摘要：美國(guó)的投票式分區(qū)管制將票決制度運(yùn)用于土地規(guī)劃，是一種最強(qiáng)程度的公眾參與。實(shí)踐表明，土地規(guī)劃領(lǐng)域有適用票決制度的必要，票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征包括決策者與參與者之間的雙向溝通關(guān)系，決策結(jié)果對(duì)公眾參與具有高度的依賴性。在信息公開(kāi)制度健全、議題限制、平等保護(hù)審查等條件下，居民投票不會(huì)淪為“愚眾政治”，與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)判斷的對(duì)立也會(huì)緩解，而且也不會(huì)“壓迫少數(shù)人的意見(jiàn)”。我國(guó)應(yīng)在涉及到健康、生命安全的公共項(xiàng)目選址決策中引入票決制度，并同時(shí)完善信息公開(kāi)配套機(jī)制，以及加強(qiáng)對(duì)居民投票決策不違反公益要求的程序管控。

關(guān)鍵詞：投票式分區(qū)管制票決制度公眾參與土地規(guī)劃

中圖分類(lèi)號(hào)：DF51文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2015）02-00-0

土地規(guī)劃決策如何通過(guò)公眾參與來(lái)安置與開(kāi)發(fā)行為相關(guān)的民意訴求，已成為近年來(lái)的一個(gè)理論熱點(diǎn)。土地規(guī)劃領(lǐng)域中的公眾參與機(jī)制已經(jīng)行之有年，如城鄉(xiāng)規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)“通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前還要“經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意”。但是，每逢重大的開(kāi)發(fā)行為仍屢屢爆發(fā)嚴(yán)重的抗?fàn)帥_突，甚至釀成嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。從啟東事件、什邡事件等源于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的群體性事件來(lái)看，公眾參與程序的缺陷與低效是引發(fā)決策失誤和民眾抗?fàn)幍闹饕?。因此，居民怎樣參與才算妥當(dāng)，在諸多參與方式中如何選擇最令各方滿意、最有效果的一種，這方面還存在著很大的探討空間。

鑒于土地規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制所遇到的難點(diǎn)，探討在個(gè)案中如何選擇最佳方式來(lái)落實(shí)公眾參與理念，就成為務(wù)實(shí)的解決思路。在這方面，美國(guó)土地規(guī)劃領(lǐng)域的票決制度無(wú)疑走得最遠(yuǎn)。在這種制度中，具有利害關(guān)系的地方居民以票決方式參與涉及到人居環(huán)境、生態(tài)資源、土地使用和公共設(shè)施項(xiàng)目的土地分區(qū)管制，與政府分享規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)。①在我國(guó)強(qiáng)調(diào)公眾有效參與土地規(guī)劃的語(yǔ)境下，探究美國(guó)如何通過(guò)擴(kuò)張公眾參與機(jī)制來(lái)增強(qiáng)土地規(guī)劃決策的“民意敏感度”，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡，可以為我國(guó)提供方法論上的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、土地規(guī)劃中的票決制度及其法律結(jié)構(gòu)

（一）票決制度適用于土地規(guī)劃的必要性

票決制度一直被視為是最強(qiáng)程度的公眾參與。1969年美國(guó)學(xué)者艾恩斯坦在“公眾參與階梯”理論中依據(jù)公民影響決策的程度差異，將公民參與由強(qiáng)到弱分為實(shí)質(zhì)參與、象征性參與和無(wú)參與三種。其中，票決制度屬于實(shí)質(zhì)參與，是公眾參與程度最高，對(duì)決策最有影響力的參與類(lèi)型。②在這種方式中，行政機(jī)關(guān)做出的決策最貼近公眾的實(shí)際需求，也最能獲得其接受和信任。將票決制度引入土地規(guī)劃領(lǐng)域大約開(kāi)始于1960年代，主要原因如下：

第一，政府主導(dǎo)的規(guī)劃出現(xiàn)過(guò)分偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的偏差。土地規(guī)劃的重心是協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的對(duì)立關(guān)系，避免過(guò)度的開(kāi)發(fā)行為損害到居于弱勢(shì)地位的環(huán)境價(jià)值。這里的環(huán)境泛指人的自然生活基礎(chǔ)，不僅包括生態(tài)資源與自然景觀，而且包括文化古跡、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、鄰里結(jié)構(gòu)、街區(qū)文化等人文生態(tài)環(huán)境。③由于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益立即可見(jiàn)，而環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的利益是無(wú)形或隱形的，因此不少地方政府的規(guī)劃決策出現(xiàn)過(guò)分追求商業(yè)開(kāi)發(fā)和犧牲環(huán)境價(jià)值的偏差。這些開(kāi)發(fā)方案在帶來(lái)商業(yè)利益、促進(jìn)地方發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致自然環(huán)境破壞、公共交通堰塞、地方財(cái)政赤字、地方文化破壞、生活成本和房?jī)r(jià)飛漲等問(wèn)題。同時(shí)，隨著官員失職、官商勾結(jié)投機(jī)土地交易的丑聞不斷曝光，社會(huì)公眾對(duì)政府的規(guī)劃決策愈發(fā)失望和不信任。

第二，政府的規(guī)劃難以反映真實(shí)的民意，無(wú)法滿足公眾維護(hù)良好環(huán)境的公益需求。由于體制的僵化和規(guī)劃?rùn)?quán)的過(guò)分集中，地方居民的利益訴求無(wú)法為規(guī)劃者所及時(shí)知曉，導(dǎo)致城市開(kāi)發(fā)的布局難以反映真實(shí)的民意需求，如有秩序的城市發(fā)展、保存原有的鄰里結(jié)構(gòu)和街道文化、平價(jià)住宅的短缺。④當(dāng)政府決策與民意相左時(shí)，居民的自治意識(shí)就開(kāi)始高漲，希望親自參與規(guī)劃的決策。例如變電站、機(jī)場(chǎng)等鄰避設(shè)施雖對(duì)城市整體環(huán)境具有正面效應(yīng)，卻對(duì)特殊地段產(chǎn)生地價(jià)貶值、生活品質(zhì)等負(fù)面影響。⑤由于有些鄰避設(shè)施的成本、收益分配有利于政府、開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)等少數(shù)群體，而很多鄰近居民則沒(méi)有獲得公正的待遇。在此情況下，居民就會(huì)發(fā)起抗?fàn)幰髤⑴c規(guī)劃。

