摘要：美國商務(wù)部對華產(chǎn)品適用反補貼法歷經(jīng)三個階段，其間政策雖屢有變更，但基本的法律分析方法并沒發(fā)生改變。對于商務(wù)部的抽象理論分析方法和法律推定，美國國際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院并不贊同，甚至持反對意見。而這也導致相關(guān)案件一波三折，遲遲難有定論。在“Chevron遵從”法則下，法院對于商務(wù)部的行政方法難以實施有效審查。中國仍需借助WTO爭端解決機制，持續(xù)對美國政府施加國際壓力，限制商務(wù)部濫用抽象理論和法律推定。

關(guān)鍵詞：反補貼法行政方法司法方法Chevron遵從

中圖分類號：DF961文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）02-0071-13

美國商務(wù)部（商務(wù)部）對華產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查歷經(jīng)了三個階段。第一階段起始于1983年，為休眠期。在此期間，商務(wù)部僅對中國出口到美國的產(chǎn)品啟動反傾銷調(diào)查，對于相關(guān)反補貼調(diào)查申請均以中國是非市場經(jīng)濟（NME）國家為由加以拒絕。第二階段為調(diào)整期。2005年，美國眾議院通過《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》（HR 3283），意圖授予商務(wù)部對包括中國在內(nèi)的NME 國家實施反補貼法，但因為未獲得參議院多數(shù)通過而被擱置。2006年，在將中國界定為NME國家的同時，商務(wù)部首次嘗試對中國產(chǎn)的銅版紙實施反補貼調(diào)查，與此同時，美國國際貿(mào)易法院（貿(mào)易法院）對此類行為施加了嚴格的限制條件。后由于國際貿(mào)易委員會裁定不存在損害，銅版紙案得以終結(jié)。第三階段為定型期。2007年之后，以非公路用輪胎的雙反調(diào)查案（GPX案）為契機，商務(wù)部正式確立了對中國產(chǎn)品實施反補貼措施的基調(diào)，貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院（上訴法院）則對商務(wù)部的權(quán)限和做法作出了自己的解釋，而立法機構(gòu)也于2012年3月通過新法案，對來自于NME國家的產(chǎn)品是否征收反補貼稅作出了明確規(guī)定。

在上述三個階段，商務(wù)部是否有權(quán)力對NME國家的產(chǎn)品實施反補貼措施以及并用反補貼稅和反傾銷稅是否構(gòu)成重復救濟問題成為各方關(guān)注的重點。其中，商務(wù)部立場的“轉(zhuǎn)變”與貿(mào)易法院和上訴法院觀點的“反復”頗為引人注目。有駁斥性的觀點認為，美國一反常態(tài)，對華實施反補貼調(diào)查是新形勢下貿(mào)易保護主義的表現(xiàn)，美國無視中國的特殊情況，濫用了自己的權(quán)利，構(gòu)成了國際貿(mào)易救濟中最不公平的實踐。①申言之，中國產(chǎn)品之所以受到反補貼調(diào)查是美國各機構(gòu)所持政治態(tài)度的產(chǎn)物，相關(guān)法律分析只不過是無足輕重的“障眼法”而已。對此，筆者認為，這一現(xiàn)實主義觀點并未注意到，在貌似無序和充滿政策變數(shù)的各類觀點下潛藏著穩(wěn)定的方法論暗流，商務(wù)部的行政方法與法院的司法方法各自保持自身的一貫性，未發(fā)生根本變化。雖然美國對華實施雙反措施爭議暫告一段落，但是今后的反補貼調(diào)查仍將繼續(xù)受制于商務(wù)部和法院的方法論，因此，不能以政策批評取代法律分析?？疾鞖v史不在于對過去事物的恢復，而在于與現(xiàn)實生活的溝通。本文將以上述三階段中的典型案例為分析對象，指出商務(wù)部、貿(mào)易法院和上訴機構(gòu)在法的解釋方法方面具有明顯的主體性特征，②后兩者的司法方法與行政方法存在沖突。在寬松的審查標準下，側(cè)重于抽象理論分析和法律推定的行政方法將大行其道，并構(gòu)成對中國產(chǎn)品的系統(tǒng)性歧視。鑒于美國的反補貼法律制度已經(jīng)喪失了自我糾正的能力，中國仍需利用國際機制持續(xù)對美施加外部壓力。

一、喬治城鋼鐵案中的方法論爭議

1983年9月，美國紡織品制造業(yè)協(xié)會、服裝和紡織品聯(lián)合工會以及國際女裝公會代表美國紡織品和服裝業(yè)提出申請，要求對來自于中國的紡織品和外衣實施反補貼調(diào)查。同年11月，美國大西洋、大陸、喬治城和力登四家鋼鐵公司代表美國鋼鐵業(yè)協(xié)會對來自于捷克斯洛伐克和波蘭的碳鋼線材，提出類似申請。其后，因為得到美國政府減少進口的承諾，美國的紡織品和服裝業(yè)協(xié)會撤回其申請。而針對碳鋼線材的申請則歷經(jīng)了商務(wù)部裁定、貿(mào)易法院一審和上訴法院二審，史稱“喬治城鋼鐵案”。當時，中國同捷克斯洛伐克、波蘭等同屬于非市場經(jīng)濟（NME）國家，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在相似性。“喬治城鋼鐵案”為處理來自于NME國家的產(chǎn)品奠定了法律基礎(chǔ)。

（一）商務(wù)部的分析方法與觀點

美國鋼鐵業(yè)協(xié)會僅對來自于特定國家的特定產(chǎn)品提出了反補貼調(diào)查申請，但在商務(wù)部看來，該具體申請卻使其“第一次有機會初步裁定，就所謂NME國家政府的行為，是否會授予可抵消的利益”。③為在個案中一勞永逸地解決總括性的抽象問題，商務(wù)部采取了三段論思路：首先，在大前提層面，討論NME國家政府的財政資助行為是否構(gòu)成美國“1930年關(guān)稅法”第303節(jié)意義上的“饋贈或贈與”;然后，在小前提層面，討論捷克斯洛伐克和波蘭是否為NME國家;最后，得出結(jié)論。商務(wù)部認為，大前提涉及的是一個管轄問題，如果NME國家政府的財政資助不構(gòu)成“饋贈或贈與”，則其無權(quán)征收反補貼稅。

對于全新的案件而言，確立大前提的正確性極其重要。然而，作為執(zhí)法機構(gòu)，商務(wù)部并未從實體法規(guī)則展開討論，而是首先在理論上分析市場經(jīng)濟與NME的本質(zhì)區(qū)別，主要涉及兩個方面：

其一，補貼的存在。商務(wù)部認為，前者以市場力量作為資源配置手段，后者則以政府的干預(yù)取代了市場機制。就市場經(jīng)濟而言，補貼“扭曲或顛覆了市場過程，造成了資源錯配，鼓勵了無效生產(chǎn)以及減損了全球福利”;就NME而言，政府補貼企業(yè)相當于自我補貼，即使此類補貼產(chǎn)生了激勵，該激勵在性質(zhì)上也與市場激勵不同，在市場經(jīng)濟的框架外談?wù)撗a貼毫無意義。④

其二，補貼金額的計算。商務(wù)部承認，很少有國家是純粹市場經(jīng)濟，政府干預(yù)經(jīng)濟現(xiàn)象較為普遍。但是，只要私人擁有資源是規(guī)則而非例外，政府僅僅干預(yù)而非取代資源配置，則補貼行為就從作為背景的市場體系中被辨別出來。企業(yè)所獲得的補貼金額相當于市場待遇和特殊待遇之間的差額。

根據(jù)上述源于新古典經(jīng)濟學的抽象理論，商務(wù)部認為，征收反補貼稅的目的在于糾正被扭曲的市場機制，促進資源最優(yōu)配置，既然NME國家不存在市場機制，自然不適用反補貼法。

當然，作為執(zhí)法機構(gòu)，商務(wù)部并非沒有注意到相關(guān)立法和立法史。但在商務(wù)部的分析框架下，這些具體的條文和立法史只是證明抽象理論的腳注而已。特別是在出現(xiàn)立法不明的情況時，商務(wù)部并不是從現(xiàn)有的條款、上下文和法律結(jié)構(gòu)中探求成文法本身的意圖，而是假定自己處于立法者的地位，來推定立法者的意圖，并且該立法者意圖與商務(wù)部的抽象理論高度契合。比如，商務(wù)部指出，因為早期根本沒有所謂的NME國家，國會在立法時不可能存在將法律適用于NME國家的立法意圖;商務(wù)部又認為，國會于1974年和1979年專門修改了反傾銷法和（針對共產(chǎn)主義國家的）貿(mào)易擾亂法，但保持反補貼法不變，這說明其無意對NME國家使用反補貼法。不難看出，通過推定立法者意圖這一方式，商務(wù)部穿上了立法者的外衣，以另一種形式強化了其抽象理論的合法性。

