張惠，張韋

（1.華南師范大學 城市文化學院，廣東 佛山 528221；2.華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

一、電子政務發(fā)展階段模型概述

20世紀90年代以來，電子政務建設在世界范圍內(nèi)興起。美國是當時推動政府信息化的先驅(qū)之一，1993年美國副總統(tǒng)戈爾的國家績效報告更是把電子政務的建設提升到新的高度，1997年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示當年美國以205 個國家級的在線部門遙遙領先其他國家。①Menzel,Donald C.www.ethics.gov:Issues and challenges facing public managers.Public Administration Review (1998):445-452.經(jīng)過20 多年的發(fā)展美國電子政務網(wǎng)站的普及率幾乎已經(jīng)達到了100%。而在我國，也存在著類似的發(fā)展軌跡，1997年同類調(diào)查數(shù)據(jù)顯示中國僅有一個國家級在線部門記錄在案。但現(xiàn)在，我國電子政務網(wǎng)站覆蓋率已經(jīng)高達95%以上。②王長勝，許曉平主編：《中國電子政務發(fā)展報告（2010）融合與創(chuàng)新：電子政務發(fā)展新階段》，北京：社會科學文獻出版社，2011年。盡管如此，電子政務仍屬較新的研究領域，特別是早期的研究者因?qū)嵶C素材的不可獲更多地采取思辨式的研究范式。這也就意味著早期電子政務的相關研究不可避免帶有一定的主觀性，集中在對電子政務的發(fā)展現(xiàn)狀的思考以及對未來發(fā)展圖景的建構(gòu)等。諾瑞斯和李沃狄（2006）認為，至少到1999年有關電子政務的實證研究才開始出現(xiàn)，在此之前，社會調(diào)查、案例分析、焦點小組或是大樣本的數(shù)據(jù)分析方法并未發(fā)現(xiàn)。③Norris,Donald F.,and Benjamin A.Lloyd，“The scholarly literature on e-government:Characterizing a nascent field”， International Journal of Electronic Government Research (IJEGR) 2.4 ，2006，pp.40-56.

早期研究者構(gòu)建的未來電子政務，有不少共同點：如從最基本的在線政務信息發(fā)布到高度的整合、無縫隙式服務以至最終帶來革命性變革，再如電子政務的發(fā)展將呈現(xiàn)明顯的階段性，下一階段都會比上一個階段更高階且一般難以實現(xiàn)跨越。最早公開發(fā)表的是伯恩和笛姆歐的電子政務四階段論，該模型預測電子政務的發(fā)展將從提供基本信息的網(wǎng)頁形式轉(zhuǎn)向創(chuàng)造普通市民與政府官員網(wǎng)上互動模式的第二階段，第三階段是市民能夠在網(wǎng)上完成相關事務的辦理，第四階段是政府管理模式的轉(zhuǎn)變④Baum,Christopher H.,and Andrea Di Maio，“Gartner’s Four Phases of E-government Model”，http://www.gartner.com.。其后比較有代表性的模型包括，希勒等人（2001）、瑞納格罕（2001）、維斯庫特（2001）的五階段論和雷尼等人（2001）的四階段論。①Coursey,David,and Donald F.Norris，“Models of e-government:Are they correct? An empirical assessment”，Public Administration Review ，68.3，2008，pp.523-536.我國學者黨秀云等（2003）也對包括歐委會、埃森哲、聯(lián)合國等國際上主流電子政務發(fā)展階段劃分方法進行了歸類，并提出了五階段論。②黨秀云，張曉：《電子政務的發(fā)展階段研究》，《中國行政管理》2003年第1 期，第21-23 頁。盡管這些模型很相似，但仍有細微差異，如希勒等人就認為雙向互動后的階段是政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)和信息的整合過程，最終的階段是完全實現(xiàn)電子參與；瑞納格罕則指出電子政務最終要實現(xiàn)超越時空限制的、徹底的無縫隙電子政府；維斯庫特還提出了電子化的民主；雷尼和李區(qū)分了電子政務的垂直整合和橫向整合，明確垂直整合先于橫向整合，橫向整合將是電子政務最終的走向；黨秀云等則認為，電子政務經(jīng)歷垂直整合和水平整合之后，其最終發(fā)展的目標是實現(xiàn)虛擬政府，公民能夠在網(wǎng)上實現(xiàn)與政府打交道的所有事物。