第三，民眾與居住環(huán)境之間形成“生命共同體”的關(guān)系，比政府更能了解規(guī)劃中的關(guān)鍵問(wèn)題，并具有解決環(huán)境問(wèn)題的決心。垃圾焚燒場(chǎng)的選址、舊區(qū)改造的設(shè)計(jì)等規(guī)劃事項(xiàng)與民眾的生活品質(zhì)、身體健康緊密相關(guān)，因此更容易獲得民眾的重視與理解。而且，居民往往比政府具有更充分、真實(shí)的切身體會(huì)與一手信息，對(duì)規(guī)劃決策的判斷也更為合理全面。

第四，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在政策爭(zhēng)論的過(guò)程中無(wú)法得到充分信息，難以做出理性的風(fēng)險(xiǎn)決策。環(huán)境決策的最大特征在于其不確定的知識(shí)基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，受限于人類(lèi)認(rèn)識(shí)能力的界限，對(duì)于污染、輻射設(shè)施對(duì)健康或環(huán)境造成的沖擊，環(huán)境危害的機(jī)率和損害規(guī)模，應(yīng)采取的預(yù)防和處置措施，即便是專(zhuān)家也無(wú)法提供準(zhǔn)確的答案。這就使得環(huán)境問(wèn)題的決策充滿“利益衡量”的意味：⑥要么冒著未來(lái)可能受損害的風(fēng)險(xiǎn)享受當(dāng)下的科技;要么選擇放棄所有未來(lái)可能被證明是錯(cuò)誤的科技。不同的利益團(tuán)體具有不同的利益考量，對(duì)于有些開(kāi)發(fā)商和地方官員而言，其寧愿以開(kāi)發(fā)造成的危害來(lái)?yè)Q取就業(yè)機(jī)會(huì)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是普通民眾也許寧可犧牲某些物質(zhì)享受，也不肯接受環(huán)境破壞的惡果。在對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出利益衡量時(shí)，公眾的投票有助于專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)先評(píng)估民眾對(duì)自然環(huán)境、人文環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)接受程度，判斷如何在民眾容許的范圍內(nèi)進(jìn)行理性的風(fēng)險(xiǎn)決策。

在這種背景下，許多地方紛紛在加強(qiáng)公眾參與的口號(hào)下，讓居民通過(guò)投票親身參與涉及環(huán)境問(wèn)題的規(guī)劃決策。加利福尼亞、俄勒岡等州率先于1960年代末率先進(jìn)行所謂“投票式分區(qū)管制”的嘗試。⑦據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2010年全美就有38個(gè)州實(shí)施了553項(xiàng)投票式分區(qū)管制，投票人數(shù)高達(dá)一億人次以上。而且，民眾提出的議案獲得表決通過(guò)的成功率也在大幅攀升，從1988年的46%上升到2007年的70%以上。

在實(shí)際操作中，投票式分區(qū)管制主要包括如下兩種：其一，鄰避設(shè)施對(duì)抗型。當(dāng)?shù)胤骄用裼捎谧冸娬?、機(jī)場(chǎng)、高鐵等有害健康、生態(tài)的鄰避設(shè)施而可能遭受損害時(shí)，便會(huì)訴諸投票來(lái)抵制鄰避設(shè)施進(jìn)入該地區(qū)，制止對(duì)地方居民的不平等待遇。其二，公共建設(shè)選擇型。分區(qū)管制如果增加土地的開(kāi)發(fā)密度，或者將其從農(nóng)田轉(zhuǎn)為商業(yè)區(qū)域，就會(huì)導(dǎo)致局部地區(qū)與周邊社區(qū)的不相容，引發(fā)交通擁擠、生活品質(zhì)降低、土地資源和自然生態(tài)環(huán)境被破壞等。不滿的鄰近居民便會(huì)訴諸投票來(lái)限制和延緩城市的盲目擴(kuò)張，維護(hù)城市開(kāi)發(fā)的公平性。如對(duì)住宅開(kāi)發(fā)設(shè)限、擴(kuò)充公共基礎(chǔ)設(shè)施、否決對(duì)地塊的過(guò)度開(kāi)發(fā)（容積率、建筑率過(guò)高）、指定某塊區(qū)域?yàn)樽匀痪坝^或防洪保護(hù)區(qū)、為中低收入戶提供住房補(bǔ)貼、要求某項(xiàng)土地使用須經(jīng)居民的同意、要求房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不得破壞其他工商實(shí)業(yè)的均衡發(fā)展等。

司法機(jī)關(guān)也相繼承認(rèn)了投票式分區(qū)管制的合法性。在1976年“東湖城訴森林企業(yè)協(xié)會(huì)”一案中，⑧最高法院第一次允許居民投票對(duì)土地分區(qū)管制進(jìn)行推翻和修正。首席大法官伯格在判決中指出：公民利用投票來(lái)對(duì)公共政策問(wèn)題做出決策乃是屬于憲法賦予的“傳統(tǒng)權(quán)利”，投票式分區(qū)管制是“跨越民意代表，通過(guò)直接立法來(lái)滿足公共利益”。

