：擴(kuò)大被訴行為主體和被訴行為范圍，采用“負(fù)面清單”（即概括條款加排除）的方式規(guī)定受案范圍，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的行政規(guī)范性文件審查之訴等建議。針對(duì)“審理難”的現(xiàn)象提出：解決復(fù)議機(jī)關(guān)因規(guī)避當(dāng)被告而做“維持會(huì)”的問題，明確對(duì)規(guī)范性文件的審查和處理機(jī)制等建議。針對(duì)“執(zhí)行難”的現(xiàn)象提出：完善對(duì)于被告財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，取消對(duì)行政機(jī)關(guān)罰款和對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留的規(guī)定等建議［5］。

公民參與立法的第三種形式表現(xiàn)為公民要求有權(quán)機(jī)關(guān)審查相應(yīng)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件。繼“孫志剛事件”、2011.7.23動(dòng)車事故發(fā)生后，2011 年7月29日，來自北航教授任自力、北大法學(xué)院教授尹田、清華法學(xué)院教授施天濤、人大教授賈林清及對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險(xiǎn)法中心教授陳欣等五位學(xué)者聯(lián)名致函國(guó)務(wù)院法制辦，建議廢止《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》。尹田等人呼吁，自該條例1951年6月24日實(shí)施后至今（1992年修訂一次），已經(jīng)與《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)定相沖突，不利于鐵路交通事故中遭受意外傷害的旅客合法權(quán)益的保護(hù)。他們列舉了《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的五宗罪：與《保險(xiǎn)法》相抵觸，有違公平原則，侵犯旅客的知情權(quán)，強(qiáng)制保險(xiǎn)不合理，剝奪了旅客的選擇權(quán)；并呼吁國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)之進(jìn)行審查［6］。實(shí)施了61年的《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》終于2012年11月9日被廢止，國(guó)務(wù)院第628號(hào)令正式廢止了《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，同時(shí)刪除了《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》第33條。7·23動(dòng)車事故發(fā)生后，學(xué)者們起到了廢除《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》催化劑的作用。

可以看出，公民參與立法活動(dòng)分布于立法活動(dòng)的各個(gè)階段。從總體上講，立法活動(dòng)可以分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是立法準(zhǔn)備階段，包括一些立法啟動(dòng)活動(dòng)，任何一種立法過程，在法案正式提交立法主體審議表決前，都有不同程度的立法準(zhǔn)備活動(dòng)。公民參與立法的第一種形式，就是啟動(dòng)立法程序的觸發(fā)器。第二個(gè)階段是由法案到法的階段，這一過程通常需要經(jīng)過一個(gè)復(fù)雜的過程，目的是在頒布之前使法案更加完善，使法案更加切實(shí)可行，減少實(shí)施時(shí)的阻力。而這一階段必不可少的是征求意見，公民參與法案征求意見的活動(dòng)正是公民參與立法的第二種形式。立法活動(dòng)的第三個(gè)階段稱為立法完善階段或后立法時(shí)代，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是完善本法以適應(yīng)社會(huì)需求，二是為新立法積累社會(huì)條件，三是評(píng)估法律的實(shí)施效果，必要時(shí)予以廢止。公民參與立法活動(dòng)的第三種形式指向了立法活動(dòng)的第三個(gè)階段。

但是，并非公民參與立法活動(dòng)的三種形式的表現(xiàn)都可稱為“上書”，“上書模式”主要是指公民主動(dòng)提出立法要求及審查相應(yīng)法規(guī)等這兩種形式。因?yàn)楣駞⑴c立法的第二種形式，已經(jīng)具有很長(zhǎng)的歷史，且在我們?nèi)粘Ｉ钪谐Ｒ姡谝环N與第三種形式，則在社會(huì)中較為少見，且其與有關(guān)機(jī)關(guān)的互動(dòng)方式較第二種也有區(qū)別。因此，本文所指的“上書模式”主要是公民參與立法的第一和第三種形式。

（二）“上書模式”的表現(xiàn)特征

就目前我國(guó)立法參與現(xiàn)象來看，我國(guó)公民立法參與主要還是在立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的一種自上而下的制度性安排，這種制度性安排往往導(dǎo)致公民無法認(rèn)清自身參與立法的屬性，且這種制度性設(shè)計(jì)往往不能把公民參與作為一種權(quán)利予以保障，這種立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的參與范圍也受到限制。然而，在“上書模式”中，公民則是主動(dòng)提出立法等要求，且這種參與帶有很強(qiáng)的目的性，參與更加有序。

之所以區(qū)分公民參與立法的三種形式，主要是為了區(qū)別公民主動(dòng)性及被動(dòng)性參與。在“上書模式”中，公民主動(dòng)向有權(quán)立法機(jī)關(guān)提出建議，希望立法機(jī)關(guān)予以考慮。這種主動(dòng)性的參與，已經(jīng)打破了立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的參與形式。在體制相對(duì)單一、固定化的環(huán)境下，通過其他一些途徑影響立法議程，可以說是民主建設(shè)的一種進(jìn)步，且這種突破“官控式”參與形式，是立法機(jī)關(guān)尊重社會(huì)的一種表現(xiàn)，更是我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)步?！吧蠒苯ㄑ阅軌虮徊杉{，被尊重，說明立法模式的一種轉(zhuǎn)變，立法機(jī)關(guān)一定程度上不再閉門造車，而是廣開賢路，聽取公民意見，使法律更加體現(xiàn)民意，法律更加貼近社會(huì)，切實(shí)可行。

