田 巍，郭丹丹

（東北師范大學(xué) 商學(xué)院，吉林 長春130117）

一、城鎮(zhèn)住房保障制度的沿革

從改革開放以后，我國改變了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的實(shí)物分配、低租金的福利化城鎮(zhèn)住房保障制度。這種制度雖然基本能保證居者有其屋，但政府背負(fù)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度基本上針對的是城鎮(zhèn)中低收入階層。主要包括經(jīng)濟(jì)適用房制、廉租房制度和住房公積金制度這三項(xiàng)制度。經(jīng)過30年城鎮(zhèn)住房保障制度改革，城鎮(zhèn)居民住房條件得到了極大的改善。我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了高收入家庭購買或租賃市場化商品房，中低收入家庭通過這三項(xiàng)制度保障的住房供應(yīng)體系，但前提必須擁有所在城鎮(zhèn)居民身份，否則無權(quán)享受城鎮(zhèn)住房保障制度的優(yōu)惠。

二、“城市住房保障制度缺失——農(nóng)民工住房保障制度”概念的界定

隨著近幾年城市房地產(chǎn)價(jià)格的飆升，符合最低生活保障的市民大多都享受到了國家各種住房福利制度的優(yōu)惠，如城市回遷房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策、公共廉租房政策等，特別是在大城市，更是享受到了各種住房保障。而農(nóng)民工群體由于沒有實(shí)現(xiàn)市民化，在對城市做著巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，既不能享受到住房公積金政策，也沒有權(quán)利申請城市廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房。游離在城鎮(zhèn)住房保障制度之外，造成城鎮(zhèn)住房保障制度的“制度缺失”。也有極少部分福利好的大企業(yè)可以為長期在城市打工的企業(yè)老員工提供一些低成本的夫妻房或者職工宿舍。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以，解決城鎮(zhèn)住房保障制度的制度缺失問題首先要明確“農(nóng)民工住房保障”的概念及適用范圍［1］。

“農(nóng)民工住房保障制度”是農(nóng)民工社會保障制度中的一項(xiàng)基本內(nèi)容，同時(shí)也是城鎮(zhèn)住房保障體系中的一個(gè)新的組成部分，是政府、相關(guān)企業(yè)針對農(nóng)民工這一群體推出的一系列的住房保障政策總稱。對于現(xiàn)有的一些地區(qū)和企業(yè)已經(jīng)開展的諸如農(nóng)民工標(biāo)準(zhǔn)化職工宿舍建設(shè)工程、農(nóng)民工適用城市經(jīng)濟(jì)適用房試點(diǎn)、改革政府廉租房體系，允許沒有城市戶籍的農(nóng)民工按條件租住的嘗試等等，包括本文提出的其他一些創(chuàng)新路徑，都在農(nóng)民工住房保障制度體系中。同時(shí)經(jīng)濟(jì)適用房等現(xiàn)行制度，擴(kuò)大適用范圍，允許已經(jīng)在城市穩(wěn)定就業(yè)的居住了一定年限的農(nóng)民工申請。在城市穩(wěn)定就業(yè)、居住一定年限的農(nóng)民工應(yīng)納入政府廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房政策享受范圍，或者出臺針對性強(qiáng)的農(nóng)民工公寓建設(shè)的支持政策。這些也都屬于農(nóng)民工住房保障制度的內(nèi)容［2］。

三、適用農(nóng)民工住房保障制度人群的界定

根據(jù)我國農(nóng)民工群體的實(shí)際情況，適用農(nóng)民工住房保障制度人群絕不是整個(gè)農(nóng)民工群體，也不用將農(nóng)民工群體看作一個(gè)整體的研究對象來做政策設(shè)定，而是必須根據(jù)客觀的實(shí)際情況，劃分出若干細(xì)分人群，然后按照適用人群的特點(diǎn)來有的放矢地制定出適合科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)民工住房保障政策，才能配合當(dāng)前我國改革的重點(diǎn)，為城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的構(gòu)建奠定良好的基礎(chǔ)［3］。