（二）貿(mào)易法院的分析方法與觀點

一審中，對于商務(wù)部抽象地討論國家所屬經(jīng)濟類型，并據(jù)此來決定是否發(fā)動反補貼調(diào)查的方法，貿(mào)易法院進行了批駁。貿(mào)易法院認為，商務(wù)部根據(jù)抽象理論得出的觀點與法律的含義和目的、此前司法解釋、商務(wù)部一貫的實踐相違背。在貿(mào)易法院看來，商務(wù)部不應(yīng)脫離實體法的具體規(guī)定抽象地分析問題。判斷一國政府是否授予了補貼與管轄權(quán)問題無關(guān)，是一個有待調(diào)查的實體法問題。就該問題，非經(jīng)反補貼調(diào)查程序，主管機構(gòu)不能預(yù)先作出裁定。同樣，也不能以相關(guān)國家屬于某一抽象的經(jīng)濟類型為由拒絕調(diào)查。申言之，商務(wù)部的職能是執(zhí)行法律而非創(chuàng)制法律，執(zhí)行法律需要以法律規(guī)定的要素和框架為線索和導向，依照法律規(guī)定的程序來調(diào)查案件的具體事實，而非依賴于抽象的理論。不可否認，經(jīng)濟行為是少有的可以被假定為符合理性和效率的人類活動領(lǐng)域，但是，如果不指向行為的表面價值，則法律就難以得到執(zhí)行。⑤

此外，對于商務(wù)部借助立法者意圖來論證其抽象理論合法的策略，貿(mào)易法院予以了回應(yīng)。貿(mào)易法院援引聯(lián)邦最高法院關(guān)于成文法解釋的觀點，即除非立法者明確表示出相反的立法意圖，一般情況下，成文法的語言應(yīng)被視為具有決定性。⑥依照這一思路，根據(jù)現(xiàn)有的實體法，貿(mào)易法院就補貼的存在和補貼金額的計算問題給出了自己的答案：

其一，補貼的存在。貿(mào)易法院指出，根據(jù)成文法條款，參照立法史，反補貼法未將補貼區(qū)分為市場經(jīng)濟國家的補貼和NME國家的補貼。反補貼法的唯一目的是，“消除美國市場中進口商品所含的補貼，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受不利影響”。只要進口產(chǎn)品含有補貼，均應(yīng)適用反補貼法，否則就難以達成這一立法目的。而商務(wù)部所賦予的宏大的理論目標，即防止“資源錯配、無效生產(chǎn)以及減損全球福利”等恰恰阻礙了這一國內(nèi)法目標的實現(xiàn)。

其二，補貼金額的計算。貿(mào)易法院認為，所有運行體系均揭示出人類思維所能理解的行為模式和機構(gòu)，因此，不管其外部環(huán)境如何，只要合理地理解了正常的運行規(guī)則，則必然認識到反?；颉安还健钡氖录Ｒ虼?，即使在NME國家，商務(wù)部也有能力辨別經(jīng)濟行為的一般模式，以及與一般模式相偏離的補貼行為。因此，商務(wù)部可以計算出NME國家的補貼金額。

（三）上訴法院的分析思路與觀點

二審中，上訴法院的判決體現(xiàn)出明顯的調(diào)和性，主要表現(xiàn)在兩個方面：

其一，分析思路方面，上訴法院首先采用了貿(mào)易法院的條文分析方法來回答商務(wù)部提出的問題——反補貼法是否適用于NME國家的產(chǎn)品。而該問題恰恰被貿(mào)易法院斥責為定性錯誤且過于抽象。經(jīng)過初步分析，上訴法院認為，反補貼的成文法條文和立法史根本未慮及NME國家的產(chǎn)品問題。在此情況下，上訴法院采取了類似于商務(wù)部的推定立法者意圖的方法，即當國會在面對這一問題時，立法者將會采取何種方案？如果說前者是典型的解決個案糾紛的司法者思維，后者則基本上是一種解決總括性問題的立法者思維。也正是假借立法者意圖，上訴法院才會得以考慮“NME的性質(zhì)”這一抽象問題。

其二，主要觀點方面，上訴法院注意到商務(wù)部和貿(mào)易法院對反補貼法的目的有不同認識，但未對之加以評判。通過援引聯(lián)邦最高法院在Zenith案中就反補貼法目的的界定——“抵消進口產(chǎn)品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優(yōu)勢”，上訴法院力圖糅合商務(wù)部和貿(mào)易法院的觀點。上訴法院認為，在美國市場中，美國企業(yè)有權(quán)期待并通常有能力與承受同樣市場壓力和限制的外國企業(yè)公平競爭。如果外國政府實際上承擔了生產(chǎn)者的部分開支，則該生產(chǎn)者在美國銷售產(chǎn)品時就擁有了不公平的競爭優(yōu)勢。但是，如果相關(guān)企業(yè)來自于非市場經(jīng)濟國家，則并不存在此類“不公平”競爭，因為這些國家的企業(yè)根本就不承受市場壓力和限制。⑦

正是由于存在上述調(diào)和性，盡管上訴法院支持商務(wù)部的結(jié)論，并不能就此認定上訴法院完全贊同商務(wù)部關(guān)于反補貼法目的的認識。在判決書中，就反補貼法的目的，上訴法院強調(diào)美國企業(yè)有權(quán)期待與外國企業(yè)在美國市場公平競爭，這既不同于貿(mào)易法院的“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受影響說”，也不同于商務(wù)部的“資源最佳配置說”，而是“公平競爭權(quán)利保障說”。

二、銅版紙案中的方法論爭議

表面上，喬治城鋼鐵案似乎解決了NME國家是否適用反補貼法這一難題。但如上所述，商務(wù)部、貿(mào)易法院和上訴法院所采取的分析方法以及具體理由各不相同。商務(wù)部以新古典經(jīng)濟學為基礎(chǔ)，進行抽象的理論分析，當法律條款含義不清時，則通過推定立法者的意圖來填補漏洞。貿(mào)易法院堅持從成文法的條文出發(fā)進行分析，當法律條款含義不清，但缺乏明確的立法意圖時，則仍以成文法的文本、上下文和目的為依據(jù)，并輔之以立法史來確定含義。上訴法院則以貿(mào)易法院起始，以商務(wù)部的方法收尾，與商務(wù)部不同的是，上訴法院并未采用抽象的理論“一以貫之”，而僅在論證立法者意圖時，擇取了該理論的若干合理內(nèi)核加以佐證;與貿(mào)易法院不同，在成文法條款含義不清時，上訴法院立刻披上了立法者的外衣，并借助最高法院所界定的反補貼法目的，“創(chuàng)造”法律。不難看出，喬治城鋼鐵案中，對于NME國家是否使用反補貼法問題，商務(wù)部傾向于將自身視為理性立法者，僅服從于所謂的經(jīng)濟理性;貿(mào)易法院采取了條文主義解釋法，在現(xiàn)有的法律淵源中尋找確定的答案;上訴法院則傾向于意圖主義解釋法，通過探求立法者過去的和現(xiàn)在的立法意圖來補充法律條文的模糊或缺失。

司法制度決定了上訴法院結(jié)論的權(quán)威性，但是卻不能保證其分析方法被其他機構(gòu)所接受。因此，一旦爭議的問題或其所處的環(huán)境稍有不同，這一臨時性的、層次較低的共識就有可能被打破。

2006 年 11 月，應(yīng)美國新頁 （Newpage） 公司申請，商務(wù)部正式?jīng)Q定對來自中國的銅版紙發(fā)起反傾銷、反補貼調(diào)查。這是自喬治城鋼鐵案后美國首次對NME國家的進口產(chǎn)品適用反補貼法，也是自1991年以來首次對中國產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查。⑧商務(wù)部對此案十分重視，于2006年12月發(fā)布相關(guān)通知，邀請各方對中國進口產(chǎn)品是否適用反補貼法進行評論。

（一）商務(wù)部的分析思路與觀點

要對中國產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查，商務(wù)部必須克服一個法律障礙：中國一直被視為NME國家，而根據(jù)喬治城鋼鐵案的判決，對于NME國家的進口產(chǎn)品不適用反補貼法。

在一份關(guān)于中國產(chǎn)品是否適用反補貼法的備忘錄中，商務(wù)部利用法律推理中常見的“區(qū)分法”化解了上述難題：首先，商務(wù)部指出，中國的NME國家身份，是根據(jù)美國反傾銷法的相關(guān)條款來界定的，是反傾銷意義上的NME國家，并不一定構(gòu)成反補貼意義上的NME國家。然后，商務(wù)部指出，中國當前的經(jīng)濟狀況同喬治城鋼鐵案中所指涉的NME國家存在本質(zhì)不同，故不適用于喬治城鋼鐵案所確立的法律原則的約束。⑨