（二）票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征

第一，決策者與參與者之間的關(guān)系是雙向溝通而非單向傳遞。如果將整個(gè)公眾參與的形態(tài)視為一道光譜，那么光譜的一端是傳統(tǒng)的被動(dòng)式參與，即當(dāng)事人享有被行政機(jī)關(guān)傾聽(tīng)的消極權(quán)利，可向決策者提出自己知悉的證據(jù)和爭(zhēng)議點(diǎn)，包括聽(tīng)證、陳述事實(shí)和表達(dá)意見(jiàn)。光譜的另一端則是以票決制度為代表的主動(dòng)式參與，即當(dāng)事人享有參加決策過(guò)程的積極權(quán)利，通過(guò)主動(dòng)投票以及參加投票前的審議程序來(lái)影響審議過(guò)程和決策結(jié)果。⑨票決制度不再是決策者向參與者的單純信息收集，而是雙向式溝通與開(kāi)放式協(xié)商。規(guī)劃決策不再為少數(shù)人所壟斷，而是通過(guò)多元利益主體的協(xié)商程序，達(dá)成共識(shí)并作出最符合民意和公益的結(jié)果。

第二，決策結(jié)果對(duì)民眾參與具有高度的依賴性。換言之，公眾參與對(duì)決策的正當(dāng)性起到了補(bǔ)強(qiáng)作用，成為在法律效果上拘束決策的有效裝置。依據(jù)立法通說(shuō)和實(shí)務(wù)見(jiàn)解，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)投票結(jié)果負(fù)有如下兩種程度的尊重義務(wù)：

一是復(fù)決式票決對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律拘束力。如威斯康辛州規(guī)定，一旦有55%以上的人在復(fù)決中投票反對(duì)，分區(qū)管制法案就不能生效，而且政府在一年內(nèi)不得出臺(tái)相同內(nèi)容的法案。⑩這里的復(fù)決（Popular Referendum），即民眾不能主動(dòng)提出立法議案，只是針對(duì)政府已經(jīng)提出的分區(qū)管制法案進(jìn)行投票決定。社會(huì)公眾往往是通過(guò)復(fù)決來(lái)抵制地方政府的新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。地方議會(huì)一旦收到社會(huì)公眾聯(lián)名提交的復(fù)決請(qǐng)?jiān)笗?shū)，就會(huì)考慮撤回、修訂原先的規(guī)劃法案，盡量避免投票的發(fā)生。另外，復(fù)決議案即便未獲通過(guò)，也會(huì)促使地方社會(huì)和政府反思和完善規(guī)劃。

二是咨詢型投票對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生事實(shí)拘束力。這里的“咨詢型投票（advisory Referendum）”，是指投票結(jié)果只是一種決策參考依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有法律拘束力。咨詢型投票的結(jié)果雖不能直接拘束決策者，但其事實(shí)上的拘束力卻不容忽視。政府不敢忽視和違背投票所反映出的民意主張，如果最終的規(guī)劃決策違反咨詢型投票的結(jié)果，那么官員就要面臨巨大的政治壓力，甚至是被追責(zé)、罷免的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府一旦收到民眾提交的復(fù)決請(qǐng)?jiān)笗?shū)，就會(huì)立即提出替代原法令的修正案，并舉行咨詢型投票來(lái)試探社會(huì)反響。

由此可見(jiàn)，對(duì)于依據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)程序，并耗費(fèi)時(shí)間與人力完成的投票結(jié)果，行政機(jī)關(guān)無(wú)法忽視其蘊(yùn)含的多數(shù)居民意向。除非基于特殊理由，政府在進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)必須尊重乃至遵守居民的投票結(jié)果。投票式分區(qū)管制課予行政機(jī)關(guān)的尊重義務(wù)，是作為被動(dòng)式參與方式的民意調(diào)查所欠缺的。民意調(diào)查不能對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，公眾的贊成或者反對(duì)能否得到重視完全操控在官員個(gè)人手中。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與官員而言，由于規(guī)劃一旦違反投票結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的違法風(fēng)險(xiǎn)與政治影響，行政機(jī)關(guān)和官員不敢忽視民意訴求和遺漏任何利害關(guān)系人。同時(shí)對(duì)于民眾而言，正是憑借著投票對(duì)地方社會(huì)產(chǎn)生的影響力，居民、弱勢(shì)群體原本遭受忽視的利益訴求才得以伸張。因此，居民在投票式分區(qū)管制中是抱著“實(shí)質(zhì)參與行政過(guò)程”的認(rèn)真態(tài)度來(lái)參加投票，這也是民意調(diào)查所不具備的。

? ?二、對(duì)票決制度的反對(duì)意見(jiàn)及其制度回應(yīng)

有人對(duì)土地規(guī)劃中的票決制度提出很多疑慮，甚至反對(duì)其施行。如何釋解這些反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)于理解票決實(shí)施的必要性而言是一項(xiàng)重要的研究課題。筆者對(duì)此試作初步歸納。

（一） 居民投票是不是“愚眾政治”

一種反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，普通民眾缺乏專(zhuān)業(yè)的土地利用規(guī)劃知識(shí)，在規(guī)劃決策時(shí)容易出于一時(shí)的情緒沖動(dòng)，或者受到別有用心的少數(shù)人利用和煽動(dòng)。因此，居民投票純屬“愚笨群眾”做出的非理性判斷。這種愚眾政治的誤解導(dǎo)致土地規(guī)劃領(lǐng)域的票決制度一度受到阻礙。其實(shí)，居民盡管沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，卻具有通過(guò)投票參與土地規(guī)劃的正當(dāng)性理由：其一，居民之所以要參加決策，無(wú)非是為了更適宜人居、更安全的環(huán)境。對(duì)于這種單純、實(shí)際的心態(tài)，法律應(yīng)當(dāng)予以尊重，而不能一概斥之為“愚眾政治”;其二，在教育普及、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會(huì)中，居民對(duì)信息的取得、吸納能力今非昔比，因此對(duì)環(huán)境問(wèn)題的判斷、決定也大多是采取審慎、理性的態(tài)度。