總體而言，這些模型暗含著“電子政務越多越好”的假設，認為電子政務的發(fā)展最終將從根本上變革政府與市民的關系?？梢哉f，早期的絕大多數(shù)研究者對電子政務所持的態(tài)度是樂觀的，即便是現(xiàn)在持此觀點的學者也不在少數(shù)。但是，20 多年的電子政務建設是否真正帶來了實質(zhì)性的變化，或者說怎樣才能從較低的階段過渡到較高的發(fā)展階段，這個過渡的過程中會遇到怎樣的困難、如何克服這些困難以及過渡的期限等，這些問題都有待電子政務研究者佐證。

二、美國地方電子政務發(fā)展現(xiàn)狀

盡管電子政務發(fā)展階段的理論仍在不斷地豐富和發(fā)展，但相關學者所無法回避的重要問題之一，依然是電子政務發(fā)展實踐的過程是否以及多大程度與早期研究者所預測的模型相吻合。隨著電子政務建設的推進，學界也有少部分學者開始利用實證的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)當前電子政務發(fā)展的另一番景象。庫西和諾瑞斯(2008)就曾經(jīng)指出美國地方電子政務并沒有向標準的發(fā)展階段模型那樣發(fā)展，相反絕大部分美國地方電子政務仍停留在發(fā)布信息和提供在線服務兩方面，而模型中所提及的網(wǎng)上交易（公共事務的在線辦理）以及網(wǎng)上政民互動方面的內(nèi)容則很少有所體現(xiàn)。③Coursey,David,and Donald F.Norris，“Models of e-government:Are they correct? An empirical assessment”， Public Administration Review ，68.3，2008，pp.523-536.事實上，這類現(xiàn)象并不只發(fā)生在美國，其他國家和地區(qū)的研究者也存在類似的情況，如英國、加拿大、澳大利亞等電子政務發(fā)展指數(shù)位居前列的國家。貝克斯和洪貝格（2007）甚至認為，總體上電子政務是讓人失望的。④Bekkers,Victor,and Vincent Homburg，“The myths of e-government:Looking beyond the assumptions of a new and better government”， The Information Society，23.5，2007，pp.373-382.

（一）電子政務發(fā)展階段仍處于單向-雙向溝通的過渡期

作為引領世界電子政務發(fā)展潮流的重要力量之一，美國地方政府仍處于從單向溝通（政府信息發(fā)布和提供表格下載）到雙向溝通（政府與民眾能夠利用電子政務順暢交流）的過渡階段。在諸多電子政務發(fā)展階段模型里，雙向溝通階段被認為是電子政務發(fā)展的自然過渡，一般出現(xiàn)在第二或第三個階段。國際城市管理協(xié)會的研究數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)美國地方政府認為當前電子政務的發(fā)展仍然處于達到雙向溝通階段的過渡期，僅有4%的地方政府自認為實現(xiàn)了政府與民眾的雙向溝通。⑤Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.

具體而言，美國地方電子政務在信息溝通、在線辦事和社交媒介使用三大方面所呈現(xiàn)出來的特點表明其電子政務的發(fā)展階段仍處于早期模型中的過渡期。信息溝通方面，美國地方政府在利用電子政務提供信息和溝通方面得到了大幅提升。諾瑞斯和瑞迪克（2012）比較了2004年和2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)，認為絕大多數(shù)美國地方政府提供信息和溝通電子服務的百分比都在不同程度的增加。⑥Norris,Donald F.,and Christopher G.Reddick，“Local E-Government in the United States:Transformation or Incremental Change? ”， Public Administration Review，73.1，2013，pp.165-175.其中，利用政府網(wǎng)站提供本機構(gòu)內(nèi)新聞、法律文本、網(wǎng)上表格下載和工作信息服務地方政府百分比都在80%以上。而政府部門利用新信息技術服務發(fā)展電子政務的相關調(diào)查結(jié)果顯示，新信息技術服務在地方政府的應用并不多見。除了電子提醒和提供相關視頻服務超過半數(shù)外，諸如移動應用、即時通訊和聊天室等使用率都在20%以下。在線辦事方面，美國地方政府所提供的各項服務都得到不同程度的發(fā)展。相關數(shù)據(jù)表明，美國地方政府提供的在線服務中百分比最高的是在線服務申請和在線支付水電費用兩項，而在線投票登記的采納率則不足10%。①Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.社交媒介使用方面，美國地方政府則表現(xiàn)出很大的興趣。超過半數(shù)的受訪地方政府表示已經(jīng)使用了至少一種社交媒介工具來推進本區(qū)域內(nèi)電子政務的發(fā)展。盡管如此，與整體電子政務發(fā)展看法類似，大多數(shù)美國地方政府使用社交媒介還處于單向溝通的簡單階段。僅有5%的地方政府部門認為本地區(qū)社交媒介的應用實現(xiàn)了政府與民眾的雙向溝通，至少近一半的政府部門只是將社交媒介限于單向的政府相關信息發(fā)布。

