畢文軒

我國草根志愿者權(quán)益保護(hù)的法律思考

畢文軒

草根志愿者是伴隨著改革開放的發(fā)展而逐漸成長起來的新生力量。草根志愿服務(wù)組織及其志愿者解決了許多政府無力解決的問題，影響著政府的政策及國家經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。但從我國草根志愿者的權(quán)益保護(hù)狀況看，仍存在很多問題有待解決。本文將對于草根志愿者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)問題進(jìn)行探討和分析。

草根志愿者；權(quán)益保護(hù)；法律思考

一、草根志愿者的概念

“草根”一詞最早流行于美國?！安莞钡恼f法產(chǎn)生于19世紀(jì)美國尋金熱期間，坊間盛傳有些山脈土壤表層草根生長的地方蘊(yùn)藏黃金?！安莞敝弊g自英文grass roots，有人認(rèn)為它有兩層含義：一是指同政府或決策者相對的勢力，這層含義和意識形態(tài)聯(lián)系緊密一些，人們平常說到的一些民間組織一般都可以看作是“草根階層”，有學(xué)者就把這類具有“草根階層”的非官方組織稱作草根性人民組織。另一種含義是指同主流、精英文化或精英階層相對應(yīng)的弱勢階層，出身寒微，收入不高。本文是在第一種意義上使用“草根”一詞的。一般說來，草根志愿服務(wù)組織的志愿者來自民間基層，是群眾自愿發(fā)起的共同參與志愿服務(wù)的活動。他們扎根于人們的日常生活中，與普通民眾的切身利益緊密相連，這種組織的志愿者結(jié)構(gòu)決定其有天生的“草根性”。所謂草根志愿者就是指以自下而上的方式成立和運作，具有民間性、組織性的特點，并在相關(guān)社會領(lǐng)域合法開展活動，基于道義、信念和社會責(zé)任，自愿奉獻(xiàn)時間、精力為社會和他人提供服務(wù)，不以追求任何物質(zhì)性回報為目的的人。

草根志愿者具有以下特征：一是自愿性。自愿性是草根志愿者最突出的特點，他們參與志愿服務(wù)是自發(fā)的、自覺的、自愿的。二是無償性即非營利性。這是志愿服務(wù)的本質(zhì)屬性，草根志愿者提供服務(wù)不以牟取物質(zhì)利益為目的。三是社會公益性。志愿服務(wù)是一種以社會公益為價值取向的奉獻(xiàn)行為，服務(wù)目的在于公共福利與社會公益。四是組織性。草根志愿者主要是由公民自發(fā)形成而非官方批準(zhǔn)，以組織存在的形式進(jìn)行志愿服務(wù)，公民通過建立公益性組織發(fā)揚(yáng)樂善好施的光榮傳統(tǒng)與人文情懷，從而獲得一種滿足感、成就感。五是自主性。志愿者所參與的志愿服務(wù)活動都具有自主性而非官方強(qiáng)制性，草根志愿者的幫扶對象、建立的公益項目完全按照社會需要由草根志愿服務(wù)組織為志愿者量身制定，靈活性強(qiáng)。草根志愿者在參與志愿服務(wù)的過程中，不受法定志愿服務(wù)組織的行政權(quán)力影響，具有自主性。六是民間性。民間性是草根志愿者的獨特屬性，草根志愿者的志愿服務(wù)活動是一種民間組織的活動并非政府行為，政府的公權(quán)力不參與其中。草根志愿服務(wù)組織是自下而上的群眾自治組織，組織內(nèi)部志愿者之間的相互關(guān)系也更加平等。

二、我國草根志愿者權(quán)益保護(hù)的概念及相關(guān)內(nèi)容

所謂草根志愿者權(quán)益保護(hù)，是指為了防止組織內(nèi)部的志愿者權(quán)益受到侵害，確保志愿者權(quán)益最終實現(xiàn)的制度化保護(hù)。從現(xiàn)實看，草根志愿者的權(quán)益保護(hù)主要是指通過政府、社會及志愿者組織賦予志愿者應(yīng)當(dāng)享有的各項權(quán)益并通過相關(guān)的法規(guī)、措施得以保護(hù)和實現(xiàn)的機(jī)制及其制度安排。從立法規(guī)定與精神上看，我國草根志愿者的權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括草根志愿者的基本權(quán)益和特殊權(quán)益兩個方面。