若因公眾意見(jiàn)存在消極面而一概抵觸，就等于將嬰兒連同洗澡水一并棄置。其實(shí)，居民投票是否會(huì)帶來(lái)非理性決定的危險(xiǎn)，其關(guān)鍵并不在于居民本身的素質(zhì)和能力，而在于有沒(méi)有向居民提供正確的信息。如果居民缺乏真實(shí)和充分的素材，就往往做出片面評(píng)價(jià)和誤解，甚至容易被少數(shù)人煽動(dòng)和利用。根據(jù)美國(guó)學(xué)者羅伯特？達(dá)爾的“深思熟慮理論” ，民眾作為分散孤立的個(gè)體，彼此之間如果對(duì)土地使用政策缺乏充分信息和深入交流，只能依靠主觀直覺(jué)產(chǎn)生的“自然意思、表面選擇”來(lái)做出投票，那么投票結(jié)果就會(huì)缺乏“深思熟慮”，并容易受到感情、偏見(jiàn)、他人煽動(dòng)等因素的影響。

為了保證居民投票不至于有滑向“愚眾政治”的危險(xiǎn)，各州均強(qiáng)調(diào)將投票式分區(qū)管制與信息公開(kāi)程序進(jìn)行聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化居民做出決策的信息基礎(chǔ)，讓居民對(duì)某項(xiàng)公共議題具備相當(dāng)程度的了解和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，避免其由于信息不足而難以理性判斷。這些程序措施大致如下：

1 在提出票決議案之前的規(guī)劃初期，政府應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、審議會(huì)等調(diào)查程序及時(shí)聽(tīng)取公眾的反對(duì)和異議，并且使其反映在規(guī)劃方案上。

2 在提案審議與投票階段，政府的信息公開(kāi)責(zé)任包括：一是散發(fā)公報(bào)，將投票提案的內(nèi)容、投票日期和投票方法制成文書(shū)發(fā)給公眾;二是遵守第十四憲法修正案規(guī)定的正當(dāng)法律程序原則，設(shè)置事前告知和聽(tīng)證會(huì)等程序，主動(dòng)將有關(guān)的行政規(guī)劃信息提供給居民閱覽;三是舉辦討論會(huì)、座談會(huì)，為贊成派和反對(duì)派提供辯論和交流機(jī)會(huì)，并為居民提供答疑解惑。

3 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守價(jià)值中立原則。詳言之，行政機(jī)關(guān)在履行信息公開(kāi)職責(zé)時(shí)，必須基于公正、中立的立場(chǎng)，不偏不倚地提供信息。 這是因?yàn)椋旱谝?，完整、?zhǔn)確的信息是保障居民做出理性抉擇的前提，而基于錯(cuò)誤、偏頗的信息所做的判斷則毫無(wú)理性可言;第二，由于城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)尊重投票結(jié)果中的多數(shù)民意，因此在投票之前行政機(jī)關(guān)不得做出任何“選邊站”的舉措，否則將會(huì)影響規(guī)劃決策的公正性;第三，投票結(jié)果雖然不是行政機(jī)關(guān)的最終決定，但是卻代表著政府將分區(qū)管制委托給居民做決定，行政機(jī)關(guān)希望影響投票結(jié)果的任何事前舉措都有失公允。

在官民雙方對(duì)開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)相左，居民通過(guò)投票反對(duì)政府規(guī)劃法案的場(chǎng)合，如何貫徹價(jià)值中立原則就成為一個(gè)棘手問(wèn)題。實(shí)務(wù)中的普遍做法是盡量避免由行政機(jī)關(guān)單方承擔(dān)信息公開(kāi)的工作。例如俄勒岡州將信息公開(kāi)的主體由行政機(jī)關(guān)更換為“獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)” 。具體做法是由投票的申請(qǐng)代表二人、州長(zhǎng)指定的二人，以及這四位代表共同推舉的一人組成起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)發(fā)表投票公報(bào)、舉辦討論會(huì)和座談會(huì)等事宜。

（二）居民投票與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)判斷是否對(duì)立

盡管教育程度的提高與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使民眾更易獲得決策信息，但是如何保證居民在取得信息之后合理地加以權(quán)衡與選擇，仍然是一個(gè)困難問(wèn)題。居民投票在規(guī)劃政策的選擇上往往帶有對(duì)抗“專(zhuān)家判斷”的民主色彩，由于對(duì)一些復(fù)雜的土地使用議題缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，容易做出與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)判斷相悖的決策。與此相對(duì)，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)細(xì)致的資料收集、規(guī)劃方案的評(píng)估、管制法案與整體土地使用政策之間的考察，從而做出客觀的判斷。民眾通常無(wú)法承擔(dān)如此精密復(fù)雜的工作，往往跳過(guò)這些專(zhuān)業(yè)分析而依據(jù)樸素情感做出判斷，如此就可能導(dǎo)致決策的不理性。

而且，居民投票有時(shí)還會(huì)帶來(lái)主張地方利己主義的復(fù)雜問(wèn)題。由于小范圍管制的決策主體缺乏價(jià)值中立性，導(dǎo)致少數(shù)群體主張不同于社會(huì)整體利益的少數(shù)人利益，影響整體規(guī)劃的實(shí)施。典型例子如“利己效應(yīng)”，即當(dāng)規(guī)劃所欲實(shí)現(xiàn)的公益與居民自身的私益相矛盾時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用裎幢厥且陨鐣?huì)整體的發(fā)展作為優(yōu)先考量，造成對(duì)公共利益的破壞。例如規(guī)劃修建有害健康、環(huán)境的鄰避設(shè)施時(shí)，鄰近地區(qū)的居民大多采取反對(duì)的態(tài)度，造成公共設(shè)施的區(qū)位無(wú)法選擇。因此，將規(guī)劃問(wèn)題委由居民投票并不意味著可以就此完全排除專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的介入。居民投票并不能取代專(zhuān)家判斷，法律必須對(duì)居民的票決議題與規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行控制，避免其囿于一己私利做出抉擇，或者盲目地受到煽動(dòng)。這些限制措施大致包括如下：

