黃清華

（中國綜合開發(fā)研究院 社會發(fā)展研究部，廣東 深圳 518036）

治理術(shù)與國家治理能力現(xiàn)代化

黃清華

（中國綜合開發(fā)研究院 社會發(fā)展研究部，廣東 深圳 518036）

國家治理能力現(xiàn)代化屬于治理理論中的治理術(shù)范疇。治理術(shù)包括政府理性、“如何”執(zhí)政和政府的“藝術(shù)”三個(gè)方面，其核心是法治理性和善治理性。因此，國家治理能力就是在國家治理體系框架下，治理主體以法治思維和善治思維運(yùn)用治理機(jī)制和治理工具實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力。提升國家治理能力的關(guān)鍵點(diǎn)，在于政府行使國家權(quán)力時(shí)，慎用專斷性權(quán)力并善用建制性權(quán)力。這是中國政府治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

治理術(shù)；國家治理能力；現(xiàn)代化；法治理性；善治理性

一、從治理術(shù)理解國家治理能力

（一）治理術(shù)的含義

當(dāng)代治理理論產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家。在英文的語境下，與國家治理能力相關(guān)的術(shù)語是Governmentality（治理性和治理術(shù)）這一概念。作為治理術(shù)的Governmentality，在治理理論方面逐漸演化出以下三個(gè)方面的含義。

1.政府理性（governmental rationality）[1]1-4。通說認(rèn)為，政府理性是指政府在經(jīng)濟(jì)和社會管理活動中，其行為是理性的或合乎理性的，而不是盲目的或感情用事的。政府理性的表現(xiàn)形式是，一方面，政府（可能）把追求一定的利益作為自己的行為目標(biāo)；另一方面，由于政府是行使公權(quán)力的非盈利組織，它又不能只把追求政府組織自身的利益作為自己的行為目標(biāo)。

具體而言：其一，作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經(jīng)濟(jì)利益，還包括社會利益、公眾利益等，是包括經(jīng)濟(jì)利益、社會利益在內(nèi)的各種利益的“利益集合體”，是一個(gè)利益群，目前一個(gè)比較概括且易被接受的提法是“社會福利最大化”[2]；其二，作為行使公共權(quán)力的主要機(jī)構(gòu)，政府所追求的利益，不應(yīng)該只是政府機(jī)構(gòu)自身的利益，還應(yīng)該包括政府所代表的，并為其服務(wù)的社會公眾的利益。這兩點(diǎn)是政府有別于其它經(jīng)濟(jì)組織或社會組織的根本標(biāo)志。因此，政府理性或“理性政府”是指在經(jīng)濟(jì)和社會活動中，對既定目標(biāo)尋求最優(yōu)決策，以滿足社會和公眾需要的政府。

在國家治理層面，政府理性的具體內(nèi)容包括法治理性和善治理性兩方面的含義。法治理性即各種治理主體尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者，能夠在思想上運(yùn)用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”[3]，使決策和決策執(zhí)行符合法度；善治理性則要求在遵循法治的前提下，通過利益相關(guān)人參與、協(xié)商、透明和問責(zé)等方式方法，實(shí)現(xiàn)治理公正合理、有力有效，具有包容性、反應(yīng)性，做到?jīng)Q策和決策執(zhí)行符合善治標(biāo)準(zhǔn)[4]。

2.“如何”執(zhí)政（the how'of governing）[5]10-48。即指導(dǎo)治理主體如何表現(xiàn)和行為。在國家治理中，“如何”執(zhí)政不僅指政府“如何”執(zhí)政，還包括其他治理主體“如何”執(zhí)政。因此，在國家治理中，“如何”執(zhí)政的首要問題是各種治理主體之間，“如何”商討、“如何”坐下來談，以便實(shí)現(xiàn)治理性，即找到“公民最適合的方式”[6]實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

3.政府的“藝術(shù)”（the‘a(chǎn)rt of government'）[7]87-104。政府的“藝術(shù)”可理解為執(zhí)政的“藝術(shù)”，它們包括政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行的科學(xué)化水平、法治化水平和善治化水平。為此，應(yīng)當(dāng)從源頭上完善決策程序，按法治和善治的要求把握好利益相關(guān)人的決策參與，運(yùn)用科技和信息手段幫助決策，關(guān)注來自基層的治理實(shí)踐，提高科學(xué)決策水平。在提高政策執(zhí)行的水平方面，應(yīng)著重提高以合作方式貫徹執(zhí)行政策法規(guī)的水平，提高政府運(yùn)用合同、協(xié)議、商談等契約機(jī)制管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的能力，改善政策執(zhí)行的透明度，提升警察和法院的守法程度。在政策執(zhí)行的監(jiān)督方面，既要重視內(nèi)部監(jiān)督，又要重視外部監(jiān)督，注重發(fā)揮第三人評估和監(jiān)督的作用。

