□李 敏

[福建工程學院 福州 350108]

論行政審批下放的立法完善

□李 敏

[福建工程學院 福州 350108]

行政審批下放是行政機關委托行政許可實施權(quán)的內(nèi)部行政行為?！缎姓S可法》第二十四條只是它的間接法律授權(quán)依據(jù)，還需另行制定法律、法規(guī)、規(guī)章作為直接法律授權(quán)依據(jù)。立法存在實體和程序方面的問題，需要以社會實質(zhì)參與的理念，用行政許可類型化、細化立法等立法措施，設置委托合同和下放期限等正當程序來完善。

行政審批；行政許可；行政審批下放；行政許可委托；法律授權(quán)依據(jù)

2015年1月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革三項措施：一是公開國務院各部門全部行政審批事項清單；二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項；三是在去年分三批取消和下放行政審批事項的基礎上，重點行業(yè)繼續(xù)取消和下放行政審批。進一步推進行政審批的取消和下放，不僅是黨的十八屆三中全會推進行政審批制度改革的精神實質(zhì)[1]，而且是黨的十八屆四中全會“深入建設依法執(zhí)政，加快建設法治政府”的精神要求[2]。在行政審批制度改革的大環(huán)境下，政府依法下放行政審批需要遵循正當程序、法律依據(jù)、合理的行政裁量標準，這是改革方向的正確性保障。

理論界主要是從經(jīng)濟學、管理學角度研究具體行政審批的事項下放或取消。但是，對于依法篩選行政審批下放事項的標準，行政審批下放程序、法律依據(jù)等問題，缺乏從行政法學角度的研究[3]。因此在未來實施行政審批下放的過程中，立法機關應當完善相應措施，防止行政機關濫用或怠于行使行政審批下放的裁量權(quán)。

一、行政審批下放在行政法中的定義

（一）行政審批下放的行政過程

首先，上級行政機關應當在眾多行政審批事項中，以合理的法定程序篩選出需要下放到下級行政機關的審批事項。其次，在當前的行政法律規(guī)范中，尋找行政審批下放行為的法律依據(jù)，其中包括權(quán)能依據(jù)和行為依據(jù)。最后，上級行政機關根據(jù)法律依據(jù)中實體和程序的要求，作出行政審批下放行為，該事項的行政審批權(quán)正式下放到下級行政機關。

（二）行政審批與行政許可等同

探究行政審批下放的行政法定義，首先要確定行政審批的內(nèi)涵和外延。關于行政審批的概念，與行政許可的異同，學術(shù)界有多重界定[1]。大多認為行政審批分為行政許可審批和非行政許可審批，行政許可僅是行政審批的一部分的概念，即行政審批是指行政審批機關（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。

導致行政審批與行政許可存在差異，有諸多歷史原因。在《行政許可法》頒布之初，立法者本意是想通過該法將除行政機關內(nèi)部審批之外的行政審批和行政許可統(tǒng)一，從而規(guī)制所有的行政審批。但是，行政機關又把大量屬于行政許可的審批和行政登記、行政確認的事項歸入非行政許可審批，《行政許可法》只能規(guī)制行政許可審批。

在國務院提出逐步取消各部門非行政許可審批事項后，除行政機關內(nèi)部審批外，未來行政審批與行政許可將是等同概念。所以本文研究的行政審批就是《行政許可法》所調(diào)整的行政許可、當前的行政許可審批，而非將消亡的非行政許可審批。政府已經(jīng)明確給了非行政許可審批三條出路：一是該事項有必要繼續(xù)事前審查的，依據(jù)《行政許可法》等法律法規(guī)，依法設立為行政許可；二是無必要事前審查的，永久取消該審批，或改為后置備案；三是面向地方政府的改為內(nèi)部審批[4]。

（三）委托行政許可實施權(quán)