1 票決議題限于一部分立法事項(xiàng)，不得付諸票決的議題包括如下兩種：

（1）行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬事項(xiàng)。投票式分區(qū)管制只能用于立法事項(xiàng)，不容許居民通過(guò)投票來(lái)影響行政執(zhí)法活動(dòng)，削弱或者破壞既有立法政策與目的的執(zhí)行。加州上訴法院通過(guò)“第41號(hào)林肯財(cái)產(chǎn)基金會(huì)訴法律委員會(huì)”一案指明，綜合發(fā)展計(jì)劃、分區(qū)管制法令的制定或修正屬于立法事項(xiàng)，可適用投票式分區(qū)管制。而土地細(xì)分、特別許可與條件使用等則屬于非立法事項(xiàng)，不適用投票式分區(qū)管制。加州最高法院隨后在“七千人協(xié)會(huì)訴艾文市”一案中，具體分析了立法事項(xiàng)與非立法事項(xiàng)之間的兩項(xiàng)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：一是形式標(biāo)準(zhǔn)，即法規(guī)的語(yǔ)言表述使用的是“地方立法機(jī)關(guān)”還是“執(zhí)行機(jī)關(guān)”。二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如該事項(xiàng)是政策創(chuàng)造還是政策執(zhí)行;在影響范圍上是否限于少量的街道社區(qū);是否屬于純粹的市政管理事項(xiàng)。

（2）可能削弱地方政府根本職能的部分立法事項(xiàng)，如大部分土地財(cái)政、公共稅收事項(xiàng)。這些立法事項(xiàng)關(guān)系到地方政府的根本職能行使，法律不允許居民取得票決權(quán)。如在“紐森訴管委會(huì)”一案中， 加州地方法院判決建造和經(jīng)營(yíng)收費(fèi)道路的授權(quán)許可是專(zhuān)屬于地方議會(huì)的特權(quán)，居民的投票創(chuàng)制將完全破壞政府對(duì)市政建設(shè)的根本職能。不過(guò)，法院強(qiáng)調(diào)涉及到地方政府根本職能的事項(xiàng)，僅限于“是否批準(zhǔn)建造”以及“將道路交由誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)”。當(dāng)政府做出決定后，居民仍可就繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限、設(shè)施維護(hù)等后續(xù)事項(xiàng)進(jìn)行投票。又如在“七千人協(xié)會(huì)訴艾文市”一案中，奧倫縣居民為了改善道路擁堵?tīng)顩r，提出了一項(xiàng)要求將本縣的發(fā)展稅全部用于興修高速公路的創(chuàng)制。加州最高法院判決州法已經(jīng)授予市議會(huì)對(duì)發(fā)展稅使用的專(zhuān)屬?zèng)Q策權(quán)，該縣居民不得干涉。法院認(rèn)為，運(yùn)輸系統(tǒng)的建設(shè)影響到奧倫縣以外的其他地區(qū)，需要由上級(jí)政府統(tǒng)籌考慮公共設(shè)施的整體情況、交通路線的布局作出決定。

2 規(guī)范內(nèi)容不得與上位法律相抵觸。居民的票決結(jié)果必須符合州法（state statutory）才能生效。例如在“鄰居行動(dòng)組織訴卡拉沃斯市”一案中，加州上訴法院認(rèn)為投票式分區(qū)管制需要在土地使用、公共交通、住宅、環(huán)境保護(hù)、開(kāi)放空間保留、噪音和安全等七個(gè)方面遵循州法的要求。該法院還通過(guò)“德波利訴諾克市”一案判決指明：居民沒(méi)有權(quán)力設(shè)立與州的規(guī)劃法令相抵觸的分區(qū)管制條例。該條例若與州法之間存在著“明確、直接的不一致”，就違法無(wú)效或者被撤銷(xiāo)。

（三）居民投票是否會(huì)“壓迫少數(shù)人的意見(jiàn)”

由于居民投票是自愿作出，在某些場(chǎng)合難免會(huì)使特定區(qū)域的偏狹地方利益成為主導(dǎo)，出現(xiàn)壓迫少數(shù)人意見(jiàn)、剝奪少數(shù)人權(quán)益的情形。為了避免形成地方利益團(tuán)體對(duì)規(guī)劃決策的不當(dāng)壟斷，美國(guó)法院更加關(guān)注平等原則在投票式分區(qū)管制中的貫徹。法律強(qiáng)調(diào)享有規(guī)劃決策權(quán)的主體是整體居民而非特定社區(qū)，因此在投票程序中，所有受到規(guī)劃影響的居民權(quán)益應(yīng)當(dāng)一視同仁。憲法修正案的“平等保護(hù)條款”不容許投票結(jié)果偏袒某些集團(tuán)的利益，或者強(qiáng)迫小范圍的土地權(quán)益者或者特定團(tuán)體忍受侵害。