（二）治理術(shù)與推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化

在世界信息化、全球化、市場化、民主化和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的背景下，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，無疑需要完善黨和政府的執(zhí)政原則、方法和技能。治理術(shù)的上述含義在這些方面具有理論意義和實(shí)踐價(jià)值。這集中表現(xiàn)在以下方面。

首先，在執(zhí)政原則方面，黨和政府在60多年的執(zhí)政實(shí)踐中，形成了四項(xiàng)基本原則、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商原則、科學(xué)民主依法執(zhí)政原則、總攬全局協(xié)調(diào)各方原則、黨管干部管媒體原則、執(zhí)政興國等執(zhí)政原則。推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，理性執(zhí)政尤不可缺。理性執(zhí)政要求以法治理性和善治理性對既定的執(zhí)政目標(biāo)尋求最優(yōu)決策。這是公共領(lǐng)域通向良法善治的唯一徑路。因此，有必要將理性執(zhí)政上升為黨和政府的一項(xiàng)執(zhí)政原則，為提高決策、決策執(zhí)行和監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的科學(xué)化、法治化和善治化水平奠定原則基礎(chǔ)。

其次，“如何”執(zhí)政在我國意味著，決策、決策執(zhí)行和監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行必須考慮哪些是最廣大人民群眾擁護(hù)的事、贊成的事、高興的事、答應(yīng)的事，哪些是最廣大人民群眾抵制的事、反對的事、不滿的事、拒絕的事，就是“政府試圖產(chǎn)生公民最適合的方式來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)”①，這是治理性的必然要求，即政策（包括法律）的制定和執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)考慮公民的認(rèn)知和參與程度，通過提高透明度，以人們能夠理解的語言，確保利益相關(guān)人能夠參與公共政策的決策、決策的執(zhí)行或監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，從而保證國家治理能以最符合社會公共利益和公民個(gè)人合法權(quán)益的方式來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

第三，在執(zhí)政方法和技能上，中國共產(chǎn)黨主張科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，這無疑具有先進(jìn)性。為了使這種先進(jìn)性得以體現(xiàn)，需要在執(zhí)政方法和技能方面加以完善。

世界銀行最新發(fā)布的世界治理新指數(shù)②（nWGIs）評估結(jié)果顯示，我國在人類發(fā)展指數(shù)方面情況相對樂觀，而在人權(quán)法治和可持續(xù)發(fā)展指數(shù)方面的進(jìn)展則較為緩慢。全球參與評估的179個(gè)國家的情況是：在人類發(fā)展指數(shù)方面平均得分0.627，中國得分0.717，排名第64位，高于印度0.574、俄羅斯0.549，低于巴西0.725、日本0.785、美國0.796和英國0.796[8]31-54；在可持續(xù)發(fā)展方面平均得分0.591，中國得分0.547，排名第138位，略高于印度0.534，但低于巴西0.607、俄羅斯0.669、美國0.594、英國0.657和日本0.644；在人權(quán)和參與情況方面平均得分0.571，中國得分0.389，排名第154位，低于俄羅斯0.489、印度0.537、巴西0.602、日本0.710、美國0.732和英國0.746[8]57；在法治狀況方面平均得分0.530，中國得分0.489，排名第94位，略高于印度0.449、俄羅斯0.478，但低于巴西0.536、日本0.774、美國0.803和英國0.840[8]48。

有鑒于此，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)圍繞解決可持續(xù)發(fā)展問題和人權(quán)法治問題這些國家治理的根本目標(biāo)和基本任務(wù)來進(jìn)行，突出治理主體以法治思維和善治思維，并以法治方式和善治要求運(yùn)用國家治理機(jī)制、操作國家治理工具的能力，即增強(qiáng)國家治理的基礎(chǔ)能力。基于這樣的考慮，執(zhí)政方式方法上應(yīng)當(dāng)顯著增加維護(hù)人權(quán)法治和可持續(xù)發(fā)展方面的考量。

總之，對于執(zhí)政黨而言，治理術(shù)意味著執(zhí)政原則、方法和技能全方位的變革或提升，以適應(yīng)變化著的治理環(huán)境、治理對象、治理目標(biāo)和治理任務(wù)的需要。

