楊興猛

(內(nèi)蒙古黨校民族理論教研部，呼和浩特 010070;中央民族大學(xué)中國民族理論與民族政策研究院，北京 100081)

我國東北邊疆民族地區(qū)，是指位于黑龍江、吉林、遼寧三省境內(nèi)，與俄羅斯、朝鮮、蒙古三國接壤，與韓國、日本隔海相望，處于國家陸地邊境線上的24個(gè)少數(shù)民族縣和少數(shù)民族人口較多的邊境縣(市)。

一、東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展概況

東北邊疆民族地區(qū)，資源豐富、物產(chǎn)多樣、邊境線長、民族成分多，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。其邊境線綿延4 546.1公里，總面積達(dá)17.9萬平方公里，在這里生活著漢、滿、朝鮮、蒙古、回、壯、錫伯、達(dá)斡爾、白、苗、瑤、羌、土家、侗、俄羅斯等40多個(gè)少數(shù)民族，其中朝鮮、蒙古、俄羅斯、赫哲、鄂倫春等民族跨界而居。據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)，東北邊疆24個(gè)邊境縣(市)總?cè)丝诩s560.5萬人，其中少數(shù)民族人口有115.1萬人，約占人口總數(shù)的20.5%。

新中國成立以來，東北邊疆各族人民依靠自己的聰明才智，依靠勤勞勇敢、團(tuán)結(jié)奮發(fā)的民族精神，開發(fā)邊疆，保衛(wèi)邊疆，建設(shè)邊疆，把東北邊疆建設(shè)成了富饒殷實(shí)的美好家園。尤其是改革開放30多年來，東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)得到了較快發(fā)展，各族人民生活水平有了大幅提高，出現(xiàn)了邊興民富、欣欣向榮的好局面。2010年，僅興邊富民行動對24個(gè)邊境縣(市)的財(cái)政總投入超過1.16億元，有效促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的較快發(fā)展。24個(gè)邊境縣(市)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)1 636.42億元，其中第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值358.26億元，第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值701.28億元，第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值576.88億元;三大產(chǎn)業(yè)比重為21.89∶42.85∶35.26;農(nóng)民人均年純收入達(dá)萬元以上的縣(市)有漠河縣10 100元、虎林市10 178元、綏芬河市10 200元、東寧縣11 741元等。客觀地講，東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了可喜成就。

二、東北邊疆民族地區(qū)安全穩(wěn)定面臨的新問題和新挑戰(zhàn)

我們在看到成績的同時(shí)，更不應(yīng)該回避問題和矛盾。隨著大國角力的不斷加劇和朝鮮政局變動，東北亞局勢的不穩(wěn)定因素明顯增高。我國東北民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，不可避免受地緣政治、民族、宗教等諸多因素影響，因此，在新形勢下也呈現(xiàn)出一些新問題和新挑戰(zhàn)。

(一)民族宗教工作方面

民族、宗教工作對東北邊疆民族地區(qū)的持久安全穩(wěn)定又具有極端重要性。為了保障少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)快速發(fā)展，黨和政府制定和實(shí)施了一系列民族政策。但是，因種種原因這些政策未能完全落實(shí)到位，民族、宗教工作呈現(xiàn)出某些弱化的趨勢。

在民族干部政策落實(shí)方面，主要是表現(xiàn)為少數(shù)民族及宗教干部配備不足，工作積極性不高的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省丹東市共有少數(shù)民族干部19 288人，占全市干部總數(shù)的27.9%，而2010年丹東市少數(shù)民族人口占全市總?cè)丝诘谋戎貫?6.84%，少數(shù)民族干部比例比人口比例約少8.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，有70名少數(shù)民族干部步入縣處級后備干部行列，但僅占同級后備干部總數(shù)的12%。這說明，少數(shù)民族在職干部、后備干部均表現(xiàn)出配備不足的問題。我們在與黑龍江省某市民宗局干部座談中也了解到:該市有10多萬信教群眾，266個(gè)宗教點(diǎn)，而專職宗教干部只有4～5人。宗教干部編制少，流動慢(有的宗教干部20、30年不流動)，加上縣級市宗教業(yè)務(wù)沒有相應(yīng)的辦公經(jīng)費(fèi)，影響基層干部的工作積極性。