草根志愿者的特殊權(quán)益主要有：一是知情權(quán)。志愿者有權(quán)了解志愿服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)公布與志愿服務(wù)項目有關(guān)的真實、準(zhǔn)確、完整的信息，特別是在志愿活動中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。二是獲得免費培訓(xùn)的權(quán)利。志愿者在參加志愿服務(wù)時，有權(quán)免費接受與志愿服務(wù)相應(yīng)的知識和服務(wù)技能的規(guī)范培訓(xùn)。對志愿者的培訓(xùn)一般包括基礎(chǔ)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)等，以便更好地滿足志愿服務(wù)活動的要求，保證志愿服務(wù)的質(zhì)量。三是優(yōu)先獲得幫助的權(quán)利。志愿者在困難的時候，在同等條件下有權(quán)優(yōu)先獲得志愿者組織和公益組織提供的幫助。四是獲得適當(dāng)補(bǔ)貼的權(quán)利。主要是指包括最基本的生活費用、志愿者招募地與服務(wù)地之間往返的交通費用、食宿費用等等。五是侵權(quán)免責(zé)的權(quán)利。志愿者在進(jìn)行志愿服務(wù)時，只有在故意或者存在重大過失時，志愿者才對其行為給他人造成的損失承擔(dān)法律責(zé)任。

三、我國草根志愿者權(quán)益保護(hù)中存在的主要法律問題

1.草根志愿者維權(quán)無法可依。我國草根志愿者權(quán)益無法得到有效的保護(hù)，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有明確草根志愿者的法律地位，對草根志愿者的權(quán)利和義務(wù)沒有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，志愿者參與志愿服務(wù)過程中受到損害，尚無法有效地依靠法律法規(guī)保護(hù)合法權(quán)益。例如，在2011年杭州西湖博覽會上，有些公司讓草根志愿服務(wù)組織的志愿者工作到很晚，把這些志愿者當(dāng)成免費的勞動力。還有一些草根志愿者在舉報制作假冒偽劣商品的工廠時受到毆打?qū)е率軅?，卻難以得到補(bǔ)償?shù)鹊取Ｓ绕涫钱?dāng)草根志愿者在參與搶險救災(zāi)、維護(hù)治安等危險系數(shù)較大的志愿服務(wù)時，由于不可抗力或意外造成人身傷害和財產(chǎn)損失時，他們無法通過法律途徑提出賠償要求。在我國，由于許多草根志愿服務(wù)組織的發(fā)展仍然受制于資金的不足，要獲得捐贈資金必須要有法律上的合法身份，但草根志愿服務(wù)組織的身份困境直接阻斷了其資金來源。若依靠會費和服務(wù)收費的方式獲得資金，就要求草根志愿服務(wù)組織有足夠的規(guī)模和影響力，能夠吸納更多的志愿者，并且能夠爭取到來自政府和社會方面的項目，而規(guī)模和影響力的擴(kuò)大對于目前我國的草根志愿服務(wù)組織來說并非易事。資金的匱乏增加了草根志愿者合法權(quán)益保護(hù)的難度，草根志愿服務(wù)組織也沒有足夠的資金主動為草根志愿者購買相應(yīng)的保險，使得他們在志愿服務(wù)過程中的合法權(quán)益保護(hù)要求得不到滿足。當(dāng)草根志愿者權(quán)益受損時，既沒有足夠的資金來源可依靠，也沒有有效的法律救濟(jì)途徑，最終導(dǎo)致草根志愿者維權(quán)時無法可依。

2.草根志愿者的各項權(quán)利保障不力。2006年發(fā)布的《北京市志愿服務(wù)立法調(diào)研報告》顯示，“11%的草根志愿者曾受過身體傷害，13.3%的草根志愿者曾受過精神傷害。60.5%的草根志愿者從未與志愿服務(wù)組織簽訂協(xié)議書，60%的草根志愿者未獲得過人身保險，43.5%的草根志愿者未享受相應(yīng)的安全保障和適當(dāng)?shù)尼t(yī)療衛(wèi)生條件，40%的草根志愿者不享有相關(guān)應(yīng)急制度保障，13.9%的草根志愿者未得到組織的管理、監(jiān)督和指導(dǎo)，18.3%的草根志愿者從未得到相關(guān)培訓(xùn)，68.5%的草根志愿者參加了組織指派的非志愿性的活動”。這些權(quán)利保障的缺失不僅對草根志愿者的自身權(quán)益構(gòu)成侵害，而且從長遠(yuǎn)看，也不利于志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。志愿者為志愿服務(wù)事業(yè)付出了時間、精力，但是當(dāng)志愿者的權(quán)益受損時卻沒有得到任何補(bǔ)償和撫恤。除了志愿者的人身權(quán)利得不到保障，對志愿者的家屬打擊最大的還是受到傷害后無法獲得相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償。以上這些足以表明我國草根志愿者的各項權(quán)利保障不力。