二、國家治理能力現(xiàn)代化的基本要素

從以上關(guān)于治理術(shù)的基本含義可知，國家治理能力是在國家治理體系框架下治理主體以法治思維和善治思維創(chuàng)造運(yùn)用治理機(jī)制與治理工具實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力。因此，國家治理能力主要就是治理主體的法治思維能力、善治思維能力、制度創(chuàng)新能力、運(yùn)用國家治理機(jī)制的能力和操作國家治理工具這樣一些國家治理的基礎(chǔ)能力。有鑒于此，國家治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從治理主體和基礎(chǔ)能力兩個(gè)方面推進(jìn)。

（一）治理主體要素

國家治理能力是國家治理主體實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力?，F(xiàn)代國家治理的一個(gè)基本特征就是治理主體具有多樣性[6]。除傳統(tǒng)的國家管理主體，即我們通常所說的政府（組織），還有非政府組織和（或）其他利益相關(guān)者，也是國家治理的主體。依法參與是非政府主體參與國家（公共事務(wù)）治理的基本方式。

例如，英國《人體組織法》規(guī)定，人體組織管理局（HTA）是由衛(wèi)生部發(fā)起的具有執(zhí)法和監(jiān)管職能的非政府部門公共機(jī)構(gòu)（Executive Non-Departmental Public Body,ENDPB），對于那些為了研究、治療病人、尸體解剖、教學(xué)、公開展覽目的儲存和使用人體組織細(xì)胞的單位，通過發(fā)牌（頒發(fā)許可證）以支持公眾的信心。HTA的主要目標(biāo)是制定并維護(hù)明確而合理的、在公眾和專業(yè)人士層面都有信心的標(biāo)準(zhǔn)。HTA實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的行政長官負(fù)責(zé)制，目的是建設(shè)一個(gè)專業(yè)人士、患者、家庭和市民都有信心的監(jiān)管制度。為此，理事會成員包括1名主席和11位理事，由國務(wù)衛(wèi)生大臣委任。主席和其中9個(gè)理事由非專業(yè)人士組成，其余2個(gè)理事則是從那些與《人體組織法》的適用有“直接利益關(guān)系的群體”中抽出的專業(yè)人士[9]。

從國家治理的角度來看，英國在人體組織和細(xì)胞（包括干細(xì)胞和臍血）領(lǐng)域建立起一套HTA這種利益相關(guān)者參與決策、監(jiān)督的公共治理型執(zhí)法機(jī)制，目的是確保在這一公共領(lǐng)域建立具有現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，重新定位政府職能，協(xié)調(diào)干細(xì)胞療法所涉各方、各階層的利益，達(dá)成并且維護(hù)共識規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政府與社會的共治，在干細(xì)胞療法和再生醫(yī)學(xué)領(lǐng)域做到公共權(quán)力共享、公共利益共商、公共信息透明；執(zhí)法做到價(jià)值理性和工具理性并重，摒棄單一的工具理性；對公職人員實(shí)行全方位問責(zé)制[10]。

國家治理能力的主體要素提示我們，在涉及公共利益與公共秩序的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)調(diào)動各種利益相關(guān)者參與公共事務(wù)的積極性，實(shí)現(xiàn)多元主體的治理以全面提升國家治理能力。為此，在國家治理主體建設(shè)方面，為更好地理解和發(fā)揮非政府組織或非政府公共機(jī)構(gòu)的作用，有必要根據(jù)治理的普遍原則建設(shè)非政府公共機(jī)構(gòu)，包括在目標(biāo)、價(jià)值和方法上確立其合法性；使其反映民主參與和公民性的要求；使其有能力構(gòu)思適應(yīng)形勢、治理目標(biāo)和具體要求的制度安排。這應(yīng)當(dāng)成為我國治理主體建設(shè)的發(fā)展方向。

（二）國家治理基礎(chǔ)能力

1.法治思維能力?，F(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)和治理制度的本質(zhì)就是政治法治化問題。因此，現(xiàn)代國家治理能力必然包含法治思維能力。所謂法治思維，是指各種治理主體，尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者，能夠在思想上運(yùn)用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”[11]，做到行使職權(quán)符合授權(quán)范圍和職權(quán)法定的原則，遵循法律規(guī)則和法定程序，不濫用公共權(quán)力，堅(jiān)持法律面前人人平等，保護(hù)公民權(quán)利和尊重、保障人權(quán)，在法治框架下接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。