表1 美國地方政府在線服務比較

（二）電子政務發(fā)展所帶來的變化導致地方政府的采納行為有所保留

總體而言，美國電子政務還在不斷發(fā)展，大體也遵循著理想模型的發(fā)展軌跡。但是，一個更為重要的問題則被漸漸忽略：電子政務究竟帶來了怎樣的變化，這些變化是否有益于政府管理和民眾福祉的提升？這個問題的解答，對電子政務的發(fā)展是否有推進的必要有著至關重要的作用。如果電子政務的發(fā)展，給政府管理帶來了負面的影響，是否應該放慢電子政務發(fā)展的腳步，再則電子政務發(fā)展是否遭遇瓶頸，如何識別阻礙因素以有利于電子政務的深入推進？

國際城市管理協(xié)會曾就地方政務采納電子政務行為的原因、電子政務發(fā)展的阻礙因素以及所帶來的變化對美國地方電子政務發(fā)展的現(xiàn)狀進行調(diào)查，下文將引用其主要的結(jié)果并作簡要分析。在地方政務的采納行為方面，其采納電子政務的原因最為重要的原因是為了讓民眾更好地能夠接近政府，獲得政府的相關信息并建立好民眾與政府溝通的平臺（58.2%）。②Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.這在一定程度上也成為前文提及的電子政務發(fā)展現(xiàn)狀仍停留在信息發(fā)布的主要原因之一，地方政府采納電子政務但并不意味要以電子政務的方式取代所有政府管理的模式。即便是近乎百分之百電子政務化的項目，美國地方政府仍然會為市民提供親自上門辦理或者領取表格的服務。而地方財力不足和相關信息技術/網(wǎng)絡人員的缺乏則成為電子政務發(fā)展的兩大阻礙因素，這也就導致了地方政府采納電子政務是有所保留的。③Norris,Donald F.,and Christopher G.Reddick，“Local E-Government in the United States:Transformation or Incremental Change?”， Public Administration Review，Vol.73，No1，2013，pp.165-175.一般而言，一項在線服務交易導向或者互動導向越強，也就意味著相應電子政務建設的復雜程度和對相應資源的需求越高，因而該項服務被采納的可能反而越小。在電子政務對地方政府帶來的變化方面，相關數(shù)據(jù)表明，美國地方政府認為電子政務帶來的最大好處是改善了地方政府與民眾間的溝通方式（35%），其次是提升市民服務水平（34.7%）和商業(yè)管理的效率（11%）；同時，對信息技術人才更多的需求被認為是電子政務帶來最大負面效應，其次是部門員工工作量的增加。①Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.可見，盡管在美國地方電子政務得到不同程度的發(fā)展，但是地方政府所認為其最大作用還是改善地方政府與民眾間的溝通方式，而非電子政務帶來的政府管理效率的提高。這可能與首訪負責和限時辦理的相關制度設計有關，傳統(tǒng)業(yè)務在類似制度的規(guī)制下運行效率得到了提高。在這樣的情況下，地方政府采納電子政務的主要動力是保持與民眾的聯(lián)系，而不是為了節(jié)約成本或者提供在線辦事的服務項目，這在某種程度上也決定了地方政府將經(jīng)歷從單向溝通到雙向溝通的漫長過渡。而早期電子政務發(fā)展模型所追求的“無縫隙政府”和“電子民主”等目標在當前鮮有體現(xiàn)，一方面可能是電子政務發(fā)展的歷史還不夠長，另一方面也可能是這類目標從來都不是地方政務所追求的。當然，這些都有待進一步的證據(jù)。

三、電子政務發(fā)展的反思

（一）電子政務發(fā)展規(guī)律：并非越多越好

電子政務的發(fā)展遵循一定的規(guī)律，并非越多越好。即便是在美國，其所提供的在線服務項目也是有限的。發(fā)展電子政務的目的并不是為了取代傳統(tǒng)的政府業(yè)務管理模式，電子政務只是作為一種新的信息技術手段來實現(xiàn)新的政府服務供給模式，是對傳統(tǒng)政府管理模式的補充。除了在線服務項目外，電子政務網(wǎng)站也并非越多越好，過多的網(wǎng)站會讓民眾增加信息檢索時間，降低辦事效率。早在2000年9月，美國就將所有政府上網(wǎng)的信息集中在Firstgov.gov 網(wǎng)站上。英國政府也在2007年反思電子政務并提出“政府網(wǎng)站瘦身”運動，關閉了90%以上的政府網(wǎng)站，主要的政府信息將通過Directgov 和Business 兩個網(wǎng)站發(fā)布②林大茂：《“英國電子政務網(wǎng)站緣何 ‘瘦身’”？》，http://news.xinhuanet.com/internet/2007-11/08/content_7031477.htm.。而我國地方電子政務建設的力量則相對比較分散，同地區(qū)的電子政務資源沒有得到有效整合，政府網(wǎng)站的訪問者很難獲得一站式的信息服務。