在民族優(yōu)惠政策落實(shí)方面，也存在著一些問題。通過對吉林省長白縣的實(shí)地調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，長白具有邊境縣、自治縣的雙重地位，但享受不到“雙重待遇”，部分群眾反映民族優(yōu)惠政策表現(xiàn)不明顯，特別是省政府在政策制定上沒有做特殊考慮。按照國家有關(guān)政策，上級政府在安排民族自治縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)免除或減少自治縣承擔(dān)的配套資金。但在具體執(zhí)行過程中，這一優(yōu)惠政策并沒有得到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)，配套壓力過大，資金難以撥付到位，直接影響了項(xiàng)目的實(shí)施。以2011年遼寧省寬甸縣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目為例，項(xiàng)目總投資需20 900萬元，按照上級確定的投資比例，中央、省財(cái)政投資各1 800萬元，市財(cái)政投資900多萬元，住戶自籌1 800多萬元，縣財(cái)政配套多達(dá)14 600多萬元，縣配套資金占總投資的70%。寬甸縣作為省級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，因配套資金壓力過大，無力有效推進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。這樣，寬甸縣實(shí)際上并沒有享受到應(yīng)有的優(yōu)惠政策、扶持政策。

(二)興邊富民行動方面

近年來，興邊富民行動得到各級黨委和政府的高度重視，也得到邊疆地區(qū)各族干部群眾的一致?lián)碜o(hù)，取得了巨大的成績。但是，興邊富民行動在落實(shí)的過程中還存在著一些亟待解決的問題。

在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)安排上，群眾普遍反映民生投入不足。在黑龍江省雞西市接受我們調(diào)查的61人中，有27人認(rèn)為國家雖有邊貿(mào)優(yōu)惠政策，但貧困地區(qū)的老百姓真正得到的實(shí)惠少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年黑龍江省扶持的各種興邊富民行動項(xiàng)目，其中，種、養(yǎng)殖類項(xiàng)目包括東寧縣的黑木耳標(biāo)準(zhǔn)化種植基地等7個(gè)，占扶持項(xiàng)目總數(shù)的12%;加工類項(xiàng)目有東寧縣的水稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社股份制水稻生產(chǎn)及標(biāo)準(zhǔn)化加工項(xiàng)目等3項(xiàng)，占扶持項(xiàng)目總數(shù)的5%;民俗文化建設(shè)項(xiàng)目包括撫遠(yuǎn)縣的抓吉民族風(fēng)情文化村建設(shè)項(xiàng)目等5項(xiàng)，占扶持項(xiàng)目總數(shù)的8%;其他約75%的項(xiàng)目大多都是傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造項(xiàng)目。這說明，惠民項(xiàng)目支持力度不夠，外部“輸血”意味明顯，當(dāng)?shù)亍霸煅惫δ荏w現(xiàn)不明顯，個(gè)別地區(qū)還存在著搞形象工程的一面。

在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，缺乏有效監(jiān)管和評估機(jī)制。在興邊富民行動項(xiàng)目的實(shí)施過程中，往往是“會哭的孩子有奶吃，哪里跑得勤快，哪里的投入就多些”。據(jù)黑龍江省某市民宗局領(lǐng)導(dǎo)介紹，某些縣(市)“河這邊一年的扶持資金達(dá)700至800萬，河那邊只有30至50萬”，得到扶持資金較多的“三縣(市)少數(shù)民族人口不到2萬，而全市少數(shù)民族人口有24萬，90%以上的少數(shù)民族群眾得不到優(yōu)惠政策的扶持”。有些縣(市)扶持資金的使用上缺乏嚴(yán)密的監(jiān)管，存在高投入、低產(chǎn)出、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，正如群眾所反映的那樣:“有的縣路面沒錢修，有的縣路面翻修了幾遍”。可見，這種不均衡的扶持政策，如果缺乏有效的評估和監(jiān)管機(jī)制，勢必會造成邊疆民族地區(qū)發(fā)展新的不平衡和不協(xié)調(diào)，進(jìn)而引發(fā)一些地區(qū)干部和群眾的報(bào)怨和不滿。