行政法中，將行政權(quán)從上級行政機關下移到下級，有兩種方式：一是依法取消上級的行政權(quán)，通過法律授權(quán)給下級，這是行政歸屬權(quán)的變更。這種形式在行政法中通常表現(xiàn)為行政授權(quán)，即通過法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，賦予下級行政機關相應的行政權(quán)。相對于行政審批而言，就是先按照法定程序，取消上級行政機關的行政許可歸屬權(quán)，再依法將其授予下級行政機關。即依照《行政許可法》的規(guī)定，通過法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設定行政許可，通過國務院決定、省級政府規(guī)章設定臨時性行政許可。顯然，這種“兩步走”的方式，并不是當前行政審批改革中的下放，關鍵差異在于取消和授權(quán)都是立法行為，而行政審批下放的實質(zhì)是行政行為。二是在有相應的法律依據(jù)下，上級行政機關將行政權(quán)通過一定的法定程序委托給下級行政機關，這是行政實施權(quán)的變更。這種形式在行政法中通常表現(xiàn)為行政委托，即通過內(nèi)部行政合同等程序?qū)⑿姓嵤?quán)委托給下級行政機關，而行政歸屬權(quán)仍然屬于原機關，實施機關行使權(quán)力的法律后果歸屬于原機關。這是一種內(nèi)部行政行為，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和政府職能精簡的要求，在法律框架允許的范圍內(nèi)，行政機關可以將立法機關所授予行政權(quán)的實施權(quán)，委托給更適宜行使的主體。行政委托的客體是行政實施權(quán)而不是行政歸屬權(quán)，是行政權(quán)能而不是行為權(quán)能，所以行政委托只會導致行政實施權(quán)的轉(zhuǎn)移，并產(chǎn)生新的行為主體[5]。當前的行政審批下放，在行政法中就是一種行政委托行為，具體而言屬于行政許可實施權(quán)的委托行為。在下放與否和如何下放的問題上，行政機關有較大的行政裁量權(quán)。

（三）內(nèi)部行政行為

國內(nèi)對于內(nèi)部行政行為和外部行政行為，有眾多劃分標準，有學者進行概括共有七種[6]。對于行政委托而言，應根據(jù)不同情況進行分析，不能一概而論。最緊密聯(lián)系的是根據(jù)行政行為的作用對象、雙方隸屬關系、效力范圍這三項標準予以判定。對于行政委托而言，某種類型的行政委托若能滿足這三項標準之一，則是內(nèi)部行政行為；反之，則是外部行政行為。

通過前述中對行政委托歸屬內(nèi)部、外部行政行為的三種分類標準比對，發(fā)現(xiàn)行政審批下放可以契合三項標準的要求。即以行政機關行為作用對象，當事人之間有隸屬關系，法律效果只及于行政機關內(nèi)部。所以，它是以行政機關內(nèi)部法律關系建立為目的的行政行為，應歸屬于內(nèi)部行政行為的范疇。此外，行政法學界已經(jīng)界定了內(nèi)部行政合同的概念，并根據(jù)不同功能和內(nèi)容進行分類[7]。為了下放行政審批而簽訂的行政委托合同，應當歸入內(nèi)部行政合同范疇，并且按照不同的權(quán)力客體，如行政許可實施權(quán)、行政處罰實施權(quán)，再進一步細化相應的內(nèi)容和形式。

二、行政審批下放的法律授權(quán)依據(jù)

行政活動是否需要法律授權(quán)依據(jù)，應當以是否涉及行政機關行使法律授予的職權(quán)為標準，予以區(qū)分。若行政活動涉及行政機關行使職權(quán)，則應受到法律保留原則的約束，必須有明確的法律依據(jù)；若行政活動不涉及行使職權(quán)，即屬于行政協(xié)助或私法行為，也不需要公法上的明確依據(jù)，或依照私法中意思自治的原則處理。很顯然，行政審批下放屬于行政機關行使職權(quán)，需要有法律明確的授權(quán)依據(jù)。

（一）間接授權(quán)依據(jù)

法律授權(quán)依據(jù)，不僅需要有間接依據(jù)，還需要有直接依據(jù)。法律的直接授權(quán)與間接授權(quán)有本質(zhì)區(qū)別，直接授權(quán)可作為直接執(zhí)法依據(jù)，而間接授權(quán)仍需要制定直接授權(quán)依據(jù)[8]。簡而言之，間接依據(jù)授予的是可以行使某項行政權(quán)的職能，至于行政機關行使的實體和程序標準等，需要直接依據(jù)來進一步規(guī)定。行政審批下放是委托行政許可實施權(quán)的行政行為?！缎姓S可法》第二十四條關于行政許可委托的規(guī)定是其法律授權(quán)依據(jù)[8]。該條的立法原意也體現(xiàn)了機構(gòu)精簡，節(jié)約行政資源的精神：由于行政權(quán)的范圍越來越寬，行政管理的復雜性、專業(yè)性技術(shù)性的增強，有時行政機關的設置不能完全滿足行政管理發(fā)展的需要，有時為某項行政管理再設置相應的行政機關既沒有必要，也不經(jīng)濟[9]。因為該條僅僅是對行政許可委托的概括授權(quán)，所以屬于對行政審批下放的間接授權(quán)依據(jù)。

