郭　錦

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法治政府建設下的依法行政原則問題解析

郭錦

(上海政法學院，上海201701)

摘要：當前，我國法治政府建設已進行了將近九個年頭，雖然取得了一些進步，但距離真正法治政府的目標還很遠。總結(jié)諸如北京、廣州等眾多省份建設法治政府的經(jīng)驗，對于實現(xiàn)這一目標迫切而關(guān)鍵的基礎是堅持依法行政原則。正確處理依法行政原則中的一系列問題，建立法治政府，恰當解決與人民群眾利益沖突的問題，才能盡快將我國建設成為法治國家，切實實現(xiàn)人民民主，真正構(gòu)建和諧社會。

關(guān)鍵詞：法治政府建設；依法行政原則；法治；行政文化；監(jiān)督

2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，對我國法治政府建設提出了十年的時間表。綱要的地位相當于行政法通則，是行政法實施的綱領性文件，全面確立了依法行政的重要性。時至今日，已經(jīng)過了十個年頭，政府立法質(zhì)量顯著提高，行政管理總體上實現(xiàn)了有法可依；政府職能逐步轉(zhuǎn)變，行政管理方式不斷創(chuàng)新；行政執(zhí)法體制和方式加大改革，行政執(zhí)法行為受到嚴格規(guī)范；行政監(jiān)督制度進一步完善，對行政行為的監(jiān)督不斷強化；行政機關(guān)工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力顯著提高，但是，暴力拆遷、剝蝕土地、征收補償款等一系列問題，總脫不開地方政府甚至相關(guān)領導的影子，導致很多悲劇的發(fā)生，這既暴露了我國法治政府建設過程中依法行政原則在實踐中的缺失，也說明了我國法治政府建設道路的任重道遠，顯示了我國法治政府建設堅持依法行政原則的重要性。

一、法治政府建設進程

(一)法治政府內(nèi)涵

法治政府應是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的全過程依照法制化軌道運行，權(quán)力與職責相統(tǒng)一，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身，將決策、執(zhí)行、公告等環(huán)節(jié)用信息公開、權(quán)力限制、公信力以及職責范圍等法律機制嚴加約束。廣義的法治政府是指狹義的法治國家,即全國國家機關(guān)體系,包括國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在法律的統(tǒng)治、管理和規(guī)范之下都嚴格依法行使職權(quán)。憲法層面所說的法治政府和法治國家就是指廣義的法治政府。[1]狹義的法治政府的基本內(nèi)涵是指作為行使國家行政權(quán)力的各級政府及其組成單位根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生和建立,其職權(quán)和職責由法律來規(guī)定,其行使權(quán)力的方式和程序由法律來確定,其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律來評價,其權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受到法律的監(jiān)督和控制。[1]此處是指狹義的法治政府。

現(xiàn)代意義上的法治政府理念，主要見于程燎原教授的三層面主張:1.法治政府是依法組成并依法治理、依法行使政府權(quán)力的政府;2.法治政府是三權(quán)分立、權(quán)力制衡的政府;3.法治政府是以彰顯自由、保障權(quán)利為主旨的政府。[2]具體來說,法治政府具有下列概念規(guī)定性。[1]第一,法治政府是有限政府。第二,法治政府是服務政府。第三,法治政府是陽光政府。第四,法治政府是誠信政府。法治與誠信都是政府實現(xiàn)其目的應具備的政治品質(zhì)，相輔相成。[3]第五,法治政府是依法治理的政府。第六,法治政府是責任政府。