問題在于，從邏輯的觀點看，上述推理只是澄清了喬治城鋼鐵案的法律原則不適用于中國產(chǎn)品，但不能就此說明對中國產(chǎn)品應(yīng)適用反補貼法。在備忘錄中，商務(wù)部似乎也認識到了這一點，并力圖加以補救。比如，在討論為什么不對蘇聯(lián)式經(jīng)濟體適用反補貼法這一問題時，商務(wù)部強調(diào)其“非不為也”，而是“不能為也”。為確定是否授予了可抵消的補貼，商務(wù)部必須確定：（1）生產(chǎn)者接受了NME政府的“饋贈或贈與”;以及（2）該饋贈或贈與具有專向性。商務(wù)部認為，蘇聯(lián)式經(jīng)濟體在本質(zhì)上構(gòu)成了一個大的實體，在此情況下，不可能從政府命令和控制的混合體中分割出補貼來。商務(wù)部進一步指出，在蘇聯(lián)式經(jīng)濟體中，談?wù)撗a貼是無意義的，因為NME政府行為全面滲透經(jīng)濟，所謂的補貼不過是“從左口袋掏錢放進右口袋”。反觀中國，商務(wù)部認為，中國當前經(jīng)濟的性質(zhì)并不會對適用反補貼法造成障礙，商務(wù)部可以確定補貼的存在以及補貼金額。因此，喬治城鋼鐵案的法律原則不妨礙對中國產(chǎn)品適用反補貼法。

不難看出，在上述關(guān)于對中國產(chǎn)品適用反補貼法的論述中，商務(wù)部繼續(xù)采用了其在喬治城鋼鐵案中的抽象理論分析方法。在商務(wù)部看來，上訴法院的結(jié)論是對其抽象理論——對NME國家不能適用反補貼法的總括性認可，因此，其在備忘錄中必須區(qū)分中國式NME和蘇聯(lián)式NME，并認為對于后者仍然不能適用反補貼法。就中國產(chǎn)品能否適用反補貼法這一更為具體的問題，商務(wù)部不是從具體實體法條文出發(fā)分析問題，而是大談為什么不對蘇聯(lián)式經(jīng)濟體適用反補貼法，然后指出中國經(jīng)濟的性質(zhì)不同于蘇聯(lián)式經(jīng)濟體，對于中國出現(xiàn)的新情況，商務(wù)部需要調(diào)整其適用反補貼法的政策。

（二）貿(mào)易法院的分析思路與觀點

在商務(wù)部對中國產(chǎn)銅版紙發(fā)起反補貼調(diào)查后，中國政府、金東紙業(yè)（江蘇）公司以及國際紙業(yè)解決方案公司等作為原告，要求貿(mào)易法院發(fā)布臨時禁令，阻止商務(wù)部此項調(diào)查，而被告美國政府則認為貿(mào)易法院缺乏管轄權(quán)。貿(mào)易法院認為，原告可在商務(wù)部作出反補貼調(diào)查的最終裁定后尋求司法審查，并且該司法審查并非“顯然不充分”，因此無需發(fā)布臨時禁令，從而駁回了原告的請求。⑩

在討論司法審查是否“顯然不充分”時，貿(mào)易法院附帶地提及對喬治城鋼鐵案的理解。與商務(wù)部在備忘錄中所采用的抽象理論分析方法不同，貿(mào)易法院依然從成文法的條文出發(fā)討論問題。結(jié)合貿(mào)易法院在喬治城鋼鐵案中的分析，可以看出，經(jīng)過20多年，貿(mào)易法院的分析思路和結(jié)論基本沒有變化，其對上訴法院判決的解讀一如既往地體現(xiàn)出濃厚的條文主義色彩。貿(mào)易法院指出，反補貼法的相關(guān)規(guī)定并沒有將NME排除在外，在喬治城鋼鐵案中，上訴法院僅在個案而非抽象層面支持商務(wù)部的決定，并不能將之無條件地適用到其后的案件之中。此外，上訴法院認識到主管機構(gòu)有較大的裁量權(quán)來決定是否對NME國家適用反補貼法，因此，商務(wù)部對中國產(chǎn)品適用反補貼法不存在法律障礙。

①參見蔡春林：《規(guī)則的背后：美國對華實施首次反補貼調(diào)查剖析》，載《國際貿(mào)易問題》2007年第6期，第125頁。茍大凱：《對華分析“雙反”之違法性分析》，載《法學》2010年第3期，第118—122頁。

②所謂主體性特征，指的是對法律的理解在一定程度上依賴于解釋者所處的社會地位和解釋的目的。參見 JM Balkin， Understanding Legal Understanding： The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence， 103 Yale L J 105， 140 （1993）.

③參見 Carbon Steel Wire Rod from Czechoslovakia; Preliminary Negative Countervailing Duty Determination， 49 US Fed Reg 6773-6774 （1984）.

④參見 ?Carbon Steel Wire Rod from Poland： Final Negative Countervailing Duty Determination 49 Fed Reg 19370， 19371-19375 （1984）.

⑤Continental Steel Corpv United States， 614 F Supp548， 550-551 （1985）.

⑥Consumer Product Safety Commission v GTE Sylvania， Inc， 447 US 102， 108， 100 SCt 2051， 2056， 64 LEd2d 766 （1980）.

⑦Georgetown Steel Corpv United States， 801 F2d 1308 （Fed Cir1986）.

⑧1991年，美國商務(wù)部對從中國江蘇無錫電扇廠進口的電扇實施反補貼調(diào)查。在調(diào)查中， 美國商務(wù)部在承認中國是NME國家的同時，又創(chuàng)新性地對中國的電扇行業(yè)進行 “市場導向產(chǎn)業(yè)” 認定。由于中國電風扇的生產(chǎn)系國家強制生產(chǎn)計劃， 商務(wù)部得出了否定性結(jié)論， 不適用反補貼法。參見劉素霞：《美國對華適用反補貼法的實踐檢視——基于 “非市場經(jīng)濟國家” 的考量》，載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2012年第11期，第84頁。

⑨參見 Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the Peoples Republic of China—Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to Chinas Present-Day Economy， C-570-907， at 10 （Mar 29，2007）.

⑩Government of Peoples Republic v U S， 483 F Supp2d 1274 （Ct Intl Trade 2007）.

National Cable & Telecommunications Assn v Brand X Internet Services， 545 US 967， 125 SCt 2688， 162 LEd2d 820 （2005）.

GPX International Tire Corpv US， 587 F Supp2d 1278 （Ct Intl Trade 2008）.

三、GPX中的方法論爭議

在商務(wù)部對中國銅版紙作出初裁后不久，2007年6月，泰坦和普利司通兩家美國生產(chǎn)輪胎的公司就代表美國輪胎生產(chǎn)業(yè)向商務(wù)部提出申請，要求對中國產(chǎn)非公路用輪胎進行反傾銷和反補貼調(diào)查。2007年7月，商務(wù)部決定立案。2008年8月和9月，商務(wù)部與國際貿(mào)易委員會分別作出肯定性終裁，中國輪胎生產(chǎn)商被同時征收反補貼稅和反傾銷稅。GPX國際輪胎公司（GPX）是美國一家輪胎進口商，在中國全資擁有河北興茂輪胎公司（興茂輪胎）。2008年9月，因不滿商務(wù)部的裁決，GPX聯(lián)合興茂輪胎以及其他中國輪胎生產(chǎn)商向貿(mào)易法院提起訴訟，開啟了GPX系列訴訟之路。這些案件涉及諸多程序問題和實體問題，本文僅討論方法論方面的爭議。

（一）GPX I

2008年9月，GPX等原告提出一個程序上的請求，要求貿(mào)易法院發(fā)布臨時禁令，阻止收取保證金。在判決書中，貿(mào)易法院指出，喬治城鋼鐵案是與本案有關(guān)的權(quán)威案例，但對該案結(jié)論的法律地位存在兩種觀點：第一種觀點認為，該結(jié)論是法院遵從商務(wù)部的解釋所致;第二種觀點認為，該結(jié)論是上訴法院通過解釋條文所致。其差異在于，如果是后者，則貿(mào)易法院應(yīng)仍認為商務(wù)部無權(quán)對中國產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查;如果是前者，則應(yīng)進一步探討，商務(wù)部是否有權(quán)作出新的解釋。就此，貿(mào)易法院援引Brand X案的判決意見，采取了第一種觀點。