對農(nóng)民工群體的劃分中，有幾個(gè)參考因素：

第一種，根據(jù)年齡和在城市中工作的年限劃分，可分為第一代農(nóng)民工和第二代農(nóng)民工。從1978年改革浪潮開始直至90年代，這些不斷涌入城市打工的農(nóng)村勞動(dòng)力被認(rèn)為是第一代農(nóng)民工，他們在城市工作過或還在工作著，這些農(nóng)民工的工作時(shí)間比較長，十幾年甚至二三十年。第二代農(nóng)民工指80后和90后的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工正值年輕、力勝、有為的年紀(jì)，但在城市打工時(shí)間并不很長。

第二種，根據(jù)在城市中所從事的行業(yè)，可分為建筑業(yè)，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。在這里，為了更好地找到各個(gè)不同群體的特性和共性，我們將餐飲業(yè)、銷售業(yè)等均涵蓋在服務(wù)業(yè)當(dāng)中，從而更清晰地為不同行業(yè)的人群提供更有針對性的建議。

第三種，根據(jù)在農(nóng)村是否有耕地和宅基地，可劃分兩大類：第一類，在農(nóng)村老家有耕地和宅基地，即回鄉(xiāng)有居的群體；第二類是沒有耕地也沒有宅基地，即回鄉(xiāng)無所的群體。

四、農(nóng)民工住房保障急需解決的問題

（一）戶籍制度壁壘

這是針對整個(gè)農(nóng)民工群體至今難以解決住房保障的一個(gè)共性問題。提到制度缺失，最深刻的制度要?dú)w結(jié)于建國后建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1958年，中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，將中國分為兩類戶籍，城鄉(xiāng)二元獨(dú)特的社會體制開始形成。生產(chǎn)要素的流動(dòng)開始受到嚴(yán)格的限制，城市和農(nóng)村人口不能自由流動(dòng)。這種可以說中國特色的戶籍管理制度和人民公社的體制結(jié)合后，對于防止農(nóng)村剩余勞動(dòng)力影響城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展的秩序，起到了關(guān)鍵作用。但時(shí)至今日，它也是阻礙農(nóng)民市民化，影響農(nóng)民工享受應(yīng)有的公民權(quán)益的壁壘。

農(nóng)民工群體在城市里生活，只有暫住證，不擁有市民擁有的常住戶口，不能像其他城市低收入群體一樣租用廉租房和購置經(jīng)濟(jì)適用房［4］。即便有一些收入較高而且穩(wěn)定的農(nóng)民工，在購買商品住房時(shí)，也享受不到和市民一樣的待遇。就拿銀行按揭貸款購買商品房來說，按揭的對象要有所在城市的常住戶口或有效居留身份，首先就將沒有城市戶籍的農(nóng)民工排除在外。數(shù)據(jù)顯示，截至2007年6月底，全國656 個(gè)城市中，己有586個(gè)建立了廉租房制度，占總數(shù)的89%。2007年計(jì)劃安排廉租房資金達(dá)到79.4 億元，超過2006年之前廉租房資金總額。全國累計(jì)已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租房制度改善了住房條件①美國公共住房制度對我國廉租房建設(shè)的啟示［EB／OL］.http：／／news.dichan.sina.com.cn／2010／06／15／173532.html.。然而，農(nóng)民工很難享受到這些普通市民可以享有的權(quán)益，盡管要求將流動(dòng)人口納入到保障性住房的涵蓋范圍，但是在廉租住房保障辦法（建設(shè)部等）等文件和具體操作中，流動(dòng)人口一般被排除在保障性住房涵蓋范圍之外，戶籍依然是很多地方規(guī)定的享受保障性住房的一個(gè)根本條件②廉租住房保障辦法［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－11／27／content＿816644.htm.。