我國(guó)公民立法參與已實(shí)現(xiàn)了從無序到有序的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是參與主體的大眾化，公民個(gè)體或組織越來越多地參與到立法過程中，通過多種形式和途徑提出立法建議和意見等；第二是參與觀念趨于理性化，公民參與是在遵守法律法規(guī)的前提下進(jìn)行的，獨(dú)自參與意識(shí)與參與責(zé)任感逐步增強(qiáng)；第三是參與目的合理化，公民參與立法，更多的是出于行使合法權(quán)利，維護(hù)合法利益，表達(dá)立法的愿望與要求的方式更加合理；第四是參與方式多樣化，公民參與立法涵蓋了公開征求立法項(xiàng)目、立法調(diào)研、書面征求意見等形式；第五是參與范圍擴(kuò)大化，公民參與立法已經(jīng)由個(gè)案參與轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)參與，并且在一定程度上參與的廣度和深度都得到了提升［7］。立法參與的無序向有序參與的轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了公民對(duì)法律賦予的權(quán)利的珍視，權(quán)利行使更加科學(xué)有效，是我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)步的標(biāo)志。“上書模式”體現(xiàn)了公民參與更加有針對(duì)性，有的放矢，往往是針對(duì)社會(huì)焦點(diǎn)事件，且很大程度上帶有公益性。因這種“上書”往往會(huì)受到一定程度上的限制，因此，公民提請(qǐng)上書時(shí)，通常會(huì)全盤考慮社會(huì)各種因素，并附有詳細(xì)的上書的理由。此外，公民上書體現(xiàn)的是對(duì)程序的尊重。在傳媒的影響力不斷提升的今天，一些具有法治思維公民及一些民粹主義者，針對(duì)一些焦點(diǎn)事件，往往會(huì)發(fā)表個(gè)人言論，寄希望于立法來解決這些問題，但是并非這些言論都可以引起立法機(jī)關(guān)的注意，因其參與缺少程序性。程序性參與是對(duì)公民參與的一種限制，只有有序性的參與，才有可能帶來法治的進(jìn)步，無序的參與是對(duì)程序性的破壞，更有可能消解法治。同時(shí)理性有序的參與才有可能被立法機(jī)關(guān)接受，公民權(quán)利訴求才能被尊重。這種無序性的參與不能稱之為公民上書，其表現(xiàn)的往往是一種思想偏激的表達(dá)，并不能真正的啟動(dòng)立法程序。

盡管公民上書成為一種公民參與立法的新途徑，但是仍然表現(xiàn)出了參與主體的單一性及程序性不完善。公民參與立法，為個(gè)人影響公共政策提供了機(jī)會(huì)，也為立法不斷完善提供了一種新途徑。從上書的群體中我們可以看出，能夠上書者，非一介平民百姓，而是具有一定法學(xué)知識(shí)背景的人，他們往往是具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)地位的人，只有這些人才擁有某種“話語權(quán)”，才了解上書的渠道［8］，提出的建言才有可能被接受。但這并不是說，只有這類人才具有上書的話語權(quán)，上書只限定在這一群體當(dāng)中。2003年5月，河北香河縣香城屯村委會(huì)主任王淑榮上書全國(guó)人大常委會(huì)，其認(rèn)為《河北省土地管理?xiàng)l例修正案》第25條規(guī)定：“占用基本農(nóng)田以外的耕地及未利用地從事養(yǎng)殖業(yè)，不建筑永久性建筑物的，應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)用地辦理審批手續(xù)”。違反了《土地管理法》第57條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過兩年”。要求對(duì)前者合法性進(jìn)行審查。2004年4月，河北省人大常委會(huì)辦公廳收到全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳函件，建議該省對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。2005年5月27日，在河北省十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，《河北省土地管理?xiàng)l例修正案》獲得通過，原規(guī)定第25條因與法律規(guī)定不一致而被刪除［9］。

公民上書的方法一般是將建言提交全國(guó)人大常委會(huì)、地方人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院法制辦等，并未有相應(yīng)的程序保障。有關(guān)法律規(guī)定較為原則性，缺少程序性規(guī)定。其中《立法法》第34條、第35條、第58條及第90條第2款涉及公民參與問題。這些規(guī)定從不同層面上保障了公民通過多種渠道參與立法活動(dòng)的征求意見過程中，但只是一些原則性的規(guī)定，且這些規(guī)定并未真正涉及公民上書問題。法案的起草多采用關(guān)門模式，雖在公布之前公開征求意見，但在實(shí)施過程中便會(huì)暴露問題。由于立法者并不能考慮到一切情況，不能預(yù)測(cè)未來社會(huì)情境的變化，法必然帶有一些缺憾，對(duì)于法的完善，公民將成為一份重要的力量。但是，“全國(guó)人大常委會(huì)雖然頒布了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》及《司法解釋備案審查工作程序》，規(guī)定普通公民的‘上書’程序，是先有人大法工委接收、登記并進(jìn)行研究，必要時(shí)報(bào)秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)后，送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查”［10］。但是，這些似乎都在規(guī)定各部門權(quán)力，“至于法工委接到公民‘上書’后，是否進(jìn)行答復(fù)，答復(fù)期限多長(zhǎng)，具體如何審查”［10］等問題沒有具體規(guī)定。人大法工委收到公民上書后，先行研究，研究之后在報(bào)各專門委員會(huì)，而其自由裁量權(quán)未受到限制；公民上書，往往帶有某種期待性，而沒有程序規(guī)定受理期限，也沒有規(guī)定答復(fù)程序，則往往會(huì)使上書石沉大海，毫無音信。程序性保障不完善，使得上書受到很大程度上的限制。