根據(jù)第一種觀點，貿(mào)易法院采取了類似于銅版紙案的方法和觀點，即上訴法院并未對反補貼法可否適用于NME國家產(chǎn)品給出定論，而只是在具體的個案中認可商務(wù)部合理的解釋而已。對于貿(mào)易法院而言，當前的問題是，在反傾銷調(diào)查中，商務(wù)部拒絕對中國適用市場經(jīng)濟程序，而是適用簡單的未經(jīng)調(diào)整的NME條款;同時，在反補貼調(diào)查中，商務(wù)部對同一產(chǎn)業(yè)適用反補貼措施，這一做法是否與成文法相抵觸？由于該問題不影響最終裁定，基于司法經(jīng)濟原則，貿(mào)易法院沒有繼續(xù)分析下去，但其恪守條文主義解釋方法的立場沒有任何變化。

（二）GPX II

2009年，針對GPX等原告就商務(wù)部終裁決定所提出的實體訴訟請求，貿(mào)易法院合并審理，作出判決。在判決理由中，貿(mào)易法院重申其在GPX I中的觀點，即成文法沒有限制商務(wù)部對來自中國的產(chǎn)品適用反補貼法，上訴法院在喬治城鋼鐵案中的結(jié)論是對商務(wù)部解釋的遵從，而非自身對法條的解釋等。對于模糊條款的解釋，貿(mào)易法院強調(diào)，商務(wù)部的新解釋與舊解釋之間發(fā)生沖突無關(guān)緊要，重要的是，新解釋在成文法項下是否合理。

一如既往，在分析新解釋的合理性時，貿(mào)易法院緊扣成文法的條款，并考察了自喬治城鋼鐵案以來的立法史。從成文法角度，貿(mào)易法院發(fā)現(xiàn)，反補貼法并未就國家的經(jīng)濟類型作出區(qū)分，而反傾銷法中的NME條款也沒有提及對NME國家產(chǎn)品征收反補貼稅的問題。從立法史角度，貿(mào)易法院發(fā)現(xiàn)，雖然有代表提議，商務(wù)部應(yīng)有權(quán)以個案為基礎(chǔ)，對NME國家的產(chǎn)品適用反補貼法，但該建議最終未被采納，“1988年綜合貿(mào)易和競爭法”僅就反傾銷法加入了NME條款。而“1994年烏拉圭回合貿(mào)易協(xié)定法”在對反補貼法和反傾銷法修改時，并未就前者添加NME條款。延續(xù)其在鋼鐵案和銅版紙案的觀點，貿(mào)易法院依然認為，這一立法上的沉默并不意味著不能對NME國家實施反補貼措施。

相對而言，貿(mào)易法院更為關(guān)心反補貼法和反傾銷法之間的協(xié)調(diào)問題。貿(mào)易法院認為，反傾銷法的NME條款與反補貼法存在功能上的重合，均意在“抵消因政府干預(yù)所獲得的不公平優(yōu)勢”，顯然，就反補貼法的目的，貿(mào)易法院修正了其在喬治城鋼鐵案中的“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受影響說”，轉(zhuǎn)而采取了上訴法院的“公平競爭權(quán)利保障說”。在貿(mào)易法院看來，當前的問題不是能不能適用，而是如何適用反補貼法才合理。由于商務(wù)部計算補貼金額的方法存在潛在的重復計算問題，在解決該問題之前，商務(wù)部不應(yīng)對中國產(chǎn)品征收反補貼稅。另外，在確定和計算補貼時，商務(wù)部對中國產(chǎn)品采取了統(tǒng)一的截止日期，在貿(mào)易法院看來，商務(wù)部不應(yīng)抽象地解決該問題，而應(yīng)根據(jù)每一案件的具體情況確定。

（三）GPX III和GPX IV

參見 HRRepNo 100-576， at 628 （1988） （ConfRep）.

Gpx Intern Tire Corpv US 645 F Supp2d 1231 （Ct Intl Trade 2009）.

需要說明的是，理論上，補貼金額、傾銷幅度和最后征收的反補貼稅額、反傾銷稅額并不存在對應(yīng)關(guān)系，但在美國的反補貼法和反傾銷法中，稅額由補貼金額和傾銷幅度所確定。參見彭岳：《論反補貼稅適當金額的確定》，載《環(huán)球法律評論》2013年第4期，第165頁。

GPX International Tire Corpv United States， 715 F Supp2d 1337 （Ct Intl Trade 2010）.

GPX Intl Tire Corpv United States，Slip Op10-112， 2010 WL 3835022 （CIT Oct 1， 2010）.

GPX III和GPX IV是發(fā)生在GPX系列案件中的兩個小插曲。GPX III案中，商務(wù)部以執(zhí)行GPX II案貿(mào)易法院的判決為名，采用了分別計算、單獨剔除和匯總確定的方法來避免雙重計算問題。具體而言：首先，商務(wù)部分別確定NME國家產(chǎn)品的補貼金額和傾銷幅度;其次，商務(wù)部在反傾銷稅額中扣除反補貼稅額;最后，商務(wù)部加總反補貼稅和反傾銷稅以確定保證金率。這一計算方法固然有助于防止雙重計算，但也使得反補貼調(diào)查無意義。就此，商務(wù)部認為，根據(jù)反補貼法，其負有強制性的義務(wù)實施反補貼調(diào)查。而貿(mào)易法院認為，根據(jù)成文法條款以及此前的案例，商務(wù)部擁有裁量權(quán)，因此，在未能解決好雙重計算問題之前，不應(yīng)對NME國家產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查。在GPX IV案中，貿(mào)易法院再次重申這一觀點。

（四）GPX V

作為小插曲，GPX III和GPX IV無傷大雅，只要能夠解決好計算問題，商務(wù)部依然有權(quán)對NME國家適用反補貼法。然而，在美國政府和美國生產(chǎn)者因不滿意貿(mào)易法院的判決而上訴到上訴法院后，案件發(fā)生了始料未及的轉(zhuǎn)變。在判決書中，上訴法院重提其在喬治城鋼鐵案中的觀點，即根據(jù)聯(lián)邦最高法院就反補貼法目的所作出的界定——抵消進口產(chǎn)品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優(yōu)勢，NME國家對企業(yè)進行財政資助相當于補貼自身，并不存在反補貼法意義上的不“公平”競爭問題。不僅如此，上訴法院注意到，商務(wù)部也一直以此為由拒絕對NME國家產(chǎn)品適用反補貼法。上訴法院認為，當國會于1988年和1994年修改立法時，正式承認了該行政和司法解釋，即在NME的環(huán)境中，政府的支付不能被定性為“補貼”，因此不應(yīng)對NME國家使用反補貼法。

對于不同的案件——喬治城鋼鐵案和GPX V案，就同一問題——NME國家是否適用反補貼法，上訴法院給出了不同的結(jié)論。盡管如此，從方法論的角度來說，上訴法院并沒有改變立場，其一直非常重視利用立法意圖來解決手中的難題。這主要體現(xiàn)在：

首先，上訴法院指出，關(guān)于“1994年烏拉圭回合協(xié)議法”的行政行為聲明是美國解釋和適用該法的權(quán)威表達。而該行政行為聲明明確指出，新法中“補貼”的定義與舊法中的“饋贈或贈與”以及“補貼”具有相同含義。在當前法律下可被抵消的行為，在修改的法律中同樣可被抵消。

其次，上訴法院指出，在修改立法時，應(yīng)推定國會知道與該條款有關(guān)的行政或司法解釋，并且，當國會保持該條款未變時，應(yīng)推定采納了相關(guān)解釋。而一旦國會通過再立法認可了此前的解釋，則行政機構(gòu)就無權(quán)改變該解釋。

再次，上訴法院強調(diào)，盡管商務(wù)部擁有較大的裁量權(quán)來執(zhí)行反補貼法和反傾銷法，但是，商務(wù)部不能違背國會的意圖，“如果現(xiàn)行的法律不足以保護美國工業(yè)免受外國競爭……應(yīng)由國會提供其認為適當?shù)念~外救濟”。

（五）GPX VI和GPX VII

部分是為了回應(yīng)CFCA在GPX V中的觀點，2012年3月，國會立法要求對NME國家溯及適用反補貼法。但是，關(guān)于避免雙重計算的條款無溯及力。針對新的立法，上訴法院和貿(mào)易法院分別就相關(guān)問題作出了澄清。

在GPX VI案中，應(yīng)美國政府和泰坦公司的請求，上訴法院根據(jù)新法推翻了其在GPX V中的觀點。上訴法院認為，國會立法并非是澄清而是修改現(xiàn)行法律，因此，商務(wù)部有權(quán)對NME國家產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查，不僅如此，因為避免雙重計算的條款無溯及力，對于在溯及期間進行的雙反調(diào)查，不禁止雙重計算。

在GPX VII案中，針對當事人就新法的溯及問題所提出的合憲性質(zhì)疑，以及商務(wù)部終裁中補貼的計算方法是否合法疑問，貿(mào)易法院一一作出了回應(yīng)。鑒于前者與本文主題無關(guān)，茲不贅述。就后者，貿(mào)易法院和商務(wù)部仍存在方法論上的分歧。以GPX的全資子公司興茂輪胎是否從收購中獲得補貼利益為例，商務(wù)部認定，2006年，當興茂輪胎收購河北輪胎時，即獲得了可抵消的補貼。GPX則認為，商務(wù)部的這一認定違法，因為在評估資產(chǎn)收購時，商務(wù)部并沒有就財政資助和利益作出特定認定。貿(mào)易法院則以此為契機，對商務(wù)部的方法論進行了整體的評價。

上訴法院對整個案件的思路，可參見莫世?。骸秾Ψ鞘袌鼋?jīng)濟體適用反補貼規(guī)則前景初探 ——從〈GPX 訴美國政府案〉的法律邏輯談起》，載《澳門法學》2013年第4期。

USC § 3512（d）.