(二)法治政府建設實踐

我國提出法治政府建設，采取規(guī)劃的方式推進政府改革；通過分解法治實現(xiàn)過程中的步驟和措施，制定戰(zhàn)略規(guī)劃。各個省份先后開展了工作，推進法治政府建設進程。以下是2004年到2012年近十年法治政府建設取得的成就。第一，國務院法制辦共向全國人大常委會提交法律議案63件，制定行政法規(guī)211件。第二，國務院高度重視推動行政審批制度改革，國務院部門經(jīng)過5次清理，共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%；各省、自治區(qū)、直轄市本級共取消和調(diào)整行政審批事項36986項，占原有總數(shù)的68.2%。第三，全國各地區(qū)、各部門已經(jīng)制定規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法相關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章200多件，其中，地方性法規(guī)38件、地方政府規(guī)章144件、部門規(guī)章24件。第四，自2008年以來，國務院法制辦在部分地方組織開展行政復議委員會試點。截至2011年底，試點工作已經(jīng)擴大到19個省份108家單位。第五，近3年來，全國每年通過行政復議處理的行政爭議約9.1萬件，其中通過撤銷、變更、確認違法、責令履行法定職責等方式直接糾錯的比例為8.66%，通過撤回申請、和解、調(diào)解等方式間接糾錯的比例約為23.1%，有效糾正了違法和不當?shù)男姓袨椤?/p>

但是，媒體仍然暴露出很多諸如房屋拆遷、土地征收補償之類的糾紛存在解決不當?shù)膯栴}，更不用說那些深埋于基層，不為人知的行政不當行為。可見，我國的法治政府建設進程中，仍需加大科學決策、規(guī)范執(zhí)法的力度，促進依法行政。理解法治政府是有限政府、效率政府、服務政府、誠信政府的內(nèi)涵, 以及依法行政在政府管理中得到切實的踐行, 卻仍然是一個任重道遠的現(xiàn)實課題。[4]此次十八大報告中也強調(diào)了要加大推進依法行政力度，來促進2020年法治政府目標的實現(xiàn)：以忠誠人民為第一道義，以奉法踐諾為政治責任，以使人民幸福為最終目標，成為全社會奉法誠信的表率。[3]

二、依法行政原則基本理論

依法行政這一概念歷史悠久。自從行政權(quán)從國家總權(quán)力中分離出來成為一種獨立的國家權(quán)力時，便有了行政法的產(chǎn)生，隨之亦有了依法行政概念的出現(xiàn)。[5]144自我國80年代末提出將這一概念作為基本原則以來，我國行政法的理論基礎得到了進一步夯實。伴隨著改革開放發(fā)展起來的我國經(jīng)濟民主和政治民主，為行政管理必須依法行使權(quán)力奠定了基礎。[6]然而，“依法行政”隨著社會的發(fā)展，其名稱已有所改變。[5]144現(xiàn)代國家的行政法中，“行政合法性原則”是對“依法行政”最廣泛且適當?shù)拿Q替換，但其重要性卻并未有所減退，反而日益受到公眾乃至整個社會的重視。

(一)依法行政原則的概念

依法行政是指行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設立，并依法取得和行使其行政權(quán)力,對其行政行為的后果承擔相應責任的原則。盧梭在《社會契約論》中闡述，我們無須問君主是否超乎法律之上，因為君主也是國家的成員。換而言之，即政府當然也要嚴格遵守法律，而不能超越法律。[7]對行政機關(guān)提出依法行政的要求，與我國國家性質(zhì)密不可分。我國是人民民主專政的社會主義國家，行政機關(guān)的設置是為了更好的管理社會，服務于人民，這就對行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務提出了一些原則性限制。

依法行政原則從更深層次來講，可以細化為兩項子原則：法律優(yōu)先和法律保留。法律優(yōu)先原則的基本含義在于行政行為或其他一切行政活動， 均不得與法律相抵觸；法律保留原則，即某些事項只能由法律予以規(guī)定(即法律的專屬范圍)，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下行政機關(guān)才有權(quán)予以規(guī)定?！胺o授權(quán)即禁止”就是對法律保留原則另一面的闡釋，超出法律的授權(quán)范圍的行政行為將被確定為無效法律行為或違法行為。

(二)依法行政原則的內(nèi)涵

根據(jù)我國的基本情況，依法行政原則應當具體化為以下方面。[6]第一，依法行政的主體是行政機關(guān)及其公務員。第二，行政機關(guān)及其公務員行使行政權(quán)力，即行政機關(guān)的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。第三，行政機關(guān)行使行政權(quán)力時，必須依據(jù)法定程序。第四，在行政系統(tǒng)內(nèi)部實施的監(jiān)督，包括審計與行政監(jiān)察，以及行政機關(guān)上下級之間的監(jiān)督等等，也都屬于行政活動的范疇。第五，行政訴訟法、國家賠償法等法律制度，是依法行政的司法保障，對行政機關(guān)依法行政的行為，法院將予以維護，必要時提供司法強制；對違反依法行政的行為，法院將予以撤銷和糾正，由此保障行政機關(guān)必須依法行政。