國家治理中的法治思維包括“合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維、依法治權(quán)思維，等等，關(guān)鍵是形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習(xí)慣，形成想問題、作判斷、出措施以法為依據(jù)、以法為尺度的思維習(xí)慣”[3]。因此，法治思維能力具體表現(xiàn)為運(yùn)用國家治理體系中的各種制度想問題、作決策、辦事情、處理問題的能力。這種運(yùn)用制度的能力，首先是指運(yùn)用法律、法規(guī)規(guī)定的方式解決問題的能力；其次是指運(yùn)用法律、法規(guī)判斷其他規(guī)章制度的合法性的能力，并且在此基礎(chǔ)上運(yùn)用合法的其他規(guī)章制度解決問題的能力；再次，在制度不明確的情況下，法治思維能力具體是指運(yùn)用相關(guān)法律原理、原則處理和解決問題的能力。

針對不同領(lǐng)域問題的治理，還必須培養(yǎng)專門領(lǐng)域的法治思維能力。例如，衛(wèi)生領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治思維各有其專業(yè)特色：衛(wèi)生領(lǐng)域的法治思維具有技術(shù)特色，要求遵循技術(shù)—效應(yīng)—倫理評估原則；而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法治思維具有市場特色，要求遵循效率—公平評估原則。因此，不同領(lǐng)域的治理主體除應(yīng)具有一般法治思維能力外，還應(yīng)當(dāng)具有與其工作領(lǐng)域相關(guān)的專業(yè)法治思維能力，提高運(yùn)用專業(yè)（專門）規(guī)則想問題、作決策、辦事情、處理問題的能力。

法治思維是人治思維和權(quán)力思維的對立面。運(yùn)用法治思維，必須牢固樹立人權(quán)思想和平等理念，堅(jiān)決擯棄人治思維和權(quán)力思維，改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中長期存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等傳統(tǒng)思維誤區(qū)，把法治作為決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行、開展工作、解決問題的基本途徑?！胺ㄖ嗡季S要求公職人員改變單純依靠行政命令、講話、文件、指示、批示發(fā)號施令的積習(xí)，改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等悖離法治精神等現(xiàn)象滋生的土壤?！盵3]使治國理政全面納入法治軌道，真正做到“以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧”[3]。

法治思維對于執(zhí)政黨而言，要求“拋除一切人治思維的痕跡，真正地成為一個(gè)成熟的、現(xiàn)代化的執(zhí)政黨；將社會矛盾的解決納入法制化、有序化的模式當(dāng)中，有效地將自己的執(zhí)政行為規(guī)范化，化解社會矛盾對執(zhí)政根基的沖擊”③。

2.善治思維能力。為了推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，治理主體僅僅具有法治思維能力還不夠，還應(yīng)當(dāng)具備善治思維能力。所謂善治思維，就是作決策、執(zhí)行決策和檢驗(yàn)決策的正確性，應(yīng)當(dāng)考慮是否符合良好治理的那些基本要素，即治理行為或者治理活動是否能夠滿足利益相關(guān)人參與、公正合理與包容性、遵從法治、協(xié)商、透明、反應(yīng)性、有力和效率、問責(zé)制等善治的要素[4]。因此，善治思維是比法治思維更高的治理思維形態(tài)。

善治思維能力考察的是治理主體和公職人員解決各種治理不當(dāng)帶來的治理問題的能力。為此，應(yīng)當(dāng)首先弄清楚存在哪些治理問題，查明治理不當(dāng)?shù)摹安∫颉保缓蟛扇　皩σ颉焙汀皩ΠY”的雙重“療法”。在國家（公共）治理問題上，實(shí)踐反復(fù)證明，只有遵循法治，在利益相關(guān)人參與、協(xié)商、透明和問責(zé)的條件下，具有包容性和反應(yīng)性，公正合理、有力有效的治理才有可能。此外，善治思維能力要求治理主體和公職人員“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，必須把各種善治要素與各領(lǐng)域各行業(yè)的治理目標(biāo)、任務(wù)和具體要求結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

不僅如此，善治思維還意味著承認(rèn)實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家普遍承認(rèn)的基本價(jià)值，即充分尊重人權(quán)，踐行法治，高效率和有效的公共部門，多行動主體的伙伴關(guān)系（multi-actor partnerships），政治多元化（political pluralism），有效的參與，進(jìn)程和機(jī)構(gòu)的透明度和問責(zé)性，獲取知識、信息和教育，對人民的政治賦權(quán)（political empowerment of people），發(fā)展的可持續(xù)性，培養(yǎng)責(zé)任、團(tuán)結(jié)和寬容的態(tài)度和價(jià)值觀[12]。越是承認(rèn)這些基本價(jià)值，善治思維能力就越強(qiáng)。這與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是相容的。