HR Doc No 103–316， at 925 （1994）.

GPX Intl Tire Corpv United States， 666 F3d 732 （Fed Cir 2011）.

GPX Intl Tire Corpv United States， 678 F3d 1308 （Fed Cir 2012）.

因為原告第一次提出合憲性質(zhì)疑，上訴法院將案件發(fā)回貿(mào)易法院審理。

Delverde， Srl v United States， 202 F3d 1360， 1366 （FedCir2000）.

貿(mào)易法院指出，根據(jù)反補貼法的規(guī)定，在認定可抵消的補貼時，商務(wù)部必須分別確定存在財政資助、該財政資助由政府或公共機構(gòu)提供、接受者獲得利益等。其中，財政資助可由政府或公共機構(gòu)直接提供，也可通過私人機構(gòu)間接提供。就并購事項，第1677（5）（F）條特別規(guī)定，企業(yè)所有權(quán)或資產(chǎn)發(fā)生變更時，原來的補貼并不一定消失。

長期以來，商務(wù)部一直在用不同的標準推定并購中存在補貼，而法院也一直反對商務(wù)部單純采用法律推定，并要求商務(wù)部要進行個案分析。比如，商務(wù)部先是采用所謂的“傳遞”標準，推定給予被收購者的補貼會自動傳遞給收購者，在該方法被法院否定后，商務(wù)部又采取了“同一人”標準，即根據(jù)四個要素判斷被收購人和收購人為同一人時，則推定后者獲得了補貼。但這一方法同樣被法院否定，在判決中，法院強調(diào)，商務(wù)部應(yīng)根據(jù)法律的要求，分析與所有權(quán)轉(zhuǎn)移有關(guān)的事實，確定收購人是否獲得財政資助和利益，而不應(yīng)僅僅討論相關(guān)的交易是否為公平的商業(yè)交易。此外，法院還指出，在確定是否存在補貼時，交易條款是否公平是一個重要的相關(guān)因素，當以公平市場價值（FMV）——收購人所獲得的未超出其所支付時，就會消除補貼。

GPX案中，商務(wù)部提出了新的“所有權(quán)變更”方法，貿(mào)易法院指出，該新方法的目的在于確定收購人是否獲得補貼，構(gòu)成對第1667（5）（F）的解釋，只要合理，就應(yīng)當?shù)玫健癈hevron遵從”。因此，審查的重點放在了合理性之上。

一如既往，商務(wù)部在新方法中做出了兩個重要的法律推定：一是基準推定，即在資產(chǎn)的平均使用年限內(nèi)，一次性給予的補貼會持續(xù)地授予接受者以利益;二是可予以反駁的推定，即私人對私人的公平商業(yè)交易是一種典型的能夠支付FMV的收購形態(tài)，可以消除存在的補貼。由于當事人對第一個推定沒有爭議，貿(mào)易法院將分析的矛頭指向了第二個推定。貿(mào)易法院指出，商務(wù)部的新方法是過程導向的，比較關(guān)注交易的過程，而非交易的價格。申言之，作為考察的第一步，商務(wù)部將確定收購行為是否為典型的公平商業(yè)交易。如果不是，商務(wù)部將進入第二步，確定該收購是否符合公平商業(yè)交易的原則。其中，商務(wù)部會特別審查賣方是否為公司利益的最大化而行事。如果仍不符合，商務(wù)部將進入第三步，確定買方是否支付了FMV。在這一步，商務(wù)部的新方法不是去比較公司的評估價值和支付的價格，而是考察交易的環(huán)境，比如當事方在磋商達成價格之前是否依賴了獨立的評估、股權(quán)或資產(chǎn)出售行為是否用足夠的競價以及是否出售給出價最高者、是否有進一步投資的要求等。

Allegheny Ludlum Corpv United States， 367 F3d 1339， 1342 （FedCir2004）.

Allegheny Ludlum Corpv United States， 358 FSupp2d 1334， 1339 （CIT 2005）.

關(guān)于“Chevron遵從”法則參見本文第四部分。

本案中，商務(wù)部推定補貼的平均使用年限是14年。

就GPX的全資子公司興茂輪胎收購河北輪胎事宜，商務(wù)部基本遵循了上述幾個步驟。首先，商務(wù)部認為，被收購人河北輪胎并未完全私有化，興茂輪胎收購河北輪胎不屬于典型的私人對私人的商業(yè)交易。其次，為確定這一收購是否為公平商業(yè)交易，商務(wù)部考察了賣方在交易中的做法，認為賣方未能以利益最大化行事，因而不構(gòu)成公平商業(yè)交易。再次，為確定賣方是否支付了FMV，商務(wù)部注意到，當事人在磋商期間并沒有依賴外部的價值評估，而僅在交易后期，為了遵守相關(guān)的審批手續(xù)和內(nèi)部盡職調(diào)查的要求，才進行了此類評估。商務(wù)部拒絕考察該評估的真實性，因為其沒有被“及時”提供。最后，商務(wù)部認為興茂輪胎未能支付FMV。

對于上述三個步驟及其實際應(yīng)用，貿(mào)易法院依次進行了方法論層面的批評。首先，就認定河北輪胎未能全部私有化這一問題，貿(mào)易法院指出，商務(wù)部必須明白，理論上河北輪胎可作為政府的代理人提供補貼，而所有權(quán)變更方法只不過是用來確定這一理論的替代物而已。因此，在使用該方法時，相關(guān)的分析不能含糊，不能用推定替代事實。其次，就判斷興茂輪胎收購河北輪胎是否為公平商業(yè)交易這一問題，貿(mào)易法院指出，商務(wù)部僅僅關(guān)注賣方是否做到了收益最大化，并沒有考慮案件的具體情況，其分析是站不住腳的。最后，就FMV的認定問題，貿(mào)易法院發(fā)現(xiàn)，在分析中，商務(wù)部更為關(guān)注交易的過程和環(huán)境，而非實際支付的價格。鑒于客觀的價值評估是判斷買方是否支付FMV的重要因素，貿(mào)易法院認為，商務(wù)部不能僅僅因為相關(guān)價值評估未能在交易中被“及時”提供而拒絕審查其真實性。

總而言之，貿(mào)易法院認識到，一方面，由于很難直接判定是否存在政府干預(yù)，出于便利需要，基于其成文法解釋權(quán)，商務(wù)部開發(fā)出了若干新方法;另一方面，該新方法與直接界定補貼終究隔了一層，因此，在使用新方法時，必須防止過度推定。特別是，對于是否支付FMV問題，當存在與之相關(guān)的價值評估時，商務(wù)部不應(yīng)置之不理?；诖?，貿(mào)易法院認為，雖然商務(wù)部新方法是關(guān)于成文法的合理解釋，但商務(wù)部在本案中對所有權(quán)變更的分析不符合該方法的要義，商務(wù)部應(yīng)重新考慮與公平合理交易和FMV相關(guān)的證據(jù)。

四、對行政方法進行司法審查的限度

在上述三起典型案例中，三大機構(gòu)的方法論各具特色，其中，商務(wù)部的行政方法最具靈活性，貿(mào)易法院的司法方法較為客觀，而上訴法院的司法方法相對主觀。由此導致商務(wù)部的抽象理論分析方法和法律推定方法同貿(mào)易法院的條文主義方法、上訴法院的意圖主義方法常常發(fā)生沖突。其中，理論上，后者可通過司法審查方式對前者的方法加以限制。申言之，根據(jù)反補貼法，就商務(wù)部作出的事實認定和法律解釋，貿(mào)易法院可分別以是否有充分證據(jù)支持、是否符合法律為準進行審查。而上訴法院僅就一審中的法律爭議進行審查。貿(mào)易法院對商務(wù)部的反補貼裁定擁有排他司法管轄權(quán)，除非聯(lián)邦最高法院調(diào)卷審理，相關(guān)案件上訴到上訴法院后就會基本結(jié)案。因此，貿(mào)易法院和上訴法院對商務(wù)部裁決所作出司法審查基本上能夠劃定商務(wù)部行為邊界。