(三)邊疆文化安全方面

民族成分多樣、文化異質(zhì)化程度高，是東北邊疆民族地區(qū)的顯著特點(diǎn)。僅丹東地區(qū)就生活著漢、滿、蒙古、回、朝鮮、錫伯、柯爾克孜、俄羅斯等40余個(gè)少數(shù)民族。

誠然，在長期的歷史發(fā)展過程中，東北各邊疆各民族形成了相互依存、交錯(cuò)雜居的分布格局。特別是改革開放以來，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大潮中，各民族之間的交流、交往日益頻繁，社會主義民族關(guān)系得到了進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。但在發(fā)展過程中，各民族依然保持著獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣、文化心理，各民族精英對本民族生存、發(fā)展、權(quán)利、榮辱、得失、安危、利害等方面的關(guān)切也日漸明顯。因此，必須看到，在現(xiàn)實(shí)生活中東北邊疆各民族共同性增多的同時(shí)，民族意識也出現(xiàn)了增強(qiáng)的趨勢。

宗教色彩深厚也是該地區(qū)少數(shù)民族群眾文化生活中表現(xiàn)出來的顯著特點(diǎn)。首先，一些少數(shù)民族群眾保持著宗教信仰的傳統(tǒng)，如佛教、伊斯蘭教、基督教等幾大宗教在該地區(qū)均有體現(xiàn)。其次，宗教傳播的速度快，特別是基督教信徒明顯增多。其三，宗教組織在群眾中的影響力不斷增強(qiáng)。通過調(diào)查我們了解到，該地區(qū)一些宗教活動開展頻繁，一些宗教人士通過聚會、慰問、幫助困難群眾等活動，使得其影響力、凝聚力不斷增強(qiáng)，據(jù)個(gè)別干部反映“一些地區(qū)的宗教組織比基層黨組織的影響力還要強(qiáng)”。其四，區(qū)別于正常宗教活動的非法傳教、宗教滲透活動也活躍在該地區(qū)。如當(dāng)?shù)氐拈T徒會，打著宗教的旗號從事非法活動，已被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)確定為邪教，并予以取締。這些事實(shí)告訴我們，東北邊疆少數(shù)民族地區(qū)宗教活動表現(xiàn)出的新問題和新特征，值得有關(guān)部門重視和研究。

“宗教文化與民族心理緊密相連，極易喚起人們的社會群體感、認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而形成跨文化的認(rèn)同感”［1］。這種民族的、宗教的文化認(rèn)同感，一旦被國際敵對勢力所操縱和利用，就可能成為攻擊和破壞社會主義的文化載體。因此，后冷戰(zhàn)時(shí)期，在國際敵對勢力和宗教組織不斷加緊對我國進(jìn)行文化顛覆和滲透的背景下，加強(qiáng)邊疆少數(shù)民族地區(qū)文化安全建設(shè)顯得尤為重要。

(四)社會事業(yè)發(fā)展方面

多年來，東北三省各級黨委和政府，把邊疆民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展列入重要議事日程，投入了大量的精力和資金，取得了一定成效。但社會事業(yè)發(fā)展的相對滯后，仍是該地區(qū)普遍存在的社會問題。