3.社會上對志愿者不支持的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！拔覈墓窬襁€比較薄弱，民主精神、參與精神、權(quán)利意識、平等精神和社會責(zé)任感是公民精神的重要體現(xiàn)”。托克維爾在研究美國的民主的時候，就注意到發(fā)達(dá)的公民精神在美國結(jié)社中的重要作用，這也是西方國家志愿服務(wù)組織發(fā)達(dá)的重要內(nèi)在因素。而我國不同于西方，志愿意識和公民精神在社會中非常薄弱。例如很多草根志愿者在參加志愿服務(wù)時遭受到單位和家庭的反對，一方面是大多數(shù)單位從本單位的局部利益來考慮，認(rèn)為工作人員參與志愿服務(wù)活動會影響單位的工作效率，從而錯過了晉升、分房、評職稱的機(jī)會，有時還會受到單位同事的排擠，甚至最后連工作也沒了。另一方面是很多草根志愿者由于參與志愿服務(wù)活動，陪伴家人的時間也會相應(yīng)地減少，容易造成家庭矛盾。更重要的是缺乏法律層面的保護(hù)，維權(quán)時無法可依。

四、加強(qiáng)我國草根志愿者權(quán)益保護(hù)的對策

1.建立和完善草根志愿者的人身保險制度和專項基金。隨著我國志愿服務(wù)范圍的增大，由于草根志愿者所服務(wù)的一些領(lǐng)域，諸如搶險救災(zāi)、維護(hù)治安等常常存在一定的危險。例如草根志愿者深入某一傳染病高發(fā)地帶開展支教服務(wù)，冒著被傳染病菌攜帶者和傳染病感染者感染的危險。他們極有可能在服務(wù)過程中遇到某些危險，危及自身的健康，乃至生命安全。草根志愿者在不求任何物質(zhì)報酬的情況下，自愿貢獻(xiàn)個人的時間及精力，為促進(jìn)社會和諧進(jìn)步提供服務(wù)，顯然不應(yīng)該由個人來承擔(dān)這些風(fēng)險。然而現(xiàn)在我國大多數(shù)草根志愿者組織普遍存在經(jīng)濟(jì)困難，大多沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實力來救助草根志愿者，草根志愿者的補(bǔ)償責(zé)任完全由草根志愿者組織承擔(dān)也顯然是不公平的，因為草根志愿組織作為非營利機(jī)構(gòu)，并沒有在草根志愿者提供志愿服務(wù)中獲取經(jīng)濟(jì)利益?；诖?，草根志愿服務(wù)組織為草根志愿者購買保險是較好的解決途徑，草根志愿服務(wù)的組織者應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容為草根志愿者提供相應(yīng)的人身傷害保險、醫(yī)療保險、財產(chǎn)保險，在草根志愿者確實發(fā)生意外事故或遭受重大財產(chǎn)損失時，可以由保險公司給予相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償，切實保護(hù)草根志愿者的各項權(quán)益。

2.建立草根志愿者的權(quán)益保護(hù)法律體系。我國草根志愿服務(wù)隊伍發(fā)展得很快，但相應(yīng)的法律法規(guī)效力等級不高，都是屬于地方性法規(guī)。我國第一部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)是1999年8月在廣東通過的《廣東省青年志愿服務(wù)條例》，至今全國統(tǒng)一性的志愿服務(wù)法律法規(guī)還沒頒布。地方性志愿服務(wù)條例尚欠完善，例如很多地方條例的調(diào)整范圍主要針對法定志愿服務(wù)組織，未將草根志愿服務(wù)組織的志愿服務(wù)納入立法范圍。一旦草根志愿者發(fā)生意外，若想通過法律途徑救濟(jì)將變得無法可依。“草根志愿者的合法權(quán)益包括基本權(quán)利和特殊權(quán)利，應(yīng)當(dāng)通過志愿服務(wù)立法予以明確，隨著志愿服務(wù)活動的日益發(fā)展，法定志愿服務(wù)組織志愿者的權(quán)利越來越多地被全國各地方性規(guī)定所明確，關(guān)于這些具體權(quán)利的內(nèi)涵和外延的研究也不斷趨于成熟，在此基礎(chǔ)上具備了制定全國統(tǒng)一的志愿服務(wù)法并將草根志愿服務(wù)組織納入立法調(diào)整的范圍之中，并對草根志愿者的權(quán)利予以明確規(guī)定，是對草根志愿者合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的直接依據(jù)”。制定全國統(tǒng)一的志愿服務(wù)法并規(guī)定志愿者具體享有哪些權(quán)益，這同時可以更全面、更完整地保護(hù)法定志愿服務(wù)組織志愿者以及保護(hù)草根志愿服務(wù)組織志愿者的合法權(quán)益不受損害。