善治思維能力要求在公共領(lǐng)域，分析決策和決策執(zhí)行過程是否具有善治的要素，應(yīng)當(dāng)將其置于具體的社會關(guān)系中觀察、評價(jià)，包括但不限于：政府與市場之間，政府與公民之間，政府與私營或自愿、非營利部門之間，民選官員和任命的官員之間，地方機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)居民之間，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)：國家和機(jī)構(gòu)之間[4]。為了提高善治思維能力，需要治理主體在這些具體的社會關(guān)系中思考如何盡可能地滿足善治的要素。這是善治思維能力的基本要求。

3.制度創(chuàng)新能力。國家治理能力非常重要的一點(diǎn)，就是治理主體對于現(xiàn)有國家治理體系的適應(yīng)性、有效性和先進(jìn)程度進(jìn)行檢討和提升的能力。這種能力具體表現(xiàn)為制度創(chuàng)新能力，不僅創(chuàng)新與國家治理結(jié)構(gòu)有關(guān)的制度，即關(guān)于國家權(quán)力（所有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)）分配和運(yùn)作的一整套權(quán)力架構(gòu)和相應(yīng)的制度安排，而且創(chuàng)新國家在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、科技、文化、生態(tài)、環(huán)境和政黨等等領(lǐng)域具體的治理制度。例如，如何根據(jù)法治原則創(chuàng)造適合中國國情的司法制度，使司法正義最大化而司法腐敗最小化，就需要一種很強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力。

制度創(chuàng)新能力的前提是制度反思和制度檢討能力。制度反思和制度檢討能力，是指根據(jù)法治的要求和善治的標(biāo)準(zhǔn)，能夠反思和檢討現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制存在的問題及其程度，反映的是治理主體在國家治理基礎(chǔ)能力方面自我更新、自我發(fā)展、自我完善的能力。

制度創(chuàng)新能力要求各種治理主體有能力構(gòu)建滿足治理目標(biāo)、任務(wù)、要求和形勢變化的制度安排，設(shè)計(jì)適應(yīng)不同類型公共服務(wù)和公共管理的治理體制，更好地連接從地方到中央、從國家到全球的治理層級的可能性。為此，各種治理主體應(yīng)當(dāng)建立一種有效率的治理制度評估體系，并且掌握不同種類的國家治理調(diào)節(jié)機(jī)制和調(diào)節(jié)方法及其性質(zhì)、功能、特點(diǎn)、作用和具體要求。

4.治理機(jī)制運(yùn)用能力。在現(xiàn)代國家治理體系中，存在各種各樣的治理機(jī)制。這些治理機(jī)制，按其功能和作用來分，包括權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，政策制定機(jī)制和政策實(shí)施機(jī)制，決策機(jī)制和決策執(zhí)行機(jī)制，立法、執(zhí)法和司法機(jī)制，常規(guī)機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，等等；按其內(nèi)容來分，可以分為經(jīng)濟(jì)類、社會類、政治類、法律類和管理類治理機(jī)制；按其運(yùn)行方式來分，可以分為強(qiáng)制命令式與協(xié)商合作式治理機(jī)制；從治理主體來分，可分為單一主體和多元主體的治理機(jī)制，等等。無論哪一類，這些治理機(jī)制的一個(gè)共同特征，它們都是由相關(guān)的制度、程序、文化和習(xí)俗構(gòu)成的。

這些治理機(jī)制包含或體現(xiàn)國家治理的十種基礎(chǔ)能力④：（1）強(qiáng)制：對外維護(hù)政權(quán)和領(lǐng)土完整，對內(nèi)維護(hù)社會秩序；（2）汲?。簞訂T和調(diào)度社會資源，建立現(xiàn)代公共財(cái)政，從資金上保證國家各項(xiàng)機(jī)制的正常運(yùn)作；（3）濡化：培育與鞏固以國家認(rèn)同和公民平等為特征的社會核心價(jià)值；（4）統(tǒng)領(lǐng)：對國家工作人員和國家機(jī)關(guān)加以規(guī)范和限制，使國家工作人員盡職、廉潔，使整個(gè)國家及其機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)；（5）再分配：降低各類社會風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會穩(wěn)定和分配正義；（6）監(jiān)管：為了保護(hù)人和自然，規(guī)范和限制市場與社會；（7）吸納：將民眾參與納入制度化軌道的能力；（8）整合：協(xié)調(diào)不同利益、形成公共政策的能力；（9）學(xué)習(xí)—適應(yīng)：面對環(huán)境變化等因素造成的種種不確定性時(shí)，發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)有缺陷，接受新信息，學(xué)習(xí)新知識，嘗試新方法，應(yīng)對新挑戰(zhàn)，改進(jìn)制度運(yùn)作的能力；（10）認(rèn)證：收集、識別和確認(rèn)自然人和法人的基本事實(shí)。從這個(gè)意義上來講，國家治理能力可以理解為“以中央政府為代表的國家，通過發(fā)揮認(rèn)證、汲取、強(qiáng)制、濡化、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、監(jiān)管、吸納、整合和學(xué)習(xí)—適應(yīng)等基本職能，有效運(yùn)用和分配社會資源，將自身意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)能力”[13]。