三、上書模式立法功能的制約因素

“上書模式”之所以未形成較大的參與群體，在于其受到很對(duì)因素的限制。公民并不能像其他組織一樣，作為組織成員可以直接將建言上書到有關(guān)機(jī)構(gòu)。公民置身于國(guó)家這一組織中，因其身份的普遍性，并不能獲得參與立法的機(jī)會(huì)，立法參與機(jī)會(huì)多把握在特殊身份的一群人中。上書之所以通常以個(gè)案的方式發(fā)生，這與參與成本是分不開的。公民上書應(yīng)該認(rèn)清當(dāng)代社會(huì)背景，與時(shí)代相向的建言，也往往會(huì)得不到重視。即便是精英群體上書，也往往石沉大海，毫無音信，這與是否能夠契合立法時(shí)機(jī)也密不可分。

公民上書建言并非都是涉及個(gè)人利益，相反，公民上書往往帶有公益性。上書實(shí)際上是公民參與立法的一種權(quán)利訴求，但并非所有公民都能表達(dá)這一訴求，成本問題應(yīng)該考慮。針對(duì)社會(huì)問題，公民在提交上書之前，需要花費(fèi)大量精力去調(diào)研，在調(diào)研過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)，并不是所有問題都值得去上書。在一些案件出現(xiàn)之后，很多案件通過司法途徑就可以很好得到解決。即便是一些與憲法、法律及行政法規(guī)等相違背的規(guī)范性文件，在司法實(shí)踐中，法官憑借經(jīng)驗(yàn)也可以很好的解決這一問題，法院內(nèi)部也可以啟動(dòng)審查程序。此間的機(jī)會(huì)成本，是上書人應(yīng)該考慮的問題?！吧蠒Ｊ健眳⑴c群體的單一性表明，參與群體主要還是一些精英集團(tuán)，他們具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)，知道上書途徑，但往往也會(huì)受到特殊的社會(huì)背景的限制。權(quán)利訴求應(yīng)該在合理的范圍內(nèi)，權(quán)利過度張揚(yáng)，也會(huì)帶來一系列的問題，過度張揚(yáng)的權(quán)利是對(duì)法治建設(shè)的一種破壞。精英集團(tuán)憑借其擁有的資源，可謂是比普通公民更具有上書優(yōu)勢(shì)，這是導(dǎo)致群體分化的主要原因，群眾性參與所要花費(fèi)的成本往往會(huì)更高。精英集團(tuán)的上書往往要求較高，在立法條件不具備的情況下很難對(duì)其做出回應(yīng)。事實(shí)上，在傳媒高速發(fā)展的今天，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)等渠道參與立法活動(dòng)，這在一定程度上降低了參與成本。然而，上書的建言卻往往會(huì)開啟立法或規(guī)范性文件審查程序，這種花費(fèi)是非常高昂的。立法機(jī)關(guān)在做出決策之前，往往會(huì)評(píng)估成本問題。過高的成本較低的收益，很難啟動(dòng)這些程序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法也要進(jìn)行成本效益評(píng)估，從成本收益角度分析啟動(dòng)這些程序的必要性，這是時(shí)代背景的要求。因此，公民上書在一定程度上很難啟動(dòng)花費(fèi)高昂的立法程序。

公民上書建言不能與憲法與法律等精神相違背，否則即便上書，也會(huì)音信全無。2012年9月1日，名為愈愚的博主在其新浪博客中刊登了俞氏《中國(guó)公民自由結(jié)社法》立法提案草案。他指出，鑒于中國(guó)社會(huì)已處于利益多元化的利益博弈狀態(tài)，社會(huì)需要公民結(jié)成社團(tuán)形成利益博弈力量，來消減社會(huì)矛盾，平衡各階層利益，從而實(shí)現(xiàn)公民之間、公民與社團(tuán)之間，社團(tuán)各階層、各階級(jí)之間平等、自由、合作、有序的利益博弈。為滿足中國(guó)建設(shè)公民社會(huì)的強(qiáng)烈需求，為落實(shí)憲法賦予中國(guó)公民的自由結(jié)社的權(quán)利，提出了關(guān)于公民自由結(jié)社的權(quán)利立法草案［11］。雖然此草案明顯有利于提升公民自由結(jié)社的權(quán)利，但對(duì)于中國(guó)目前政治穩(wěn)定具有潛在威脅。提倡公民結(jié)社自由，尤其政治結(jié)社對(duì)于國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定來講具有很大的危險(xiǎn)性。公民有結(jié)社權(quán)利，但是權(quán)利過度張揚(yáng)之后必然會(huì)濫用其權(quán)利，侵犯其公民及其他公民的合法權(quán)益。對(duì)于一個(gè)轉(zhuǎn)型的國(guó)家來講，穩(wěn)定的秩序優(yōu)于自由權(quán)利的選擇。社會(huì)安定有序，才能促進(jìn)社會(huì)向前發(fā)展，才會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，而開放公民自由結(jié)社權(quán)，無疑是給當(dāng)下社會(huì)造成不必要麻煩。托克維爾在《舊制度與大革命》中告誡我們，在一個(gè)制度松動(dòng)的國(guó)家，若沒有秩序的保障，將會(huì)帶來難以挽回的災(zāi)難。公民上書是有限度的。如果允許公民肆意上書，則必然會(huì)使公民權(quán)利進(jìn)一步張揚(yáng)，對(duì)于剛剛起步的中國(guó)法治建設(shè)雪上加霜。如果公民的上書都可以引發(fā)立法程序，無疑會(huì)在一定程度上影響法律的安定性，消解法律權(quán)威，使法律喪失公信力?！睹耖g借貸法》和《中國(guó)公民自由結(jié)社法》將可能是兩種不同的結(jié)局。公民與立法機(jī)關(guān)始終處在博弈狀態(tài)，只有在公權(quán)力允許的限度內(nèi)，公民上書才有可能得到落實(shí)。