規(guī)范草根志愿服務(wù)組織與志愿者之間的關(guān)系，是維護(hù)草根志愿者合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。盡管志愿者應(yīng)當(dāng)服從志愿者組織的安排，但雙方基于志愿目的、服務(wù)對象等的共同合意而形成的是平等民事主體之間的關(guān)系，而并非管理與被管理的關(guān)系，更不是行政管理的關(guān)系。志愿者組織在志愿者服務(wù)的過程中必須對志愿者的合法權(quán)益給予足夠的重視和保護(hù)。志愿者組織是志愿服務(wù)活動中的志愿者權(quán)利保障的主要義務(wù)主體，只有志愿者的權(quán)利得到充分保障，才能使其全身心地投入志愿服務(wù)中。在某種程度上而言，志愿者組織對社會志愿事業(yè)的貢獻(xiàn)主要是通過協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)志愿項目、招募安排志愿者和為志愿者提供后勤保障服務(wù)而實現(xiàn)的。在對志愿者各項實體性權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定的同時，應(yīng)當(dāng)對其權(quán)利實現(xiàn)設(shè)置一套可行的保障性機(jī)制。對于志愿者權(quán)益的法律救濟(jì)途徑，社會普遍難以提出明確的看法，且國家也沒有對此做出明確的規(guī)定與宣傳?！傲⒎ㄉ系牟蛔阒苯訉?dǎo)致了志愿者在法律上的訴求受到限制，在程序上沒有提供明確的訴訟方法和訴訟途徑，且對賠償范圍、責(zé)任承擔(dān)等問題的措辭顯得含糊甚至空缺。當(dāng)志愿者權(quán)益受侵害時，找不到相關(guān)的法律依據(jù)，難以對自身的權(quán)益進(jìn)行有效的維護(hù)，導(dǎo)致救濟(jì)不強(qiáng)效”。因此，在志愿者權(quán)益保護(hù)法律體系中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定實體性權(quán)利的救濟(jì)途徑和救濟(jì)內(nèi)容。具體而言，志愿服務(wù)立法不僅規(guī)定法定志愿服務(wù)組織志愿者的權(quán)利，更應(yīng)該將草根志愿者的權(quán)利納入法律保護(hù)體系之中，還要規(guī)定與這些權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)人的義務(wù)，以及義務(wù)人違反義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)義務(wù)人違反其作為義務(wù)或者不作為義務(wù)從而傷害了志愿者的合法權(quán)益時，志愿者有權(quán)向志愿組織或者責(zé)任主體主張其合法權(quán)益，當(dāng)向志愿組織之外的其他責(zé)任主體主張權(quán)利時，志愿組織應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的支持和幫助；當(dāng)志愿組織侵害志愿者的合法權(quán)益時，志愿者有權(quán)向志愿組織的業(yè)務(wù)主管單位尋求權(quán)利的申訴和救濟(jì)。另外，當(dāng)通過其他途徑仍不能有效維護(hù)志愿者的合法權(quán)益時，可以通過訴訟的方式向法院尋求司法救濟(jì)，任何單位和個人不得對此加以限制和干涉。

3.完善有關(guān)志愿服務(wù)的社會保障體制。志愿服務(wù)是社會服務(wù)保障領(lǐng)域的一種重要形式。志愿服務(wù)法與社會保障法具有互補(bǔ)性，不少歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)把志愿服務(wù)法律納入本國的社會保障法律體系之中。例如，“《美國紐約州志愿消防員撫恤法》為志愿消防員建立了相當(dāng)完善的撫恤體制，該法詳盡地規(guī)定了志愿消防員在公務(wù)中致殘或死亡應(yīng)得撫恤金的具體數(shù)額”。此規(guī)定對志愿服務(wù)活動中的志愿者給予了極大的支持與合法權(quán)益的保護(hù)。我國也應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家的規(guī)定，將志愿服務(wù)納入社會保障體系中。

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責(zé)任編輯：何巖

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1671-6531（2015）21-0003-03

畢文軒/華東政法大學(xué)講師，碩士（上海200042）。