為了提高運(yùn)用各種治理機(jī)制的能力，應(yīng)當(dāng)提升治理主體制度的理解力和執(zhí)行力、程序的操作力、政治文化的領(lǐng)悟力、治理信息的處理力。因此，實(shí)際上就是要從這些方面提升國家治理的十種基礎(chǔ)能力以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。為此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)各種治理機(jī)制的透明度，增加各類治理主體參與治理機(jī)制建設(shè)的機(jī)會。

5.治理工具操作能力。與現(xiàn)代國家治理體系中各種各樣的治理機(jī)制相對應(yīng)的是各種各樣的治理工具。面對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和各種各樣的治理任務(wù)，例如，恐怖活動、人口老齡化、環(huán)境污染、資源枯竭和醫(yī)鬧暴力等，治理工具箱中的政治類、經(jīng)濟(jì)類、社會類、管理類和法律類工具都可以成為選擇的對象。

然而，“在現(xiàn)實(shí)的國家治理過程中，往往存在一種工具選擇慣性”[14]。傳統(tǒng)的國家管理往往愿意選擇政治類、法律類和管理類工具中的一些“硬”工具，直接依靠強(qiáng)制力或行政命令來維護(hù)秩序?qū)崿F(xiàn)管理目標(biāo)，依靠所控制的公共資源直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這些“硬”工具以官僚體制為基礎(chǔ)，看起來操作性更強(qiáng)，容易控制管理的整個(gè)過程和預(yù)見結(jié)果，也似乎更加有效率。

相反，善治理論下的國家治理，則主張治理主體更多地采取經(jīng)濟(jì)類和社會類工具中反映市場化和社會化要求的“軟”工具，并且法律制度也朝著“軟法”的方向發(fā)展[15]1-2，力主通過協(xié)商、激勵、引導(dǎo)和參與的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。例如，通過合同外包、使用者付費(fèi)、建立（公司）伙伴關(guān)系、私有化等提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?！斑@些軟工具并非依靠強(qiáng)制力而是遵循市場規(guī)律，不僅使公共產(chǎn)品和公共服務(wù)注重效率，也更注重效益、效能和反應(yīng)性，顯得更加人性化，常常更有利于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?！盵14]基于此，要求治理主體提高操作軟工具的能力；并且，治理工具的運(yùn)用必須考慮到一定的制度和行政環(huán)境。因此，國家治理能力必然包含熟練操作各種治理工具實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力。

總之，國家治理能力現(xiàn)代化，就是圍繞國家治理的對象、任務(wù)和目標(biāo)，治理主體以法治思維和善治思維，創(chuàng)新和運(yùn)用國家治理體系中的各種制度、機(jī)制和工具實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力，集中體現(xiàn)為治理主體實(shí)現(xiàn)“國家治理經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會法治化、制度文明化和管理科學(xué)化”[16]等方面的能力。這是國家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和體現(xiàn)。

三、提升國家治理能力現(xiàn)代化程度的關(guān)鍵點(diǎn)

以上關(guān)于國家治理能力基本要素的分析說明，國家治理能力本質(zhì)上涉及到如何運(yùn)用國家權(quán)力的問題。按照美國加州大學(xué)政治學(xué)教授、新韋伯主義者邁克爾·曼（Michael Mann）的觀點(diǎn)，國家權(quán)力在學(xué)理上可解構(gòu)為專斷性權(quán)力（despotic power)與建制性權(quán)力(infrastructural power，也稱基礎(chǔ)性權(quán)力，代表的是國家治理基礎(chǔ)能力）[17][13]。專斷性權(quán)力是指執(zhí)掌權(quán)力者不需與社會群體做例行化的協(xié)商即可實(shí)施的權(quán)力。建制性權(quán)力是指現(xiàn)代國家將其命令貫徹全境、協(xié)調(diào)社會生活的制度能力。提升國家治理能力現(xiàn)代化程度的關(guān)鍵點(diǎn)，在于慎用專斷性權(quán)力并善用建制性權(quán)力。