（二）農(nóng)民工住房保障法律法規(guī)缺失

已出臺的有關(guān)農(nóng)民工住房保障的法律法規(guī)都散見于各類文件中，法律效力低。目前為止，各級政府只是在政策中強(qiáng)調(diào)要解決農(nóng)民工住房保障問題，沒有出臺保障農(nóng)民工住房保障權(quán)益的法律法規(guī)。

在我國的基本社會保障法律法規(guī)中，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低工資、最低生活保障等基本的社會保障問題都有了相關(guān)規(guī)定規(guī)范，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)中。但其中沒有任何一部關(guān)于住房方面特別是農(nóng)民工住房方面的最低保障。沒有法律法規(guī)的約束，雇主為了最大的利潤只會盡可能地降低農(nóng)民工的住房水平和居住條件。而在推動(dòng)雇主們主動(dòng)改善農(nóng)民工居住水平方面，更是沒有法律來進(jìn)行約束。

（三）農(nóng)民工住房租賃市場方面的缺失

對于大部分服務(wù)業(yè)和部分其他行業(yè)中選擇租房的農(nóng)民工而言，租到房，租好房，租到好且便宜的房，是他們非常關(guān)心的話題。就2億6千萬的龐大農(nóng)民工群體而言，這個(gè)租賃市場是有很大發(fā)展?jié)摿Φ氖袌觯?］。然而，到目前為止，還沒有形成一個(gè)有相對規(guī)模的能滿足農(nóng)民工這個(gè)特定群體的租賃市場。

現(xiàn)有的租賃市場，租賃信息有限，能夠進(jìn)入到租賃市場當(dāng)中的房屋信息，基本上都是條件設(shè)施相對健全的物業(yè)、小區(qū)等住房，這些高質(zhì)量高價(jià)格的房屋不適合收入偏低的農(nóng)民工們。而且，讓農(nóng)民工與其他市民一樣在同一租賃市場進(jìn)行房屋租賃，使得他們很難在價(jià)格上與普通市民競爭，難以獲得滿意的房源。此外，農(nóng)民工大多收入低，相對不穩(wěn)定，這就意味著他們的選擇能力極其有限，也就直接影響到農(nóng)民工對房屋的租賃。在政府宣傳導(dǎo)向中，并沒有對這一弱勢群體給予相應(yīng)的關(guān)注和切實(shí)的幫扶，也沒有做到應(yīng)有的政策傾斜，使得農(nóng)民工在租賃市場上得不到應(yīng)有的幫助來獲得滿意的住房。

（四）集體住房問題上的缺失

對于絕大多數(shù)的制造業(yè)農(nóng)民工而言，居住在集體宿舍是比較經(jīng)濟(jì)和方便的一種選擇。既能夠節(jié)省住房開支，離工作地點(diǎn)近，又能夠與一些有共同價(jià)值觀的工友們生活，著實(shí)減少了很多不必要的麻煩。然而在居住上，集體宿舍也有質(zhì)量條件上的差異，存在著設(shè)施和管理上的漏洞。

為農(nóng)民工提供的集體宿舍分為兩種，一種是由中小型餐飲、美容美發(fā)、銷售業(yè)的雇主為雇員租住的房屋，給雇員提供基本的住所，這種宿舍基本上只能滿足“住”的需要，幾人甚至幾十人居住在一起，空間狹小，日常的生活設(shè)施比較缺乏，很難滿足洗浴和做飯的要求。另一種是相對大型一些的集體宿舍，農(nóng)民工集體居住在宿舍樓中，服務(wù)于同一個(gè)工廠進(jìn)行生產(chǎn)制造，這同小職工宿舍一樣，除了住以外，很難滿足其他的生活需要，也很難保證農(nóng)民工的個(gè)人隱私。

同時(shí)，在集體宿舍中，有一類群體，值得關(guān)注。他們雖然同為工友，共同生產(chǎn)，但是他們也是夫妻，甚至擁有子女。而集體宿舍中是按照性別劃分，男職工宿舍和女職工宿舍，這樣一來就造成了同為夫妻，但不能共同生活的局面，影響了夫妻的正常生活，更對有子女的家庭造成了不同程度上的影響。