在性質(zhì)上，商務(wù)部所采取方法——無論是用于確定補貼的存在，還是用于計算補貼金額均涉及對不確定法律概念的解釋。對于此類特定裁量行為，法院應(yīng)審查相關(guān)方法是否符合法律規(guī)定。在審查標準上，就不確定法律概念的解釋存在單一論和多元論之分，前者認為，就法律的含義存在唯一最佳答案，法院應(yīng)根據(jù)該最佳答案判斷相關(guān)解釋是否符合法律;后者認為，就法律的含義存在多個合理答案，法院應(yīng)采取機構(gòu)主義模式判斷相關(guān)解釋是否符合法律。如果選擇前者，則法院應(yīng)按照自身對法律的最佳理解，判斷商務(wù)部的方法是否符合法律;如果選擇后者，即使存在更好的解釋，法院仍應(yīng)尊重商務(wù)部就法律所作出的合理解釋。

值得注意的是，在喬治城鋼鐵案審理期間，1984年，聯(lián)邦最高法院就法律解釋問題作出了極為重要的判決。按照最高法院在Chevron案中的觀點，對某一機構(gòu)就其主管的成文法所作出的解釋，法院在審查時需采取兩步探求法：第一步要分析國會是否就所涉事項直接作出規(guī)定;如果沒有，第二步要探求主管機構(gòu)的解釋是否合理。兩步探求法要義在于，當成文法存在漏洞或語義模糊時，主管機構(gòu)的相關(guān)解釋具有權(quán)威性?！癈hevron遵從”法則所體現(xiàn)的機構(gòu)主義解釋模式與行政規(guī)制國的興起密不可分。美國傳統(tǒng)的成文法解釋理論以法院為唯一解釋主體，法院通常將規(guī)制性立法視為對法院判例法體系的入侵，大多采取傳統(tǒng)條文主義解釋方法限制成文法的效果。隨著國家權(quán)力全面介入社會生活，與之相關(guān)的規(guī)制性成文法呈爆炸性增長趨勢。此類成文法通常具有明確的規(guī)制目標，多以立法授權(quán)為手段，要求特定規(guī)制機構(gòu)承擔著具體的管理或服務(wù)職能，并在法律實踐中形塑國家與社會的良好關(guān)系。與此相適應(yīng)，機構(gòu)主義解釋模式認為，在解釋成文法時，必須考慮到各類機構(gòu)的能力和系統(tǒng)效果，特別是要考慮到規(guī)制機構(gòu)在專業(yè)性、政治性、靈活性和有效性方面的優(yōu)勢。自“Chevron遵從”法則確立之始，就對反補貼的司法審查產(chǎn)生了直接影響。具體而言，上述三起案例中，除銅版紙案因爭議問題所限未涉及“Chevron遵從”法則外，其他兩起案件最終均遵從了商務(wù)部的法律解釋。

19 USC § 1516a（b）（1）（B）（i）.

28 USC § 1581（c）.

參見Generally Cass R Sunstein， Beyond Marbury： The Executives Power to Say What the Law Is， 115 Yale L J 2580 （2006）.

Chevron， USA， Inc v Natural Resources Defense Council， Inc， 467 US 837， 842—45， 104 S Ct 2778， 2781—83， 81 LEd2d 694 （1984）.

參見 Cass R Sunstein and Adrian Vermeule， Interpretation and Institutions， 101 Mich L Rev 885， 903—904 （2003）.

參見黃東黎：《美國的補貼與反補貼法律制度》，載《法治研究》2012年第3期，第30—31頁。

重要的修訂法律有“1974年貿(mào)易法”、“1979年貿(mào)易協(xié)定法”、“1984年貿(mào)易和關(guān)稅法”、“1988年綜合貿(mào)易和競爭法”以及“1994年烏拉圭回合貿(mào)易協(xié)定法”。

（一）喬治城鋼鐵案中的抽象理論與司法審查

如上所述，喬治城鋼鐵案的核心問題是，在NME國家是否存在補貼？對此，商務(wù)部、貿(mào)易法院和上訴法院根據(jù)不同的理由給出了各自的答案。三個機構(gòu)之所以在這個基礎(chǔ)性的問題上糾纏不清，一個重要的原因在于美國的反補貼法缺少明確的目的條款。具體而言，美國的反補貼法形成于19世紀90年代?！?890 年關(guān)稅法”就從量征收反補貼稅作出規(guī)定，開啟了美國貿(mào)易救濟法的先河。不久，“1897年關(guān)稅法”將從量征稅修改為從價稅，對所有可稅進口產(chǎn)品征收，是美國首部真正意義的反補貼法。其后，“1930關(guān)稅法”將這些規(guī)定加以細化，反補貼的法律規(guī)定被最終定型。但是，這些法律并沒有明文規(guī)定征收補貼稅的目的。自20世紀70年代以來，為回應(yīng)國內(nèi)外壓力，特別是為履行GATT以及WTO項下的義務(wù)，“1930年關(guān)稅法”被屢次修訂，但除了有條件地添加產(chǎn)業(yè)損害要件之外，其他實體內(nèi)容并未發(fā)生根本變化。美國反補貼法中缺乏目的條款的狀況延續(xù)至今。

就具有貿(mào)易規(guī)制性質(zhì)的成文法而言，缺乏目的條款將影響到如何確定成文法的目的，而對成文法目的的不同理解將直接影響到對具體條文的理解和適用。比如，在喬治城鋼鐵案中，通過借鑒反補貼理論中扭曲學派的觀點，商務(wù)部主要從新古典經(jīng)濟學理論中推演出反補貼法的目的——糾正被扭曲的市場機制，促進資源最優(yōu)配置。一審中，貿(mào)易法院顯然沒有注意到最高法院在Chevron案中的觀點，甚至也沒有注意到最高法院在Zenith案已就反補貼法的目的作出了界定，而是采取了類似于權(quán)利學派的觀點——保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受進口產(chǎn)品所含補貼的不利影響。由于貿(mào)易法院和商務(wù)部就反補貼法持不同的目的預(yù)設(shè)，并且貿(mào)易法院并未考慮到“Chevron遵從”法則，一審中，貿(mào)易法院根據(jù)自身對反補貼法目的的理解推翻了商務(wù)部的法律解釋。

然而，二審中，上訴法院不僅注意到最高法院在Zenith案中關(guān)于反補貼法目的的觀點，還注意到最高法院對于成文法主管機構(gòu)的解釋采取了明確的遵從態(tài)度。因此，盡管商務(wù)部所界定的反補貼法的目的同Zenith案所確定的目的——“抵消進口產(chǎn)品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優(yōu)勢”有所抵觸，上訴法院并沒有根據(jù)Zenith案直接推翻商務(wù)部的法律解釋，而是通過援引Chevron案指出，商務(wù)部的結(jié)論，即特定NME國家所提供的利益未能構(gòu)成第303節(jié)項下的“饋贈或贈與”并非不合理、不符合法律或濫用了裁量權(quán)。

需要強調(diào)的是，特定的目的條款是確定成文法目的的重要工具之一，但不能簡單地將目的條款的內(nèi)容等同于成文法的目的。參見Cass R Sunstein， Interpreting Statues in the Regulatory State， 103 Harv L Rev 405， 426—428 （1989）.就條約解釋也是如此。參見Appellate Body Report， EC – Chicken Cuts， at para 238.

如商務(wù)部特別提及 John J Barceló III的文章——Subsidies and Countervailing Duties——Analysis and A Proposal， 9 Law &Poly Intl Bus 779， 850 （1977）。該文為扭曲學派的奠基之作。

權(quán)利學派的奠基之作為Goetz， Granet& Schwartz， The Meaning of “Subsidy” and “Injury” in the Countervailing Duty Law， 6 Intl Rev Law & Econ17， 18—25 （1986）.

參見 Cass R Sunstein， Nondelegation Canons， 67 U Chi L Rev 315， 335 （2000）.

參見 Section 701（a） of the Tariff Act of 1930; 19 US Code § 1671（a）.