專斷性權(quán)力的行使無須與社會協(xié)商，可以獨(dú)斷專行。因此，專斷性權(quán)力的基礎(chǔ)是強(qiáng)制力，決策過程可能比較迅速，運(yùn)行方式是自上而下式的。盡管專斷性權(quán)力看似一種“雷厲風(fēng)行”的權(quán)力，卻存在兩個(gè)問題：一是這種權(quán)力具有較高的隨意性，權(quán)力執(zhí)掌者甚至可能“為所欲為”，這與現(xiàn)代國家要求的科層制管理和穩(wěn)定預(yù)期必然會發(fā)生沖突；二是這種權(quán)力更有可能做出社會不歡迎、不接受，群眾不擁護(hù)、不滿意的決策，這樣就容易遭到社會的抵制甚至反抗。行使專斷性權(quán)力無法與社會形成穩(wěn)定的良性互動，往往無法形成可持續(xù)的治理能力[17]，影響經(jīng)濟(jì)—社會—環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和人權(quán)法治狀況。

與專斷性權(quán)力相反，國家在行使建制性權(quán)力時(shí)需要與社會協(xié)商，需要征得社會的同意并尋求社會的支持。因此，建制性權(quán)力的基礎(chǔ)是政府的基本方針和具體政策能反映整個(gè)社會的需要與訴求，國家與社會能有效互動，得到治理對象的合作與服從，運(yùn)行方式則是自下而上式與自上而下式的結(jié)合。國家在行使建制性權(quán)力時(shí)，盡管決策過程看似緩慢，但由于決策過程中存在國家與社會的有效互動，重要決策事先已得到社會的多數(shù)支持，其執(zhí)行效能與效率便會大大提高，這無疑更易出現(xiàn)法治和善治的局面。

以征稅為例，專斷性權(quán)力的做法是國家單方面確定稅率。由于政府無須與社會協(xié)商，其長期趨勢可能是稅負(fù)不斷加重。此種模式下，由于社會與國家缺少正式的互動機(jī)制，社會的反應(yīng)只能是消極的抵制或抗?fàn)?。如果國家的專斷性?quán)力足夠強(qiáng)大，最終稅率可能會高到社會難以承受的程度，其直接后果是“掠奪型統(tǒng)治”與經(jīng)濟(jì)衰敗。而行使建制性權(quán)力的做法，就是征稅前需得到社會的理解和同意，并由國家與社會協(xié)商確定稅種、稅率和征收方式。這樣，一方面更有可能確定較為合理的稅種、稅率，另一方面社會成員更有可能服從既定的稅則。這樣才算是在征稅問題上實(shí)現(xiàn)“國家治理體系”與“治理能力”的現(xiàn)代化。

稅收問題如此，公共品和公共服務(wù)的價(jià)格問題，社會保險(xiǎn)費(fèi)和企業(yè)排污費(fèi)的征收問題，莫不如此，都涉及到如何善用建制性權(quán)力。廣泛運(yùn)用“協(xié)商機(jī)制”，培養(yǎng)公職人員“協(xié)商的能力”，“讓有關(guān)方面坐下來協(xié)商”[6]，是預(yù)防腐敗、控制沖突的最有效方法。因此，國家治理能力建設(shè)的關(guān)鍵是要加強(qiáng)建制性權(quán)力的運(yùn)用，而非強(qiáng)化專斷性權(quán)力。

以上說明，現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)的重點(diǎn)，是如何做到既實(shí)現(xiàn)社會有效控制國家，又實(shí)現(xiàn)國家有效管理社會，其法律形式是以公民權(quán)利有效制約國家權(quán)力；反過來，國家善以建制性權(quán)力引導(dǎo)公民正確行使權(quán)利。倘若國家行使權(quán)力時(shí)無須與社會協(xié)商，各種非政府主體沒有參與國家治理的渠道，倘若公民沒有通過社會組織掌握最終有效控制政府濫用權(quán)力的手段，政治權(quán)力幾乎必然會異化，“碎片化、短期行為、政出多門、公權(quán)私用，以及部門主義和地方主義”等“我國現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)”[18]就難以克服，不僅難以實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，還會嚴(yán)重削弱已有的國家治理能力。

由此可知，國家治理能力現(xiàn)代化的主要關(guān)切應(yīng)當(dāng)是有關(guān)國家治理基礎(chǔ)能力的制度建設(shè)，即以良法善治確保建制性權(quán)力的行使。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、社會法治化、制度文明化和管理科學(xué)化。這是國家治理能力現(xiàn)代化的核心命題。