而建筑業(yè)工地臨時(shí)房屋出現(xiàn)的問題更大。臨時(shí)工棚只是建筑業(yè)的農(nóng)民工由于工作性質(zhì)才選擇的一種居住形式。這種居住形式存在的最大問題就是基礎(chǔ)條件差，基本生活保障不足。住房的面積、采光、通風(fēng)、基本生活設(shè)施都難以得到保障，“風(fēng)餐露宿”的農(nóng)民工們，生活居住的衛(wèi)生條件很差，為疾病的產(chǎn)生和傳播都提供了條件。一旦發(fā)病，對這些收入頗微的人們而言簡直就是雪上加霜。這些建筑工地上的農(nóng)民工們，沒有相應(yīng)法律法規(guī)的保護(hù)，對雇主提供的居住條件也沒有明確的約束。此外，他們的生活、工作都在一個(gè)地方，生活用品隨意堆放，產(chǎn)生很大的安全隱患，而且預(yù)防意外事故發(fā)生的基本保障也很難落實(shí)，一旦發(fā)生火災(zāi)，很難控制［6］。加上很多建筑業(yè)農(nóng)民工所受教育程度不高，自我保護(hù)意識不足，很多必要的安全常識掌握不夠，這也為事故的發(fā)生提供了溫床。

五、建立農(nóng)民工住房保障的制度探索

2013年十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》45條要求：“健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度、改進(jìn)住房公積金提取、使用和監(jiān)督機(jī)制”?？梢钥闯?，國家新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體正在重新審視和思考我國住房體系和發(fā)展戰(zhàn)略。堅(jiān)持過去政策中正確的部分，修補(bǔ)不足的部分，完善有缺失的部分。對于2 億多農(nóng)民工的住房保障問題，必然成為我國住房保障體系中需要給予特別關(guān)注的部分。對于農(nóng)民工的住房問題的未來創(chuàng)新發(fā)展路徑，本文主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行一些有益的路徑探索。

（一）加強(qiáng)對農(nóng)民工住房保障的政策性支持

1.加快推進(jìn)戶籍制度改革

從1958年我國頒布《中華人民共和國戶口登記條例》開始，確立了嚴(yán)格的戶籍管理制度。在當(dāng)時(shí)的社會背景下確實(shí)具有一定的歷史作用。隨著社會的發(fā)展，弊端越加明顯。我國是按照戶籍身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、住房等一系列政策，戶籍二元制的執(zhí)行，不但把廣大農(nóng)民以“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”區(qū)分開來，在各種政策上，也使得農(nóng)民工難以享受到城市居民的待遇［7］。我國很多地區(qū)實(shí)行的城市保障性住房制度都將擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工排除在外，使農(nóng)民工的住房權(quán)益很難得到保障。

所以，要想使農(nóng)民工能夠享受到普通市民在住房方面的保障，大力推進(jìn)戶籍制度改革勢在必行。這里的改革，不僅要打破城市與鄉(xiāng)村之間的戶籍差別，使得人口能夠自由流動(dòng)而不受束縛，更重要的是要打破現(xiàn)有的利益格局，使得農(nóng)民享受到改革成果的同時(shí)而不造成利益群體間的沖突和矛盾，如何分配各方利益是關(guān)鍵。戶籍制度改革的目的之一是使農(nóng)民工能夠享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利，獲得在城市自由的生活和發(fā)展的機(jī)會。

2.法律法規(guī)的制定與實(shí)施

農(nóng)民工的住房權(quán)益，至今還沒有一個(gè)完整的法律予以保護(hù)，也沒有建立有針對性的規(guī)章制度。2004年，我國就制定并頒布了《最低工資規(guī)定》以保障職工（包括農(nóng)民工）的基本收入，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)上也都作了非常多的嘗試。應(yīng)該在現(xiàn)在構(gòu)建城市一體化的社會保障體系新目標(biāo)下，制定《農(nóng)民工最低住房標(biāo)準(zhǔn)》來保障農(nóng)民工的住房權(quán)益。