1 對(duì)個(gè)別土地權(quán)益者進(jìn)行平等保護(hù)。如在“弗瑞訴黑沃市”一案中，當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制了“一號(hào)措施”法令，要求開(kāi)放空間未經(jīng)市民一致同意不得改作其他用途。因此，高爾夫球場(chǎng)所有者弗瑞希望將球場(chǎng)改為住宅用地的申請(qǐng)?jiān)獾今g回。加州最高法院判決“一號(hào)措施”違背平等保護(hù)的原則而違法無(wú)效。法院認(rèn)為，不同類(lèi)型的開(kāi)放空間保留措施在公益性質(zhì)、權(quán)利干預(yù)程度方面具有很多差異，“一號(hào)措施”不應(yīng)等同視之。就高爾夫球場(chǎng)的保留而言，一方面，該管制所欲實(shí)現(xiàn)的公益層次較低，僅僅是為了增加周?chē)≌?、商圈人士的福利。另一方面，該管制卻未予補(bǔ)償就剝奪了土地的經(jīng)濟(jì)用途，給土地所有者帶來(lái)過(guò)重的負(fù)擔(dān)和限制。因此，“一號(hào)措施”沒(méi)有對(duì)利益沖突做出妥善的協(xié)調(diào)，構(gòu)成“準(zhǔn)征收”。

2 對(duì)特殊群體進(jìn)行平等保護(hù)。如在“阿諾公司訴考馬薩市”一案中，當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制法令要求政府取消單身公寓的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。加州上訴法院判決認(rèn)為，根據(jù)州住宅法的規(guī)定，提供充足住宅以滿足不同階層人群的住房需求，是一項(xiàng)全州性的公益。公民的創(chuàng)制法令漠視單身人群的住房短缺問(wèn)題，產(chǎn)生對(duì)特殊群體的差別待遇，并違反了州住宅法。加州上訴法院隨后通過(guò)“諾斯沃德公司訴莫瑞格市”案進(jìn)一步闡明，如果創(chuàng)制的目的僅在于阻止有爭(zhēng)議的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，與公益并無(wú)實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，那么就不具有合法性。只有基于保護(hù)環(huán)境、健康安全等公益目的的投票式分區(qū)管制，才具有阻止針對(duì)單身人群的住宅開(kāi)發(fā)計(jì)劃的正當(dāng)性。法院的思路暗含這樣的判斷，即投票式分區(qū)管制應(yīng)當(dāng)將自然環(huán)境、社會(huì)公眾和特殊群體之間的利益關(guān)系納入考量，對(duì)城市開(kāi)發(fā)的決策一方面需要兼顧對(duì)特殊群體的平等保護(hù)，另一方面又應(yīng)當(dāng)限制在環(huán)境、個(gè)人健康、社會(huì)安全等承載的極限范圍內(nèi)。

3 對(duì)受到規(guī)劃影響的所有民眾進(jìn)行平等保護(hù)。如在“豪恩訴凡塔拉市”一案中當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制分區(qū)管制法令，要求政府在決定能否將廢棄的空軍基地轉(zhuǎn)為民用機(jī)場(chǎng)時(shí)，須經(jīng)機(jī)場(chǎng)鄰近社區(qū)的居民投票一致同意。加州上訴法院認(rèn)為該創(chuàng)制沒(méi)有向本市其他居民授予投票權(quán)，未能平等地保護(hù)所有受到該公共設(shè)施影響的全體公眾。法院指出，投票表決的主體只有最大范圍地涵蓋可能受到規(guī)劃影響的社區(qū)，才能符合憲法的平等保護(hù)要求。

三、對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的啟示

當(dāng)前公眾參與的“有效性偏低”現(xiàn)象可以說(shuō)反映出我國(guó)土地規(guī)劃制度遇到的實(shí)踐困境。簡(jiǎn)言之，“有效性偏低”現(xiàn)象就是由于土地規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制不合理，公眾參與程度不高且流于形式，導(dǎo)致公眾不信任規(guī)劃，寧愿訴諸激情抗?fàn)幎抢硇詤⑴c來(lái)表達(dá)意見(jiàn)與不滿。加強(qiáng)政府與民眾之間的雙向溝通和適當(dāng)引入票決制度，也許能夠擴(kuò)張公眾參與的制度容量，在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)機(jī)制的不足。近年來(lái)隨著行政改革的深入，票決制度也開(kāi)始在各地的規(guī)劃實(shí)踐中顯出輪廓。實(shí)踐中涌現(xiàn)的票決形態(tài)大致包括兩種：

第一種是類(lèi)似于復(fù)決的票決，居民投票的結(jié)果對(duì)規(guī)劃結(jié)果發(fā)揮決定性作用。例如將胡同、城中村或者社區(qū)的改造方案、舊區(qū)拆遷或者土地補(bǔ)償分配方案交由居民投票表決;或者根據(jù)居民票決結(jié)果，決定是否在社區(qū)增設(shè)電梯、水電設(shè)施等公共設(shè)施。

第二種是類(lèi)似于咨詢性投票的票決，居民投票的結(jié)果雖不能直接決定決策，但是卻在很大程度上影響了規(guī)劃結(jié)果。最常見(jiàn)的就是行政部門(mén)將前期草擬的公共設(shè)施方案、地標(biāo)建設(shè)方案、舊區(qū)更新改造或者動(dòng)拆遷編制方案，交由當(dāng)?shù)鼐用衲酥寥w網(wǎng)民投票表決，并參考票決結(jié)果作出政策的選擇。

這些改革的共同點(diǎn)就是認(rèn)為居民投票可以集合眾人的想法，有利于做出整體的最佳判斷。之所以出現(xiàn)在這樣的改革潮流，是由于社會(huì)條件的變化提出了完善規(guī)劃決策機(jī)制的要求，民眾對(duì)分享規(guī)劃決策權(quán)、保證決策理性產(chǎn)生了更加迫切的要求。由此看來(lái)，可以預(yù)期以居民投票為代表的公眾參與機(jī)制將會(huì)在土地規(guī)劃領(lǐng)域逐漸占據(jù)更加重要的位置。