（二）直接授權(quán)依據(jù)

一方面，《行政許可法》第二十四條明確規(guī)定“行政機關需要依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”，也就是說還需要另行制定法律、法規(guī)、規(guī)章，作為行政機關行使審批下放權(quán)的直接依據(jù)。另一方面，若無直接依據(jù)，在何種情形下下放、是否下放、如何下放等行政裁量中，無法律規(guī)制容易導致濫用行政裁量權(quán)。所以，行政機關在行政審批下放中，還應當依照其他法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定作為直接授權(quán)依據(jù)，而不僅僅依據(jù)《行政許可法》第二十四條的規(guī)定。例如：寧夏安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局依據(jù)《行政許可法》制定了兩項行政規(guī)定，內(nèi)容包括授權(quán)兩項行政許可委托下級實施的權(quán)力，但《行政許可法》并未直接授權(quán)給它制定委托授權(quán)規(guī)范的權(quán)力，還需要有其他立法的依據(jù)[9]。在寧夏安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的行政權(quán)能中，它只有行政規(guī)定的制定權(quán)，而沒有制定行政審批權(quán)下放直接依據(jù)的行政立法權(quán)。若需要施行相應的行政審批事項下放，需提請有權(quán)機關制定相應的直接授權(quán)依據(jù)。

總而言之，對于一項行政審批事項下放而言，包括兩個步驟：首先，適格的權(quán)力機關和行政機關依據(jù)《行政許可法》第二十四條，制定法律、法規(guī)、規(guī)章直接授權(quán)行政機關行政審批下放權(quán)的立法行為。其次，行政機關依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，依照法定程序，做出下放行政審批的行政行為。

三、行政審批下放立法存在的問題

（一）實體方面

1．概括授權(quán)

部分立法在未詳細按照不同許可類型的重要性，允許行政機關在無其他法律依據(jù)的情況下，僅以此立法為依據(jù)，可下放其職權(quán)范圍內(nèi)的所有行政審批[8]。未考慮跨行政區(qū)域、跨行業(yè)審批下放之后的經(jīng)濟社會影響，怠于行使行政審批下放的裁量權(quán)。

2．行政審批與行政處罰合并下放

在各地的立法實踐中，陸續(xù)出現(xiàn)行政審批與行政處罰下放合并立法[10]。其優(yōu)點是對于執(zhí)法權(quán)的集中授予權(quán)責統(tǒng)一，但是弊大于利。

首先，雖然這兩種行政權(quán)在委托程序等有很多相同之處，但是在受托方和公告程序等有不同。其次，對于下位法而言，更多的是進一步精細化的執(zhí)行性立法，而不是進行“二傳手”式的合并授權(quán)。再次，從兩者的本質(zhì)來看，前者是依申請、授益性行為，后者是依職權(quán)、負擔性行為。前者的行為變更要受到信賴保護原則的制約，立法變更也需要受到信賴保護原則的限制；而對于后者的立法變更而言，所受到的干涉更少。

最后，對于兩種行政行為合并立法而言，日后的變更或者廢止是很棘手的事，尤其對于臨時性立法為主的行政委托而言，立法變動的可能性更大。所以，單以立法技術(shù)而言，更應當在“最好行政”[11]的指針下，合理行使立法裁量權(quán)，制定最優(yōu)化的立法方案。

3．行政立法自我授權(quán)下放

職權(quán)法定原則要求行政機關在變更其職能的過程中，要以立法機關制定的法律為依據(jù)，最低限度應當有上位法依據(jù)，而不是以其自我授權(quán)立法制定的法律作為依據(jù)。例如：《國家林業(yè)局委托實施野生動植物行政許可事項管理辦法》（國家林業(yè)局第30號令自2013年4月1日起施行 ）是國家林業(yè)局制定的部門規(guī)章，其中第三條是自我授權(quán)下放審批的條款[12]。根據(jù)此條例，國家林業(yè)局又把四類行政審批下放給了上海市林業(yè)局[13]。在此項審批事項下放的過程中，制定法律依據(jù)、酌定下放審批事項、擬定委托程序均為國家林業(yè)局制定，作為上級行政機關的國務院，只是在規(guī)章備案的過程中能起到事后監(jiān)督的作用。