為了獲取最大利潤，很多雇主都盡量減少開支，為農(nóng)民工提供空間小，環(huán)境差，安全沒有保障的住處，倘若不以法律的形式加以限制和約束，農(nóng)民工便失去了保護(hù)自己的法律武器。筆者的問卷調(diào)查也顯示出，農(nóng)民工對住房保障方面的法律規(guī)定并沒有太多的訴求。關(guān)于農(nóng)民工住房保障制度的法律、法規(guī)的建設(shè)和宣傳應(yīng)該盡快提到立法日程上來。

政府出臺相應(yīng)的農(nóng)民工住房保障政策時(shí)，要以建立集免費(fèi)提供、租、售相結(jié)合的靈活的保障體系為主要目標(biāo)?？紤]到這些家庭的實(shí)際購房能力，城市經(jīng)濟(jì)適用住房政策可由中等偏下收入家庭為主要對象逐步過渡到有一定支付能力的農(nóng)民工家庭，扶持定位于市場租房價(jià)與廉租房價(jià)之間的經(jīng)濟(jì)租用房價(jià)來適用于農(nóng)民工群體。嚴(yán)格控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范供應(yīng)對象，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

3.建立規(guī)范、公平的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

規(guī)范、公平的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是解決我國城市化進(jìn)程中大量農(nóng)民工城市住房保障制度的關(guān)鍵之一。通過問卷調(diào)查顯示，絕大多數(shù)農(nóng)民工都有在城市居住的意愿，但卻很猶豫。這與當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地和耕地的流轉(zhuǎn)價(jià)格過低有著很大的關(guān)系。進(jìn)城農(nóng)民用賣掉土地后的所得，不僅不能解決在城市的謀生問題，更不用說解決在城市中的居住問題了。還有部分農(nóng)民工在城市購買住房或長期租住后，繼續(xù)保留著農(nóng)村宅基地和承包地，造成了城鄉(xiāng)人均居住面積的失衡和有限土地資源的大量閑置和浪費(fèi)［8］。所以更應(yīng)建立規(guī)范、公平的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城定居農(nóng)民工在農(nóng)村的土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)民工在不變更土地用途的前提下，通過向本村宅基地合法需求者依法轉(zhuǎn)讓，合理流轉(zhuǎn)來獲得立足于城市的資金。對農(nóng)民工在城市購房前將宅基地退還的，還可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行購房優(yōu)惠等政策。這些政策都屬于可以探索的解決路徑。

4.把提高農(nóng)民工住房保障水平作為城市規(guī)劃的重要考慮因素

城市規(guī)劃部門在規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部和舊城改造時(shí)要將其工作與農(nóng)民工住房的迫切需要結(jié)合起來。在農(nóng)民工當(dāng)中還有這樣一個(gè)群體，他們沒有太多的存款和積蓄，但是他們認(rèn)同城市當(dāng)中的文化價(jià)值觀念，習(xí)慣了城市里的生活，希望通過努力可以獲得在像普通市民一樣的住房和生活。然而由于經(jīng)濟(jì)上的原因，他們常選擇價(jià)格低廉的棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，但是所居住的房屋質(zhì)量和自然環(huán)境相對比較惡劣。作者認(rèn)為，將城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和棚戶區(qū)的環(huán)境治理與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相對接，利用舊村改造、新村建設(shè)等形式實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化。這樣不僅可以優(yōu)化居民生活環(huán)境，而且能夠改善服務(wù)于農(nóng)民工群體的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，并持續(xù)發(fā)展城鄉(xiāng)結(jié)合部的地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

5.把建設(shè)農(nóng)民工集體公寓和小區(qū)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)任務(wù)