公民上書要想被采納，其中一個(gè)必要的前提是立法時(shí)機(jī)成熟，要符合立法偏好。所謂的立法時(shí)機(jī)，是指立法者做出是否立法以及何時(shí)立法的決策時(shí)所應(yīng)考慮的各種主客觀條件。從立法時(shí)機(jī)的構(gòu)成來看，“立法時(shí)機(jī)包含了制定法律的時(shí)機(jī)，修改法律的時(shí)機(jī)，以及廢除法律的時(shí)機(jī)”［12］110。此外，立法調(diào)整還必須具備以下四項(xiàng)時(shí)間條件：第一，已經(jīng)存在或充分預(yù)見需要解決的社會(huì)問題；第二，對(duì)該社會(huì)問題已經(jīng)能夠做出價(jià)值判斷；第三，對(duì)該社會(huì)問題需要法律調(diào)整，且法律能夠調(diào)整；第四，具備了實(shí)施法律的社會(huì)基礎(chǔ)，必須具備立法需要和立法可能［12］112。社會(huì)問題的出現(xiàn)，只有在原有法律等難以調(diào)和時(shí)，才有可能得到立法者的關(guān)注；此外，立法還需要對(duì)社會(huì)資源的把握，在現(xiàn)有資源的前提下需要具備使立法成為可能的條件。通常情況下，政策系統(tǒng)中存在著三條不同的溪流，立法議程中，也同樣存在不同的三種溪流：?jiǎn)栴}溪流，政策溪流與政治溪流。其中問題溪流是由于環(huán)境中存在各種社會(huì)問題，各種社會(huì)問題在四處漂流，并不是每一個(gè)社會(huì)問題都能會(huì)被提上立法議程的，如何引起立法者的注意，取決于某個(gè)問題的特點(diǎn)。政策溪流是立法建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程，該過程通常是在一個(gè)由某一特定立法領(lǐng)域?qū)I(yè)人員組成的立法共同體中產(chǎn)生的。政治溪流主要考慮公民情緒，各階層的壓力，立法者偏好等。這三條溪流彼此間相互獨(dú)立，只有在關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上，它們匯合到一起，公共問題就被提上了立法議程，這個(gè)時(shí)間點(diǎn)就是“立法之窗”［13］。因此，并不是所有的上書建言都能被提上立法議程，只有那些上書涉及社會(huì)“焦點(diǎn)事件”才有可能打開“立法之窗”，如“孫志剛事件”，7·23動(dòng)車事故。公民上書的建言，只有在各種條件都具備的條件下，立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)，才有可能啟動(dòng)立法程序。否則，如果每一項(xiàng)上書建言都能啟動(dòng)立法程序，將極大浪費(fèi)立法資源，且會(huì)威脅法的安定性，消解法律的權(quán)威。

四、“上書模式”的未來——保障而非限制

隨著權(quán)力統(tǒng)治向法律統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型，群眾的權(quán)利意識(shí)得到提升，政治參與愿望也不斷的高漲。要想實(shí)現(xiàn)法治方式治理形式，必須重視公民參與問題。公民上書作為公民直接參與立法活動(dòng)的一種方式，其未來的走向，也反映了我國(guó)法治建設(shè)的推進(jìn)程度。我國(guó)憲法規(guī)定：人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。而要想實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的權(quán)利，在對(duì)待公民上書問題上，應(yīng)該保障而非限制。尤其是伴隨著我國(guó)體制改革的推進(jìn)，民主制建設(shè)也得到強(qiáng)化，公民的法治思維正在逐漸形成，這在一定程度上都帶動(dòng)了公民參與。在這種時(shí)代背景下，需要對(duì)公民上書加以保障。

（一）民主建設(shè)的發(fā)展使公民參與愿望不斷提升

隨著我國(guó)體制改革的不斷推進(jìn)，民主體制得到了我們的普遍認(rèn)同。作為民主的源頭的憲法滿足了這樣的條件，“它應(yīng)該確保我們所有人都有權(quán)利去參與社團(tuán)的決定。更準(zhǔn)確地說，因?yàn)槲覀冊(cè)谫Y格上是平等的，我們應(yīng)以民主的方式來管理我們自己”［14］32。盡管“民主”是一個(gè)解釋性的概念，但這并不影響我們對(duì)民主的推崇。無論是民主代表多說人的統(tǒng)治，還是民主意味著作為合作的事業(yè)，具有平等的身份成員而共同行動(dòng)的所有人自我統(tǒng)治，抑或是作為政治權(quán)力交接的一種方式——其背后都指向了參與的問題?，F(xiàn)代化過程中的國(guó)家，一個(gè)重要的特征就是制度化的建設(shè)程度難以滿足公民日益增長(zhǎng)的參與愿望，從而在一定程度上會(huì)威脅政治穩(wěn)定。我國(guó)制度化建設(shè)依然處在一個(gè)不斷完善的過程中，這在一定程度上導(dǎo)致了公民參與愿望得不到滿足，公民權(quán)利表達(dá)受到限制。法律作為統(tǒng)治的合法性來源，如果得不到公民的認(rèn)可，則很難能夠確保其具有實(shí)際的社會(huì)效果。民主是保證公民自由表達(dá)的基石，只有公民意志表達(dá)，立法者才能知道公民的真正訴求。同時(shí)，民主建設(shè)需要公民的表達(dá)：首先，公民的自由表達(dá)是為了更有效地參與政治生活；其次，要想對(duì)政府可能的行為和政策，獲得充分的知情，也需要表達(dá)自由；最后，如果公民沒有表達(dá)的自由，那么他們就失去了影響政策議程的能力［14］81-82。