以遼寧省丹東市為例，截止2009年底，全市小學(xué)音樂器材配備達(dá)標(biāo)學(xué)校為229所，低于全省平均水平27.4個(gè)百分點(diǎn);體育器材配備達(dá)標(biāo)小學(xué)為357所，比全省平均水平低7.8個(gè)百分點(diǎn)。全市初中音樂器材配備、美術(shù)器材配備、體育器材配備達(dá)標(biāo)的學(xué)校分別占總數(shù)的 80%、72.6%、85.7%，比全省平均水平低10.5、12.8、7.2個(gè)百分點(diǎn)。特別是普通高中校園網(wǎng)覆蓋率，比全省平均水平低42.4個(gè)百分點(diǎn)。全市還有16個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建九年一貫制學(xué)校。已建成的農(nóng)村九年一貫制學(xué)校中，還有32所未達(dá)到省政府規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。全市現(xiàn)有的主要文化場館建設(shè)年代久遠(yuǎn)、設(shè)備陳舊、使用面積嚴(yán)重不足，設(shè)施配備情況在全省排名靠后。全市高級圖書館面積僅為3826平方米，在全省14個(gè)城市中排名第13位。全市各級醫(yī)療疾控用房面積缺口約1萬平方米，實(shí)驗(yàn)室設(shè)施數(shù)量和裝備水平明顯不足。市本級疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室裝備的數(shù)量，僅接近國家標(biāo)準(zhǔn)的60%。全市城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民貧困人數(shù)多，社會保障壓力大，社會救濟(jì)人數(shù)多。目前，邊疆少數(shù)民族地區(qū)還有近5萬農(nóng)村家庭沒有通上有線電視，涉及到109個(gè)行政村。因此，東北邊疆民族地區(qū)公共社會服務(wù)能力還有待于提高。

三、促進(jìn)東北邊疆民族地區(qū)安全穩(wěn)定的對策和建議

在東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中表現(xiàn)出的新矛盾和新問題，如果不加以重視和解決，防患未然，勢必會影響到該地區(qū)的持久和諧與穩(wěn)定。為此，我們提出以下對策和建議:

(一)全面提升民族、宗教干部的素質(zhì)和能力，筑牢東北邊疆民族地區(qū)安全穩(wěn)定的政治保障

習(xí)近平總書記在中央民族工作會議的講話上指出“做好民族工作關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人?！保?］東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展涉及民族、宗教、地緣政治、利益調(diào)整等諸多復(fù)雜問題，而這些問題的破解關(guān)鍵還在我們的黨，依賴于廣大民族宗教干部的無私奉獻(xiàn)和扎實(shí)工作。江澤民同志也強(qiáng)調(diào)民族宗教無小事，邊疆地區(qū)民族宗教工作只能加強(qiáng)，不能削弱。各級黨委和政府要把民族宗教工作擺上重要議事日程，堅(jiān)持從政治的高度把握民族工作、看待宗教問題;要按照“好干部”標(biāo)準(zhǔn)，下大力氣培養(yǎng)和任用少數(shù)民族和宗教干部，把優(yōu)秀的少數(shù)民族和宗教干部要放到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，徹底解決民族干部隊(duì)伍弱化、宗教干部短缺的棘手問題。無論是少數(shù)民族干部還是漢族干部，都要以黨和國家的事業(yè)為重、以造福各族人民為念，齊心協(xié)力做好安全穩(wěn)定工作。各民族宗教干部更要按照“明辨大是大非的立場特別清醒、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的行動特別堅(jiān)定、熱愛各族群眾的感情特別真誠”［3］的標(biāo)準(zhǔn)努力提升政治思想素質(zhì)和科學(xué)文化水平，不斷提升應(yīng)對現(xiàn)實(shí)工作中復(fù)雜敏感問題的能力和水平，做到“守望相助”，守好少數(shù)民族的精神家園，守好祖國邊疆安全穩(wěn)定的東北大門。

(二)繼續(xù)堅(jiān)持對東北邊疆民族地區(qū)實(shí)施差別化的支持政策，筑牢東北邊疆民族地區(qū)持久穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上指出“支持民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是中央的一項(xiàng)基本方針”，“要發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)三個(gè)積極性，對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付和對口支援體制機(jī)制，把政策動力和內(nèi)生潛力有機(jī)結(jié)合起來。”［4］黨的十八大也強(qiáng)調(diào)“牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題”［5］。因此，各級黨委和政府應(yīng)把加快推進(jìn)東北邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展擺在更加突出的位置，切實(shí)把黨的邊疆民族政策落到實(shí)處，在項(xiàng)目審批、資金支持、稅收免減、信貸優(yōu)惠等方面，對東北邊疆民族地區(qū)給予特殊照顧和支持。堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，不搞一刀切，把區(qū)域政策與統(tǒng)籌謀劃西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略、興邊富民行動、扶貧開發(fā)工作、扶持人口較少民族工作等國家戰(zhàn)略和行動結(jié)合起來，在發(fā)揮政策驅(qū)動地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，激活本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生潛力，為東北邊疆持久穩(wěn)定奠定扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)加快推進(jìn)文化認(rèn)同建設(shè)，筑牢東北邊疆民族地區(qū)文化安全屏障