鑒于高質(zhì)量的農(nóng)民工宿舍（公寓）和小區(qū)的建設(shè)和推廣對農(nóng)民工的住房改善、對農(nóng)民工的住房管理、城市規(guī)劃都有著積極作用，同時(shí)也對以制造業(yè)為主的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著越來越重要的基礎(chǔ)作用，所以，應(yīng)該把這個(gè)工程作為農(nóng)民工住房保障制度中的基礎(chǔ)任務(wù)來對待。上海嘉定區(qū)、重慶建橋園區(qū)等做法可以在全國大面積推廣［9］。

對于大多數(shù)制造業(yè)的農(nóng)民工多選擇集體宿舍進(jìn)行居住。然而各個(gè)集體宿舍的條件和狀況不一而同。條件差的衛(wèi)生、安全都難以得到保障，條件好的集體公寓又為數(shù)不多。實(shí)踐表明，提高集體宿舍的質(zhì)量和水平，并進(jìn)而提升為城市小區(qū)建設(shè)中的組成部分是對制造型企業(yè)、農(nóng)民工、政府和社會環(huán)境多贏的一種手段。

沒有相對穩(wěn)定的和適宜生活的住所，大量農(nóng)民工過著候鳥式的生活，不僅增加了農(nóng)民工的流動(dòng)性，也必然會給制造企業(yè)造成一定的損失。加之生活設(shè)施保障不足，農(nóng)民工們很難安心工作。因此，對那些聘用農(nóng)民工較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體小區(qū)。利用企業(yè)的自用資金投資建設(shè)農(nóng)民工公寓或小區(qū)，不僅為農(nóng)民工提供一個(gè)住的地方，也可以配套地改善農(nóng)民工的居住環(huán)境和城市的社會環(huán)境，這樣不僅可以滿足農(nóng)民工日益增長的住房需要，也能為城市發(fā)展盡到企業(yè)的社會責(zé)任。政府不僅能增加創(chuàng)收，也降低了管理社會的消極成本。

（二）加大對農(nóng)民工個(gè)體住房保障的財(cái)政補(bǔ)貼和金融支持

農(nóng)民工在城市中的居住狀況總體上與城市居民相差懸殊，僅居住面積相差四、五倍。如何提高農(nóng)民工的居住條件，成為很多學(xué)者關(guān)心的問題［10］。筆者認(rèn)為，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度是其中行之有效的措施之一。中央和地方各級政府按照相應(yīng)的比例進(jìn)行剛性撥款，?？顚Ｓ?，旨在提高農(nóng)民工住房保障水平。這些資金可以分幾部分進(jìn)行使用，對于收入不足的低收入農(nóng)民工給予其租房補(bǔ)貼，滿足其最基本的住房要求；對于有一定積蓄的農(nóng)民工，在購房過程中需要貸款的，可以向房管部門進(jìn)行低利率貸款申請，改善農(nóng)民工的住房條件。

（三）建立農(nóng)民工住房保障管委會，引入市場機(jī)制

我國還沒有成立一個(gè)面向低收入群體住房的專門管理機(jī)構(gòu)。更沒有關(guān)于農(nóng)民工住房保障方面的管理機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中造成了農(nóng)民工在住房問題上找不到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來管理。根據(jù)國際上很多國家的經(jīng)驗(yàn)，這種性質(zhì)的住房管理委員會，一方面可以更好地對公共提供的農(nóng)民工住房進(jìn)行登記、審查上的日常管理工作，而且可以引入市場機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工住房水平的提高。在實(shí)際管理過程中，對整個(gè)城市農(nóng)民工租住的情況了如指掌。也有益于進(jìn)一步推進(jìn)更有效的政策來保障農(nóng)民工的居住，對城市社區(qū)的長治久安也會起到促進(jìn)的作用。

農(nóng)民工住房保障管理委員會還可以代表政府進(jìn)行租金的收取和管理，對于收取的租金，管委會可以進(jìn)行對房屋的修繕和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提高。此外可以在樓宇的一層建立一些商品房，面向社會進(jìn)行出租，租金也由管委會進(jìn)行統(tǒng)籌，用于建立、修繕農(nóng)民工住房。還可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以某一年限為準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工個(gè)人從租房到買房的轉(zhuǎn)變。