當(dāng)前必須考慮的重要問(wèn)題是，如何在涉及到健康、生命安全的公共項(xiàng)目選址決策中引入票決制度，使之接受高強(qiáng)度的程度管控。一方面，公共項(xiàng)目的選址具有較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)相當(dāng)區(qū)域和數(shù)量的社會(huì)公眾產(chǎn)生嚴(yán)重的健康或者生活威脅，對(duì)地方公眾的影響程度較高;但是另一方面，目前政府與民眾之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通效果不盡人意。從2007年廈門(mén)PX項(xiàng)目事件、2009年番禺垃圾焚燒廠選址事件、2010年上海磁懸浮事件等來(lái)看，民眾對(duì)規(guī)劃的參與程度有限且時(shí)間滯后，公眾意見(jiàn)不受規(guī)劃者的重視，難以實(shí)質(zhì)影響規(guī)劃的決策。而且，有些地方政府懷著“博傻”心態(tài)片面掌控信息，故意向民眾隱瞞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可能給居民帶來(lái)的潛在影響。

由于政府的規(guī)劃決策忽略了作為規(guī)劃對(duì)象的社會(huì)公眾本身，引發(fā)了社會(huì)公眾、社區(qū)居民的情緒性反彈。當(dāng)規(guī)劃的錯(cuò)誤無(wú)法通過(guò)正式的程序機(jī)制加以避免或糾正時(shí)，就出現(xiàn)了不得不靠公眾意見(jiàn)的強(qiáng)烈表達(dá)來(lái)糾正的事態(tài)。行政機(jī)關(guān)只有遭遇到民眾的激烈抗?fàn)幹?，才?duì)規(guī)劃的公平性問(wèn)題予以回應(yīng)。由于公眾參與機(jī)制疏漏而導(dǎo)致的規(guī)劃不合理、不公正是社會(huì)公眾不滿的重要原因。政府需要正視這種沖突產(chǎn)生的必然性，通過(guò)票決等雙向溝通程序吸納不同的公眾意見(jiàn)，回應(yīng)日益高漲的民意參與意識(shí)。與其讓民眾通過(guò)事后的暴力方式參與規(guī)劃，不如通過(guò)事前的票決制度吸納各種博弈力量的意見(jiàn)和態(tài)度，化解可能出現(xiàn)的社會(huì)暴力事件。

不過(guò)，問(wèn)題還有另一個(gè)方面。站在規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)角度來(lái)看，票決制度既然是追求規(guī)劃的程序正當(dāng)與結(jié)果合理，應(yīng)當(dāng)也只能在公民的決定正確、理性的限度內(nèi)才能發(fā)揮其功能。在此嘗試圍繞著如下兩個(gè)條件進(jìn)行考察：

首先是作為公眾參與基礎(chǔ)的信息公開(kāi)機(jī)制。環(huán)境信息的公開(kāi)是保證票決制度發(fā)揮公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通功能的基礎(chǔ)，但是以《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》為中心的規(guī)劃公開(kāi)機(jī)制卻難以達(dá)到對(duì)環(huán)境信息的完整、準(zhǔn)確性要求。

其一，在信息公開(kāi)與行政調(diào)查時(shí)作為環(huán)境信息主要提供者的開(kāi)發(fā)單位所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)欠缺。環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)資訊主要都來(lái)自開(kāi)發(fā)單位，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》規(guī)定的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)似乎僅僅是收集民眾對(duì)開(kāi)發(fā)行為的意見(jiàn)，卻沒(méi)有對(duì)與開(kāi)發(fā)行為具有利害關(guān)系的開(kāi)發(fā)單位課予主動(dòng)公開(kāi)信息的義務(wù)。這就導(dǎo)致開(kāi)發(fā)單位要么通過(guò)選擇性地釋放環(huán)境信息，要么故意不主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息，以此主導(dǎo)公眾參與程序和誘導(dǎo)民眾形成錯(cuò)誤的意見(jiàn)。

其二，公眾參與過(guò)程中累積的信息資料不屬于法定公開(kāi)的范圍。在公眾參與規(guī)劃過(guò)程中積累的資料包括聽(tīng)證記錄、現(xiàn)場(chǎng)勘察報(bào)告、政府的過(guò)程性調(diào)查報(bào)告等：這些資料包含了不同意見(jiàn)的討論與溝通，可以幫助民眾迅速掌握規(guī)劃決策所應(yīng)考量的重點(diǎn)。但是《政府信息公開(kāi)條例》卻沒(méi)有將其納入法定的公開(kāi)范圍，導(dǎo)致許多地方政府拒絕向公民提供這些資料。

其三，規(guī)劃公示的信息過(guò)于專(zhuān)業(yè)和簡(jiǎn)略，難以幫助民眾做出準(zhǔn)確的判斷。由于立法對(duì)規(guī)劃公示的格式和內(nèi)容要求不合理，因此在實(shí)踐中公示的內(nèi)容大多簡(jiǎn)略，沒(méi)有重點(diǎn)提示和闡明存在爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。而且，聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)上的說(shuō)明文件動(dòng)輒就是上百頁(yè)且具有高度專(zhuān)業(yè)性，難以為一般人所理解。

其次是對(duì)居民的投票決策不違反公益要求的程序管控。從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，完備的司法審查程序是制約民眾濫用票決程序，甄別民眾決策是否符合公益的有效機(jī)制。在土地規(guī)劃領(lǐng)域，司法介入票決產(chǎn)生的爭(zhēng)議大致包括三種類(lèi)型：投票議題是否屬于法律不允許票決的事項(xiàng)？票決產(chǎn)生的規(guī)范內(nèi)容是否違反平等保護(hù)原則或者上位法律，侵害到少數(shù)人的權(quán)益？居民票決的程序是否合法正當(dāng)？我國(guó)目前在這方面的研究還屬于空白。這是因?yàn)椋覈?guó)才剛剛在一些小型動(dòng)拆遷、土地補(bǔ)償分配的規(guī)劃編制階段引入票決制度，居民票決結(jié)果不符合公益要求的案例似乎還沒(méi)有出現(xiàn)，研究還停留在“票決制度是否充分地反映了公眾參與理念”的抽象層次上。但是從充實(shí)和發(fā)展公眾參與原則的角度來(lái)看，認(rèn)真思考票決的司法審查程序?qū)τ诩訌?qiáng)該制度的可操作性會(huì)有很大的貢獻(xiàn)。

①S R Staley，Ballot-Box Zoning， Transaction Costs， and Urban Growth，Journal of the American Planning Association， 67（2001）： 25–37.