結(jié)語

對國家治理能力現(xiàn)代化的把握，需要在當(dāng)代世界國際國內(nèi)的大背景下從治理術(shù)的角度研究Governmentality的含義，將其作為討論國家治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)。

Governmentality提示我們，國家治理能力現(xiàn)代化的要求，意味著中國共產(chǎn)黨和中國政府從執(zhí)政原則到方式方法和技能等方面的變革，以適應(yīng)變化著的治理環(huán)境、治理對象、治理目標(biāo)和治理任務(wù)的需要。

提高國家治理能力，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要通過制度創(chuàng)新，以法治思維和善治思維運(yùn)用好國家建制性權(quán)力，通過與社會協(xié)商、征得社會的同意并尋求社會支持的方式治理國家。國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)多元主體基于共識參與的過程，其目的是維護(hù)一國的社會公正性、生態(tài)可持續(xù)性、政治民主化、經(jīng)濟(jì)有效性和文化多樣性等戰(zhàn)略遠(yuǎn)見，而實(shí)現(xiàn)這種戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的基本方法就是參與和透明、平等和誠信、法治和負(fù)責(zé)任，主要通過協(xié)商、協(xié)調(diào)和商談的方式實(shí)現(xiàn)效率和成效。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)和要求提升國家治理能力才是現(xiàn)代化的正確途徑。

注 釋：

①Governmentality，F(xiàn)rom Wikipedia，the free encyclopedia.

②nWGIs系由世界銀行（the World Bank）和世界銀行學(xué)會（the World Bank Institute）研究人員，通過公眾參與的方式，從許多可獲得的數(shù)據(jù)來源，例如，從世界經(jīng)濟(jì)論壇全球競爭力報(bào)告（GCS）、蓋洛普世界調(diào)查（GWP）和世界正義工程（WJP）等對法治的多樣化理解，萃取評估各國法治狀況的指標(biāo)，通過收集、分析相關(guān)數(shù)據(jù)，對各國治理情況進(jìn)行質(zhì)量等級排名而成。為此，nWGIs選擇（1）和平（Peace）與安全（Security）、（2）法治（Rule of Law）、（3）人權(quán)（Human Rights）和參與（Participation）、（4）可持續(xù)發(fā)展（Sustainable Development，）和（5）人類發(fā)展（Human Development）等領(lǐng)域的指標(biāo)，以綜合指數(shù)（composite indexes）的形式，評估各國實(shí)現(xiàn)良好治理的情況，以此分析對各國貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

③詳見“外媒：習(xí)近平為何提 出‘第五個(gè)現(xiàn)代化'”載中國新聞網(wǎng)2014年8月14日報(bào)道，網(wǎng)址http://www.chinanews.com/gn/2014/ 08-14/6492356.shtml。

④這十種國家基礎(chǔ)能力由王紹光在總結(jié)蒂利、派伊、賓德和格魯?shù)热搜芯康幕A(chǔ)上提出。詳見歐樹軍著《“治理問題不該體制化》，載《觀察者》2012年第11期。

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（責(zé)任編輯：張群喜）

Governmentality Methods and the Modernization of National Governance Ability

HUANG Qinghua
（Department of Social Development Research,China Comprehensive Development Research Institute,Shenzhen 518036,China）

The modernization of the national governance ability falls into the category of govern mentality in governance theory.Govern mentality,with the rationality of the rule of law and the rationality of good governance at its core, includes govern mental rationality,the way and the art of government.Therefore,the national governance ability refers to an idea that,within the framework of national governance system ,governance subject uses the governance mechanism and tools to achieve the goal of governance under the auspices of law thinking ability and good governance thinking. The key point in improving national governance ability is that the government should be careful with its arbitrary power and make good use of power system in executing the state power.This is a road that Chinese government must take for the modernization of governance ability.

govern mentality;national governance ability;modernization;the rationality of the rule of law;the rationality of good governance

D63

A

1674-9014（2015）01-0040-7

2014-12-05

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“法治與國家治理能力研究”（GD13ZFX69）。

黃清華，男，湖南湘潭人，中國綜合開發(fā)研究院社會發(fā)展研究部特聘研究員，博士，首都醫(yī)科大學(xué)管理學(xué)院講座教授、法學(xué)系學(xué)科帶頭人，中國政法大學(xué)醫(yī)藥法律與倫理研究中心兼職研究員，研究方向?yàn)橹卫砼c法律、知識產(chǎn)權(quán)管理與法律。