盡管目前電子政務發(fā)展的軌跡似乎還與早期樂觀主義所預測的電子政務發(fā)展模型類似，但是電子政務發(fā)展的最終形態(tài)依然備受質(zhì)疑。臺灣學者陳敦源曾比較了民眾對在線查詢（辦理）、親自上門、電話咨詢、寫信或通過第三者等方式獲取政府相關信息（服務）的偏好，其研究發(fā)現(xiàn)在信息收集（Let me know）或者意見表達（Listen to me）兩方面，民眾更偏向于使用網(wǎng)絡；而在較私人的事項，如申辦相關事項或投票等，民眾更偏向于親自上門辦理③陳敦源，李仲彬，黃益東：《應用資訊通訊科技可以改善“公民接觸”嗎？臺灣個案的分析》，《東吳政治學報》2007年第3 期，第51-92 頁。。該研究重要啟示之一便是，并不是所有傳統(tǒng)的政府管理事項都適合采用電子化的手段，電子政務項目推行的關鍵還在民眾的接受和使用。如果推行的電子政務項目并不能夠被民眾所廣泛應用，那么該項目就是一個失敗的項目。在我國，更多的地方財政資金涌入電子政務建設儼然成為一種慣性，電子政務推行的初衷卻被淡忘。建設電子政務并不是盲目跟風，而應該是現(xiàn)實的需求。

（二）社交媒介：電子政務的下一個突破口？

社交媒介在政府部門的廣泛應用，使得政府管理以一種潛移默化的方式輕易地滲透到民眾的日常生活，并逐漸成為民眾生活的組成部分。此次美國地方電子政務調(diào)查結(jié)果表明，社交媒介在公共部門運用的潛力巨大。與傳統(tǒng)媒體相比，新興的社交媒介應用反應快，形式靈活多變。它擁有廣泛的用戶群體，因而能夠在短時間內(nèi)將信息擴散。政府應用社交媒介，還能夠?qū)崿F(xiàn)與民眾的即時溝通，搜集民意作為政府決策的重要參考。同時，社交媒介的使用成本低廉，任何人只要擁有能夠上網(wǎng)的設備都能在短期學會。這些優(yōu)勢使得社交媒介應用在美國地方政府大受歡迎，成為民眾接觸政府及其工作人員的新窗口。但是，社交媒介的缺點也是明顯的。政府使用社交媒介的應用也就意味著，政府被置于一個易受攻擊的輿論環(huán)境，隨時都有可能面臨著各類質(zhì)疑。社交媒介使得政府像是被縛住了手腳，既不能輕易發(fā)表言論也不能一直沒有言論，這無疑對政府社交媒介應用的運營提出了更高的要求。與此同時，政府單位與官員個人的社交媒介應用的沖突也難以避免，這也部分造成了官員個人社交媒介應用活躍度不夠局面的產(chǎn)生。

那么，社交媒介會不會成為電子政務發(fā)展的下一個突破口？這個問題很難回答，公共部門社交媒介的應用會不會也僅僅只是曇花一現(xiàn)，或者會不會像政府網(wǎng)站一樣，其所起的作用也終將也只是信息發(fā)布與簡單的互動？就當前而言，諸如微博等新型社交媒介帶來的最大改變是迫使公共部門利用這些新工具與民眾建立聯(lián)系，而且政務微博與民眾的交流仍然非常有限。①Zheng,L.,&Zheng,T，“Innovation through social media in the public sector:Information and interactions”，Government Information Quarterly,Vol.31，No.1,2014，pp.106-117.實際上，社交媒介的應用意味著政府需要更多的專業(yè)人員來處理相關事宜，②Mergel,I，“Social media adoption and resulting tactics in the U.S.federal government”， Government Information Quarterly, Vol.30，No.2,2013，pp.123-130.而對于這類新興事務的處理，公共部門仍然捉襟見肘。在沒有成功的公共部門社交媒介應用模式出現(xiàn)之前，公共部門可能更愿意持觀望的態(tài)度將社交媒介作為一個信息發(fā)布的新平臺而不是與民眾交流互動的長期平臺。