4．社會參與度低

雖然根據(jù)之前的定義，行政審批下放為內(nèi)部行政行為，但是對于現(xiàn)代行政法而言，參與型行政是行政決策科學性、合法性的保障之一。在行政審批下放運行的各個環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出來更多的是行政機關的決策，公眾難有實質(zhì)參與。這樣對于立法和下放審批的過程中，都難以在程序和實體上保障決策的合法性和合理性。

（二）程序方面

1．正當程序在行政審批下放中的重要性

一方面，首先是立法者賦予行政機關行政審批權(quán)，目的是用國家權(quán)力保障該領域的公共秩序，例如:行業(yè)資格認定、檢驗檢疫類。其次是對特定的資源進行最優(yōu)化的配置，例如采礦權(quán)許可。其次，上下級行政機關之間有一個很明顯的行政決策能力差異，即根據(jù)不同相對人對授予許可資格的契合程度，做出許可與否或需要補正的決策能力，上級行政機關無疑優(yōu)于下級行政機關，專業(yè)機關優(yōu)于非專業(yè)機關，其原因在于其專業(yè)人員素質(zhì)、配套設施、可調(diào)配的社會資源皆優(yōu)于后者。對于行使行政審批權(quán)的行政機關級別而言，立法者之所以把某項行政審批權(quán)賦予上級行政機關，是因為以相關領域?qū)ι鐣l(fā)展的重要性和自律程度為基礎，與需要預先監(jiān)管強度相適應，從而進行的綜合考慮。行政審批的決策權(quán)并不是可以在不同級別行政機關之間隨意分配、變更、流轉(zhuǎn)。

另一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展，行業(yè)團體、協(xié)會在政府的指導下成立并逐步對行業(yè)自我規(guī)范，形成穩(wěn)定的、符合行業(yè)需求的行業(yè)規(guī)范，之前的審批機制無法更好地服務于該行業(yè)。所以，政府需要取消或者下放行政審批，“放手”或者“放權(quán)”給下級和行業(yè)規(guī)范，也是行政組織精簡和深化行政審批改革的需求。這就意味著行政機關在行政審批下放的各個環(huán)節(jié)中，依據(jù)過于寬泛或者局限的立法，都不利于行政裁量權(quán)的行使。

行政機關在行政審批下放中，需要考慮的諸多因素和嚴格遵從法律程序，不考慮這些因素容易導致行政機關怠于行使行政裁量權(quán)，隨意下放行政審批。某一事項的審批能否下放，如何下放，下放到哪一級，行政機關有很大的行政裁量權(quán)。所以，如何保障合法、合理地下放行政審批，制定正當?shù)姆ǘǔ绦蚴顷P鍵。

2．正當程序缺失的表現(xiàn)

由于缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定，在行政立法和簽訂委托合同過程中，均有程序性要件的欠缺。表現(xiàn)為：（1）期限要件的欠缺。首先體現(xiàn)在行政立法中，未規(guī)定有期限委托條款。其次是在行政機關擬定委托合同的過程中，未約定委托期限。（2）委托形式多樣化。委托合同內(nèi)容根據(jù)前述是重要的程序要件，實際中有以多種形式的行政規(guī)定替代行政合同的情況。（3）較少規(guī)定法律責任條款。具體在下位法制定和擬定委托合同中，對于雙方對內(nèi)承擔責任的情形，爭議解決方式都較少規(guī)定。（4）必要事項未依法公開。行政合同的必要內(nèi)容，實際中均有出現(xiàn)一項或者幾項未全面公開，如法律依據(jù)、委托期限、雙方權(quán)利義務等事項。

四、行政審批下放的立法完善措施

（一）強化行政許可類型化

在《行政許可法》立法討論時，對于行政許可是否分類化，有兩種截然不同的意見，最終立法機關綜合各項因素決定不分類，但同時指出分類有益于不分類是因客觀條件還不夠成熟[14]。但是分類規(guī)范是立法趨勢，也利于與發(fā)達國家的行政許可立法接軌?！缎姓S可法》頒布十年來，無論從理論研究和實踐中，行政許可分類化立法條件已經(jīng)成熟。此外，行政審批下放需要法律、法規(guī)、規(guī)章作為直接授權(quán)依據(jù)，作為下位法的立法而言，重點就是對于不同性質(zhì)、影響力的行政審批，分別設計實體和程序規(guī)范予以保護其合理行使，行政許可類型化無疑是區(qū)分不同審批事項重要性的一項標準，也體現(xiàn)了比例原則的適用。