在法治的要求下，對于依法行政原則的堅持與落實，就必須從行政管理的各個方面入手，來保障法治的全面實現(xiàn)。從行使行政權(quán)的主體，到行政管理的對象；從行政權(quán)的獲取，到行政權(quán)行使的程序；從行政行為的實施，到對行政行為的監(jiān)督；從行政權(quán)到行政職責。每一步的邁出都必須有堅實的法律依據(jù)，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。應松年說，依法行政就是要求行政機關(guān)做到“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，以此來切實保護公民權(quán)利。可以說，依法行政的本質(zhì)就是“治官”和“治權(quán)”。[8]

三、法治政府建設下的依法行政原則問題

1995年，江澤民同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關(guān)行使權(quán)力的基本準則。[6]依法行政原則的內(nèi)容隨著社會形態(tài)的發(fā)展而豐富。自法治政府建設的目標提出后，依法行政則成為其實現(xiàn)的一項關(guān)鍵因素。在當今建設法治政府進程不斷向前推進的情況下，對依法行政原則提出了更加嚴格的要求。

(一)堅持在法治的大前提下進行法治政府建設

在法治社會中，最高的和最終的支配力量不是政府的權(quán)力而是法律。[9]因此，在建設法治政府時，必須堅持依法行政，而非依行政權(quán)行政。

1．全國法治

對于法治政府建設所堅持的依法行政原則，應該在全國推行法治建設的大前提下才能更有效地實現(xiàn)。法治本身是一種“控權(quán)”機制，法律在賦予公權(quán)力機關(guān)國家權(quán)力的同時，也一并確立了其權(quán)力的界限、責任、行使程序。[10]我國的行政體制是中央集權(quán)制，行政機關(guān)遍布全國各地。要實現(xiàn)法治政府，則必須覆蓋所有行政機關(guān)，那么，依法行政原則的落實，也必然要求在全國推行法治建設的大背景下，才能行之有效。

2．依法行政之“法”的內(nèi)容

依法行政之“法”，從廣義上講，更應該包括憲法這項根本大法在內(nèi)。憲法是行政法的重要淵源，法治政府建設必須在憲法這個大的法治環(huán)境中落實發(fā)展，因為“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。“依憲行政”既具有憲法實施路徑多元化探索的積極意義，又具有實現(xiàn)行政法治模式擴展的功能期待。[11]

依法行政之“法”，從狹義上講，包括狹義的法律、行政法規(guī)、規(guī)章。我們要特別警惕脫離法律的“依法規(guī)”行政，或“依規(guī)章”行政，現(xiàn)實生活中以法規(guī)或規(guī)章代替法律、架空法律的情況普遍存在，“突出的事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟立法基本掌握在國務院手中”，“從我國的立法規(guī)模來看，國務院是立法權(quán)限最大、任務最重的一個部門”，“規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象”。[12]“事實上，依法行政正是行政訴訟制度建立起來以后才提出的。這是提出依法行政原則的法律條件。是法制建設本身發(fā)展的規(guī)律性體現(xiàn)。1996年3月通過的《行政處罰法》，充分體現(xiàn)了依法治國、依法行政的精神。在我國行政管理中影響極為巨大的行政處罰領域，從行政處罰的設定權(quán)、實施主體和處罰程序等幾個方面，保證行政機關(guān)在行政管理中必須依法行政的方針，把我國依法行政實踐提高到一個新的水平?！盵6]

法治政府建設的關(guān)鍵在于將政府的所有行為置于法律的規(guī)范之下并有效控制；不僅要為政府行使職權(quán)提供法律依據(jù)，而且通過法律、決定和決議等規(guī)范政府的日常工作特別是決策執(zhí)行工作，控制政府在工作中發(fā)生的每一行為。[13]法治政府建設要求行政機關(guān)依法行政，也對依法行政之“法”提出了要求。

首先，依法行政之“法”應該是良法。 既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，才能最大限度地發(fā)揮法治的效力。[10]