我國(guó)立法活動(dòng)，通常采取“關(guān)門模式”，公民很少有機(jī)會(huì)參與到立法活動(dòng)中?！傲⒎ㄟ^程一個(gè)重要的任務(wù)，就是民主地、廣泛地、正確地集中人民的意志，衡量、兼顧、全面地體現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和人民中不同群體的利益。這項(xiàng)任務(wù)，一方面有賴于立法機(jī)關(guān)。立法者以民主精神和群眾路線的方法集思廣益；另一方面，更在與公民的立法參與”［15］。立法活動(dòng)要想得到承認(rèn)，也必須要依賴于人民群眾。社會(huì)由權(quán)力統(tǒng)治向法律統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，再采用強(qiáng)權(quán)壓制已不能取得合法性，獲得公民的認(rèn)同。同時(shí)，在這一背景下，民主參與已具有條件，放開公民參與對(duì)于法治建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用。民主的發(fā)展，推動(dòng)著公民參與需求與能力的提升，同時(shí)，公民的參與也推動(dòng)著民主制度的建設(shè)。盡管目前公民上書的參與群體還比較單一，參與渠道還相對(duì)封閉，參與程序還不是很完善，但公民上書作為立法參與的一種直接途徑，必將會(huì)被公眾所熟知，并用以表達(dá)參與訴求。面對(duì)這樣一種可預(yù)見的趨勢(shì)，需要積極地引導(dǎo)，以保證參與的有序性。

民主主要特征之一就是有序性參與。民主并不意味著公民權(quán)利張揚(yáng)而無限制，無序的參與不僅會(huì)解構(gòu)民主的內(nèi)涵，更會(huì)到來對(duì)社會(huì)秩序的沖擊。民主在一些問題上更多的是一種程序性設(shè)置，一種參與途徑的設(shè)置。需要注意的是，民主的發(fā)展帶來了公民參與能力的提升，同時(shí)可能會(huì)帶來參與式爆炸；也就是說，民主制度下的這種參與也并非不受約束，過度的政治參與會(huì)帶來社會(huì)的無序。因此，在一定程度上對(duì)于公民上書問題需要合理地疏導(dǎo)，使公民參與更加理性。自由意志的表達(dá)是有限度的，民主并不能保證所有的意愿都能被接受，也并不能保證所有的權(quán)利予以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于公民上書，需要建構(gòu)一個(gè)合理的平臺(tái)，在這一平臺(tái)上，各方利益能夠達(dá)到一種平衡，達(dá)到一種互相接受的狀態(tài)。

（二）法治思維的形成使公民上書更加理性

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)公民參與公共過程存在著困境，往往表現(xiàn)為參與的集體不理性。公共政策是通過某種集體選擇機(jī)制，將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策機(jī)制或程序的選擇，公共政策制定結(jié)果取決于集體的選擇，但是由于人的理性是有限的，其處理信息的能力也是有限的，因此公民表現(xiàn)為集體的不理性。首先，因公民價(jià)值選擇不同而出現(xiàn)諸多偏好，難以調(diào)和；其次，變動(dòng)不居的社會(huì)環(huán)境使信息處于不斷地變化之中，公民把握信息的能力有限；再次，在不確定條件下，人們不可能按照理性模式參與政策過程，這一過程往往憑借著經(jīng)驗(yàn)；最后，社會(huì)群眾受專業(yè)知識(shí)的影響，并非每個(gè)公民都能專業(yè)化的參與［16］。這種傾向，絕對(duì)化了公民參與衡量標(biāo)準(zhǔn)，模糊了理性的含義；在這種價(jià)值論倡導(dǎo)下，環(huán)境總是在流動(dòng)，不會(huì)給出一個(gè)合理的理性參與的答案。因此，我們?cè)诳创龁栴}時(shí)，特別是在法治社會(huì)中，適用辯證法分析問題，在一定程度上會(huì)消解法治，給法治帶來混亂?！耙?yàn)槲覀儾豢赡軘喽ㄊ裁词鹿?，所以我們必須判斷什么是?yīng)當(dāng)，是合理的。假如真理行為是不可能的，那么就有必要代之以權(quán)威的行為”［17］。我們需要的是一種立足于當(dāng)代社會(huì)背景的權(quán)威的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而非在價(jià)值領(lǐng)域肆意地掙扎。法治思維的形成，對(duì)我們社會(huì)來講具有重要的意義，可以在一定程度上衡量當(dāng)代公民行為的理性與非理性。

法治思維可以簡(jiǎn)單認(rèn)為是根據(jù)法律思考問題的思維。隨著我國(guó)法治建設(shè)不斷向前推進(jìn)，我國(guó)公民法治思維也正逐漸形成。法律思維具有二元性，一種是法律人的專業(yè)化思維模式，一種是普通公民思考方式。在現(xiàn)階段，我國(guó)公民上書主要還是集中在法律人群體范圍內(nèi)，上書有理有據(jù)，但并非普通公民不具有參與立法活動(dòng)的條件。在一些重要的領(lǐng)域，依靠法律人的力量還難以啟動(dòng)立法程序，他們往往會(huì)借助社會(huì)力量來對(duì)立法機(jī)關(guān)施壓，增加博弈勝算的籌碼，希望借助社會(huì)力量來完成上書?！瓣P(guān)于轉(zhuǎn)基因問題呼吁書”，是精英集團(tuán)帶領(lǐng)17075名群眾參與上書，希望通過一個(gè)數(shù)量龐大的群體與立法機(jī)關(guān)展開博弈。伴隨法治建設(shè)的推進(jìn)，法治思維的形成，公民也并非是烏合之眾，他們也具有理性的參與能力。上書模式的群體如果僅集中在法律人領(lǐng)域，那么也將會(huì)失卻上書的真正意義，成為法律人意志表達(dá)的工具，排除普通群眾參與的可能。