從當前更為成熟的且高度理論化的觀點來看，上訴法院引用Chevron案對商務(wù)部的結(jié)論表示遵從有值得商榷之處。申言之，商務(wù)部之所以得出上述特定結(jié)論，其原因在于，根據(jù)商務(wù)部對反補貼法目的的界定，所有NME國家均不存在補貼。如果說Chevron案要求司法機構(gòu)對行政主管機構(gòu)的法律解釋表示遵從，那么，上訴法院應(yīng)分析這一概括性且具有決定意義的法律解釋是否合理，而非僅僅局限于贊同某一具體結(jié)論。按此思路，上訴法院似乎應(yīng)就商務(wù)部的抽象理論作一法律評價。問題在于，“Chevron遵從”法則有其適用的限度。在“Chevron遵從”之外，法院還需遵守其他實體性解釋標準。此類實體性標準大多與憲政問題、主權(quán)問題以及基本公共政策問題有關(guān)，在長期的司法實踐中，法院認為，這些問題最好經(jīng)由民主程序以慎議的方式加以解決，非經(jīng)國會明確授權(quán)，主管機構(gòu)的解釋權(quán)應(yīng)受到限制。一般情況下，如果待解釋的事項越敏感，越有可能導致主管機關(guān)濫用權(quán)力，則越應(yīng)傾向于司法認定。在規(guī)制性法律中，法律目的被認為是規(guī)制性成文法最為核心的部分之一。如果成文法未規(guī)定法律目的而授權(quán)主管機關(guān)采取措施，則相當于開放式（open-ended）的授權(quán)。對于此類事項，法院更傾向于采取實質(zhì)性解釋標準。不過，考慮該問題的復雜性，上訴法院避重就輕，僅對商務(wù)部的結(jié)論作出法律評價也是可以理解的。

上訴法院所采取的回避策略固然有助于迅速結(jié)案，但也為其后的法律爭議埋下了伏筆。如在銅版紙案、GPX案中，商務(wù)部仍采用慣常的抽象理論分析方法來確定是否存在補貼，并在GPX案中繼續(xù)將NME國家分為蘇聯(lián)式的和中國式的。雖然貿(mào)易法院一直對此類方法持批評態(tài)度，但僅能在“Chevron遵從”法則下，就該方法的合理性進行評價。

（二）GPX案中的法律推定與司法審查

根據(jù)美國的反補貼法，最終征收的反補貼稅額應(yīng)等同于補貼金額，因此，補貼金額的計算極其重要。在對中國產(chǎn)品實施雙反調(diào)查的語境下，補貼金額的計算主要分為兩個層面：一是依據(jù)何種方法計算具體的補貼金額，二是如何防止重復計算導致雙重救濟。在GPX系列案件中，商務(wù)部繼續(xù)采取以抽象理論為依據(jù)，通過概括性的法律推定方法處理技術(shù)性的計算問題。

就如何防止重復計算問題，在2012年國會修改反補貼法之前，相關(guān)成文法僅對市場國家產(chǎn)品的出口補貼作出了具體規(guī)定。問題在于，國內(nèi)補貼同樣可能影響到相關(guān)產(chǎn)品的出口價格，如果商務(wù)部利用未包含補貼的第三方價格與現(xiàn)實的出口價格相比較，則計算出來的傾銷幅度很可能包括了一部分補貼金額，進而導致雙重救濟。在GPX II中，貿(mào)易法院主要依據(jù)“Chevron遵從”法則，審查商務(wù)部方法的合理性。貿(mào)易法院發(fā)現(xiàn)，商務(wù)部的抽象理論依據(jù)是，國內(nèi)補貼不會降低出口價格，與之相關(guān)的一個法律推定是，除非被調(diào)查人能夠提供存在雙重救濟的肯定性證據(jù)，否則不作調(diào)整。對于該理論和法律推定，貿(mào)易法院認為不合理，因為，對于NME國家同時征收反補貼稅和反傾銷稅很有可能（high potential）導致雙重救濟。顯然，貿(mào)易法院關(guān)心的是商務(wù)部法律解釋的合理性問題，而非純粹的舉證責任分配問題。然而，當2012年國會對反補貼法作出修訂后，在GPX VI中，上訴法院認為，國會的意圖是改變而非澄清現(xiàn)有的法律規(guī)定，因此，如果新法禁止雙重計算，則意味著舊法不禁止雙重計算。據(jù)此，上訴法院推翻了貿(mào)易法院的判決。從方法論的角度來看，上訴法院以立法者的意圖為由，限制貿(mào)易法院對成文法的解讀符合其一貫作風。但是，舊法不禁止雙重計算并不意味著該做法必然符合法律規(guī)定。根據(jù)“Chevron遵從”法則，上訴法院似乎應(yīng)在舊法的框架下進行第二步分析，即判斷雙重計算方法是否構(gòu)成合理的法律解釋。鑒于新法已明令禁止雙重計算，上訴法院在GPX VI中所作出的判決負面影響有限，但是，上訴法院的上述做法表明，其對商務(wù)部的遵從已經(jīng)到了無以復加的地步。

19 USC § 1677a（c）（1）（C）.

國內(nèi)有學者認為，商務(wù)部的這一法律推定存在舉證責任方面的問題。參見趙艷敏：《美國對華“雙反”案中的重復征稅問題分析》，載《法學》2010年第11期，第101—103頁。

即上訴法院應(yīng)從目的理性的角度出發(fā)，判斷雙重計算是否有助于實現(xiàn)反補貼法的目的。根據(jù)貿(mào)易法院在GPX II案中的分析，雙重計算很有可能導致雙重救濟，而雙重救濟將會多次“抵消進口產(chǎn)品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優(yōu)勢”，這顯然不符合反補貼法的目的。

關(guān)于兩類策略的制度比較，參見William J Davey and John H Jackson， Reform of the Administrative Procedures Used in US Antidumping and Countervailing Duty Cases， 6 Admin LJ Am U 399， 430-432 （1992）.

在一系列案件中，美國聯(lián)邦最高法院對Chevron遵從施加了形式要件，用于確定相關(guān)的解釋有“法律效力”。參見 Christensen v Harris County， 529 US 576 （2000）; United States v Mead， 533 US 218， 226–27 （2001）.

如果說商務(wù)部明知存在重復計算問題而放任不管顯然超出了合理解釋的范圍，那么采取何種方法計算補貼金額就微妙了許多。理論上，商務(wù)部可采取兩種策略：一是作為居中裁決機構(gòu)，根據(jù)當事人提供的證據(jù)個案決定如何計算補貼金額;二是作為行政調(diào)查機構(gòu)，主動確定相對明確的計算方法，并統(tǒng)一適用于各類案件之中。由于商務(wù)部承擔首要的調(diào)查職能，采取前一策略，很可能被法院認為是缺乏政策、程序和標準，其具體決定也會被冠之以武斷、多變和缺乏充分事實。但是，采取后一策略又有可能被認為涵蓋過寬或涵蓋過窄，導致計算結(jié)果不精確?；诖耍Q(mào)易法院對商務(wù)部的計算方法以及相應(yīng)的法律推定采取了極為寬松的遵從態(tài)度。如上所述，就并購中的補貼計算問題，法院已經(jīng)接連否定了“傳遞”標準和“同一人”標準，認為商務(wù)部應(yīng)關(guān)注與交易有關(guān)的特定事實，并認為如果收購人支付了FMV可以消除補貼。在GPX案中，商務(wù)部作出變更，采用了“所有權(quán)變更”這一新方法，試圖利用法律推定，從交易的環(huán)境和過程中推斷出收購人是否支付了FMV。對于該新方法，貿(mào)易法院沒有否定其中法律推定的合理性，而是根據(jù)案件的特殊情況，指出商務(wù)部不應(yīng)犯“鄭人買履”式的錯誤。即商務(wù)部采用法律推定的目的在于確定FMV，如果被調(diào)查人提供了價值評估來說明相關(guān)交易價格符合FMV，則不應(yīng)拒絕考慮這些證據(jù)。顯然，對于商務(wù)部的新方法，貿(mào)易法院已經(jīng)不再質(zhì)疑其本身的合理性，而只是強調(diào)不能濫用法律推定。這反過來說明，如果被調(diào)查人不能提供相應(yīng)的證據(jù)，則商務(wù)部的法律推定將是決定性的。對于中國當事人而言，這將造成極大的舉證負擔。

綜上所述，作為反補貼法的主管機構(gòu)，商務(wù)部身兼反補貼的調(diào)查者、裁決者和規(guī)章制定者等諸多職能于一身，一直對前瞻性的、總括性的抽象理論分析和法律推定等方法青睞有加。對于此行政方法，法院根據(jù)“Chevron遵從”法則進行司法審查。雖然貿(mào)易法院和上訴法院的司法方法與商務(wù)部的行政方法存在本質(zhì)不同，但在“Chevron遵從”法則下，只要行政方法合理，則法院應(yīng)予以支持。從喬治城鋼鐵案到銅版紙案再到GPX案，商務(wù)部的行政方法一直占據(jù)主導地位。即使有些問題不適于采用“Chevron遵從”法則，法院也會避重就輕，盡量維護商務(wù)部的結(jié)論。因此，盡管貿(mào)易法院的條文主義解釋方法傾向于在條文中發(fā)現(xiàn)疑難問題的明確答案，盡管中國當事人的若干請求在GPX案中得到了支持，但總體上難以改變商務(wù)部對中國產(chǎn)品適用反補貼法以及大量利用法律推定確定補貼金額的大局。