何謂良法？筆者認為，良法具有兩方面的內(nèi)容。其一，良法應該能夠給社會帶來公平正義，實現(xiàn)“法律面前人人平等”，通過合理配置社會資源，保障人民安居樂業(yè)、幸福安康。 法治政府的實質(zhì)是強調(diào)法治政府建設必須秉承人本理念,即強調(diào)法治政府的最終目的是實現(xiàn)人的自由、尊嚴和權(quán)利;政府一切行為必須以人為出發(fā)點和歸宿,把人的自由、尊嚴和權(quán)利的實現(xiàn)放在最高的地位,作為終結(jié)的價值來追求。[14]這就要求我國在實現(xiàn)法治政府建設進程中，在立法、執(zhí)法、司法過程中，應該以創(chuàng)建服務型政府為理念，應該加大人民參與力度，體現(xiàn)人民民主精神，必須尊重和保障公民的尊嚴、權(quán)利的實現(xiàn)，保護公民的合法利益。其二，良法應該具有超前指導性。法屬于思想意識的范疇，受制于社會發(fā)展狀況。在物質(zhì)社會發(fā)生變化的情況下，法往往無法及時做出相應變更，即法具有滯后性。但是良法則應具備超前指導的功能，以適應不斷變化的物質(zhì)社會的發(fā)展，及時調(diào)整新現(xiàn)象。

其次，依法行政之法應該是有效統(tǒng)一并且能夠有效落實的。符合法治要求，維護法制統(tǒng)一。立法必須嚴格遵守憲法和立法法的規(guī)定，按照法定權(quán)限及程序，并加強合法性審查，做到上位法和下位法有效統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的連續(xù)性、穩(wěn)定性。各地方和部門更應該維護國家整體利益，自覺執(zhí)行中央決策和國家法律；加強對規(guī)章和規(guī)范性文件的本案審查，發(fā)現(xiàn)問題，及時做出合理的處理；整合人民提出審查有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的建議。另外，法必須具有可實施性，能夠得到有效落實。我國法律法規(guī)體系龐大，若主體不依法實施行政行為，法律法規(guī)則形同虛設，法治政府建設也只能是空談。

(二)增強行政文化建設

1.增強行政主體意識

建設法治政府，依法行政，最根本的是規(guī)范行政權(quán)力和政府工作人員履行其行政職權(quán)的行為，根本上是“ 依法治權(quán)”、“ 以法治官”。[15]在此，很有必要提高行政主體的意識，主要包括三個方面。第一，行政主體的服務意識。隨著市場導向的經(jīng)濟體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能、建設服務型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。第二，行政主體的法治意識。行政主體作為我國的主要執(zhí)法機關(guān)，要作遵法守法的表率，要帶頭遵守各項法律法規(guī)和法定程序，帶頭依法辦事，為全社會營造良好的法治環(huán)境。第三，行政主體的責任意識。對于違反法定程序、損害群眾利益、造成嚴重后果的，法律應該確定責任制度，促使行政主體能夠規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

2.增強人民法治意識

人民作為行政相對人存在于行政管理活動中，將管理國家公共事務權(quán)力讓渡給了行政機關(guān)，因而使自己從國家主人的優(yōu)勢地位轉(zhuǎn)向了被管理者的弱勢地位。隨著時間的推移，賦予行政主體權(quán)力的豐富，人民則對自己的主體地位趨于淡忘，乃至于淡化了自己管理國家公共事務的責任，以致在面對某些不法管理行為時無所適從。

但是，在法治政府建設推進，依法行政原則逐漸落實的過程中。人民更應堅定自己的主人翁立場，提高人民民主意識，主要包括三個方面。第一，主體意識。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民才是國家真正的主人，具有管理國家事務的權(quán)力。第二，法治意識。我國的法治政府建設是“政府推進”的，人民實現(xiàn)管理國家公共事務的權(quán)力，就必須了解我國的法制狀況，提高自身法治意識。第三，責任意識。人民作為國家的主人，管理國家公共事務，既是權(quán)力，也是職責。只有每個人都擔負起這項責任，處處以身作則，社會矛盾沖突才會隨之減少。