（三）制度性建設(shè)——公民上書的保障基石

在參與意識(shí)覺醒的今天，需要制度性建設(shè)與之相匹配。現(xiàn)代化過程中的國(guó)家，公民參與意識(shí)越強(qiáng)烈，而制度化發(fā)展水平越低，則容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，威脅政治穩(wěn)定?，F(xiàn)代化過程中的國(guó)家，不可避免公民參與愿望提升，因此必須有與之相協(xié)調(diào)的制度化水平。目前，我國(guó)很多學(xué)者都在強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，應(yīng)該從立法中心主義向司法中心主義轉(zhuǎn)向，這需要區(qū)分立場(chǎng)。在處于現(xiàn)代化過程中的國(guó)家，必須有完善的配套制度建設(shè)，用以排遣公民參與的壓抑，否則，法治建設(shè)將會(huì)脫離社會(huì)實(shí)際，成為法律人專業(yè)領(lǐng)地，將公眾排除于法治建設(shè)之外?！吧蠒Ｊ健弊鳛楣裰苯訁⑴c立法的一種形式，必須要有制度性的保障，才能使公民立法參與更加有序、有效地進(jìn)行。如若沒有與參與意識(shí)覺醒相匹配的制度，那么公民壓抑感將會(huì)抬升，帶來思維的混亂，進(jìn)而導(dǎo)致行為的混亂。制度性建設(shè)一方面限制立法主體對(duì)公民立法參與的排斥，另一方面有效地引導(dǎo)公民有序的參與。

1.建立立法公開制度

公民要想?yún)⑴c立法活動(dòng)，必須先了解立法活動(dòng)的過程，而要想了解立法過程，則必須建立立法公開制度。所謂的讓國(guó)家權(quán)力在陽光下運(yùn)行，也必須包括立法活動(dòng)的公開，保障民主制度的建設(shè)。“民主的興旺發(fā)達(dá)倚仗其公開性——公眾關(guān)心公共事務(wù)——即對(duì)一般群眾公開。……秘密是民主的敵人”［18］。建立立法公開制度，主要是為被排除在立法參與制度之外的公民提供一種認(rèn)識(shí)立法、參與立法的途徑。我國(guó)實(shí)行代議制制度，立法機(jī)關(guān)必須代表人民利益。而實(shí)際上，立法者的能力有限，立法者能否代表人們及怎樣代表人民，都存在一定的問題?，F(xiàn)實(shí)中，代表與人民的分離越來越明顯，實(shí)現(xiàn)立法公開，是對(duì)公民權(quán)利的尊重，亦是對(duì)立法活動(dòng)的有效監(jiān)督。立法公開制度本身就是“現(xiàn)代議會(huì)民主制度的另一個(gè)重要發(fā)展，也是以現(xiàn)代的標(biāo)準(zhǔn)衡量一個(gè)國(guó)家的立法民主化程度的重要指標(biāo)”［19］。在公開的立法制度下，公民上書才會(huì)有的放矢，針對(duì)立法活動(dòng)中的問題，才會(huì)顯現(xiàn)地參與更加有效。就目前有權(quán)立法參與群體來看，代表們法學(xué)背景有限，而一群法學(xué)精英又被排斥于制度之外，為后者提供立法參與渠道，不僅會(huì)排遣精英壓抑，又能促進(jìn)法治建設(shè)。對(duì)于普通大眾來講，通過立法公開制度，能夠更好的監(jiān)督立法活動(dòng)，去識(shí)別立法是否代表群眾心聲，代表是否表達(dá)人民的愿望。建立立法公開制度，是對(duì)公民的一種接納，是對(duì)公民意見的一種尊重。建立立法公開制度需要決策者的勇氣與膽略，更需要公民的推動(dòng)。沒有公開的立法制度，公民上書的作用仍然會(huì)有限，這種參與式的博弈，公民將始終處在劣勢(shì)地位，難以保障民主建設(shè)向前推進(jìn)，法治的建設(shè)也將步履艱難。

2.配套法律及法規(guī)等規(guī)范性文件，規(guī)范公民上書的程序

在公民權(quán)利張揚(yáng)的時(shí)代與公權(quán)力不斷擴(kuò)張其邊界的趨勢(shì)下，必須要有程序性約束，在保障公民參與的有序性的同時(shí)，又能在一定程度上約束公權(quán)力機(jī)關(guān)的傲慢。無序的參與，不僅浪費(fèi)資源，更會(huì)引起參與式爆炸，影響社會(huì)穩(wěn)定。有序的參與，是在保障權(quán)利的同時(shí)，又能起到規(guī)范參與的作用，能有效的引導(dǎo)規(guī)范公民行為。在“上書模式”成為一種趨勢(shì)的時(shí)候，必須建立相關(guān)法律法規(guī)，從公民參與渠道上進(jìn)行引導(dǎo)，使公民上書能夠在規(guī)定的程序內(nèi)有序的進(jìn)行，既能保證上書建議到達(dá)有權(quán)機(jī)關(guān)，又能保證有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)此做出回應(yīng)。

關(guān)于保障公民上書的權(quán)利，一些地方已開始了嘗試。廣州市2007年1月1日實(shí)施了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，該辦法指出，為了促進(jìn)和規(guī)范規(guī)章制定過程中公眾參與工作，保障規(guī)章制定工作的科學(xué)性、民主性和合法性，根據(jù)《立法法》及《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，并結(jié)合本市實(shí)際情況制定此辦法。本辦法所稱的公眾是指自然人、法人和其他組織，公眾參與是指參與規(guī)章立項(xiàng)、起草、審查、實(shí)施等環(huán)節(jié)并提出意見，行政機(jī)關(guān)決定是否采納并及時(shí)反饋的活動(dòng)［20］。2007年9 月27日，甘肅省人大常委會(huì)審議通過了《甘肅省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)章（修正案）》，其規(guī)定：其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民均可以直接或通過省人民代表大會(huì)代表、各專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作部門向常務(wù)委員會(huì)提出立法建議項(xiàng)目［21］；2012年9月20日安徽省人大常委會(huì)通過了《安徽省人大常委會(huì)公開征集立法意見的評(píng)審和獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，其規(guī)定：公民、法人和其他社會(huì)組織以及外國(guó)人、無國(guó)籍人就省人大常委會(huì)向社會(huì)公開征集立法意見的評(píng)審和獎(jiǎng)勵(lì)適用本辦法。本辦法所稱的立法意見是指社會(huì)公眾對(duì)省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)通過《安徽日?qǐng)?bào)》、中安在線，《江淮法治》，省人大網(wǎng)站等新聞媒體，向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目的意見和公開征集法規(guī)草案、法規(guī)草案修改稿、評(píng)估法規(guī)意見［22］。