五、結(jié)語

美國《憲法》第6條的至上性條款規(guī)定，美國所締結(jié)的條約為“全國之最高法律”。作為WTO成員國，美國負有條約義務(wù)使其反補貼調(diào)查措施與“補貼與反補貼措施協(xié)定”相符。關(guān)于“1994年烏拉圭回合貿(mào)易協(xié)定法”（“貿(mào)易協(xié)定法”）的行政行為聲明則指出，制定該法的目的是履行美國在WTO協(xié)定下的義務(wù)。表面上，這似乎為法院根據(jù)WTO協(xié)定以及專家組和上訴機構(gòu)的報告審查商務(wù)部的行為提供了可能性。然而，在“貿(mào)易協(xié)定法”中，國會對于法院依據(jù)WTO協(xié)定審查行政機構(gòu)的行為施加了嚴格的限制，要求法院不能因為行政機構(gòu)的行為不符合WTO協(xié)定的規(guī)定而否決其合法性。行政行為聲明還指出，在審查主管機構(gòu)的行為時，法院不應(yīng)考慮WTO爭端解決報告中的意見，特別是，當該報告與美國國內(nèi)法、行政規(guī)章以及主管機構(gòu)的通常做法不一致時，更應(yīng)如此。顯然，“貿(mào)易協(xié)定法”和行政行為聲明對如何履行WTO義務(wù)進行了職能劃分，其中，立法機構(gòu)類似于看門人，只有經(jīng)過其制定的成文法才能被行政機構(gòu)和司法機構(gòu)所直接適用。申言之，在對商務(wù)部的行為進行司法審查時，法院無需考慮美國的國際義務(wù)。

Thomas W Merrill， Textualism and the Future of the Chevron Doctrine， 72 Wash U LQ 351， 354， 372 （1994）.

HR Doc No 103—316， at 659 （1994）， reprinted in 1994 USCCAN 4040， 4042.

參見 Neal J Reynolds， Between a Rock and a Hard Place： The Role of the US Courts in Resolving Conflicts Between US Law and WTO Dispute Settlement Reports in the Antidumping and Countervailing Duty Area， 21 Tul J Intl & CompL 273， 275 （2013）.

參見 Jane A Restani and Ira Bloom， Interpreting International Trade Statutes： Is the Charming Betsy Sinking？ ?24 Ford Intl L J 1533， 1547 （2001）; Elizabeth C Seastrum，Chevron Deference and The Charming Betsy： Is There a Place for the Schooner in the Standard of Review of Commerce Antidumping and Countervailing Duty Determinations？13 Fed Cir BJ 229， 237—238（2003）.

參見胡曉紅：《國外對華產(chǎn)品實施反補貼的法律反思》，載《法學家》2007年第4期，第160頁。張目強、尤佳：《論美國對華系列反補貼案對我國的影響及應(yīng)對措施》，載《山東社會科學》2012年第4期。

在美國對華產(chǎn)品發(fā)動反補貼調(diào)查的三個階段，商務(wù)部一直采用抽象理論對反補貼法進行“理性重構(gòu)”。該“理性重構(gòu)”以新古典經(jīng)濟學的完全競爭市場為模型，具有邏輯上和規(guī)范上的一致性，并具體顯現(xiàn)為各類法律推定。其中，抽象理論側(cè)重于實質(zhì)推理，法律推定側(cè)重于形式推理，兩者相互結(jié)合，構(gòu)建出一個幾乎不需要借助任何事實就可以自行運轉(zhuǎn)的理想性的反補貼“實踐”。由于未充分慮及各個NME國家的特殊情況，商務(wù)部的法律推定并不是對事實進行單純的模仿性說明，而是在特定的理論圖式下再現(xiàn)事實，并以其自身的獨立存在來替代事實調(diào)查，這一摹本和原型之間本體論關(guān)系的倒轉(zhuǎn)必然導致對中國產(chǎn)品的系統(tǒng)性歧視。就該實際存在的系統(tǒng)性歧視，商務(wù)部通常利用抽象理論輕易地證明其合理性，并因此而失去了自我批判的意愿、動力和能力。對于上述行政方法，法院保持了足夠的警覺，并在具體案件中采取條文主義或意圖主義等司法方法對商務(wù)部的觀點進行“理性解構(gòu)”，指出商務(wù)部的“理性重構(gòu)”所預(yù)設(shè)的原則和政策均有待證成，而將國家按抽象標準概括地區(qū)分為市場經(jīng)濟國家和NME國家、蘇聯(lián)式NME國家和中國式NME國家，然后適用不同的規(guī)則也有不盡合理之處。然而，受“Chevron遵從”法則的制約，法院和商務(wù)部就法律解釋方法所進行的主體間性互動并不充分。在法條模糊或缺失的情況下，商務(wù)部利用其行政判斷余地進行了“理性重構(gòu)”，只要合理，商務(wù)部就是事實上的權(quán)威解釋者。由此導致在美國反補貼的長期實踐中，行政方法占據(jù)了主導地位。

當前，對于美國對華產(chǎn)品實施的反補貼調(diào)查，有觀點認為，針對新形勢，中國應(yīng)適時調(diào)整國內(nèi)政策，強化自身的補貼紀律。還有觀點認為，當前的主要任務(wù)是澄清美國行政部門和司法部門的相關(guān)實踐，鼓勵企業(yè)積極利用美國的司法制度，將損失降至最低。問題是，在商務(wù)部的完全競爭市場理論中，政府本不應(yīng)出現(xiàn)于市場經(jīng)濟之中，而無論中國如何調(diào)整國內(nèi)政策，也不可能放棄政府的財政資助。由于商務(wù)部的抽象理論與中國的經(jīng)濟體制現(xiàn)狀存在根本沖突，試圖通過規(guī)范中國自身的財政資助行為來應(yīng)對新一波的反補貼調(diào)查有徒勞無功之嫌。同樣，希望利用美國現(xiàn)行的司法審查來限制乃至改變商務(wù)部奉行已久的行為模式，則未免過于樂觀了。

盡管有涉獵國際關(guān)系理論的學者哀嘆，國際法研究往往忽略單位層次分析法，將一國視為鐵桶一塊。但就美國對華產(chǎn)品實施反補貼調(diào)查而言，商務(wù)部的行政方法一直占據(jù)主導地位，將商務(wù)部的行為視為美國的行為具有合理性。又有實務(wù)界人士嘲諷，國際法學者過于相信國際法的正能量，認為能夠促使國際法發(fā)揮作用的制度就是好制度。但是，在美國國內(nèi)法律制度無力糾正對中國產(chǎn)品系統(tǒng)性歧視的情況下，利用WTO爭端解決機制，對占主導地位的商務(wù)部行為實施高強度的國際法層面的審查有其必要性。WTO貿(mào)易爭端解決機構(gòu)的專家組和上訴機構(gòu)解釋方法具有明顯的條文主義特征，并就審查標準持單一論的觀點，因而不會對美國商務(wù)部的法律解釋持機構(gòu)主義式的遵從態(tài)度。借助前者就國際法所作出的解釋，中國可以間接限制美國商務(wù)部解釋法律的空間，從而緩解系統(tǒng)性歧視所帶來的負面效應(yīng)。

參見前引，第101—107頁;彭德雷、胡加祥：《美國貿(mào)易救濟案例中的裁決準則與新近變化： 基于美對華太陽能“雙反”案的考察》，載《時代法學》2013年第4期，第86—89頁。

參見劉志云：《方法論上的中國國際經(jīng)濟法研究：問題與前景》，載《華東政法大學學報》2013年第1期，第119頁。

參見John D Greenwald， A Comparison of WTO and CIT/CAFC Jurisprudence in Review of US Commerce Department Decisions in Antidumping and Countervailing Duty Proceedings， 21 Tul J Intl & CompL 261， 272 （2013）

參見Steven pCroley and John H Jackson， WTO Dispute Procedures， Standard of Review， and Deference to National Governments， 90 Am J Intl L 193， 212（1996）.

The Administrative and Judicial Methods in Application of Law on

Countervailing Duty by the US on Chinese Products

PENG Yue

Abstract：The application of the Countervailing Duty Law by the US Department of Commerce on Chinese products have endured three phases with changes of policies yet no change of basic legal analysis method. With regard to abstract theoretical analysis and legal presumptions adopted by the Department of Commerce， American Court of International Trade and the Court of Appeals for the Federal Circuit do not agree with such method and even oppose it， so that relevant cases are rather hard to be settled. In accordance with the doctrine of “Chevron reference”， the court can not undertake effective reviews on the administrative method adopted by the Department of Commerce. China should resort to WTO Disputes Settlements Mechanism and continue imposing international pressure on the US government to restrict their Department of Commerce from abusing the abstract theoretical analysis and legal presumptions.

Key words：Countervailing Duty Lawadministrative methodjudicial methodChevron Reference

[作者簡介]彭岳，南京大學法學院副教授，法學博士。