（二）《行政程序法》中規(guī)定行政委托

學者們對于未來《行政程序法》的構(gòu)思中，建議將行政委托歸入內(nèi)部行政程序，并且建議將委托發(fā)生的情形 、委托的公布作出規(guī)定[15]。在此基礎上，還建議增加以下內(nèi)容：（1）行政委托應當簽訂委托合同并約定委托期限，最長委托期限由法律、法規(guī)、規(guī)章制定[14]。（2）行政委托應當要有上位法的依據(jù)。

（三）詳細制定專門法規(guī)

除了一般行政委托程序需要遵循的程序步驟之外，需要重點規(guī)定四方面內(nèi)容：（1）根據(jù)行政許可不同類別，規(guī)定下位法對每一類許可的立法權(quán)限。（2）委托合同的必要內(nèi)容。包括雙方當事人、法律依據(jù)、委托期限、雙方權(quán)利義務、法律責任、爭議解決方案、其他事項。（3）各類行政許可的最長委托期限。（4）行政公開的范圍和步驟。

（四）規(guī)定必要程序事項

1．約定下放期限

行政審批下放應當規(guī)定下放期限，有以下幾點理由：首先，行政審批下放的權(quán)力客體是行政實施權(quán)，即委托的客體是行政實施權(quán)，與行政歸屬權(quán)變更相比，在權(quán)力變更的程序上有不同。后者以法律、法規(guī)為變更形式，屬于立法行為的范疇，前者主要以行政合同為形式，主要屬于內(nèi)部行政行為的范疇。

其次，它是行政實施權(quán)的暫時性變更，權(quán)力實施的期限與永久性變更不同。界定為暫時性變更，有兩個原因：（1）因為根據(jù)《憲法》的授權(quán)，立法者通過法律在不同行政機關中做了第一次的國家行政權(quán)分配。雖然在當下行政委托的各種形式合同和行政規(guī)定中，委托期限的條款若隱若現(xiàn)，但倘若是公權(quán)力的第二次永久性變更，應當嚴守法律保留原則，以立法而不是雙方合意的委托契約和行政規(guī)定予以規(guī)定。（2）我國行政授權(quán)與委托的界限比較清晰，行政委托若不是權(quán)力的暫時性變更，那實質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了學理上的行政機關將自己所擁有的職權(quán)委任給行政機關或者組織的行政授權(quán)[16]。

最后，對于行政委托期限，雖然未有全國性的立法，但是地方立法[17]和學者觀點[18]對于委托期限的必要性，也能印證此為權(quán)力的暫時性變更。

2．簽訂委托合同

由于全國性的行政程序立法的滯后，對于行政委托的形式要件沒有明確規(guī)定，導致各地的委托形式五花八門，以各種行政規(guī)定為主。行政合同應為行政審批下放的必要程序要件，國外立法對于委托合同同樣重視，如《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》[19]。有四方面的原因：

（1）行政規(guī)定難以統(tǒng)一規(guī)制。國務院及其以下行政機關對于規(guī)范行政規(guī)定相繼立法，目前還是無法嚴格規(guī)范“紅頭文件”[20]。而對于行政許可實施權(quán)而言，不是以簡單的要式行為賦予形式即可，而是需要嚴格形式予以規(guī)定權(quán)力內(nèi)容、委托期限、實施程序來約束雙方當事人的行政裁量權(quán)。這也是體現(xiàn)立法者對所許可行業(yè)秩序的程序性保護和此項權(quán)力的慎重。

（2）行政委托屬于雙方合意的法律行為，應當以契約的形式。而行政規(guī)定則是單方法律行為，體現(xiàn)的是行為機關的單方意思產(chǎn)生的法律效果。兩者實際上并不沖突，以行政審批下放為例，雙方在簽訂委托實施行政許可合同后，以委托方制定行政規(guī)定為授權(quán)委托書，行政許可實施權(quán)才正式委托給受托方，即行政審批權(quán)才下放到下級。

（3）現(xiàn)代行政法對達到行政目的，使用的行政手段強制力程度越來越低，多用以柔性執(zhí)法、行政指導、行政規(guī)劃、行政合同等非強制行政手段[21]，以達到雙方當事人對行政行為的認可程度，利于社會秩序的良性發(fā)展。

（4）《行政許可法》立法釋義界定委托許可是一種行政合同行為①，地方立法、學者觀點②對以行政合同為形式委托公權(quán)力的肯定。

（五）體現(xiàn)社會實質(zhì)參與的理念

有學者提出，法治建設的動力要實現(xiàn)由“計劃型、強力推動型”向國家主導、政府推動、社會參與三方合力推進轉(zhuǎn)變③。需要指出的是在現(xiàn)代參與民主發(fā)展的具體形式中，總的發(fā)展趨勢是公眾參與從形式參與走向更具有實質(zhì)內(nèi)容的參與，即更深層次的協(xié)商性規(guī)則制定，從而收縮了行政恣意的空間④。所以，在立法、委托合同內(nèi)容商定、事后評價三方面，都應當有公眾實質(zhì)參與理念的體現(xiàn)。