就目前我國(guó)立法情形來看，一些地方性法規(guī)、規(guī)章在一定程度上通過立法保障了公民參與立法的權(quán)利，同時(shí)通過程序的設(shè)計(jì)規(guī)范了公民參與程序，可以說對(duì)公民參與立法具有重要意義。現(xiàn)階段，我國(guó)缺少一部全國(guó)性的法律用于規(guī)定公民上書的形式，可以稱為立法的滯后。尤其是公民上書后，往往石沉大海，音信全無，缺少信息反饋機(jī)制。雖然并非所有的上書都能啟動(dòng)立法程序，但公民上書是一種期待性的權(quán)利，希望立法機(jī)關(guān)能對(duì)此做出回應(yīng)，并能附帶理由用于說服自己，從而緩解公民期待與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。在地方層面上，通過多種法規(guī)形式鼓勵(lì)公民參與立法已成為可能，那么在國(guó)家層面上也需要進(jìn)行實(shí)踐。通過廣開言路，讓公民通過上書等形式，將其關(guān)注的社會(huì)問題提上立法議程，從而切實(shí)尊重公民權(quán)利，促進(jìn)法治建設(shè)。

首先，建立信息反饋機(jī)制。通過制度性建設(shè)，規(guī)定立法機(jī)關(guān)在收到公民上書時(shí)，需要在一定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)。關(guān)于具體期限問題，可以參見《行政復(fù)議法》等法規(guī)關(guān)于期限的規(guī)定。

其次，在收到公民上書后，需要組織有關(guān)部門進(jìn)行論證，在一些情況下，可以進(jìn)行專家論證。通過多方論證，綜合考慮是否建言有必要啟動(dòng)立法的下一個(gè)程序。對(duì)于論證的結(jié)果，需要及時(shí)反饋到公民手中，并附帶詳細(xì)理由用以說明是否采用的理由。而這一過程中，需要聽取上書者針對(duì)論證結(jié)果的不同意見，如果上書者，再次針對(duì)同一問題，提出不同理由，需要再次組織論證。而這一程序需規(guī)定以兩次為限。

再次，如果公民上書，具有立法的可能。則在這一階段，需要各方參與，在有必要時(shí)，可以邀請(qǐng)上書者參與立法。要將立法建言及時(shí)向社會(huì)公布，聽取社會(huì)意見，具體期限可以參見現(xiàn)階段法案征求意見的程序規(guī)定，為立法提供準(zhǔn)備條件。如若在這一過程中，發(fā)現(xiàn)立法條件尚不成熟，也應(yīng)將理由反饋到上書者。

最后，當(dāng)各種條件都具備了，起草立法草案，及時(shí)向社會(huì)公布，對(duì)草案征求意見。當(dāng)一切條件成熟了，開啟立法的最后階段。

五、結(jié)語：“上書模式”之展望

隨著法治方式與法治思維的提出，我國(guó)法治建設(shè)正高速向前推進(jìn)。這其中必不可少的是公民參與。法治方式治理最主要的是由政治統(tǒng)治修辭向法律統(tǒng)治修辭轉(zhuǎn)變，由權(quán)力的壓制向平等說服轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向，我們應(yīng)該注重公民的作用，不能將之排除在制度建設(shè)之外?！吧蠒Ｊ健弊鳛楣裰苯訁⑴c立法的一種方式，應(yīng)時(shí)代要求而產(chǎn)生，又應(yīng)時(shí)代而發(fā)展。真正的法治社會(huì)，應(yīng)該允許公民參與到公共管理空間，而作為治理的源頭的法律，更不能缺少公民的意志。公民上書作為一種無權(quán)參與立法的群體與有權(quán)立法機(jī)關(guān)的博弈關(guān)系，未來天平應(yīng)該向群眾一方傾斜，只有允許公民意志的表達(dá)，治理才能具有合法性。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)只標(biāo)榜公民的主體地位，而應(yīng)要讓公民真正的參與到立法之中。在公民參與立法渠道較為狹窄的今天，我們應(yīng)該從制度建設(shè)等層面上，將公民立法參與囊括到立法活動(dòng)之中。只有真正尊重公民權(quán)利，才能保障公民參與的有效性。

注釋

①?gòu)闹袊?guó)歷史發(fā)展過程來看，公民參與立法的形式主要表現(xiàn)在公開征求意見，中國(guó)政法大學(xué)劉莘教授將其分為三個(gè)階段：第一階段（1982—1988），立法沒有公開征求意見，公民參與立法也沒有實(shí)現(xiàn)制度化。第二個(gè)階段：（1988—2007），公開征求意見逐步制度化。第三個(gè)階段：（2008—），立法過程公開征求意見基本上實(shí)現(xiàn)了制度化。參見李店標(biāo)：《我國(guó)公民參與立法的過去、現(xiàn)在和未來》，載《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期，第603-604頁。

②與上書模式相關(guān)的參與模式還有關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式和外壓模式。具體參見王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。