②Sherry R Arnstein， A Ladder of Citizen Participation， Journal of the APA， Vol 35， No 4， July 1969， pp216—224.

③Lynton K Caldwell， Understanding Impact Analysis： Technical Process， Administration Reform， Policy？Principle， in： Policy Through Impact Assessment， 1989， p7.

④Vittes， ME Pollock， pH and Lilie， S A（1993） Factors Contributing to NIMBY attitudes Waste Management， 13（2），pp125.

⑤Slovic， P，Perception of Risk in Slovic eds， The Perception of Risk， pp230， London ：Earthscan （2000）.

⑥Penning-Rowsell， E and Hardmer， J，The changing context of risk communication， in J Handmer and E Penning- Rowsell eds， Hazards and Communication of Risk， Aldershot： Brookfield （1990）.

⑦Lefcoe， The Public Housing Referendum Case， Zoning， and the Supreme Court， 59 CALIF L REV 1384 （1971）.

⑧City of Eastlake v Forest City Enterprises， Inc， 426 US 668 （1976 ）.

⑨C Williams， Citizen Participation in Urban Renewal， 66 Columbia LRev 486—487（1964）.

⑩Wisconsin State Legislature § 6223（7）（d）.

David L Callies， Ballet Box Zoning： Initiative， Referendum and the Law， 39 WASH UJURB & CONTEMpL 54 （1991）.

David L Callies， Ballet Box Zoning： Initiative， Referendum and the Law， 39 WASH UJURB & CONTEMpL 58 （1991）.

Lousy Lawmaking，Questioning the Desirability and Constitutionality of Legislating by Initiative， 61 S CAL L Rev 733 （1988）.

Robert A Dahl， Democracy and its Critics ， （New Haven： Yale University Press ，1989，pp97—105.

David L Callies， Ballet Box Zoning： Initiative， Referendum and the Law， 39 WASH UJURB & CONTEMpL 53 （1991）.

WA Fischel， Zoning and Land Use Regulation ， in Boudewijn B， de Geest G， Eds Encyclopedia of Law and Economics，？Volume II （Cheltenham， UK： Edward Elgar， 2000），p147.

參見(jiàn)Mountain Defense League v Board of Supervisors， 65 Cal App3d 723 （1977）;Topanga Assn for a Scenic Community v County of Los Angeles， 11 Cal 3d 506 （1974）.

Bell， The Referendum： Democracys Barrierto Racial Equality， 54 WASH L REv1， 25 （1978）.

Lincoln Property Co No 41 v Law， 45 Cal App3d 230 （1975）.

Committee of Seven Thousand [COST] v Superior Court （City of Irvine）， 45 Cal 3d 491 （1988）.

Newsom v Board of Supervisors 205 Cal 262 （1928）.

Neighborhood Action Group v County of Calaveras， 156 Cal App3d 1176， 1183 （1984） .

deBottari v Norco City Council， 171 Cal App3d 1204， 217 Cal Rptr 790 （1985）.

Fry v City of Hayward ， 701 FSupp179， 181 （NDCal1988）.

Arnel Development Co v City of Costa Mesa 178 Cal Rptr 723 （Ct App1981）.

Northwood Homes， Inc v Town of Moraga 265 Cal Rptr 363 （Ct App1989）.

Hawn v County of Ventura， 73 Court of Appeals of California 3d 1010 （1977）.

參見(jiàn)鄢永華：《烏當(dāng)區(qū)新莊村村民民主票決土地補(bǔ)償分配方案》，載《貴州日?qǐng)?bào)》2011年4月27日版;溫子榮：《扶貧工程走民主程序》，載《中國(guó)扶貧》2010年6月1日版;馬藍(lán)花：《北京胡同改造需居民投票拍板》，載《法制晚報(bào)》2013年2月22日版;晏秋秋：《滬舊區(qū)改造新政：兩輪征詢、就近安置》，載《新民晚報(bào)》2009年3月19日版。

參見(jiàn)陳奕：《杭州市規(guī)劃局邀您為新宋式風(fēng)格建筑投票》，載《都市快報(bào)》2011年6月13日版;劉瑩：《武漢地鐵2號(hào)線站名今起公示，邀市民投票提意見(jiàn)》，載《長(zhǎng)江商報(bào)》2012年7月20日版;陳方耀：《成都市民投票定方案，雙流伏龍橋?qū)⒔ǔ蓾h唐風(fēng)格》，載《成都日?qǐng)?bào)》2011年8月22日版;汪曉霞：《南京保障房涉及廣納民智，戶型方案市民投票決出》，載《新華日?qǐng)?bào)》2011年7月6日版。

朱謙：《抗?fàn)幹械沫h(huán)境信息應(yīng)該及時(shí)公開(kāi)》，載《法學(xué)》2008年第1期，第22頁(yè)。

鄭衛(wèi)：《鄰避設(shè)施規(guī)劃之困境——上海磁懸浮事件的個(gè)案分析》，載《城市規(guī)劃》2011年第2期，第74—79頁(yè)。

[作者簡(jiǎn)介]吳亮，華東理工大學(xué)法學(xué)院副教授。