首先，立法中，社會參與的理念仍需強化。賦予公眾立法動議權(quán)，拓寬公眾參與的深度和廣度，亦有利于行政機關在立法過程中集思廣益⑤?！兑?guī)章制定程序條例》第13～16條中規(guī)定了規(guī)章制定過程中的公開參與制度，但是行政機關制定過程中，往往公眾參與是薄弱環(huán)節(jié)。具體在行政許可的立法中，建議重視兩部分人的意見：(1)專家意見。有學者提出詳細的專家意見出具的程序，值得立法借鑒⑥。(2)行業(yè)代表意見。行政許可的實質(zhì)性在于保障相關行業(yè)秩序，所以要多聽取行業(yè)代表的意見，以保障立法的科學性。

其次，在行政機關作出行政審批下放行為的過程中，應當增加公眾參與的機制，對審批事項是否下放、如何下放、下放期限等實質(zhì)內(nèi)容等進行討論。

最后，審批下放后應當積極建立行政評價制度。根據(jù)參與型行政的理念，政府應當將與行政評價相關信息予以公開，以消解政府與民眾之間的信息非對稱性，同時還應當將行政評價的委托原有及其過程、程序和標準等予以適度的公開，以消解民眾相互之間的信息非對稱性，這實際上也是使行政評價保障民眾參與的重要途徑之一。行政評價是指根據(jù)一定的基準、指標，由行政評價機構(gòu)（行政部門、行政部門和民眾等）對行政的政策、措施、事務事業(yè)的妥當性、實現(xiàn)程度及其成果等進行分析、判定的活動⑦?！缎姓S可法》第二十四條中規(guī)定委托機關應當負責監(jiān)督，但未規(guī)定公眾參與的制度。下位法應當把事前聽證，事后行政評價制度作為公眾參與的主線，在立法中予以體現(xiàn)。

注釋

①參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

②參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》：全會明確了全面推進依法治國的重大任務，這就是，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

③《行政許可法》第二十四條：行政機關在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。

④對于委托的最長期限，下位法可根據(jù)不同事項的重要性，予以靈活掌握，但若無期限上限，容易轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性的行政授權(quán)。

⑤例如：《鄭州市行政機關委托實施行政許可行政處罰辦法》（鄭州市人民政府令第173號自2008年4月4日施行）第五條規(guī)定：行政機關委托實施行政許可、行政處罰，應當有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章尚未明確規(guī)定、行政機關根據(jù)客觀情況確需委托實施行政許可、行政處罰的，可依照本辦法的有關規(guī)定，經(jīng)市人民政府法制機構(gòu)審核，市人民政府批準后委托實施。

⑥《貴陽市小河——孟關裝備制造業(yè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)行政許可行政處罰委托暫行規(guī)定》（貴陽市人民政府令第8號 自2010年4月7日施行）；《鄭州市行政機關委托實施行政許可行政處罰辦法》（鄭州市人民政府令第173號自2008年4月4日施行）。

⑦該條例第3條規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定由國家林業(yè)局實施的野生動植物行政許可事項，國家林業(yè)局可以委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門或者符合法律規(guī)定的其他機關實施。

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On the Administrative Examination and Approval Delegated Legislation

LI Min
(Fujian University of Technology Fuzhou 350108 China)

Decentralization of administrative examination and approval is an internal administrative act that administrative authority entrusts implementation of administrative licensing rights. Article 24,"Administrative Licensing Law", is its indirect legal basis. We need another specific laws, regulations and rules as a basis for stipulating directly. On this field, legislation exists substantive as well as procedural problems which need to be improved by means of requiring legislative measures to participate in the concept of social substance, using administrative license type, refining legislation, and setting up a commission contract and devolution deadlines due process.

Administrative approval; administrative license; administrative licensing commission; legal authority basis

D901

A

10.14071/j.1008-8105(2015)06-0092-06

編 輯 鄧 婧

2015 ? 01 ? 21

中國法學會2014年度部級法學研究課題“WTO背景下我國知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展規(guī)劃立法研究”（CLS（2014）C16）.

李敏（1982? ）福建工程學院法學院講師.