③也有人認(rèn)為“上書”使用不妥，上書是“向上級(jí)或地位高的人書面陳述意見（多指政治見解）”。也就是說，“上書”只能用在下對(duì)上、卑對(duì)尊的場(chǎng)合?！唧w到人民代表大會(huì)與其選民間的關(guān)系而言，無論從“委托說”、“代表說”還是從“國(guó)家機(jī)關(guān)說”等學(xué)界觀點(diǎn)來考察，至少也得說選民和人大之間的關(guān)系是平等的。另外，我國(guó)憲法明文規(guī)定國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，又規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。換句話說，建議才是公民的憲法性權(quán)利。而實(shí)際上，在我們看來，“上書”是一種有權(quán)與無權(quán)群體之間的一種交流方式，在體制封閉的社會(huì)中，公民無權(quán)參與立法，而在體制松動(dòng)的社會(huì)中，公民才有可能參與立法。民主體制作為一種松動(dòng)的體制，公民應(yīng)該具有參與的可能性，而實(shí)際上，由于各種程序的限制，公民并沒有以主體的身份參與到立法中；即便是“代表制”的體制中，代表也并非都能代表公民的意愿，且代表也有集體不理性的表現(xiàn)。而“上書”則是不通過代表這一環(huán)節(jié)，直接將個(gè)人建議提交立法機(jī)關(guān)。如果針對(duì)“上書”的字義去解釋，則會(huì)大大的限制文章的本意，更在一定程度上否認(rèn)了這種參與途徑。

參考文獻(xiàn)

［1］莫紀(jì)宏.為立法辯護(hù)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：417.

［2］林喆.公民基本人權(quán)法律制度研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：45.

［3］阿倫特.論革命［M］.陳周旺，譯.南京：譯林出版社，2011：21.

［4］張和平.溫州學(xué)者向國(guó)家有關(guān)方面遞交民間借貸立法建議稿［EB/OL］.（2012-03-05）［2014-03-13］. http://www.cnr.cn/gundong/201203/t20120305-5092 44171.shtml.

［5］北京大學(xué)憲法與行政法研究中心.為破解行訴“三難”建言獻(xiàn)策——關(guān)于《行政訴訟法修正案（草案）》的修改意見［EB/OL］.（2014-02-12）［2014-03-14］. http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2014-02/12/ content-5268059. htm.

［6］劉煒.公民上書8年變遷［N］.民主與法制時(shí)報(bào)，2011-08-08（1）.

［7］李店標(biāo).我國(guó)公民參與立法的過去、現(xiàn)在和未來［J］.遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，（5）：603-607.

［8］王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（5）：86-96.

［9］劉萬永.改變了法規(guī)的村委會(huì)主任［EB/OL］. （2005-06-22）［2014-03-14］. http://theory. people. con.cn/GB/40557/49139/49144/3488235. html.

［10］楊濤.憲政視角下的“公民上書”［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（1）：3-8.

［11］愈愚.《中國(guó)公民自由結(jié)社法》立法提案草案［EB/ OL］.（2012-09-01）［2014-03-10］.http://blog. sina. com.cn/s/bLog 45eaba310102e3bb.html.

［12］饒龍飛.立法時(shí)機(jī)三論［J］.井岡山學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009，（1）.

［13］約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策［M］.丁煌，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：100.

［14］羅伯特·A·達(dá)爾.論民主［M］.李鳳華，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

［15］郭道暉.社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)［M］.南京：譯林出版社，2009：336.

［16］孫永怡.我國(guó)公民參與公共政策過程的十大困境［J］.中國(guó)行政管理，2006，（1）：43-47.

［17］拉的布魯赫.法律智慧警句集［M］.舒國(guó)瀅，譯.北京：法制出版社，2001：137.

［18］卡爾·科恩.論民主［M］.聶崇信，等，譯.北京：商務(wù)印書館，2004：163.

［19］徐顯明.進(jìn)一步完善我國(guó)公民參與立法的制度［J］.人大研究，2005，（5）：25-26.

［20］陳潔娜.廣州《規(guī)章制度公眾參與辦法》明年元旦起實(shí)施［EB/OL］.（2006-07-09）［2014-03-16］. http://www.Southcn.com/news/gdnews/sd/2006070900 13.htm.

［21］梁峽林.甘肅省人大規(guī)定公民可直接提出立法項(xiàng)目［EB/OL］.（2007-09-25）［2014-03-16］. http:// news. sxxw. net/html 20079/25/168334.shtml.

［22］馮劉飛，武靜.安徽省人大常委會(huì)：提“立法”金點(diǎn)子可獲獎(jiǎng)［EB/OL］.（2012-11-08）［2014-03-18］. http://ah. people. com.cn/n/2012/1108/c227130-17689 927. html.

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

●社會(huì)治理

The Pattern of Shangshu
—A Direct Way for Citizens to Participate in Legislation

YANG Tong-tong

（Law School，Shandong University，Weihai 264209，China）

Abstract：Citizen participation in legislation as a form of citizen participation in public affairs is rising. Generally speaking，there are three forms of citizen participation in legislation，but“the Pattern of Shangshu”is now scheduled for the two forms of participation.“The Pattern of Shangshu”as citizens participate directly in the legislation，the role is still limited，and is still restricted by many factors in the present stage. With the formation of China's democratic reform，the construction of the rule of law and civil law thinking，in this context should be on the civil appeal for protection rather than limit.

Keywords：the Pattern of Shangshu；participation in legislation；direct participation；the limit of participation；the future of participation

作者簡(jiǎn)介：楊銅銅（1990-），男，山東泰安人。碩士研究生，山東省法律方法研究基地研究人員，研究方向：法理學(xué)。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“法律方法理論研究”（10JJDB820008）

收稿日期：2014-08-30

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.01.015

文章編號(hào)：1674-8638（2015）01-0084-09

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號(hào)：D90