對于從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工，由于分散居住于各種小區(qū)內(nèi)，對于出租人出租房屋的標(biāo)準(zhǔn)和承租的農(nóng)民工群體沒有一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)，整個(gè)農(nóng)民工住房租賃市場處在混亂狀態(tài)。造成了城市居民對農(nóng)民工的敵視，同時(shí)農(nóng)民工居住的條件也差參不齊。經(jīng)過農(nóng)民工住房保障管委會介入管理，不僅規(guī)范了農(nóng)民工，也規(guī)范了出租方，共同營造環(huán)境整潔、和諧的城市社區(qū)。

（四）鼓勵(lì)第三方參與農(nóng)民工住房建設(shè)

目前，各地方政府常態(tài)化的保障房資金主要來源于幾個(gè)方面：地方財(cái)政安排的專項(xiàng)資金撥款、中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政向金融機(jī)構(gòu)的貸款、地方政府在公積金有盈余的情況下，利用公積金或者從土地出讓金當(dāng)中提取相應(yīng)的比例［11］。但目前這些資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大量農(nóng)民工保障房建設(shè)的需要。政府需要不斷創(chuàng)新融資渠道，創(chuàng)新政府融資形式，增加土地出讓金凈收益部分的提取比例，第三方企業(yè)參與等創(chuàng)新模式。

支持第三方參與農(nóng)民工住房保障體系的建設(shè)，在政策上給予優(yōu)惠，在輿論上給予鼓勵(lì)。第三方參與農(nóng)民工住房的建設(shè)，可以獲得相應(yīng)的稅費(fèi)上的減免、優(yōu)惠或者財(cái)政補(bǔ)貼。建設(shè)農(nóng)民工住房的套數(shù)與第三方獲得優(yōu)惠的政策直接掛鉤，既能滿足農(nóng)民工的住房需要，提高其居住條件，又能使建設(shè)方得到切實(shí)的實(shí)惠。

（五）出臺建筑業(yè)農(nóng)民工臨時(shí)集體宿舍的營建標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前建筑業(yè)農(nóng)民工數(shù)量眾多，而我國沒有建筑業(yè)農(nóng)民工臨時(shí)集體宿舍的營建標(biāo)準(zhǔn)，使得這些建筑業(yè)農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣，環(huán)境衛(wèi)生很差。建議由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭并制定相應(yīng)的部門規(guī)章，通過制定全國統(tǒng)一的建筑業(yè)農(nóng)民工臨時(shí)集體宿舍的營建標(biāo)準(zhǔn)，提高這一群體的居住環(huán)境。這不僅能提高對農(nóng)民工健康和人身安全的保障水平，還能提高整個(gè)建筑業(yè)的行業(yè)形象。對于提高整個(gè)城市環(huán)境衛(wèi)生水平具有積極的意義。

六、結(jié) 論

城鄉(xiāng)一體化的基本目標(biāo)是城鄉(xiāng)居民生活水平均等化，并使城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。建立農(nóng)民工住房保障制度，完善我國的城鎮(zhèn)住房保障制度是我國構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的關(guān)鍵一環(huán)，也是解決農(nóng)民工市民化的必經(jīng)之路。

本文希望通過加快戶籍制度改革、建立健全法律法規(guī)、建立農(nóng)民工住房租賃市場、提高農(nóng)民工住房標(biāo)準(zhǔn)等，在政策上給農(nóng)民工住房保障給予強(qiáng)有力的支持。希望通過政府財(cái)政補(bǔ)貼、建立農(nóng)民工住房保障管理委員會、引進(jìn)第三方參與等路徑，建立和健全農(nóng)民住房保障制度，使我國的城鎮(zhèn)住房保障制度真正成為惠及全體“城鎮(zhèn)人”的制度。

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