3.調(diào)和行政主體與人民群眾間利益沖突

行政管理工作難免對行政相對人造成傷害，也多發(fā)行政主體與人民群眾間的利益沖突。然而，調(diào)和這些沖突的最有益的途徑便是救濟。首先要倚靠行政機關(guān)工作人員的法治意識、服務意識以及責任意識。出現(xiàn)問題后，善待行政原告，并通過行政申告、行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)榷喾N救濟渠道，依法及時高效地解決人民訴求，就是在人民和行政機關(guān)之間搭建了一座橋梁，對于維護兩者間的友好關(guān)系，具有重要意義。

(三)行政機構(gòu)建設

行政機構(gòu)建設，是硬件的建設。結(jié)構(gòu)完備、體系堅實的硬件設施是建設法治政府必不可少的部分，是依法行政的行政主體的堅實后盾。那么，什么樣的行政機構(gòu)才符合法治政府標準呢？筆者認為，應該具備以下幾個方面的內(nèi)容。

1.精簡政府

政府機構(gòu)以及人員的設置必須依據(jù)行政機關(guān)組織法來安排，根據(jù)實際需求設定職位以及人員數(shù)額，保障政府機構(gòu)精干簡單，祛除繁冗復雜部分，促進資源合理有效利用，促使人盡其用，才盡其能。

2.有限政府

有限政府是法治政府的必然結(jié)果。法治最重要的政治職能就是鏟除無限政府，確立和維護一個在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴格法律限制的“有限的政府”。沒有限制的權(quán)力，容易導致對權(quán)力的濫用，進而破壞國家的能力。

3.行政裁量權(quán)基準制度

行政裁量權(quán)雖然屬于行政合理性原則的范圍，但是應為其設定一定的法律標準，行政主體應該嚴格按照該基準行使行政權(quán)，提高行政執(zhí)法水平和能力，保障人民群眾的合法利益和權(quán)利。

(四)監(jiān)督體制及監(jiān)督反饋體系的完善

1.完善群眾舉報投訴制度

規(guī)范權(quán)力的運行，要靠法制和監(jiān)督。溫家寶總理在2010年8月27日的全國依法行政工作會議上指出：“人民滿意不滿意，是評價政府一切行為的最高標準?！比嗣袢罕妼φ闹苯颖O(jiān)督，是憲法規(guī)定的人民的一項基本權(quán)利，是通過權(quán)利來制約權(quán)力的基本途徑，對法治政府建設具有重要意義。完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求、解決糾紛，是政府依法行政、樹立陽光形象，建設法治政府的最有效途徑。

2.支持新聞媒體曝光違法或不當行政行為

當今社會是信息時代，媒體的快速傳播，對于法治政府建設具有不可替代的作用，我們也已經(jīng)有多項網(wǎng)絡反腐的案例。對于違法或不當?shù)男姓袨?，敢于、勇于通過媒體反映出來，是法治政府建設的一道高坎。邁過去了，政府在人民群眾心目中的公信力便會得到有效的提升。

3.自我監(jiān)督

我國的行政機關(guān)之間分為領導關(guān)系和指導關(guān)系。在行政機關(guān)作出行政行為時，行政主體具有獨立性，不僅其自身有自我監(jiān)督的義務，其上下級機關(guān)均對其具有監(jiān)督義務。自我監(jiān)督實質(zhì)上依賴于公務人員和行政機關(guān)的責任觀念。“陽光是最好的防腐劑”，行政主體將其依法公平?jīng)Q策的過程、結(jié)果主動置于人民群眾的面前，是對其自身廉潔的有力澄清，反腐倡廉的提升，是一劑提高政府公信力的高效催化劑。監(jiān)督的形式多種多樣，行政復議行政機關(guān)是對下級機關(guān)的監(jiān)督，行政訴訟是司法部門對行政機關(guān)的監(jiān)督，還有審計、監(jiān)察監(jiān)督。

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(責任編輯：陳紹志)

作者簡介：郭錦(1988-)，女，陜西渭南人，上海政法學院2012級憲法與行政法學專業(yè)碩士研究生。

收稿日期：2014-12-31

中圖分類號：D625

文獻標志碼：A

文章編號：1009-2080(2015)01-0052-05

doi：10.3969/j.issn.1009-2080.2015.01.012