“解決好民族問題，物質(zhì)方面的問題要解決好，精神方面的問題也要解決好?！保?］前者如果說是加強(qiáng)“硬件”建設(shè)，增強(qiáng)“硬實(shí)力”的話;那么，后者主要是要解決精神層面的問題，增強(qiáng)的是“軟實(shí)力”。解決好精神方面的問題:首先，要旗幟鮮明地反對各種錯(cuò)誤思想觀念。西方敵對勢力往往以價(jià)值輸出、扶困幫貧等手段，通過宗教、非政府組織等開展文化交流等方式，對我國東北邊疆少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行滲透和顛覆。針對敵對勢力展開的文化攻勢，各族干部群眾首先要增強(qiáng)識別大是大非、抵御境外敵對勢力思想滲透的意識和能力。其次，對宗教事務(wù)要樹立服務(wù)與管理并重的理念。黨的各級宗教干部在貫徹宗教信仰自由政策的同時(shí)，應(yīng)依法加強(qiáng)對宗教事務(wù)的有效管理。針對新形勢下宗教領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，要進(jìn)一步完善管理法規(guī)和制度，積極探索和創(chuàng)新的管理模式，建立更加科學(xué)的管控制度。其三，要抓好文化認(rèn)同建設(shè)。加強(qiáng)中華民族大團(tuán)結(jié)，長遠(yuǎn)和根本的是增強(qiáng)文化認(rèn)同，建設(shè)各民族共有的精神家園，積極培養(yǎng)中華民族共同體意識，增強(qiáng)各民族對偉大祖國、對中華民族、對中華文化、對中國特色社會主義道路的認(rèn)同，引導(dǎo)各族群眾牢固樹立正確的祖國觀、歷史觀、民族觀，夯實(shí)中華民族大團(tuán)結(jié)的思想基礎(chǔ)。

(四)以改善民生為重點(diǎn)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，筑牢東北邊疆民族地區(qū)安全穩(wěn)定的社會保障

黨的“十七大”和“十八大”把保障和改善民生放在更加突出的位置，破解民生難題不僅是我們黨執(zhí)政水平的重要標(biāo)志;也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民的具體體現(xiàn);更是國家長治久安的根本保障。胡錦濤同志曾強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證”。［7］P34各級黨委政府必須提高認(rèn)識，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理模式，加大社會事業(yè)建設(shè)力度，將各種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和補(bǔ)助資金向邊疆民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)傾斜，解決好邊疆各族人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的困難和問題。既要堅(jiān)持不懈抓發(fā)展，不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，為民生改善提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);也要大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會公平正義。特別是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)基本公共服務(wù)等方面，既要增加投入，又要量力而行，兼顧均衡，讓東北邊疆各族群眾都能享受到改革開放、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所帶來的福利和成果，這將是保障我國東北邊疆民族地區(qū)和諧發(fā)展和安全穩(wěn)定的長久之計(jì)。

［1］王霞.民族地區(qū)中華文化認(rèn)同與邊疆文化安全［J］. 黑龍江民族叢刊(雙月刊)，2012，(5).

［2］［3］人民日報(bào)評論員.做好民族工作關(guān)鍵在黨關(guān)鍵在人［N］.人民日報(bào)，2014-10-12(1).

［4］中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在京舉行［J］.民族論壇，2014，(10).

［5］深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神不斷開創(chuàng)湖北民族宗教工作新局面［J］.民族大家庭，2013，(1).

［6］中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會在京舉行［N］.人民日報(bào)，2014-09-30，(1).

［7］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為奪取全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.